Constituée le 7 octobre 1968 par une convention signée par 16 établissements financiers des secteurs public, semi-public et privé, la Fondation de France est définie comme un établissement destiné à recevoir des libéralités (dons, legs, versements manuels), à en assurer la gestion et à en redistribuer les fruits ou produits disponibles au profit d'oeuvres ou organismes d'intérêt général de caractère philanthropique, éducatif, scientifique, culturel ou social en se conformant aux charges ou conditions stipulées par le donateur. Ce rapport analyse le compte d'emploi des ressources de la Fondation de 1994 à 1998, son activité fiduciaire, la gestion des libéralités, le compte de l'administration générale, le fonds commun interne et la gestion de la trésorerie... Il étudie les actions de collecte et de communication, les programmes, les associations titulaires d'un compte et la gestion du personnel.
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Extrait
COUR DES COMPTES
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Observations de la Cour des comptes
sur les comptes demploi pour 1994 à 1998
des ressources collectées
auprès du public par
la Fondation de France
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En application des articles L. 111-8, L. 135-2 et R. 136-2 du code des juridictions financières, le présent fascicule contient les observations arrêtées par la Cour des comptes le 10 octobre 2001 sur les comptes demploi pour 1994 à 1998 des ressources collectées auprès du public par la Fondation de France, ainsi que la réponse du président de cet organisme en date du 28 juin 2002.
La loi du 7 août 1991, complétée par la loi du 24 juin 1996, a donné compétence à la Cour des comptes pour contrôler le compte demploi des ressources collectées par les organismes faisant appel à la générosité publique, dans le cadre de campagnes menées à léchelon national.
Le décret du 17 septembre 1992 a fixé les conditions dexercice de cette mission nouvelle qui porte sur la conformité des dépenses engagées par les organismes aux objectifs poursuivis par lappel à la générosité publique.
Au terme dune procédure contradictoire, qui met les responsables des organismes en mesure de faire connaître toutes indications et explications sur les constatations faites au cours de linstruction et qui leur ouvre la possibilité dêtre entendus avant que la juridiction ne délibère, la Cour arrête, de manière collégiale, ses observations sur le compte demploi et sur les opérations quil retrace.
Elle les adresse aux présidents des organismes, qui sont alors tenus de les communiquer au conseil dadministration et à lassemblée générale.
En application de larticle 120 de la loi du 4 février 1995, les ministres concernés par les objectifs poursuivis par lappel à la générosité publique, ainsi que les présidents des commissions des finances de lAssemblée nationale et du Sénat, sont également destinataires, pour information, des observations de la Cour.
Ces dispositions ont été reprises aux articles L 111-8 et L. 135-2 du code des juridictions financières.
La Cour peut décider la publication au Journal officiel de ses observations, suivies des réponses de lorganisme.
Introduction................................................................................................... I - Cadre et déroulement du contrôle .......................................................... II - Synthèse des observations de la Cour .................................................... Chapitre I : Missions de la Fondation de France........................................ I La création de la Fondation de France ................................................... II Les statuts et les missions ...................................................................... III Lorganisation de la Fondation ..............................................................
Chapitre II : Le compte demploi des ressources collectées auprès du public.............................................................................................................. I - Le « compte demploi des ressources des programmes » ...................... II - Les autres comptes................................................................................. III - Le compte consolidé de la Fondation de France .................................... Chapitre III : Les actions de collecte et de communication....................... I - Lorganisation de la collecte .................................................................. II - Le coût de la collecte ............................................................................. III - Laffectation des ressources de la collecte ............................................. IV - Relations de la Fondation de France avec une agence de « marketing direct»................................................................................................... V - Les actions de communication............................................................... Chapitre IV : Les programmes.................................................................... I - Lactivité de programmes ...................................................................... II - Le programme Environnement .............................................................. III - Le programme Leucémie ....................................................................... IV - Le programme FIL................................................................................. Chapitre V : La gestion des libéralités........................................................ I - Les actions en direction du public et des notaires .................................. II - La procédure dacceptation et dencaissement des legs ......................... III - Les litiges............................................................................................... Chapitre VI : Les associations titulaires dun compte............................... I - La place de lactivité relais à la Fondation de France ............................ II - La procédure douverture dun compte.................................................. III - La clôture des comptes .......................................................................... Chapitre VII : Le personnel de la Fondation de France............................ I - Catégories de personnel ......................................................................... II - Les dépenses de personnel ..................................................................... Conclusion..................................................................................................... Annexes..........................................................................................................
