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Les établissements publics nationaux : un chantier pilote pour la réforme de l'Etat. La mise en oeuvre des politiques publiques par les établissements publics nationaux : de la conception de la stratégie à l'élaboration de la politique

De
53 pages
La Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE) a réalisé en 2001 une enquête sur le pilotage des politiques publiques par les établissements publics nationaux. Menée conjointement à une analyse comparative au sein de huit pays de l'OCDE, l'étude souligne les atouts du système français d'établissements publics en même temps que ses faiblesses. Ce rapport, qui s'inspire de l'état de l'art des meilleures pratiques mondiales de management public, trace des voies et moyens opérationnels du pilotage stratégique des politiques par la formule de l'établissement public.
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MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE,
DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les établissements publics
nationaux :
un chantier pilote
pour la réforme de l’État

La mise en œuvre des politiques publiques
par les établissements publics nationaux

De la conception de la stratégie
à l’évaluation de la politique

Rapport rédigé sous la direction de Claude Rochet
c.rochet@dire.pm.gouv.fr

2

Ce rapport a été réalisé sous la direction de Claude Rochet, chargé
de mission à la délégation interministérielle à la réforme de l’État (DIRE),
professeur associé à l’Université de Villetaneuse, et a bénéficié des
contributions
de Michel Pinauldt, préfet et délégué adjoint à la Réforme de l’État,
Denis Berthommier, ancien conseiller technique au cabinet
du ministre de la Réforme de l’État,
Jean-Loup Petit, Pascal Viné, chargés de mission à la DIRE,
ainsi que d’Élisabeth Lulin, consultante, et de Walter Detomasi,
ethnologue, consultante.
Nous adressons nos remerciements aux nombreux dirigeants
des établissements et des ministères qui ont répondu à l’enquête
qui a rendu possible ce travail.

En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du code de la propriété interlletjuidu1ellerp-oetert,uo9129llutce
duction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation express
l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique
des circuits du livre.
© La Documentation française, Paris, 2002
ISBN : 2-11-005274-0

L e s

é t a b l i s s e m e n t s

R é s u m é

p u b l i c s

n a t i o n a u x

La délégation interministérielle à la réforme de l’État (DIRE) a réalisé en 2001 une en -
quête sur le pilotage des politiques publiques par les établissements publics nationaux.
Contrairement à une idée trop communément admise, il en ressort que ces établissements
n’ont pas pour raison d’être le souci d’échapper aux règles contraignantes de la gestion
publique, mais se révèlent un puissant levier de mise en œuvre des politiques publiques et
de modernisation de l’administration.
Menée conjointement à une analyse comparative au sein de huit pays de l’OCDE, l’étude
souligne les atouts du système français d’établissements publics en même temps que ses
limites.
Il apparaît comme un laboratoire de nouvelles pratiques de pilotage stratégique des politi-
ques publiques. Mais, si l’aptitude à l’innovation organisationnelle des établissements est
établie, ainsi que la capacité de piloter l’allocation des moyens aux fins, il n’existe pas à ce
jour de systèmes de pilotage stratégique formalisés et pleinement efficaces, compte tenu de
la carence de culture stratégique dans les administrations centrales.
Ela situation actuelle et en s’inscrivant dans le nou-n partant des forces et faiblesses de
veau contexte créé par la réforme de la loi organique sur les lois de finances, ce rapport, en
s’inspirant de l’état de l’art des meilleures pratiques mondiales de management public,
trace des voies et moyens opérationnels du développement du pilotage stratégique des po -
litiques par la formule de l’établissement public qui permet de combiner la puissance de
l’impulsion stratégique que peut donner l’État et la dynamique managériale qu’apporte
l’autonomie de gestion.

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L e s

é t a b l i s s e m e n t s

S o m m a i r e

Résumé

p u b l i c s

Le cadre institutionnel : la place des établissements publics
dans l’organisation de l’action gouvernementale

Panorama général des organismes concernés
Services relevant de l’État
Les Groupements d’intérêt public et les Groupements d’intérêt économique
Les établissements publics

Structure juridique et organisationnelle
Autorité compétente pour créer des établissements publics

n a t i o n a u x

Éléments de réflexion sur les modes de pilotage des établissements publics

La mise en œuvre des politiques publiques
par les établissements publics nationaux
La situation actuelle : pesanteurs et perspectives
Pourquoi créer un établissement public national ?
Le Parlement reste le grand absent du dispositif
Une contribution assez forte à la concertation avec les usagers
Comment sont dirigés les EPN ?
Un dispositif à forte valeur ajoutée
La différence EPA-Epic tend à perdre de son sens
Le début d’une culture de la performance

Perspectives et propositions : un pilotage stratégique
lié à une nouvelle culture de gestion

Les nouveaux horizons possibles : capitaliser les acquis
Une contractualisation fondée sur des objectifs stratégiques
Les composantes d’une nouvelle culture de gestion

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La démarche et les questions critiques
Définir les cadres de l’autonomie de gestion
Adapter les règles juridiques et le cadre législatif
Une évolution de fond de la structure et de la culture des centrales
Faire des conseils d’administration des établissements une instance de pilotage stratégique
Concevoir et implanter des indicateurs de pilotage appropriés

