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Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires sociales sur l'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

De
95 pages
La loi du 11 février 2005 s'était fixé quatre objectifs : améliorer la prévention des handicaps et de leur aggravation, mettre en oeuvre le droit à compensation à travers une nouvelle prestation de compensation du handicap, garantir aux personnes handicapées des ressources décentes et permettre l'accès de tous à tout, spécialement la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire, ainsi que l'accès à l'emploi. Dans sa première partie, le présent rapport souhaite que soit menée à son terme la réforme de compensation du handicap, dont l'architecture institutionnelle a été renouvelée, mais reste fragile et suscite de nombreuses attentes. La deuxième partie fait le bilan de l'intégration des handicapés dans la cité : des progrès significatifs ont été réalisés en matière de scolarisation des enfants handicapés. Cependant, les effets de la loi semblent encore peu perceptibles pour l'emploi des personnes handicapées, dans les entreprises et dans la fonction publique, tandis que les entreprises adaptées doivent trouver une place dans le milieu ordinaire. Enfin, le rapport estime nécessaire d'être vigilant sur le respect de l'obligation d'accessibilité.
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N° 359
S É N A T
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juillet 2007 RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur lapplication de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour légalitédesdroitset deschances, la participationet lacitoyennetédespersonnes handicapées,Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : NM . i c o l a s A b o u t ,p r é s i d e n t ; M M . A l a i n G o u r n a c , L o u i s S o u v e t , G é r a r d D é r i o t , J e a n - P i e r r e G o d e f r o y , M me s C l a i r e - L i s e C a mp i o n , V a l é r i e L é t a r d , M M . R o l a n d M u z e a u , B e r n a r d S e i l l i e r ,s i d e n t sv i c e - p r é  e a n - M a r c J l a n c , a u l B u t a i n , P r a n ç o i s A M . F ; M J u i l h a r d , M me s A n n e - M a r i e P a y e t , G i s è l e P r i n t z ,s e c r é t a i r e s M M . J e a n - P a u l J a c q u e l i n e A l q u i e r , ; M me A mo u d r y , G i l b e r t B a r b i e r , P i e r r e B e r n a r d - R e y mo n d , D a n i e l B e r n a r d e t , M me B r i g i t t e B o u t , M M . J e a n - P i e r r e C a n t e g r i t , B e r n a r d C a z e a u , M me s I s a b e l l e D e b r é , C h r i s t i a n e D e mo n t è s , S y l v i e D e s ma r e s c a u x , M . C l a u d e D o me i z e l , M me B e r n a d e t t e D u p o n t , M M . M i c h e l E s n e u , J e a n - C l a u d e E t i e n n e , G u y F i s c h e r , J a c q u e s G i l l o t , F r a n c i s G i r a u d , M me s F r a n ç o i s e H e n n e r o n , M a r i e - T h é r è s e H e r ma n g e , G é l i t a H o a r a u , A n n i e J a r r a u d -V e r g n o l l e , C h r i s t i a n e K a mme r ma n n , M M . S e r g e L a r c h e r , A n d r é L a r d e u x , D o mi n i q u e L e c l e r c , M me R a y mo n d e L e T e x i e r , M M . R o g e r M a d e c , J e a n - P i e r r e M i c h e l , A l a i n M i l o n , G e o r g e s M o u l y , M me C a t h e r i n e P r o c a c c i a , M . T h i e r r y R e p e n t i n , M me s J a n i n e R o z i e r , M i c h è l e S a n V i c e n t e - B a u d r i n , P a t r i c i a S c h i l l i n g e r , E s t h e r S i t t l e r , M M . J e a n - M a r i e V a n l e r e n b e r g h e , A l a i n V a s s e l l e , F r a n ç o i s V e n d a s i .
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AVANT-PROPOS....................................7.....................................................................................
I. COMPENSATION DU HANDICAP : MENER LA RÉFORME À SON TERME POUR NE PAS DÉCEVOIR.................................................................................................9...
A. UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE RENOUVELÉE MAIS ENCORE FRAGILE..................................................................................................................................91. Les maisons départementales des personnes handicapées peinent à trouver leur rythme de croisière.......................................................9..........................................................a) Un démarrage rendu difficile par la publication tardive des décrets .................................... 9b) Un fonctionnement qui repose très largement sur la mobilisation des conseils généraux.............................................................................................................................11c) Lenjeu managérial : stabiliser les ressources humaines...................................................... 15d) Lenjeu partenarial : développer un système dinformation performant .............................. 17e) Lenjeu de service public : améliorer la qualité de laccueil et de linformation à destinationdesusagers.......................................................................................................172. Les équipes pluridisciplinaires et les commissions des droits et de lautonomie doivent faire face à une explosion de leur activité.................................................................. 20a) Des équipes pluridisciplinaires absorbées par linstruction des demandes de prestationdecompensation.................................................................................................20b) Des commissions des droits pénalisées par les retards accumulés par les anciennes CotorepetCDES................................................................................................................21c) Les autres services des maisons départementales demeurent encore embryonnaires ........... 23
B. UNE PRESTATION DE COMPENSATION QUI SUSCITE ENCORE DE NOMBREUSESATTENTES.....................................................................................................241. La prestation de compensation à domicile : un réel progrès, à concrétiser............................. 24a) Un décollage très progressif du nombre de prestations attribuées ....................................... 24b) Des attentes toujours très fortes en matière de prise en charge des aides humaines............. 27c) Adopter un outil national dévaluation des besoins : une nécessité pour garantir légalitédetraitement.........................................................................................................31d) Un outil à repenser : les fonds départementaux de compensation........................................ 332. Deux enjeux pour la compensation en établissement : améliorer la planification et réussir larticulation avec la vie à domicile................53............................................................a) Roder les modalités de programmation financière des créations de places .......................... 35b) La PCH en établissements : un progrès important pour une individualisation des prisesencharge..................................................................................................................373. Larticulation avec la question des revenus dexistence.......................................................... 38a) La création de la prestation de compensation na pas mis fin aux débats sur le niveaudelAAH.................................................................................................................38b) La question du revenu dexistence des personnes handicapées doit être envisagée defaçonglobale.................................................................................................................39
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C. DES QUESTIONNEMENTS AUTOUR DE LA NOTION DE CINQUIÈME RISQUE .............. 411. Le phénomène du vieillissement des personnes handicapées donne une acuité nouvelle à la question de la convergence................................42................................................a) Une nécessaire adaptation de loffre de service................................................................... 42b) Les dispositifs mis en place pour éviter les ruptures de droits posent des problèmes déquité..............................................................................................................................43c) Une disparité de traitement en fonction de lâge qui favorise globalement les personneshandicapées........................................................................................................452. Entre convergence et préservation des spécificités, une gouvernance particulière pour la cinquième branche de protection sociale.................................................................... 46a) Une approche différenciée qui reste justifiée ...................................................................... 46b) La convergence des outils de compensation de la perte dautonomie peut être rapidementengagée............................................................................................................47c) Les enjeux de financement et de gouvernance plaident pour la constitution dune cinquièmebranchedeprotectionsociale.............................................................................47
II. INTÉGRATION DANS LA CITÉ : DES EFFORTS RESTENT À ACCOMPLIR.............. 50
