Rapport d'information déposé (...) par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur les arrêts de travail et les indemnités journalières
L'article L. 321-1 du code de la sécurité sociale prévoit le versement, sous conditions, aux assurés se trouvant dans l'incapacité physique temporaire constatée par le médecin traitant de continuer à travailler, d'une prestation en espèces, l'indemnité journalière (IJ), afin de compenser la perte de revenus consécutive à cet arrêt de travail. Avec une progression de 47 % entre 2000 et 2010, les indemnités journalières représentent une dépense importante pour la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). Face à ce constat, la commission des affaires sociales entend nourrir la réflexion autour de la progression du nombre des arrêts de travail et du montant des indemnités journalières. L'auteur a choisi de retenir, pour champ d'étude, la question des indemnités journalières versées dans le secteur privé au titre de la maladie et des accidents du travail et maladies professionnelles ainsi que la question du maintien de salaire dans le secteur public pour les mêmes risques. Au terme de son analyse, elle présente 24 préconisations réunies autour des axes suivants : renforcer la connaissance du coût du dispositif ; privilégier la santé au travail et améliorer la couverture des salariés ; simplifier et rationaliser la réglementation ; optimiser le contrôle dans le secteur privé ; généraliser le contrôle par l'assurance maladie dans la fonction publique.
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Langue
Français
Poids de l'ouvrage
1 Mo
Extrait
A
N° 986 ______
SSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 24 avril 2013. RAPPORTD’INFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES en conclusion des travaux de lamission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale surles arrêts de travail et les indemnités journalières, ET PRÉSENTÉ PAR MMEBÉRENGÈREPOLETTI, Députée.
3 SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 5 I.- LES ARRÊTS DE TRAVAIL : UN DISPOSITIF INSATISFAISANT................................ 9 A. UNE DÉPENSE INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉE..................................................... 9
1. Une évolution préoccupante............................................................................. 9 2. Le montant inconnu de la dépense totale des indemnités journalières........ 11
a) La difficulté de mesurer le poids des indemnités complémentaires versées par les entreprises........................................................................................... 11 b) Une incertitude sur les chiffres de la fonction publique..................................... 12 3. Le paysage varié des arrêts de travail............................................................. 12 a) Des disparités géographiques........................................................................... 12 b) Des disparités sectorielles................................................................................ 13 4. Les multiples facteurs expliquant les arrêts de travail.................................... 15 B. UNE RÉGLEMENTATION INADAPTÉE.................................................................... 18 1. Une couverture hétérogène............................................................................... 18 a) Les indemnités journalières au titre de la maladie............................................ 18
b) Les indemnités journalières au titre des accidents du travail-maladies professionnelles............................................................................................... 22
c) Des régimes spécifiques : les indépendants et la fonction publique................... 25 2. De très nombreux travailleurs exclus du bénéfice des indemnités journalières......................................................................................................... 29 a) Lexclusion de certaines catégories de travailleurs de toute couverture............ 29 b) Linégalité des couvertures complémentaires.................................................... 30
C. DES CONTRÔLES TROP PEU SÉLECTIFS............................................................. 32
1. Le contrôle dans le secteur privé...................................................................... 33 a) Le contrôle par lassurance maladie................................................................. 33
b) Le contrôle par des prestataires privés............................................................. 42
2. Le contrôle dans la fonction publique............................................................... 44
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II.- VERS UN DISPOSITIF DES ARRÊTS DE TRAVAIL PLUS JUSTE.............................. 49 A. UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE : UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU COÛT DES INDEMNITÉS JOURNALIÈRES............................................................. 49 B. UNE RÉGLEMENTATION PLUS PROTECTRICE..................................................... 51
1. Privilégier la santé au travail............................................................................. 51 a) Maîtriser le niveau trop élevé des dépenses liées aux accidents du travail et aux maladies professionnelles...................................................................... 51 b) Accentuer la prévention des risques professionnels........................................... 52
c) Améliorer la sensibilisation aux maladies professionnelles............................... 57 d) Prévenir la désinsertion professionnelle........................................................... 58 2. Améliorer la couverture des salariés................................................................ 59 a) Modifier les conditions daccès à lindemnisation des arrêts de travail............. 59 b) Simplifier le dispositif....................................................................................... 60 C. UN CONTRÔLE PLUS EFFICACE............................................................................ 64 1. Optimiser le contrôle dans le secteur privé...................................................... 64
a) Favoriser un contrôle plus ciblé....................................................................... 64 b) Améliorer la complémentarité et la coordination des acteurs............................ 71 c) Faciliter léchange de données entre administrations....................................... 77 2. Généraliserle contrôle par lassurance maladie dans la fonction publique.............................................................................................................. 79
LISTE DES 24 PRÉCONISATIONS.............................................................................. 83
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 87
ANNEXES........................................................................................................................ 101 ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION............................................................. 103 ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................. 105
ANNEXE 3 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS.................................................... 107
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I N T R O D U C T I O N Apparue dans les années 1930(1), la couverture par des indemnités journalières des arrêts de travail consécutifs à une maladie sest généralisée au sortir de la seconde guerre mondiale avec les ordonnances instituant un régime de sécurité sociale. Dans lesprit du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui énonce que «tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans lincapacité de travailler, a le droit dobtenir de la collectivité des moyens convenables dexistence octobre 1945», lordonnance du 19(2) procède à une refonte de ce système dassurances sociales, notamment en élargissant et en assouplissant les conditions pour bénéficier dindemnités journalières(3). Quant aux accidents du travail, la loi du 30 octobre 1946(4) leur réparation dans intègre lorganisation générale de lassurance maladie.
