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Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes portant observations sur le projet de loi de ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

De
177 pages
Conformément à l'article 151-1-1 du règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires européennes a formulé des observations sur le projet de loi de ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire et sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Le présent rapport d'information intègre l'analyse de ces textes dans la vaste réforme des disciplines budgétaires européennes déjà en vigueur dans laquelle ils s'insèrent et dont ils tirent les conséquences dans le droit interne français. Il permet d'apprécier leur contribution à l'édification d'un véritable gouvernement économique européen, apte à répondre aux défis de la crise et à remédier aux incomplétudes de l'Union économique et monétaire. Il met en évidence leur place dans le chantier plus large de la réorientation de l'Europe vers des politiques de croissance, et formule des propositions précises pour affermir l'ancrage démocratique de l'Union grâce notamment à la constitution rapide d'une Conférence budgétaire, prévue dans le traité, permettant aux vingt-sept Parlements nationaux de l'Europe et au Parlement européen de débattre et de peser sur les choix européens.
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No202 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTIONDU4OBOTCER1958 QUATORZIÈMELSTAÉLIGRUE Enregistré à la Présidencede l'Assemblée nationale le 25 septembre 2012
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
DÉPOSÉ
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES1portant observations surle projet de loi de ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire
ET PRÉSENTÉ
PAR M. CHRISTOPHECARESCHE Député 
1La composition de cette Commission figure au verso de la présente page
La Commission des affaires européennes est composée de :MmeDanielle AUROI,présidente; MmesAnnick GIRARDIN, Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Pierre LEQUILLER, vice-présidents; MM. Christophe CARESCHE, Philip CORDERY, MmeEstelle GRELIER, M. André SCHNEIDER,secrétaires ;MM. Ibrahim ABOUBACAR, Jean-Luc BLEUNVEN, Alain BOCQUET, Emeric BREHIER, Jean-Jacques BRIDEY, Mme Nathalie CHABANNE, M. Jacques m CRESTA, Mme DANIEL, Bernard DEFLESSELLES, MSeybah DAGOMA, MM. YveseSandrine DOUCET, M. William DUMAS, Mme FROMION, Jean-Claude YvesMarie-Louise FORT, MM. FRUTEAU, Hervé GAYMARD, MmeChantal GUITTET, MM. Razzi HAMMADI, Michel HERBILLON, Marc LAFFINEUR, Charles de LA VERPILLIÈRE, MmeAxelle LEMAIRE, MM. Christophe LÉONARD, Jean LEONETTI, Michel LIEBGOTT, MmeAudrey LINKENHELD, MM. Lionnel LUCA, Philippe Armand MARTIN, Jean-Claude MIGNON, Jacques MYARD, Michel PIRON, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Arnaud RICHARD, MmeSophie ROHFRITSCH, MM. Jean-Louis ROUMEGAS, Rudy SALLES, Gilles SAVARY, MmePaola ZANETTI.
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SOMMAIRE
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Pages
PREMIÈRE PARTIE : UNE ÉTAPE NÉCESSAIRE DANS LA LONGUE MARCHE VERS UN GOUVERNEMENT ÉCONOMIQUE EUROPÉEN........... 13 I. LES FAILLES DE LUNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE MISES À JOUR PAR LA CRISE................................................................13........................... A. Sur le front de la solidarité, linexistence de mécanismes de résolution des crises et des politiques économiques nationales sous le règne du chacun pour soi................................................................................31...................
1. Labsence de prêteur en dernier ressort et de caution solidaire des États.............. 13
2. Des politiques économiques nationales trop indifférentes aux solidarités de fait induites par lappartenance à une zone monétaire unifiée14.................................