A. DES PROGRÈS SIGNIFICATIFS EN MATIÈRE DE SCOLARISATION DES ENFANTSHANDICAPÉS........................................................................................................501. La scolarisation en milieu ordinaire nest plus un espoir vain pour les familles denfants handicapés 50................ .............................................................................................. a) Une progression très importante du nombre denfants scolarisés à lécole ordinaire ........... 50b) Des difficultés à satisfaire la demande croissante dauxiliaires de vie scolaire ................... 51c) La nécessité de former et de soutenir les enseignants.......................................................... 55d) Quels contours pour un droit opposable à la scolarisation ? ................................................ 572. La prise de conscience de la nécessité dassurer la scolarisation des enfants accueillis en établissement médico-social.........................................................................5.8.....a) La non scolarisation des enfants au sein des établissements médico-sociaux : un phénomèneenfinchiffré.....................................................................................................58b) La nécessaire intégration des établissements spécialisés dans le service public de léducation..........................................................................................................................60
B. DES EFFETS ENCORE PEU PERCEPTIBLES POUR LEMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES........................................................................................................................611. Limpact de la réforme de lobligation demploi pour les entreprises a été sous-estimé....................................................................6..........................................................1.......a) Des règles de calcul du taux demploi qui retracent imparfaitement les efforts demploidesentreprises.....................................................................................................61b)Unecollecteentrèsfortehausse.........................................................................................65c) Une attitude ambiguë de lAgefiph vis-à-vis des Cap Emploi ............................................. 662. La réforme de lobligation demploi dans la fonction publique connaît un démarrage difficile...............................................................................................6....8................................a) Un taux demploi enfin connu et de nouveaux moyens pour agir ........................................ 69b) Un fonctionnement très peu satisfaisant du fonds « Fonction publique » ............................ 70c)Unbilandactivitétrèsdécevant.........................................................................................723. Les entreprises adaptées doivent encore trouver leur place dans le milieu ordinaire.............. 73a) Des difficultés liées à la disparition de lorientation spécifique vers les entreprises adaptées..............................................................................................................................73b) Le contingentement des aides au poste toujours contesté .................................................... 744. Les effets de la réforme de 2005 ont été différés pour les établissements et services daide par le travail....................................................................................67............................a) Une réforme de la rémunération garantie qui doit faire ses preuves .................................... 76b) Les difficultés liées à laccueil en Esat des personnes handicapées psychiques .................. 77
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C. UNE INDISPENSABLE VIGILANCE SUR LE RESPECT DE LOBLIGATION DACCESSIBILITÉ...................................................................................................................791. Un aspect difficile à évaluer en raison des délais de mise en uvre prévus par la loi............. 79a) Une publication seulement partielle des mesures dapplication nécessaires ........................ 79b) Des délais trop longs pour létablissement des diagnostics daccessibilité .......................... 79c) Des pressions toujours fortes pour élargir le champ des dérogations................................... 802. Un enjeu : comment inciter les acteurs à anticiper les exigences de la loi ?........................... 80a) Veiller à linstallation des commissions communales daccessibilité .................................. 80b) Aider les collectivités à planifier les travaux daccessibilité ............................................... 81
TRAVAUX DE LA COMMISSION...........................8..3................................................................
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES......93........................................................................
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs, Ladoption de la loi du 11 février 2005 pour légalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a soulevé chez ces personnes et leur famille un immense espoir : celui dune compensation enfin effective des conséquences de leur handicap et de leur intégration pleine et entière à la vie de cité. Votre commission avait pris linitiative, en 2002, dengager la réflexion sur le droit à compensation et, plus globalement, sur la prise en charge du handicap, et ses travaux ont, pour une grande part, influencé le contenu de la loi. Elle sest donc engagée à suivre régulièrement la mise en uvre de ce texte emblématique. *