Réponse du Président de la Fondation de France aux observations formulées par la Cour des comptes..............................................................
La Cour a procédé au contrôle des comptes demploi des fonds recueillis auprès du public par la Fondation de France pour les années 1994 à 1998, sur le fondement de larticle L. 111-8 du code des juridictions financières. La Fondation de France, organisme reconnu dutilité publique, a été créée en 1969 à linitiative dAndré Malraux en vue de favoriser le développement de la philanthropie en France. Ses statuts affirment sa vocation généraliste, ainsi que sa mission redistributrice. Les fonds quelle reçoit sont utilisés soit pour financer ses propres programmes soit, lorsquil sagit de libéralités avec charges, pour créer en son sein des fonds ou fondations qui bénéficient des mêmes avantages juridiques ou fiscaux quelle-même.
I Cadre et déroulement du contrôle
Le contrôle a été notifié au Président de la Fondation de France par lettre du Premier Président en date du 26 novembre 1998. Elle visait les comptes demploi pour les exercices 1994 à 1997. La Fondation de France a accepté que le contrôle soit actualisé à lexercice 1998 sur la base des éléments comptables disponibles.
En application de la loi du 14 juin 1996, le contrôle de la Cour a comporté des vérifications auprès dautres organismes qui reçoivent des entités faisant appel à la générosité publique des ressources collectées dans le cadre de campagnes nationales dappel1. Le contrôle a également porté sur lemploi des fonds provenant de lUnion Européenne en application de larticle L. 111-7 du code des juridictions financières.
La collecte de fonds par voie dappel à la générosité publique ne couvre quune partie des activités de la Fondation de France, qui est simultanément chargée de gérer des patrimoines privés constitués en « fondations » sous son égide pour financer des actions dintérêt général. La compétence de la Cour, telle quelle résulte de larticle L. 111-8 du code des juridictions financières, ne concerne que les fonds collectés dans le cadre de « campagnes nationales dappel ».
1 La loi n° 96-559 a complété sur ce point larticle L. 111-8 précité.
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Cependant, la structure du compte demploi retenue par la Fondation de France ne permettant pas dopérer dune manière exhaustive le partage entre les fonds issus de la générosité publique et les autres ressources, la Cour, afin déclairer le contrôle de lemploi des premiers, a été conduite à recueillir des informations sur lensemble des activités de la Fondation.
La Cour a remis en février 2001 au Président de la Fondation de France le relevé de constatations provisoires résultant de linstruction. Le Président de la Fondation a été entendu, à sa demande, le 23 mai 2001. Les constatations qui concernaient des personnalités ou organismes tiers en relation avec la Fondation leur ont été communiquées, afin quils puissent faire connaître leurs observations.
Au terme de la procédure, la Cour, Cinquième chambre, a arrêté les présentes observations. Elles sont adressées au président de la Fondation de France, dont la réponse est jointe, et communiquées au ministre concerné par les objectifs poursuivis par les appels de la Fondation à la générosité publique, qui est le ministre de lintérieur, ainsi quaux présidents des commissions des finances de lAssemblée nationale et du Sénat.
II Synthèse des observations de la Cour
A La présentation du compte demploi
Le compte demploi présenté par la Fondation de France ne répond pas pleinement aux dispositions de la loi du 7 août 1991 et de ses textes dapplication. Elle a choisi, en effet, en 1994 de tenir une comptabilité éclatée suivant ses diverses activités (fondations sous égide, programmes, administration générale, libéralités) et de ne pas établir de compte demploi distinct. Elle considère que le compte des programmes, qui fait partie de ses comptes annuels, répond aux exigences des textes précités. La Cour estime que cette présentation ne donne pas au public une vision exhaustive des sommes issues de sa générosité et ne rend pas compte exactement de leur emploi.
Lexistence de flux financiers complexes entre les diverses entités comptables ne facilite pas la compréhension de certaines utilisations. Cest ainsi que les produits des libéralités que la Fondation décide daffecter à sa dotation ne transitent pas par le compte demploi. Il nest donc pas rendu compte aux donateurs de leur utilisation, qui a représenté
AFONDATION DEFRANCE9 L
pourtant près de 5,34 M au cours de la période contrôlée, puisque seul le compte des programmes fait lobjet dune communication généralisée. De même, la procédure comptable applicable aux assurances vie attribuées à la Fondation devrait être redéfinie afin de tenir compte de leur nature de produits de la générosité publique.
