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N 2542
ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 12 juillet 2000.
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)en conclusion des travaux dunemission dvaluation et de contrleconstitue le 22 dcembre 1999(2),
ET PRSENT PARM. PIERREFORGUES, Dput.

MM. AUGUSTINBONREPAUXETJEAN-PIERREDELALANDE,Prsidents M. DIDIERMIGAUD,Rapporteur gnral
surLE FONCTIONNEMENT DES COTOREP
(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.
Handicaps.
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Henri Emmanuelli,prsident Didier; M. Migaud,rapporteur gnral; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier,prsice-vst,dine MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jgou, Michel Suchod,secrtaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Jos Rossi, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Georges Tron, Jean Vila.
*
* *
La mission dvalution et de contrle est compose de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande,prsidents; M. Henri Emmanuelli, prsident Migaud, ; la Commission des Finances Didier M. derapporteur gnral; Mme Nicole Bricq, MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Jrme Cahuzac, Francis Delattre, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jegou, Marc Laffineur, Jean Rigal, Michel Suchod,membres titulaires Barrot, Gilles Carrez, Jacques; MM. Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Gilbert Gantier, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Gilbert Mitterrand,membres supplants.
M. Francis Hammel, rapporteur pour avis de la commission culturelles, familiales et sociales, a galement particip  ses travaux.
des
Affaires
 3    
S O M
M A I R E
Pages
INTRODUCTION.......................................................................................................7
RSUM DES PROPOSITIONS....................................................................................12
I.LES COTOREP SONT AFFECTES PAR DE GRAVES DYSFONCTIONNEMENTS.................................................................................................14
A. DES COMMISSIONS QUI NAVIGUENT  VUE, SANS PILOTE ET DANS LE BROUILLARD........................................................................................................... 14
1. La dyarchie emploi/solidarit entrane un clatement des responsabilits .........................................................................................14
a) Les COTOREP travaillent sans budget propre.............................................. 15
b) Les deux sections travaillent de faon trop cloisonne.................................. 16
2. Les COTOREP ne disposent que de peu de donnes fiables ................19
a) Les COTOREP rencontrent trop peu souvent les demandeurs....................... 19
b) La collgialit des COTOREP est devenue une fiction.................................. 21
c) Les COTOREP ne sont pas informes de la disponibilit des places en tablissement................................................................................................. 24
d) Les COTOREP sont dconnectes des organismes de scurit sociale.......... 24
e) Les COTOREP ne sont pas informes de lvolution de la jurisprudence..... 25
f) Les COTOREP manquent de donnes statistiques.......................................... 25
3. Les COTOREP ne sont pas en mesure de suivre les placements quelles ont elles-mmes dcids ............................................................26
B. LES MOYENS DES COTOREP SONT INGALEMENT RPARTIS.......................27
1. ........................................................................................Les personnels28
a) Le personnel administratif.............................................................................. 28
b) Les mdecins.................................................................................................. 29
c) Les autres personnels techniques................................................................... 31
2.Les moyens matriels .............................................................................31 a) Les locaux....................................................................................................... 31
b) Linformatique................................................................................................ 34
   4 
C. LES DYSFONCTIONNEMENTS DES COTOREP SE TRADUISENT PAR DES CONSQUENCES INADMISSIBLES POUR LES PERSONNES HANDICAPES ........................................................................................................ 34