B. Sur le front de lambition, labsence de coordination efficace des politiques économiques nationales et de vision commune des priorités...................... 15 C. Sur le front de la responsabilité, la perte de crédibilité des disciplines budgétaires quimpose une monnaie unique.................................................. 15
1. Léchec patent et la profonde dangerosité de la régulation des déficits par les taux dintérêt pratiqués aux États par les marchés financiers........................... 15
2. La perte de crédibilité du premier pacte de stabilité................................................ 16
a. Lobsession contre-productive des seuls « 3 % ».......................................................... 16
b. La lente agonie du pacte de 1997.16..............................................................................
II. LES RÉPONSES LABORIEUSES DE LEUROPE A LA CRISE DES DETTES SOUVERAINES..................................................................................... 18 A. Des avancées trop longtemps obérées par un manque de vision densemble et dambition de croissance..........................81................................
B. La lente et difficile recherche de compromis historiques, dans lesquels chaque nation doit accepter de bousculer ses conceptions traditionnelles pour donner à lEurope les armes indispensables au succès commun.............................................................19......................................
1. Une solidarité européenne mieux confortée.............................................91................
2. Lévolution décisive de la Banque centrale européenne.......................................... 20
3. Les réels pas en avant accomplis par lAllemagne, en contrepartie dun légitime renforcement de la discipline budgétaire20............................................................
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4. Le retour de la France et linscription des choix européens dans la vision densemble dune ambition de prospérité........................................................... 21
DEUXIÈMEPARTIE:UNTRAITESURLASTABILITÉINSEREDANSLAVASTE REFORME DES DISCIPLINES BUDGETAIRES, QU IL SOLENNISE ET PRÉCISE PLUS QU IL NE LES BOULEVERSE................... 23 I. LE TRAITÉ SUR LA STABILITÉ REND PLUS AUTOMATIQUE LAPPLICATION DES BORNES DES 3 % DE DÉFICIT ET DE 60 % DE DETTE DÉJÀ CONSOLIDÉES DANS LE NOUVEAU PACTE DE STABILITÉ.............................................................................................................. 25
A. Un critère de dette publique faisant désormais lobjet dun contrôle rigoureux...............................................27................................................................
B. Le compromis du pacte de stabilité révisé, qui définit des sanctions quasi-automatiques mais laisse le Conseil, à la majorité qualifiée habituelle, maître du jeu pour franchir les étapes de la procédure............................. 28 C. sur lequel revient le traité sur la stabilité qui prévoit un déclenchement quasi-automatique de la procédure de correction des déficits supérieurs à 3 % du PIB................................................................92........................................
II. LE RENFORCEMENT DE LA SURVEILLANCE ET DE LA SANCTION DES TRAJECTOIRES BUDGÉTAIRES STRUCTURELLES DES ÉTATS MEMBRES, DONT LE PLAFOND, DORES ET DÉJÀ FIXÉ À  1 % DU PIB, EST ABAISSÉ À  0,5 % PAR LE TRAITÉ.............................................13.. A. La cohérence temporelle des choix nationaux et de la coordination et la surveillance européenne : le semestre européen, bientôt complété par un suivi approfondi des budgets nationaux annuels...................................... 32 1. Le premier semestre européen mis en place en 2011............................................32...
2. Un suivi européen des projets de budget nationaux proposé dans le two-pack et sanctuarisé dans le traité sur la stabilité............................................................ 33
a. Les garanties dimpartialité des données budgétaires33....................................................
b. La surveillance des projets de budget nationaux.......................................................... 34
c. Une surveillance renforcée des États en situation de déficit excessif.............................43.. B. La crédibilité des engagements budgétaires des États membres de la zone euro garantie par limposition dobjectifs de solde structurel, dores et déjà contraignants car soumis à des sanctions, que la « règle dor » du traité intègre aux législations nationales.................................................... 35
1. Des trajectoires budgétaires structurelles déjà fortement encadrées par le volet préventif du pacte de stabilité révisé................................................................... 38
a. Le concept dobjectif à moyen terme, solde structurel sur lequel sengagent les États membres, plafonné aujourdhui à  1 % du PIB.....................................................83
b. Une procédure de prévention des déficits excessifs sanctionnant les écarts à la trajectoire vers lobjectif de moyen terme............................................................................ 39 2. La règle dor du traité sur la stabilité prescrit linscription de cet objectif contraignant de déficit structurel dans la législation interne, assortie de
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mécanismes automatiques de correction, en abaissant son plafond de 1 % à 0,5 % du PIB04.......................................................................................................