Aboutissement dune réflexion de plus trois ans, la loi du 11 février 2005 sétait fixé quatre objectifs : - dabord, améliorer la prévention des handicaps et de leur aggravation, en structurant davantage la recherche sur ces sujets et en mettant en place des consultations de prévention spécifiques pour les personnes handicapées ; - puis mettre en uvre le droit à compensation, tout particulièrement à travers une nouvelle prestation de compensation du handicap, visant à financer les surcoûts de toute nature liés aux conséquences du handicap, de façon à rétablir pour les personnes concernées une forme dégalité des chances ;
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- ensuite, garantir à toutes les personnes handicapées des ressources dexistence décentes lorsquelles sont dans lincapacité totale de travailler, en loccurrence au moins 80 % du Smic ; - enfin, permettre l« accès de tous à tout », cest-à-dire dabord à lécole, avec pour priorité la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire, et à lemploi, notamment dans la fonction publique, afin douvrir plus largement le monde du travail aux personnes handicapées, mais aussi tout simplement à la cité, grâce à la mise en accessibilité des bâtiments, de la voirie et des transports. La mise en uvre dune loi aussi ambitieuse exigeait naturellement un nombre important de textes dapplication : 138 décrets ou autres types de mesures réglementaires étaient attendus. Pour garantir le respect, par ces textes dapplication, des intentions initiales du législateur, leur procédure de publication a été doublement encadrée : dabord en prévoyant lavis du conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sur ces textes ; ensuite en imposant leur publication dans les six mois du vote de la loi. Deux ans plus tard, 120 ont été prises, témoignant de lampleur du travail fourni par les services de lEtat et de la réalité de la concertation engagée dans le cadre du conseil national consultatif des personnes handicapées. Bien sûr, le délai de six mois posé par la loi pour la parution des décrets na pas pu être respecté, mais personne ne soffusquera que le Gouvernement ait voulu laisser toute sa place à la concertation. Il convient dailleurs de souligner que 90 % des textes publiés lont été avec lavis favorable du CNCPH.
*
Cest désormais sur lapplication concrète de la loi que votre commission souhaite se pencher : deux ans après son adoption, qua-t-elle changé concrètement pour les personnes handicapées et ceux qui les accompagnent ? La prestation de compensation du handicap répond-elle aux attentes de ses bénéficiaires ? A lécole, dans lentreprise, dans la cité, le regard porté sur les personnes handicapées a-t-il évolué ? Incontestablement, le bilan est contrasté : la loi a enclenché une dynamique inédite et des efforts considérables ont été déployés, notamment au niveau local, pour en rendre applicables les grands principes et installer les maisons du handicap. Mais les mentalités changent lentement et le législateur doit rester vigilant pour ne pas décevoir les attentes suscitées.
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I.COMPENSATION DU HANDICAP : MENER LA RÉFORME À SON TERME POUR NE PAS DÉCEVOIR
Aboutissement de trois ans de réflexions partagées entre les gouvernements successifs, le Parlement et les associations, la loi du 11 février 2005 pour légalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a profondément modifié la politique en faveur des personnes handicapées. Le principal acquis de cette loi est la reconnaissance dun droit à la compensation des conséquences du handicap par la solidarité nationale, qui se traduit très concrètement par la prise en charge des surcoûts de toute nature liés au handicap grâce à une nouvelle prestation : la prestation de compensation du handicap (PCH). A droit nouveau, institutions nouvelles : la loi met en effet en place, pour la gestion de cette nouvelle prestation, une architecture inédite, reposant dans chaque département sur des maisons départementales des personnes handicapées, constituées sous la forme juridique de groupements dintérêt public rassemblant lensemble des acteurs concernés par la politique du handicap. La concomitance entre le renouvellement des droits et la rénovation des institutions de la politique du handicap fait sans doute toute la richesse de la loi du 11 février 2005. Mais elle est également source de complexité et de retard dans sa mise en uvre.
A.UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE RENOUVELÉE MAIS ENCORE FRAGILE
1.Les maisons départementales des personnes handicapées peinent à trouver leur rythme de croisière
a)Un démarrage rendu difficile par la publication tardive des décrets Pour faciliter laccès des personnes handicapées à lensemble des solutions de compensation disponibles, la loi du 11 février 2005 a voulu mettre à la disposition de celles-ci et de leurs familles des « guichets uniques », les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui doivent constituer des lieux daccueil, dinformation, dorientation et dévaluation de leurs besoins. La mission des MDPH sétend également à la coordination territoriale des interventions en faveur des personnes handicapées, ce qui explique le choix opéré par le législateur dun groupement dintérêt public (GIP) pour porter ces maisons. Ainsi, le GIP rassemble obligatoirement les quatre
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