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Rapport de synthèse sur la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI)

De
62 pages
Dans le cadre de son programme pour l'année 2007 l'Inspection générale des affaires sociales a examiné la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI), à partir d'un contrôle sur six départements (Alpes-Maritimes, Eure, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Rhône, Seine-Saint-Denis). Depuis la loi du 18 décembre 2003, le conseil général est le responsable du dispositif. Il partage, toutefois, la gestion avec d'autres partenaires. Les allocataires du RMI sont, à la fin de 2006, 1,2 million en France. Les dépenses d'allocation et d'insertion approchent les 7 milliards d'euros. Les départements rencontrés par la mission représentent 10,1% des allocataires du RMI en France et 9,8% de la population couverte, pour des dépenses d'allocation et d'insertion qui se montent respectivement à 10,9% et 11,7% du total national. Le présent rapport dresse un constat sur la gestion du RMI, à partir duquel il formule 45 propositions.
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               Rapport de synthèse sur la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI)  
 
- Rapport définitif -  
Présenté par   Jean-François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Marguerite MOLEUX, et Isabelle ROUGIER,
membres de l’Inspection générale des affaires sociales
 
 
 
 
 
Rapport RM2007-165P Novembre 2007
 
               Rapport de synthèse sur la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI)  
 
- Rapport définitif -    
Présenté par   Jean-François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Marguerite MOLEUX, et Isabelle ROUGIER,
membres de l’Inspection générale des affaires sociales
 Il est rappelé que les travaux de l’IGAS sont menés en toute indépendance Le présent rapport n’engage pas les ministres qui l’ont demandé       Rapport RM2007-165P Novembre 2007  
1/3 Résumé du rapport de synthèse IGAS n°RM2007-165P, présenté par François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Margueritte MOLEUX et Isabelle ROUGIER, membres de l’Inspection générale des affaires sociales.  Dans le cadre du programme annuel de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) pour 2007, Jean-François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Marguerite MOLEUX et Isabelle ROUGIER, membres de l’IGAS, ont examiné la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI), à partir d’un contrôle sur six départements (Alpes-Maritimes, Eure, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Rhône, Seine-Saint-Denis) qui a donné lieu à des rapports de site soumis à procédure contradictoire.  Depuis la loi du 18 décembre 2003, le conseil général est le responsable du dispositif. Il partage, toutefois, la gestion avec d’autres partenaires. La demande de l’allocation peut être, au choix du demandeur, déposée auprès du CCAS dont il relève, du service départemental d’action sociale, des associations ou organismes payeurs agréés à cet effet. Le service de l’allocation est assuré par les caisses d’allocations familiales et, pour leurs ressortissants, par les caisses de mutualité sociale agricole ; le conseil général passe, à cet effet, une convention fixant les conditions et les compétences déléguées. Le président du conseil général, dans les trois mois qui suivent la mise en paiement de l’allocation, doit conclure avec les bénéficiaires un contrat d’insertion ; il désigne un référent, chargé d’élaborer le contrat et de coordonner la mise en œuvre de ses différents aspects économiques, sociaux, éducatifs et sanitaires ; il peut par convention confier cette mission à une autre collectivité territoriale ou à un organisme. Des conventions sont passées entre le conseil général et chacun des organismes chargés des actions d’insertion.  Les allocataires du RMI sont, à la fin de 2006, 1,2 million en France. Les dépenses d’allocation et d’insertion approchent les 7 milliards d’euros. Les départements rencontrés par la mission représentent 10,1% des allocataires du RMI en France et 9,8% de la population couverte, pour des dépenses d’allocation et d’insertion qui se montent respectivement à 10,9% et 11,7% du total national.  Le présent rapport dresse un constat sur la gestion du RMI, à partir duquel il formule 45 propositions.  I CONSTAT  La procédure d’instruction administrative l’ouverture des droits est variable dans avant son organisation et son contenu. Elle ne garantit pas toujours le libre choix du service instructeur. Elle est insuffisamment articulée avec la liquidation des droits par les organismes payeurs. Elle tend parfois à amorcer le processus d’insertion.  La gestion de l’allocation est partagée selon des modalités variables entre les conseils généraux et les organismes payeurs. Les délégations des départements aux organismes payeurs sont partielles. Le manque d’outils de suivi nuit à la qualité des procédures. Les situations et pratiques sont hétérogènes, notamment en matière de recouvrement des indus, ce qui peut générer des surcoûts.  Les politiques d’insertion des conseils généraux, malgré des budgets qui apparemment marquent un fléchissement des dépenses d’insertion, s’orientent vers l’accès à l’emploi. Les conseils généraux mettent l’accent sur la contractualisation et la responsabilisation des bénéficiaires. Les programmes départementaux d’insertion pourraient être parfois plus formalisés et stratégiques. Les modalités de gestion se diversifient dans le cadre d’une
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La gestion du revenu minimum d’insertion(RMI)
Novembre 2007 