a. Le prolongement cohérent des engagements de la France tant à légard des traités que du pacte de stabilité révisé...................................................................................... 40
b. Une règle dor précise et contraignante, dont la concrétisation de la transposition est soumise au contrôle de la Cour de justice de lUnion européenne............................. 40 3. Des exceptions en cas de circonstances exceptionnelles................................42..........
C. Une surveillance collective, mais moins contraignante, qui sétend aux déséquilibres macroéconomiques dans le pacte de stabilité révisé........... 42
1. Un système dalerte fondé sur des indicateurs variés de déséquilibre.............4........3
2. Une surveillance pouvant mener à des sanctions........................44.............................
III. UN MODESTE RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE EUROPÉENNE...........................................................45............... A. Linstitutionnalisation des sommets de la zone euro.......................................... 45 B. La proclamation damples ambitions communes................................................46
C. Le gage démocratique de linstitution dune conférence budgétaire rassemblant les Parlements nationaux et le Parlement européen46..............
TROISIÈME PARTIE : UNE MISE EN UVRE DES DISPOSITIONS DU TRAITÉ EFFICACE ET RESPECTUEUSE DES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT DANS LE PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF À LA PROGRAMMATION ET À LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES............................................................................................................74
I. LE STATUT JURIDIQUE ET LA SUBSTANCE DES RÈGLES DÉQUILIBRE : LE CHOIX AVISÉ ET EFFICACE DUN PILOTAGE RENFORCÉ ET ENCADRÉ DES FINANCES PUBLIQUES..... 49
A. Une alternative prévue dans le traité entre normes constitutionnelles et toute autre disposition garantissant le respect des règles............................ 49 B. Le choix cohérent et proportionné dune loi organique sur le fondement de lobjectif déquilibre des finances publiques déjà intégré dans notre Constitution........................................................................................................... 49
C. Des dispositions aptes à garantir «le plein respect et la stricte observance» de nos engagements tout au long de notre processus budgétaire.......................................................................................................50......
1. Linscription de lobjectif structurel de moyen terme et de la trajectoire des finances publiques qui y conduit dans les lois de programmations des finances publiques.........................................05......................................................
2. Le plein respect des engagements au long des procédures budgétaires.................. 51 a. La place du traité au-dessus des lois dans la hiérarchie des normes................................. 51 b. Un contrôlea priori de constitutionnalité effectué sur le fondement de la sincérité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.......................................... 51
 6 II. LE RÔLE ET LINDÉPENDANCE DES INSTITUTIONS DE SURVEILLANCE : LA CRÉATION DUN HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES DOTÉ DE PRÉROGATIVES ETENDUES...53......... A. Des prescriptions européennes précises.............................................................35 B. La création dun Haut-conseil des finances publiques aux prérogatives étendues45............................................................................................................... III. UN MÉCANISME DE CORRECTION DES DÉRAPAGES BUDGÉTAIRES CONFIANT UN RÔLE CENTRAL DALERTE ET DE SURVEILLANCE AU HAUT CONSEIL ET PRÉSERVANT LÉGITIMEMENT LA SOUVERAINETE BUDGÉTAIRE DU PARLEMENT........................................ 57 QUATRIÈME PARTIE : UN INDISPENSABLE ANCRAGE DÉMOCRATIQUE DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE EUROPÉENNE............................................ 59 I. AVANCER VERS UNE MEILLEURE IMPLICATION DE LASSEMBLÉE NATIONALE DANS TOUTES LES ÉTAPES DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE EUROPÉENNE...................................................................... 61 A. Conforter le suivi du semestre européen et le contrôle des mécanismes européens de stabilité à lAssemblée nationale............................................. 61 B. Garantir la cohérence entre la trajectoire des finances publiques fixée par les lois de programmation et la trajectoire soumise aux institutions européennes dans le programme de stabilité................................................. 62 II. CONCRÉTISER RAPIDEMENT LA CONFÉRENCE BUDGÉTAIRE PRÉVUE DANS LE TRAITÉ SUR LA STABILITÉ56............................................ A. Sassurer que les délibérations de la Conférence soient prises en compte à toutes les étapes de la gouvernance européenne...................................... 65 B. Prévoir la constitution dun organe en son sein chargé des questions propres à la zone euro76........................................................................................ EXAMEN EN COMMISSION96........................................................................................... PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE57.....................................................