1. Le systme favorise les ingalits de traitement.....................................35
2  Les dlais de dcision des COTOREP demeurent trop longs ................36 .
3. Les conditions daccueil et dinformation doivent encore tre amliores................................................................................................37
4. Les dcisions des COTOREP suscitent un contentieux important .........37
II. RECONSIDRER L ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COTOREP...........................................................................................................................39
A. DFINIR UNE NOUVELLE ARCHITECTURE .........................................................39
1. Abandonner la division en deux sections ................................................40
2. Envisager la mise en place dun tablissement public ............................41
B. METTRE LACCENT SUR LINFORMATION ET LE TRAVAIL EN RSEAU ..........42
1. Sensibiliser les services et institutions qui orientent les demandeurs vers les COTOREP ..................................................................................42
2. Organiser la fonction mdicale autour des mdecins coordonnateurs ...44
3. Assurer un vritable suivi des orientations ..............................................44
4. Renforcer les relations avec les organismes de scurit sociale............45
C. POURSUIVRE LA REMISE  NIVEAU DES MOYENS ...........................................45 EXAMEN EN COMMISSION...............................................................................................47
AUDITIONS.........................................................................................................................45
1.Mme Fabienne Jegu, directrice du Service  Dfense et droit du handicap , et M. Joseph Fricot, administrateur bnvole (Association des paralyss de France, APF) ; M. Philippe Bourges, directeur du Centre de radaptation professionnelle de Coubert, Seine-et-Marne, et Mme Laurence Dubos, Centre Jean-Moulin de Sainte-Genevive-des-Bois, Essonne (Fdration des associations gestionnaire set des tablissements de radaptation pour handicaps, FAGERH) ; Mme Marie-Delphine Bnech, conseiller du secrtaire gnral de la Fdration nationale des accidents du travail et des handicaps (FNATH) ; MM. Philippe Calmette, directeur gnral, et Frdric Lefret, responsable des relations institutionnelles (Syndicat national des associations de parents denfants handicaps, SNAPEI) ; M. Yann Le Berre, au nom de lUnion nationale des parents et amis de personnes handicapes mentales (UNAPEI) ; Mme Catherine Agius, conseiller technique  Handicap   lURIOPSS-le-de-France , et M. Yves Touz, directeur du CAT  La Cardon  de Palaiseau, Essonne (Union nationale interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et sociaux, UNIOPSS) .....................................................47
 5 
2.MM. Jean Vanhoorebeke, directeur dpartemental, et Rgis Dubos, inspecteur du travail, de lemploi et de la formation professionnelle (Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle du Nord-Lille) ; Mmes velyne Sylvain, directrice dpartementale, et Isabelle Piron, mdecin (Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales du Nord)................................................79
3.MM. Pascal Bodin, directeur dpartemental, et Grard Frey, contrleur du travail (Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle de la Haute-Savoie) ; M. Jean-Rolland Fontana, inspecteur principal, et Mme Josette Quintin, secrtaire-adjointe de la COTOREP (Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales de la Haute-Savoie).................................................97
4.M. Michel Bernard, directeur gnral de lAgence nationale pour lemploi (ANPE) et de Mme Penin-Cheval (ANPE) ................................................115
5.MM. Gilbert Hyvernat, directeur gnral de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Guy Jeannerot, directeur de lInstitut national de lorientation et de linsertion professionnelles, et Jean-Franois Danon, directeur financier et des systmes dinformation (AFPA) ................................................................131
6.MM. Pierre Lubek, inspecteur gnral des finances, Michel Laroque, inspecteur gnral des affaires sociales, et Sylvain Picard, inspecteur des affaires sociales .................................................................................151
7.M. Patrick Segal, Dlgu interministriel aux personnes handicapes ....167
8 M. Jean-Marc Boulanger, dlgu adjoint  lemploi et  la formation . professionnelle, Mme Claire Descreux, chef de la mission  Emploi des personnes handicapes  et M. Jacques Cochard, charg de mission, mission  Emploi des personnes handicapes  (Ministre de lemploi et de la solidarit, Dlgation gnrale  lemploi et  la formation professionnelle, DGEFP) ; M. Yves Buey, sous-directeur des finances, de la logistique et de linformatique, Mme Christine Abrossimov, adjoint au sous-directeur, et Mme Marie-Claude ga, adjoint au chef du bureau de la sous-direction des ressources humaines (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de ladministration gnrale et la modernisation des services, DAGEMO) ...183
9.Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil, chef de projet  Mission dappui sur le fonctionnement des COTOREP  (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de laction sociale, DAS) ; M. ric Trottmann, sous-directeur, et Mme Ambroise, charge du suivi des crdits des agrgats sociaux (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de ladministration gnrale, du personnel et du budget, DAGPB) .......................................................................................197
10. Mme Dominique Gillot, secrtaire dtat  la sant et aux handicaps....215
ANNEXE :Le systme allemand de reconnaissance du handicap................................... 227
 6   
Laisser cette page blanche sans numrotation.
7    
INTRODUCTION
Institues par la loi n 75-534 dorientation en faveur des personnes handicapes du 30 juin 1975, les commissions techniques dorientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ont pour mission dvaluer les aptitudes des personnes handicapes, de les orienter et, le cas chant, de leur accorder des aides financires et sociales (cf. encadr pages suivantes).
Ces commissions se situent donc, depuis vingt-cinq ans, au cur du dispositif dinsertion des personnes handicapes. A cet gard, il suffit davoir  lesprit quelles sont amenes  se prononcer sur quatorze types de dcisions diffrentes, parmi lesquelles le reclassement professionnel, lattribution de lallocation aux adultes handicaps (AAH) ou la carte dinvalidit. Pourtant, au fil du temps, rapport aprs rapport (1), il est apparu quelles sont affectes par de graves dysfonctionnements.