2/3 Résumé du rapport de synthèse IGAS n°RM2007-165P, présenté par François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Margueritte MOLEUX et Isabelle ROUGIER, membres de l’Inspection générale des affaires sociales.  organisation qui tend à se territorialiser. La généralisation de la fonction d’accompagnement selon des modalités variables présente parfois un risque de segmentation des approches par la spécialisation des référents. La mobilisation des divers leviers de l’insertion rencontre encore certaines limites : recours encore modeste aux contrats aidés, difficultés d’organisation et d’évaluation de l’insertion par l’activité économique, inadaptation des programmes régionaux de formation, complexité des mécanismes d’intéressement.  L’articulation des diverses procédures de gestion est insuffisante. L’hétérogénéité des modes d’organisation, qui se situent entre un effort d’intégration autour du conseil général et un partage par types d'acteurs, ne facilite pas la mise au point de systèmes d’information divers qui sont trop peu connectés ou développés. Les délais de traitement globaux sont mal suivis. L’Etat au niveau local n’exerce plus qu’un rôle restreint. Des expérimentations en cours sont toutefois de nature à faire évoluer le dispositif.  II PROPOSITIONS  Les 45 propositions d’amélioration, qui se répartissent entre des recommandations de bonnes pratiques et des suggestions de réforme et dont la liste est jointe, visent cinq objectifs.  1. Mettre davantage la population vulnérable, destinataire du RMI, au centre du dispositifl’information des usagers, en renforçant le, en facilitant l’accès aux droits et droit et les devoirs d’insertion ainsi que les contrôles. Il est notamment suggéré de prendre des textes pour ouvrir automatiquement le droit à la CMU complémentaire, en cas d’absence de choix d’un organisme complémentaire dans le délai d’un mois, ainsi que pour favoriser l’établissement rapide du contrat d’insertion et sa sanction en cas de non respect de l’engagement d’insertion de l’allocataire en prévoyant un délai de trois mois « au plus » pour l’établissement du contrat d’insertion.  2. Renforcer le pilotage, la coordination et la modernisation de la gestion du RMI par ses divers partenaires, sous l’égide du conseil général, en établissant un véritable programme départemental d’insertion (PDI) à vocation stratégique, après concertation dans le cadre du conseil départemental d’insertion (CDI), en modernisant les systèmes d’insertion qu’il convient de développer et de bien articuler, en développant les délégations aux organismes payeurs des conseils généraux dans le cadre de directives et en normalisant les pratiques financières de manière à les clarifier et à améliorer le recouvrement des indus.  3. Améliorer les pratiques en matière d’insertion, par un meilleur encadrement des professionnels s’appuyant sur un guide du contrat d’insertion et une amélioration de la formation des référents, par une politique globale et transversale de développement de l’offre d’insertion et de formation, tout en assurant une gestion plus efficiente des procédures d’insertion (rapidité, globalité, profilage, évaluation).  4. Expérimenter, étudier et suivre les expériences ou pratiques innovantes en cours, notamment celles en liaison avec les travaux sur le revenu de solidarité active.    
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3/3 Résumé du rapport de synthèse IGAS n°RM2007-165P, présenté par François CHEVALLEREAU, Michel LAROQUE, Margueritte MOLEUX et Isabelle ROUGIER, membres de l’Inspection générale des affaires sociales.  5. Adapter les relations avec l’Etat et l’organisation du contentieux. Il reste nécessaire de continuer à améliorer la qualité, la circulation et la transparence de l’information. A cette fin, les services régionaux des affaires sanitaires et sociales pourraient être dotés d’une  6. compétence de contrôle. Il serait également souhaitable d’organiser au moins annuellement une conférence de l’action sociale réunissant l’Etat et les conseils généraux avec un volet sur le RMI. Enfin, il convient d’améliorer le fonctionnement du contentieux, soit par des mesures techniques, soit en unifiant les juridictions d’aide sociale et de sécurité sociale.  
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Sommaire
INTRODUCTION................................................................................................................................................. 3 
PREMIERE PARTIE : CONSTAT..................................................................................................................... 5 1.1. LA PROCEDURE DINSTRUCTION ADMINISTRATIVE AVANT LOUVERTURE DES DROITS EST VARIABLE DANS SON ORGANISATION ET SON CONTENU....................................................................................................... 5 1.1.1. L’organisation mise en place ne garantit pas toujours le libre choix du service instructeur.............. 5 1.1.2 L’instruction est insuffisamment articulée avec la liquidation des droits par les organismes payeurs 6 1.1.3 L’instruction peut amorcer le processus d’insertion ........................................................................... 7 1.2. L’OUVERTURE DES DROITS ET LA GESTION DE LALLOCATION SONT PARTAGEES ENTRE CONSEILS GENERAUX ET ORGANISMES PAYEURS SELON DES MODALITES VARIABLES......................................................... 7 1.2.1. Les départements conservent une part importante des décisions en matière d’ouverture des droits et de gestion de l’allocation .............................................................................................................................. 8 1.2.1.1. La gestion de l’allocation apparaît de nature à garantir les droits des allocataires........................................ 8 1.2.1.2. Les délégations consenties par les conseils généraux demeurent limitées ..................................................... 