Esquisse de doctrine

La réforme de la loi organique relative aux lois de finances

Un catalyseur pour le développement du pilotage stratégique

Le pilotage stratégique : état de l’art
Une démarche en quatre temps
Une démarche équilibrée
Un pilotage centré sur la stratégie

La conception de la politique publique
Concevoir la politique : l’état actuel des pratiques
Concevoir la politique : l’état de l’art

La mise en œuvre de la politique publique
Mettre en œuvre les politiques publiques : l’état des pratiques
Mettre en œuvre la politique : l’état de l’art

L’évaluation de la politique
L’évaluation de la politique : l’état actuel des pratiques
L’évaluation de la politique : l’état de l’art

Les axes de progrès
Concevoir la politique : développer les compétences de planification stratégique
Mettre en œuvre la politique : pratiquer le pilotage
Évaluer la politique : mesurer pour réagir

Et maintenant

Les conditions externes du pilotage stratégique
Une typologie stratégique des EPN
Définir rôles et responsabilités
Le chantier GRH

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L e s é t a b l i s s e m e n t s p u b l i c s

Les conditions internes du pilotage stratégique
Implanter une approche opérationnelle et apprenante
Bien utiliser et implanter
les outils de pilotage
Formaliser le processus d’élaboration du pilotage stratégique :
le cadrage stratégique des agences de sécurité sanitaire

Récapitulatif : dix mesures pour rendre la gestion
des établissements publics exemplaire

Annexes

n a t i o n a u x

Annexe 1 : État des pratiques des établissements
publics nationaux

Les plans stratégiques
Caractéristiques de l’échantillon
Grille d’analyse
Constats

Les contrats de plan
Caractéristiques de l’échantillon
Grille d’analyse
Constats

Les rapports d’activité
Caractéristiques de l’échantillon
Grille d’analyse
Constats

Annexe 2 : État de l’art des pratiques du pilotage
par la performance des politiques publiques

Aperçu des meilleures pratiques
Le tableau de bord prospectif
La logique de la démarche
Un cadre de référence pour formuler une vision stratégique
Un cadre de référence pour élaborer un programme d’action

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Quelques recommandations pratiques
Faire évoluer la culture autant que la pratique managériale
Ménager un processus d’apprentissage et d’appropriation
Commencer par la performance plutôt que par les coûts
Les domaines expérimentaux
L’implication du Parlement
L’expertise des tutelles et des corps de contrôle
La budgétisation à la performance ou budgétisation différentielle (performance budgeting)
La rémunération à la performance (performance pay)

Conclusion

Bibliographie

Index des sigles

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n a t i o n a u x

Le cadre institutionnel :
laplacedesétablissements
publicsdansl’organisation
de l’action gouvernementale

Ledispositifd’établissementspublicsnatiodnuaumxinistre,dontlescompétencesjuridiques
(EPN) s’inscrit dans le cadre générrea-l du ont été déterminées par les textes relatifs à l’or-
cours à des organismes publics indé-ganisation des pouvoirs publics.
epsetndaannctism,neasiailemppaurispreaunantundo-5t8r,cein-curéitnoed91oCsnitutLaiminridauoovdpualquentrtifcstra
lièredepuisunevingtained’années,sousmdaeisneautonomedel’exercicedupouvoirré-
formessansdouteplusmodernes,maispaglrfeomisentaire,aconfirmédesprincipesqui
s’étaient progressivement dégagés à travers
plus complexes sur le plan juridique. notamment la jurisprudence administrativ9e.
Il connvsijeunrtideiqnuperséraemlabtiuvlepesrédàce-ieslr’sleédiafgr-oasinLe gouvernement est compétent pour organiser
tniiotinodel’ÉtattrisindmnioatlessreivecdsleÉ’trpnoitutueqisécl.Hitsroqieuemtnl,a’e-itsnoCaveoug«nedtnrmeessioapt.L’article20del
s’est organisée autour des grands ministères de
lamonarchiequ’aconfortéel’organisatioanddeemnl’ianidstmriantiisvteratn»ie.onfEanitopuatrse,pal’rotiregadnuisdatoiomnaine
neuf grands ministères définie par la-Conven
tion.Laspécialisationgrandissanteintervdeenluaeloifixéelimitativementparl’article34.
depuisaaboutiàfaireémergerdenouveDauaxnscetespritetenapplicationdel’article21
ministèresàvocationtechnique(toutd’adbeolradConstitution,quiprévoitlequPere«mier
lesTravauxpublicspuisl’Agriculture,-lesTmrainisdeseainsvoirspouédéleptuectrugrerets
ports,etc.)ouliésàdesévénement-sspéacuixfiministr»e,sdesdécretsdélibérése-nCon
ques (anciens combattants et victimes ministres fixent les attributio-ns des mieidl edes
guerre,rapatriésaprès1962,etc.),ouencnoirsetres.L’organisationministériellesedéduit
àl’émergencedebesoinsouconce-ptsndounc des compétences aussi définies-et ne ré
veaux(certainséphémèrescomme«letseulmtepspasd’uncadrejuridiquedeport-éegéné
libre»,d’autrescorrespondantàdesattreanltespistaréexnt.
plusdurablescomme«l’environnement»L).inistèressontconstituéspardesdirections
es m
De façon génér,alceette organisation ad-d’administration centrale organisées- elles-mê
ministrative est demeurée de la compé -mes en sous-directions et en bureaux. Le cadre
tence du pouvoir exécutifde ces directions est fixé pa-r des désous la réserve juridique
quelesassembléesparlementairesvotecnrteltessenConseild’État.Auxquinzeministères
créditsbudgétairescorrespondants.-L’ademxiinsitsantscorrespondentcentsoixan-tedirec
tration s’est constituée autour de la perstionnsed’administration centrale, chiffr-es qui tra