Ainsi M. Bruno Rmond relevait-il ds 1990 : La COTOREP nest pas un vritable outil dexploitation des capacits de la personne en vue de btir avec elle un parcours de formation et dinsertion qui soit autre chose quun classement entre des solutions dorientation administratives classiques.
De ce fait, les propositions de rforme nont pas manqu. M. Yves Carcenac entendait, en 1993, promouvoir un service public de qualit, tandis que le comit interministriel pour la rforme de ltat avait plac, en 1996, les COTOREP parmi les  services-tests  de lamlioration de la qualit du service rendu aux usagers.
Mais ces propositions nont pas rencontr, dans la pratique, une volont de rforme suffisamment rsolue. Instructions, notes dorientation, circulaires et mme dcrets semblent senliser dans les sables administratifs.
(1) Parmi lesquels votre Rapporteur spcial a relev :  La politique en faveur des handicaps adultes (Cour des comptes, 1982)  M. Bruno Rmond :  Laccs  la formation professionnelle des travailleurs handicaps  (La Documentation franaise, novembre 1990)  Mme Thrse Poupon :  Le potentiel productif des personnes handicapes : conditions sociales et technologiques de sa valorisation  (Conseil conomique et social, juin 1992)  M. Yves Carcenac :  Lactivit et le fonctionnement des COTOREP, vingt mesures pour amliorer l"efficacit globale" du dispositif  (Inspection gnrale des affaires sociales, juin 1993)  Les politiques sociales en faveur des personnes handicapes adultes (Cour des comptes, novembre 1993)  MM. Piere Lubek, Franois Werner, Michel Laroque, Michel Gagneux et Sylvain Picard :  Rapport denqute sur lallocation aux adultes handicaps  (Inspections gnrales des finances et des affaires sociales, juin 1998)
8
Il est dailleurs emblmatique,  cet gard, que le Ministre de lemploi et de la solidarit nait pu fournir  votre Rapporteur spcial aucun lment dinformation sur les suites donnes aux conclusions de
9    
Composition et rle de la COTOREP
Les vingt-quatre membres de la commission sont nomms par le prfet, pour une dure de trois ans renouvelable. Prside par le directeur dpartemental des affaires sanitaires et sociales ou le directeur dpartemental du travail et de lemploi, elle comprend des reprsentants dorganismes dbiteurs de prestations sociales (dont un mdecin conseil des organismes dassurance maladie), dassociations de personnes handicapes, dtablissements accueillant des personnes handicapes et de syndicats demployeurs et de salaris les plus reprsentatifs, ainsi que trois conseillers gnraux. Elle peut en outre appeler toute personne  participer occasionnellement  ses travaux,  titre consultatif, notamment les spcialistes susceptibles de lclairer.
Ses dcisions doivent tre motives et notifies dans un dlai dun mois aux intresss et faire lobjet dune rvision priodique (au plus tous les cinq ans).
Les dcisions sont prpares par une quipe technique, comprenant notamment un mdecin, une assistante sociale et un reprsentant du service public de lemploi. En fonction du motif de la demande, la personne handicape rencontre un ou plusieurs membres de lquipe technique, qui apprcient les problmes poss par le handicap aussi bien en termes mdicaux que sociaux ou psychologiques. Un membre de lquipe technique est le rapporteur devant la commission.
Le secrtariat de la commission accueille et informe les personnes handicapes, enregistre les demandes et recueille toutes les pices du dossier ncessaires  linstruction de la demande
La commission peut tre saisie par la personne handicape elle-mme, par ses parents ou par ses reprsentants lgaux, par le directeur dpartemental du travail et de lemploi et de la formation professionnelle, par le directeur dpartemental des affaires sanitaires et sociales, par lANPE, par lorganisme dassurance maladie intress, par lorganisme ou le service appel  payer une allocation au titre du handicap et par lautorit responsable de tout centre, tablissement ou service mdical ou social intress. Aucune demande ne peut tre faite sans laccord de la personne handicape. Elle seffectue au moyen dun formulaire unique retir auprs de la COTOREP, de lANPE, de la CAF (ou de la MSA), du CCAS, de la DDASS ou des services dpartementaux de laide sociale.
Le formulaire est retourn au secrtariat de la COTOREP, accompagn dun certificat mdical. La commission peut convoquer le demandeur.
Selon sa situation, la personne handicape adulte (les mineurs relevant de la Commission dpartementale de lducation spciale) est oriente vers lune des deux sections de la COTOREP.
Lapremire section la qualit de travailleur handicap et oriente reconnat vers un emploi ou une formation professionnelle, en y associant ventuellement des aides financires.