Désormais, larticle L. 321-1du code de la sécurité sociale prévoit le versement, sous conditions, aux assurés se trouvant dans lincapacité physique temporaire constatée par le médecin traitant de continuer à travailler, dune prestation en espèces, lindemnité journalière, afin de compenser la perte de revenus consécutive à cet arrêt de travail.
Depuis plus de dix ans, le nombre darrêts de travail na cessé de progresser et la dépense représentée par ces prestations dans les comptes sociaux na cessé de saccroître. Ainsi, le nombre de journées indemnisées au titre de la maladie par la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) est passé de 180 millions de journées en 2000 à 205 millions en 2011. Les dépenses dindemnités journalières correspondantes ont progressé de 47 % entre 2000 et 2010,soit une augmentation moyenne par an de 3,6 %. Elles sélevaient à 4,3 milliards deuros en 2000 et ont atteint 6,3 milliards deuros en 2011. Si on inclut les indemnités journalières versées par la CNAMTS au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, de lordre de 2,6 milliards deuros pour lannée 2011, on atteint un total de dépenses dindemnités journalières de près de 9 milliards deuros en 2011.
Confrontée à ce phénomène, lassurance maladie a réagi, cherchant à limiter la progression à la fois en volume et en montants financiers de ces indemnités journalières, en tentant de responsabiliser tant les assurés que les professionnels de santé. (1) Loi du 30 avril 1930 modifiant et complétant la loi du 5 avril 1928 sur les assurances sociales créant au bénéfice des salariés de lindustrie et du commerce un système obligatoire dassurances sociales qui couvre les risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès. (2) Ordonnance n° 45-2454 du 19 octobre 1945 fixant le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles. (3) 60 heuresde travail salarié par trimestre sont alors nécessaires pour obtenir la prestation dindemnité journalière et un délai de carence de trois jours est instauré. (4) Loi n° 46-2426 du 30 octobre 1946 sur la prévention et la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.
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À lautomne 2011, dans un contexte de comptes sociaux dégradés, afin de maîtriser ces dépenses, un projet de simplification de lassiette du salaire de référence retenu pour calculer lindemnité journalière et linstauration dun jour de carence dans la fonction publique ont été présentés lors de lexamen des projets de loi de financement de la sécurité sociale et de loi de finances pour 2012. À lissue de la discussion, seule la décision dinstaurer, pour la fonction publique, un délai de carence dune journée à compter de larrêt de travail prescrit, ne donnant pas lieu à maintien du traitement, fut adoptée.
Suite à ces débats parlementaires, le président de la commission des affaires sociales, M. Pierre Méhaignerie, et les coprésidents de la Mission dévaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), MM. Pierre Morange et Jean Mallot, ont souhaité que cette question des arrêts de travail et des indemnités journalières soit approfondie. En conséquence, ils ont sollicité, en application de larticle L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières et par lettre du 15 décembre 2011, lexpertise de la Cour des comptes.
La communication(1)de la Cour des comptes transmise le 10 juillet 2012 à Mme Catherine Lemorton, présidente de la commission des affaires sociales, démontre une fois encore, le caractère fructueux de lassistance apportée par la Cour au Parlement dans sa mission de contrôle de lapplication des lois de financement de la sécurité sociale et dévaluation des politiques publiques.