9 1.2.1.3. Certaines modalités mériteraient d’être précisées ........................................................................................ 10 1.2.2. Le manque d’outils de suivi nuit à la qualité des procédures............................................................ 11 1.2.2.1. Les procédures de contrôle et de lutte contre la fraude sont insuffisamment utilisées ................................. 11 1.2.2.2. Le traitement des demandes d’allocation est inégalement encadré .............................................................. 11 1.2.2.3. L’utilisation d’indicateurs et de normes cohérents fait encore défaut .......................................................... 12 1.2.3. L’écart entre dépenses et recettes d’allocation résulte de différents facteurs ................................... 12 1.3 LES POLITIQUES DINSERTION SORIENTENT VERS LACCES A LEMPLOI...................................................... 13 1.3.1 Les budgets marquent un fléchissement relatif des dépenses d’insertion qu’il convient de nuancer . 13 1.3.1.1 Des dépenses d’insertion qui progressent apparemment moins rapidement que les dépenses d’allocation .. 13 1.3.1.2 Une réorientation des budgets en faveur des dépenses d’insertion professionnelle ...................................... 16 1.3.2 Les politiques ne s’appuient pas toujours sur des programmes départementaux d’insertion (PDI) actualisés et stratégiques............................................................................................................................. 17 1.3.2.1 Des programmes généralement en cours d’élaboration ................................................................................ 17 1.3.2.2 Des programmes existants qui confèrent une lisibilité insuffisante à la politique départementale................ 17 1.3.3 Les départements mettent l’accent sur la contractualisation et la responsabilisation des bénéficiaires ..................................................................................................................................................................... 18 1.3.3.1 Un taux de contractualisation en progrès......................................................................................................18 1.3.3.2 Un contrat davantage conçu comme un outil de suivi et de responsabilisation des bénéficiaires ................. 19 1.3.4 Les modalités de gestion de la politique d’insertion se diversifient ................................................... 19 1.3.4.1 Une organisation départementale qui devient plus transversale et privilégie davantage l’insertion professionnelle..........................................................................................................................................................19 1.3.4.2 Une organisation qui se territorialise ............................................................................................................ 20 1.3.4.3 Une fonction d’accompagnement qui tend à se généraliser selon des modalités variables pouvant présenter un risque de fragmentation des approches ................................................................................................................ 21 1.3.4.4 Des conditions d’intervention de l’ANPE qui se précisent dans un contexte de priorité accordée à l’accès à l’emploi .................................................................................................................................................................... 22 1.3.5 La mobilisation de tous les leviers d’insertion recherchée dans les politiques d’insertion rencontre certaines limites........................................................................................................................................... 23 1.3.5.1 La persistance de freins à l’insertion inégalement pris en compte au titre de l’insertion sociale .................. 23 1.3.5.2 Un recours aux contrats aidés encore modeste ............................................................................................. 24 1.3.5.3 Un partenariat avec le secteur de l’insertion par l’activité économique (IAE) qui se heurte à certaines contraintes ................................................................................................................................................................ 25 1.3.5.4 Une adaptation encore insuffisante des programmes régionaux de formation .............................................. 26 1.3.5.6 Des mécanismes d’intéressement récents, complexes et dont les effets en terme d’insertion sont difficiles à mesurer.....................................................................................................................................................................28 1.4 L’ARTICULATION GENERALE DES PROCEDURES DE GESTION EST SUSCEPTIBLE DE PROGRES....................... 28 1.4.1 Des modes d’organisation entre partenaires de la gestion du RMI hétérogènes ............................... 28 1.4.2 Des délais de traitement globalement mal suivis................................................................................ 29 1.4.3 Des systèmes d’information trop peu articulés ou développés ........................................................... 30 1.4.4 Un rôle restreint de l’Etat................................................................................................................... 32 1.4.5 Des expérimentations engagées.......................................................................................................... 33 1.4.5.1 L’expérimentation d’un revenu de solidarité active (RSA) ......................................................................... 33 1.4.5.2 Les expérimentations visant à améliorer le processus d’insertion ................................................................ 34   
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