Rapport fait au nom de la Commission des affaires étrangères sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière (ensemble une déclaration), signé à Berne le 11 mai 1998

Reymann Marc, Assemblée Nationale. Commission Des Affaires Étrangères

Description

La Suisse ne faisant pas partie de l'Union européenne, la France souhaite la rapprocher du dispositif Schengen afin de mieux cerner les problèmes de sécurité et d'immigration clandestine. Le projet de loi étudie donc les problèmes de sécurité dans les zones transfrontalières, se propose de réactualiser les accords anciens en matière de coopération judiciaire et de créer des centres de coopération policière et douanière, sans toutefois que la Suisse soit totalement intégrée dans les structures de sécurité européenne.

Sujets

• Accord bilatéral
• Frontière
• Douane
• Accord
• Immigration illégale
• Securite
• Projet de loi
• Europe
• International
• Relations internationales

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Extrait

Document mis en distribution le 26 mai 2000 N  2399 ______

ASSEMBLE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIME LGISLATURE

Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 17 mai 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES  (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPT PAR LE SNAT, autorisant l'approbation de l'accord le entre Gouvernement de laRpublique franaiseet leConseil fdral suisse relatif  la coopration transfrontalire en matirejudiciaire, policire etdouanire(ensemble une dclaration), sign  Berne le 11 mai 1998,

PAR M. M ARC REYMANN ,

Dput



- 1 -

(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.

Voir les numros : Snat :490, 119et T.A.79(1999-2000) Assemble nationale :2169

Traits et conventions

2 --

La Commission des Affaires trangres est compose de : M. Franois Loncle,prsident ; MM. Grard Charasse, Georges Hage, Jean-Bernard Raimond,nestsdi-erpvci; MM. Roland Blum, Pierre Brana, Mme Monique Collang,secrtaires; Mmes Michle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. Ren Andr, Mmes Marie-Hlne Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, Andr Billardon, Andr Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadlis, Herv de Charette, Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupr, Charles Ehrmann, Jean-Michel Ferrand, Raymond Forni, Georges Frche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, Franois Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Jupp, Andr Labarrre, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, Franois Lotard, Pierre Lequiller, Alain Le Vern, Bernard Madrelle, Ren Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Jean-Claude Mignon, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Franoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Franois Rochebloine, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Ren Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers, Jean-Jacques Weber.

INTRODUCTION

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SOMMAIRE ___

I  la situation de la rgion frontalire franco-suisse

dans le domaine de la scurit

A - La Suisse encore peu associe  la coopration

europenne en matire de scurit

B  Les obligations de la France au regard de

la Convention de Schengen

C  Les questions de scurit dans la zone frontalire 8 D  La coopration bilatrale 9

II  un nouveau cadre pour relancer la

coopration franco-suisse

A  La cration de centres de coopration policire et douanire 11

B  Une coopration inspire de la Convention de Schengen 13

C  La coopration directe institue par l accord 15 

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE

5

7

7

7

11

17

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Mesdames, Messieurs,

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La politique europenne de la Suisse se caractrise par beaucoup dincertitudes. En 1992, le projet dadhsion de la Suisse  lEspace conomique europen (EEE) a t refus par 50,3 % des citoyens suisses lors du rfrendum organis  cet effet. Cette adhsion devait constituer, comme cela a t le cas pour certains pays nordiques, le prlude  lintgration dans la Communaut europenne. Pourtant, le Conseil fdral souhaite une concertation troite avec les pays voisins immdiats de la Suisse et ladhsion  lEEE, puis  lUnion europenne, reste  lobjectif stratgique .

Dans lattente dune telle volution, qui ne peut tre que de long terme, la majorit des citoyens suisses rejetant toujours la perspective de ladhsion comme la montr un rcent sondage effectu par les institutions europennes,les autorits suisses ont manifest leur volont de se rapprocher du modle europen selon une  voie pragmatique , et notamment en harmonisant la lgislation helvtique avec celle de la Communaut (programme Swisslex).