Cest dans ce contexte que la MECSS a proposé, le 17 octobre 2012, à la commission des affaires sociales, de débuter ses travaux sous la XIVelégislature par cette question ayant suscité de nombreuses controverses.
La mission a choisi de retenir, pour champ détude, la question des indemnités journalières versées dans le secteur privé au titre de la maladie et des accidents du travail et maladies professionnelles ainsi que la question du maintien de salaire dans le secteur public pour les mêmes risques. En revanche, les dépenses pour arrêts de travail liés à la maternité, qui se sont élevées en 2010 à près de 3 milliards deuros, nentreront pas dans le champ de létude car les dépenses correspondantes, nayant pas vocation à être régulées, ne sont pas incluses dans lobjectif national des dépenses dassurance maladie (ONDAM).
La mission a procédé à laudition de nombreux experts, juristes, responsables de lassurance maladie, représentants des professions de santé, des employeurs, des dirigeants de sociétés privées de contrôle médical et responsables de ladministration.
Sollicitées en 2003 afin de mener une étude sur les dépenses induites par les indemnités journalières, lInspection générale des affaires sociales et
(1) Communicationdisponible sur le site de lAssemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/mecss/mecss_index.asp.
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lInspection générale des finances avaient relevé(1) lexistence de disparités importantes dans la structure des dépenses et des lacunes dans le contrôle. Elles préconisaient donc dadapter la réglementation et de renforcer le contrôle des indemnités journalières.
Force est de constater que cette analyse, dix ans après, est toujours dactualité.
La Cour des comptes relève, de nouveau, dans sa communication précitée, une réalité mal appréhendée, une réglementation complexe, des disparités importantes de prise en charge entre assurés et un contrôle hétérogène et peu sélectif. Au final, les dépenses dindemnités journalières continuent de progresser, augmentant de 11 % entre 2008 et 2011, même si les chiffres pour lannée 2012 laissent entrevoir une décélération.
Le dispositif de couverture des arrêts de travail (dans le secteur privé) et des congés maladie (dans le secteur public) na pas évolué avec la structure du marché du travail et ne sest pas adapté aux nouvelles formes dactivité professionnelle de plus en plus fréquentes comme lintérim ou le temps partiel. Ce dispositif repose sur une législation complexe, disparate et inégalitaire. Les quelques modifications intervenues ces dernières années cherchaient plus à maîtriser les dépenses quà remettre à plat et simplifier la réglementation.
Sagissant de la politique de contrôle menée par lassurance maladie, elle est perfectible.
Si les contrôles existent, ils savèrent peu sélectifs et ne jouent pas nécessairement leur rôle de dissuasion. Quelques actions ciblées sont expérimentées mais elles gagneraient à être systématisées, ce que permettrait lextension des procédures dématérialisées. De nombreux acteurs interviennent au cours du processus, sans grande coordination, alors que lorganisation de leur complémentarité serait nécessaire. De même, léchange de données entre ces acteurs reste cloisonné et obère lefficacité du contrôle.
Enfin, la question de la santé au travail se doit dêtre abordée. Cette problématique, quelque peu oubliée, lorsque lon étudie les arrêts de travail, est pourtant indissociable de leur évolution. Que ce soit labsentéisme lié à de mauvaises conditions de travail ou la survenance daccidents du travail, ces données participent de la progression du nombre des arrêts de travail et du montant des indemnités journalières.
Votre Rapporteure sest attachée, au fil de ce rapport, à faire plusieurs préconisations qui ont pour objet de répondre à ces préoccupations.
(1) M. Éric Gissler, Dr Thérèse Roquel, MM. Daniel Lejeune et François Mercereau,Les dépenses dindemnités journalières, Inspection générale des affaires sociales et Inspection générale des finances, octobre 2003.
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I. LES ARRÊTS DE TRAVAIL : UN DISPOSITIF INSATISFAISANT -
A. UNE DÉPENSE INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉE
1. Une évolution préoccupante
Depuis une dizaine dannées, les dépenses dindemnités journalières au titre de la maladie de la CNAMTS connaissent une progression dynamique, passant de 4,3 milliards deuros en 2000 à 6,3 milliards deuros en 2011.
Sur la seule période 2008-2011, les dépenses des indemnités journalières au titre de la maladie (IJ maladie) versées par la CNAMTS ont augmenté de 11 %, passant de 5,6 milliards deuros en 2008 à 6,3 milliards deuros en 2011. Dans le même temps, les dépenses liées aux indemnités journalières pour accidents du travail et maladies professionnelles (IJ AT-MP) ont progressé de 2,2 milliards deuros en 2008 à 2,6 milliards deuros en 2011.