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❚ ❚ ❚

L e c a d r e i n s t i t u t i o n n e l : l a p l a c e d e s é t a b l i s s e m e n t s
p u b l i c s d a n s l ’ o r g a n i s a t i o n d e l ’ a c t i o n g o u v e r n e m e n t a l e

duisentl’effortderesserrementengagélp’aÉrtalte,d’upnouvoir hiérarchiquesur les a-c
pouvoir exécutif depuis plusieurs années.tivités de l’organisme considéré, définition de
La problématique de la dépendancoer-descompétences propresdévolues à l’or-ga
ganismes publics indépendants ouaj’yteounlatim:doitnogsensiéesmS.ntdodem’ainuatrtieosniadalrcderètiilselàsé
semi-indépendantsvis-à-vis de l’État et des -
administrationscentralesdoitêtreenvircseoalclgtéiéoginal(eo)au,utdoensommieefminbarnecsièpredom-ilnitsn,aecneruou
sous plusieurs critères : existence ou non d’une a
personnalité moraledistincte de celle detés decontrôle,etc.

Panorama général des organismes concernés

Derrière les qualificatifs et les appella-tionSsejruvircies déconcentrés
diques,lesréalitéssontfortdiverses,s’agiÀsscaônttédesservicescentraux,l’organisation
del’indépendanceréelledecesorganismaeds.ministrativefrançaisereconsnearîvtilceess
Nous adopterons donc une démarche- pardcéaconcentrés. La notion de déconcentration
tégoried’organismes,selondesdéfinitionesi-alécadtrenjuud-aeevlc.eoCfnnotancienn
ridiques largement acceptées. sation au siècle dernier, elle se ramène aux
Ainsi, on peut considérer que les termeedecicrex’erlienfcotàenisnouduqcirusess
encesetaucertainesdécisionsquirelèventdel’autorité
«graagndescatégortioersitjéusri»dicqourreessqpuoendl’eonnttàrocdueevnuetxraleàdesautoritéschargéesd’unecir-
dansledroitfrançais:ils’agit,d’unepart,cdoensscriptiomnaisquirestentsujettesauxrègles
établissements publics,catégorie an- de subordination hiérarchique.
cienneetbienreconnued’organismespuCbleiscsservicesvontcontribueràdéclinerdema-
jouissantdelapersonnalitémorale,d’anuitèrreeopérationnellelespolitiquespubliques,
partd’unecatégorieplusoriginale,m-aiséngotaammentparladéfinitiondeplansd’actions
lementplusmalaiséeàcernerdanssa-contfeigrruitoriauxetlacontractualisationavecdes
ration, celle, pour mémoire,aduteosritéscollectivités territoriales, mais on ne peut pas
administratives indépendantes.véritablement parler de logique d’agence à
Cependant,selimitericiàcesdeuxtylpeeusrpropos.
d’organismes serait, sans doute, insuffisant
car, du fait des incertitudes terminologiqLuese ss,ervices à compétence nationale
onpeut,àcertainségards,considérercomLamcehartedeladéconcentrationd’abo-rd,lesré
des«agences»certainsservicesqui,dafnlesxlieonsconduitesdanslecadredelaréforme
cadre de l’État, n’ont qu’une auton-omideelli’État ensuite, ont poussé à l’élaboration d’un
mitée,maisquiontrécemmentfaitl’ocabjdertejuridiquedestinéàgérerdesactivités
d’unenouvelledéfinitiondeleursco-mpéotpeénrationnellesn’ayantdoncplusplaceausein
ces propres : lseesrvices déconcentrés administrations centrales mais i-nsusceptiet des
lesservices à compétence nationale.bles d’être déconcentrées parce que s’exerçant
à une échelle nationale ou sans lien avec une
circonscription territoriale.
Services relevant de l’Étatu-ni’ltitscnodéércmai1997aécretdu9Lde
Certainsservicesrelevantdel’Étatetplactéios,nàjuridiquedesservicesàcompét-encena
cetitre,sousl’autoritéhiérarchique-destmioiniasle, pouvait faire l’objet de rattachement
tresetdugouvernement,bénéficie-ntcedipremiadstni-ran,euàdnriceetru’dctauministr
dantd’uneformejuridiquenouvelletmioentcentrale ou à un sous-directeur. Le cadre
définie et de compétences propres. nouveau permet d’accorder à son -respon

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