De plus, le qualificatif de fondation et le rattachement au compte des fondations sont parfois étendus à des opérations ne présentant pas les caractéristiques juridiques des fondations et financées par des fonds issus de la générosité publique.
Enfin, la frontière est incertaine entre le compte de ladministration générale et celui des programmes.
B Laffectation des produits de la collecte
Les publipostages constituent le principal moyen dappel à la générosité publique. La part des dons obtenus qui peut être rattachée directement à un publipostage sest établie entre 75 et 86 % durant la période contrôlée. La Fondation lance chaque année de 15 à 22 campagnes de publipostage.
Le total des dons résultant de cette collecte a été compris entre 7,93 M et 8,54 M de 1995 à 1997, il a atteint près de 12,15 M en 1998. Les charges figurant au compte des programmes en contrepartie des dons ont représenté 40 à 44 % de ceux-ci de 1994 à 1996, 29 % en 1997 et 25,5 % en 1998. Lanalyse des charges liées aux campagnes conduit toutefois à constater que des dépenses, de communication notamment, nont pas été imputées au compte des programmes mais à celui de ladministration générale, par exemple 0,27 M en 1997 pour une campagne de démarchage téléphonique. Les frais de collecte imputés au compte des programmes ne représentent donc pas lintégralité des dépenses exposées dans ce but.
Chaque publipostage est centré sur une cause précise. Mais des incohérences ont été relevées entre les documents dun même envoi, en particulier entre la lettre de sollicitation et le bon de soutien qui laccompagne : la cause décrite dans la lettre est fréquemment plus précise que lobjet imprimé sur le bon de soutien ; il arrive même que le libellé du bon de soutien soit sans lien avec la cause mise en avant. Lexpression du choix du donateur en est brouillée.
Des confusions semblables ont été relevées dans laffectation des dons recueillis aux programmes. Lorsque le bon de soutien propose un choix entre plusieurs affectations, il a été constaté que la Fondation fait
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une lecture réductrice des possibilités ainsi ouvertes, quelle sécarte parfois des affectations proposées et quelle favorise linscription des dons en ressources « non affectées ».
Chaque année, le commissaire aux comptes de la Fondation de France demande une révision des imputations aux ressources dites « non affectées ». Une étude exhaustive de deux campagnes de collecte en 1997, sur « les oubliés de lété » et sur « les maladies du vieillissement », a conduit la Cour à des conclusions identiques, sagissant de la cohérence de laffectation des dons par rapport au message du publipostage, de la constance des critères denregistrement des dons et du respect des affectations spécifiques demandées par les donateurs.
C Les programmes de la Fondation de France
Les sommes collectées auprès du public permettent à la Fondation de France de mettre en uvre des programmes qui sont regroupés en deux domaines, « solidarité nationale et internationale » et « santé -culture - environnement ».
Certains programmes reçoivent peu de ressources issues de la générosité publique (culture, environnement, actions européennes), alors que dautres, tels la recherche médicale et, à un moindre degré, les actions en faveur des personnes âgées ou handicapées, suscitent des dons nombreux. Les ressources non affectées permettent de financer les programmes qui recueillent moins de dons et dengager des actions innovantes.
Le compte des programmes fait apparaître des reports à nouveau considérables qui traduisent un décalage entre lencaissement des ressources et leur utilisation : ils ont plus que quadruplé, passant de 8,95 M en 1994 à 41,62 M fin 1998, alors que les dépenses au titre des programmes avaient été de 13,86 Mau cours de ladite année. Ce phénomène touche particulièrement la recherche médicale. En tenant compte des frais de recherche de ressources, la Fondation de France avait en caisse deux ans demplois des programmes à la fin de 1998. La Fondation de France a entrepris dinverser cette tendance dès 1999.
Des comités dexperts orientent lactivité des programmes. La Fondation de France a aussi développé des actions dévaluation.
La Fondation de France sest écartée toutefois de sa vocation initiale en acceptant, dans le cadre dune succession, de reprendre la gestion du parc animalier de Branféré (Morbihan), géré par lintermédiaire dune société anonyme. Même si des projets de