En 2011, le montant total des IJ maladie versées par la CNAMTS a représenté 10 % de lenveloppe de soins de ville de lONDAM.
Si on inclut les IJ AT-MP de la CNAMTS, on atteint un total de dépenses dindemnités journalières de 8,9 milliards deuros en 2011 soit 14,3 % du total de lenveloppe des soins de ville de lONDAM.
6,8 millions darrêts ont été prescrits à 4,7 millions de bénéficiaires, occasionnant 205 millions de journées indemnisées.
Sagissant de la Mutualité sociale agricole (MSA), le montant des indemnités journalières versées en 2011 aux salariés agricoles sest élevé à 228,1 millions deuros. 210 000 arrêts de travail ont bénéficié à 150 000 salariés sur une population éligible de 880 000 personnes (soit 17 %), occasionnant 7,8 millions de journées indemnisées.
Au sein du Régime social des indépendants (RSI), pour 2011, les dépenses dindemnités journalières se sont élevées à 214,9 millions deuros. 400 000 arrêts de travail ont bénéficié à 104 000 personnes sur une population éligible de 1,743 million de personnes (soit 0,01 %), occasionnant 7,5 millions de journées indemnisées.
●Le coût très élevé des arrêts de longue durée
La répartition des arrêts maladie au sein de la CNAMTS révèle que 5 % du nombre des arrêts sont constitués darrêts longs, de plus de six mois, qui concentrent 40 % des dépenses dindemnités journalières.A contrario du %, 76 nombre des arrêts sont prescrits pour une durée inférieure à trente jours mais ne représentent que 20 % des dépenses. Les arrêts compris entre un et six mois constituent 18 % du nombre des arrêts et contribuent à environ 40 % des dépenses.
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Cest pourquoi la CNAMTS souligne que laugmentation du nombre darrêts de 1,4 % entre 2008 et 2011 sexplique par la progression des arrêts longs. En effet, le nombre darrêts de plus de six mois a augmenté de 7,4 % entre 2008 et 2011.
Sagissant de la MSA, les arrêts inférieurs à quinze jours sont majoritaires et représentent 52 % du total des arrêts.
Comme pour les deux régimes précédents, au sein du RSI, les arrêts courts sont majoritaires en nombre mais minoritaires dans le total des dépenses. 58 % des assurés bénéficient darrêts de moins de quarante-cinq jours qui représentent 13 % du montant des indemnités versées tandis que 20 % des assurés en arrêt de plus de cent vingt jours constituent 65 % du montant des indemnités versées.
●Lobjectif de maîtrise des dépenses dindemnités journalières Sur la période 2007-2011, le taux de croissance annuel moyen des IJ maladie sest élevé à 3,9 % tandis que la croissance moyenne de la masse salariale du secteur privé atteignait 2 %.
La maîtrise de lévolution des dépenses dIJ maladie est inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale. Y figure un indicateur de suivi intitulé Évolution du remboursement des indemnités journalières du régime général(1).
Dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, lobjectif de 2012 a été repris, à savoir obtenir une croissance annuelle moyenne égale à celle de la masse salariale du secteur privé diminuée de 0,5 % afin de maîtriser cette catégorie de dépense.
●Une évolution fluctuante
Cette progression ne sest, néanmoins, pas révélée continue, comme la rappelé le directeur général de la CNAMTS, M. Frédéric Van Roekeghem(2). De 2007 à 2009, le taux de croissance des dépenses est passé, de lordre de 3,8 % en 2007, à 5,6 % en 2008 et à 5,1 % en 2009. Depuis 2010, on constate une décélération avec un taux de croissance de 4,1 % en 2010 et de 2,1 % en 2011(3).
Le directeur général de la CNAMTS constate même une diminution en 2012 de 3,5 % des montants, tendance confirmée sur le terrain. Ainsi, Mme Liliane Ropars, directrice de la caisse primaire dassurance maladie de la Marne, a annoncé(4) diminution de 3,6 % une des montants des IJ maladie dans son département et de 2,2 % dans la région Champagne-Ardenne.
(1) Indicateur 4-4 de lobjectif Renforcer lefficience du système de soins et développer la maîtrise médicalisée des dépenses. (2) Audition du jeudi 6 décembre 2012. (3) Audition de M. Thomas Fatome, directeur de la direction de la sécurité sociale, le mercredi 28 novembre 2012. (4) Audition du jeudi 17 janvier 2013.