10
Est considre comme travailleur handicap toute personne dont les possibilits dobtenir ou de conserver un emploi sont effectivement rduites par suite dune insuffisance ou dune diminution de ses capacits physiques ou mentales. Un classement est effectu, selon trois catgories suivantes : A (handicap lger et temporaire), B (handicap modr et durable) ou C (handicap lourd et dfinitif). Les personnes reconnues handicapes ont accs  lensemble des mesures daide  lemploi et peuvent faire partie des bnficiaires de lobligation demploi imposes  toute entreprise dau moins vingt salaris davoir dans son effectif au moins 6 % de travailleurs handicaps. Si lemployeur napplique pas cette obligation, il doit verser une contribution financire  lAGEFIPH, dont les fonds sont utiliss pour des actions en faveur des handicaps.
Lorientation seffectue en milieu ordinaire ou en milieu protg.
Dans le premier cas, lANPE et lquipe technique de prparation et de suite au reclassement (EPSR) aident la personne handicape dans la recherche dun emploi, aide qui peut tre renforce par les organismes dinsertion et de placement (OIP), constitus le plus souvent en associations. Le placement peut tre prcd par un stage de prorientation dune dure maximale de douze semaines, par un contrat dapprentissage, par un stage dans un centre de rducation professionnelle ou par un contrat-formation.
Dans le second cas, le placement peut se faire en atelier protg, en centre de distribution de travail  domicile ou en centre daide par le travail (CAT).
Lorientation professionnelle peut tre facilite par des aides financires : primes de reclassement, subventions dinstallation et garantie de ressources sous forme de complments de salaire, verse, selon les cas, par lAGEFIPH ou par ltat.
La dcision de la COTOREP doit tre motive et notifie  lintress, dans un dlai dun mois, avec lindication des recours possibles. Elle simpose aux tablissements quelle dsigne, aux organismes de scurit sociale et daide sociale ainsi quaux organismes chargs du versement des prestations.
La personne handicape peut contester la dcision de la COTOREP. Le recours contre une dcision doit tre exerc dans le mois suivant la notification de la dcision avec deux possibilits, soit sous la forme dun recours gracieux devant le Prsident de la COTOREP, soit sous la forme dun recours contentieux devant la commission dpartementale des travailleurs handicaps.
Laseconde sectiontaux dincapacit en vue de lattributionapprcie le ventuelle dallocations diverses (AAH, ACTP, allocation pour frais professionnels supplmentaires, allocation de logement), tudie lorientation vers un tablissement social ou mdico-social (MAS, FDT, foyer de vie occupationnel) et rpond aux demandes de carte dinvalidit ou de macaron GIC. LAAH et la carte dinvalidit sont attribues aux personnes handicapes qui, en application dun guide-barme (dcret n 93-1216 du 4 novembre 1993) consistant en une chelle des valeurs de lincapacit, se voient reconnatre un taux dincapacit suprieur  80 %. Pour les personnes dont le taux dincapacit est compris entre 50 % et 80 %, la commission peut toutefois accorder lAAH, si elle considre que, compte tenu de son handicap, la personne est dans limpossibilit de se procurer un emploi (article 35-2 de la loi du 30 juin 1975 prcite, codifi  larticle L. 821-2 du code de la scurit sociale). La dcision de la COTOREP peut faire lobjet dun recours devant les tribunaux du contentieux de linvalidit.
11 
MM. Carcenac ou  celles des inspections gnrales des finances et des affaires sociales.
Votre Rapporteur spcial en est donc rduit  lalternative suivante : soit les suggestions faites nont pas t considres comme bonnes, soit elles nont pu tre appliques en raison de dysfonctionnements structurels.
Lorsque la secrtaire dtat  la sant et aux personnes handicapes voque un systme sans pilotage, sans orientation et sans coordination, une juxtaposition de responsabilits administratives avec une collgialit de faade, et une galit de traitement,  lvidence, non assure, la Mission dvaluation et de contrle est lgitimement fonde  considrer que le fruit est mr, sinon davantage.
Ses travaux, qui ont permis de mettre  nouveau en lumire ces dysfonctionnements, montrent quil serait vain de continuer  injecter des moyens supplmentaires dans un systme dont le fonctionnement mme est en cause. Lchec des solutions traditionnelles implique donc des propositions plus audacieuses qui doivent tre soutenues par une volont politique.
Cette volont est celle de la Mission dvaluation et de contrle. Votre Rapporteur spcial ne doute pas quelle soit galement celle du Gouvernement et que les conclusions de la Mission seront rapidement mises en uvre.