A lissue de cinq annes de ngociations difficiles, la Suisse a pu conclure avec lUnion europenne, le 21 juin 1999, sept accords bilatraux dans diffrents domaines : transports, produits agricoles, recherche, marchs publics, suppression des obstacles techniques au commerce et, enfin, libre tablissement des personnes. Ce dernier accord a abouti  la solution suivante : si les citoyens suisses pourront bnficier du total libre tablissement au sein de lUnion deux ans aprs lentre en vigueur de laccord, la Suisse quant  elle nappliquera le libre tablissement quau bout de douze ans, avec une clause de sauvegarde. En outre, la partie suisse sest mnag une longue priode dessai pendant laquelle des contingents peuvent tre rintroduits en cas de problmes dimmigration. Lon retrouve ici la crainte des ractions xnophobes qui ont entran lchec du rfrendum sur lEEE et qui se sont encore manifestes rcemment dans un rfrendum local relatif  lattribution de la citoyennet suisse.

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La Suisse nest pas partie aux accords de Schengen : elle napplique donc pas le principe de libre circulation en vigueur dans les pays formant l'espace Schengen,  lintrieur duquel elle se trouve enclave depuis ladhsion de lAutriche  la Convention. Mais la Suisse, se trouvant  lextrieur de cette coopration, napplique pas non plus les mesures de coopration policire, douanire et judiciaire compensatoires que les  pays Schengen  ont progressivement mises en uvre.

Les autorits suisses ont nonc  plusieurs reprises que la Suisse ne veut pas devenir une plaque tournante du crime organis et un lieu de refuge pour les criminels ; et le Gouvernement fdral a souhait raliser une intgration partielle  la coopration Schengen (la Suisse aurait ainsi pu tre connecte au Systme dinformation Schengen, important outil de coopration policire et judiciaire). Cette tentative a chou en 1998 avec lopposition de plusieurs Etats Parties  la Convention hostiles  ladhsion   la carte  aux dispositifs de coopration instaurs dans le cadre de lUnion europenne. Le dbat na pas t rouvert depuis.

Dans ce contexte, laSuisse a souhait formaliser sa coopration transfrontalire avec ses quatre voisins dans les domaines rgis par la Convention de Schengen en ngociant avec eux des accords reprenant certaines dispositions de cette convention. Elle propose galement dinstaurer une coopration dans le domaine des visas.

Notre pays a sign plusieurs accords avec la Suisse ces dernires annes : le premier, politiquement important, dans le domaine de lentraide judiciaire (convention du 28 octobre 1996), le deuxime concernant la radmission des personnes en situation irrgulire (accord du 28 octobre 1998). Le dernier, sign  Berne le 11 mai 1998, relatif  la coopration policire, douanire et judiciaire, fait lobjet du prsent rapport.

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I  la situation de la rgion frontalire franco-suisse dans le domaine de la scurit

A - La Suisse encore peu associe  la coopration europenne en matire de scurit

La France tait favorable  un assouplissement des principes relatifs  lintgration dun nouveau pays dans la coopration Schengen, afin que la Suisse nen soit pas exclue, ceci dautant plus que la Norvge et lIslande ont t associes  cette coopration bien que ne faisant pas partie de lUnion europenne. Lorsquun dbat a pris place  ce sujet au Comit excutif Schengen en septembre 1998, quatre Etats membres  lEspagne, la Grce, le Luxembourg et les Pays-Bas  se sont opposs  lassociation de la Suisse, estimant que tout avantage donn en dehors dune adhsion  lUnion europenne terait  ce pays des raisons dadhrer, et considrant aussi quil valait mieux viter un tel prcdent alors que des ngociations dadhsion sont engages avec les pays candidats.