ANNEXES.........................................................79................................................................ ANNEXE1:DISPOSITIONSDUTRAITÉSURLUNIONEUROPÉENNE(TUE)ET DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L UNION EUROPÉENNE (TUE) CITÉES DANS LE PRÉSENT RAPPORT................................................. 81
ANNEXE2:TRAITÉSURLASTABILITÉ,LACOORDINATIONETLAGOUVERNANCE AU SEIN DE L UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE19...ANNEXE 3 : RÈGLEMENT (CE) NO1466/97 DU CONSEIL DU 7 JUILLET 1997 RELATIF AU RENFORCEMENT DE LA SURVEILLANCE DES POSITIONS BUDGÉTAIRES AINSI QUE DE LA SURVEILLANCE ET DE LA COORDINATION DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES (TEXTE CONSOLIDÉ AU 13 DÉCEMBRE 2011)............................................101................ ANNEXE 4 : RÈGLEMENT (CE) NO1467/97 DU CONSEIL DU 7 JUILLET 1997 VISANT À ACCÉLÉRER ET À CLARIFIER LA MISE EN UVRE DE LA
 7 PROCÉDURE CONCERNANT LES DÉFICITS EXCESSIFS (TEXTE CONSOLIDE AU 13 DECEMBRE 2011)............................................171................
ANNEXE 5 : RÈGLEMENT (UE) NO1173/2011 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 NOVEMBRE 2011 SUR LA MISE EN UVRE EFFICACE DE LA SURVEILLANCE BUDGÉTAIRE DANS LA ZONE EURO.....................................................................................................................291
ANNEXE 6 : RÈGLEMENT (UE) NO1176/2011 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 NOVEMBRE 2011 SUR LA PRÉVENTION ET LA CORRECTION DES DÉSÉQUILIBRES MACROÉCONOMIQUES.........1........93
ANNEXE 7 : COMMUNICATION DE LA COMMISSION DU 20 JUIN 2012 RELATIVE AUX PRINCIPES COMMUNS AUX MÉCANISMES NATIONAUX DE CORRECTION BUDGÉTAIRE (COM [2012] 342)53.1.............
ANNEXE 8 : DIRECTIVE 2011/85/UE DU CONSEIL DU 8 NOVEMBRE 2011 SUR LES EXIGENCES APPLICABLES AUX CADRES BUDGÉTAIRES DES ÉTATS MEMBRES...................................................................................... 159
ANNEXE 9 : DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL NO2012653 DC DU 09 AOÛT 2012................................................................171................................
Mesdames, Messieurs,
 9
LAssemblée nationale entame aujourdhui un vaste cycle européen.
Après avoir débattu de la déclaration du Gouvernement, faite en application de larticle 50-1 de la Constitution, sur les nouvelles perspectives européennes, elle examinera le projet de loi de ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire signé le 2 mars 2012 à Bruxelles, puis le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui en concrétise les dispositions.