On soulignera que les pays en question nont pas de frontire commune avec la Suisse, alors que la France mesure limportance de coordonner les efforts de part et dautre de la frontire notamment pour lutter contre la dlinquance transfrontalire et l'immigration clandestine. Ne pouvant dvelopper une coopration sur le plan multilatral, la mise en uvre de laccord soumis aujourdhui au Parlement revt un caractre indispensable pour notre pays.

Depuis peu, la Suisse est associe au groupe dInnsbrck, initi par lAllemagne, et qui comprend aussi la France, lItalie, lAutriche et le Liechtenstein. Cette enceinte avait  lorigine pour objectif de rpondre au problme de lafflux dimmigrants clandestins en provenance de lex-Yougoslavie ou de Turquie (kurdes). Elle participe aussi  des enceintes associant les pays dEurope centrale et orientale pour prendre des mesures de lutte contre limmigration clandestine.

B  Les obligations de la France au regard de la Convention de Schengen

La frontire franco-suisse est une frontire extrieure terrestre au sens de la Convention dapplication des Accords de Schengen du 19 juin 1990 : la France est donc responsable, vis--vis de ses partenaires  la coopration Schengen, de lefficacit du dispositif de contrle quelle met

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en place dans cette rgion frontalire.

On rappellera quen vertu de larticle 3 de la convention prcite, cette frontire ne peut tre franchie quaux points de passage autoriss (PPA) et durant les heures douverture fixes. Larticle 6 pose le principe dau moins un contrle didentit pour toute personne franchissant cette frontire extrieure, et le contrle frontalier doit aussi porter sur les vhicules et les objets en possession des personnes.

Les points de passage autoriss sont au nombre de 44 sur la frontire franco-suisse ; ils sont numrs dans l'annexe 1 du manuel commun de contrle aux frontires extrieures de l'Espace Schengen. La Police de lAir et des Frontires (PAF) contrle 15 de ces points tandis que les Douanes se sont vu confier la responsabilit du contrle sur les 29 autres points. Il nen demeure pas moins que cette  frontire verte  est trs permable aux trafics et aux migrations non contrles, dans la mesure o elle comporte encore 45 passages routiers non gards. Des accords bilatraux autorisent les ressortissants des deux pays  franchir la frontire en dehors des PPA, pour les besoins du trafic frontalier.

La difficult de contrler les  frontires vertes  a t lun des arguments en faveur de labandon par les Etats  Schengen  du contrle statique traditionnel au profit des contrles mobiles dans la rgion frontalire. Mais dans le cas prsent, lintensit du trafic frontalier rend illusoire de croire que lon peut, mme grce  la surveillance par units mobiles des intervalles entre les points de passage, contrler de faon exhaustive la frontire.

Cette difficult,  laquelle sajoutent les caractristiques de la rgion en termes de criminalit et dimmigration clandestine, ne rend que plus indispensable le dveloppement dune coopration plus intense et plus systmatique entre les autorits suisses et franaises.

C  Les questions de scurit dans la zone frontalire Les faits constats dans la rgion frontalire ne prsentent pas de caractre particulier : y sont prpondrants les vols lis  lautomobile, les cambriolages et les destructions et dgradations de biens. Les infractions  la lgislation des stupfiants sont en augmentation dans plusieurs dpartements, et sont assez nombreux les dlits  la police des trangers. Toutefois, le nombre global des faits constats a baiss denviron 3 % dans les dpartements de lAin, du Doubs et du Haut-Rhin, et de 10 % en Haute-Savoie. Ce nombre est stable dans le Jura. Par contre, le nombre des infractions a augment de prs de 3 % dans le Haut-Rhin et de 8 % dans le

Territoire-de-Belfort.

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La frontire franco-suisse reprsente un enjeu important en matire d'immigration illgale, car elle est la plus difficile  surveiller. Elle se trouve en deuxime position des frontires terrestres, aprs la frontire italienne, en termes de pression migratoire. La Suisse y applique dailleurs une politique de particulire vigilance.