Ce moment européen est aussi loccasion pour la Représentation nationale de sexprimer sur lesprofonds changements intervenus dans le paysage de lUnion économique et budgétairedepuis le déclenchement de la crise des dettes souverainesà la fin de lannée 2009.
Letraité parachèveen effet ample réforme des disciplines une budgétaires européennes lessentiel simpose aux Etats membres depuis dont lentrée en vigueur du pacte de stabilité révisé le 13 décembre 2011.
Afin de pallier la perte de crédibilité de la surveillance budgétaire européenne au cours des années 2000, le paquet législatif dénommé «six pack» a ainsi durci les modalités de surveillance et de sanction des éventuels dérapages budgétaires des Etats membres.
Le franchissement des limites de déficit et de dette intégrées dans le traité sur le fonctionnement de lUnion européenne fait désormais lobjet dune procédure correctrice renforcée, marquée par limposition, lorsque lÉtat concerné faillit à se conformer aux recommandations de ses pairs, de sanctions quasi-automatiques ne pouvant être écartées que par la réunion dans des délais très brefs dune majorité qualifiée au sein du Conseil.
Dans un même esprit, les trajectoires budgétaires sur lesquelles sengagent les nations font aujourdhui lobjet dun contrôle européen approfondi, fondé sur les déterminants structurels des finances publiques et armé de sanctions lorsquun État sécarte de manière significative de ses objectifs.
En cohérence avec ces mécanismes, le droit européen assoit dès à présent ses analyses sur le respect par les Etats dun objectif de solde structurel, plafonné à  1 % du PIB.
 10  Dans ce nouveau contexte,le traité napporte que deux principales innovations.
Il prescritlinscription dans notre droit interne dune règle limitant les déficits structurels, abaissée à 0,5 % du PIB, et dune procédure en garantissant le respect.
Ilaccélère les mécanismes de correction des déficitssupérieurs à 3% du PIB en levant lexigence, maintenue par le pacte de stabilité révisé, dune décision du Conseil à la majorité qualifiée avant le franchissement des étapes menant aux éventuelles sanctions, réduisant mais ne supprimant pas le filtre politique conservé dans le pacte de stabilité.
De manière équilibrée, refusant la posture idéologique dune transcription constitutionnelle de la « règle dor »,le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques met en place le cadre propre à assurer la transposition de nos engagementspéroseneudans le plein respect des prérogatives budgétaires du Parlement.
A cet effet, il propose de confier aux lois de programmations des finances publiques prévues dans la Constitution la détermination de lobjectif de moyen terme des finances publiques et de la trajectoire triennale des finances publiques, au sens du traité sur la stabilité. Afin dassurer une évaluation régulière et impartiale de la mise en uvre des engagements souscrits et de la pertinence des soubassements macroéconomiques retenus dans la construction des lois de finances, il vise en parallèle à instituer un Haut Conseil des finances publiques doté de toutes les garanties dindépendance.
Au total, les textes soumis au Parlementdonnent à notre pays les moyens dassumer pleinement ses obligations européennes, et offrent à nos partenaires un gage décisif de notre volonté de consoliderune Union économique et monétaireébranlée par les assauts de la défiance.
Toutefois,ces nouveaux dispositifs nont de sens, et nauront defficacité, que parce quils sinscrivent dans une profonde réorientation de lEurope.
Sil est en effet une leçon désormais manifeste des laborieuses réponses apportées par lUnion à la crise de 2008 et à son écho sur les dettes souveraines de la zone euro à partir de 2010, cest quelUnion monétaire ne pourra efficacement remédier à ses lacunes structurelles quen avançanttout à la foissur les fronts de lambition, de la solidarité et de la discipline.
Un Gouvernement économique, indispensable pour faire face à la puissance de feu des marchés et pour peser dans la compétition économiques des Géants, ce nest ni un forum où chaque partenaire reste libre de mener des politiques parfaitement indifférentes aux conséquences quelles ne manquent de
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