Cette frontire est soumise  une trs forte pression migratoire : 6285 mesures de non-admission sur le territoire franais ont t prononces au cours de lanne 1999 (contre 5699 en 1998), soit une augmentation de 11 %, intervenant aprs une augmentation de 9 % en 1998. Les radmissions effectues par la France vers la Suisse se sont leves  676, en doublement par rapport  1998 ; et les autorits suisses ont fait radmettre par la partie franaise 1060 trangers en situation irrgulire. Place au cur de lEurope, la Suisse attire de plus en plus de candidats  limmigration irrgulire en France et en Europe. Il existe un flux de personnes, entres rgulirement en Suisse munies de visas de court sjour, qui franchissent ensuite la frontire franaise pour tenter de sinstaller dans notre pays.

A cet gard, on soulignera qu e laccord de radmission sign en 1998 entre les deux pays et entr en vigueur le 1er mars 2000 donnera de meilleurs moyens aux policiers chargs de cette mission, souvent vcue de faon difficile au quotidien. La prcision des procdures et la clarification des moyens de preuve admissibles permettra, il faut lesprer, dviter ou de rendre plus rares les dsaccords et les interprtations divergentes entre les fonctionnaires de part et dautre de la frontire. Les services comptents pourront ainsi gagner du temps et tre plus efficaces : comme on le verra, le prsent accord concourt aussi  amliorer la coopration entre services dans ce domaine.

D  La coopration bilatrale

La coopration transfrontalire entre la Suisse et la France se fonde encore en partie sur des accords anciens et, il faut bien le dire, dpasss. Ainsi, la coopration policire se base sur la convention du 28 septembre 1960 relative aux bureaux  contrle nationaux juxtaposs (BCNJ) et se basait encore rcemment en ce qui concerne la radmission des personnes en situation irrgulire sur laccord du 30 juin 1965, tout rcemment remplac, comme il a dj t mentionn, par laccord du 28 octobre 1998.

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Des BCNJ ont t institus sur plusieurs points frontaliers routiers ou ferroviaires, permettant la mise en uvre de contrles conjoints par les agents des deux Etats : 19 de ces bureaux sont en fonctionnement. En 1993 et 1994 ont t crs les deux BCNJ aroportuaires, dans laroport de Ble-Mulhouse, situ en territoire franais, et dans celui de Genve-Cointrin, situ en Suisse.

La coopration entre les services de police suisses et franais sest dveloppe de faon pragmatique, mais elle est toujours apparue en retrait par rapport  la coopration franco-allemande, beaucoup plus systmatique et ambitieuse. Ainsi, les BCNJ nont pas volu vers la structure plus dveloppe quont constitue les commissariats communs, crs avec lAllemagne et lEspagne.

Lentre en vigueur de la Convention de Schengen a stimul la coopration bilatrale, la Suisse ne voulant pas sisoler par rapport  ses voisins. Des runions informelles se sont instaures  partir de 1995, consacres  des thmes particuliers : dlinquance, vhicules vols ou immigration clandestine. Des runions largies  toutes les autorits concernes (Police des frontires, Gendarmerie, Douanes pour la France, et Police, Gardes-frontires et Douanes pour la Suisse) ont t organises presque chaque anne depuis 1996.

La coopration policire technique reste modeste : elle se limite  une participation des policiers suisses aux stages spcialiss en matire de police technique et scientifique et aux stages de langue organiss par lInstitut national de formation de Clermont-Ferrand. Linstitut suisse de police de Neuchtel propose aux policiers trangers des formations mais il ne semble pas que la Police nationale y ait particip.

Les relations franco-suisses de police judiciaire seffectuent par le canal d'Interpol. Les relations entre les deux bureaux nationaux dInterpol sont efficaces et dun volume important, se heurtant cependant aux difficults connues dues au secret bancaire. Lentraide judiciaire pnale repose depuis peu sur la convention bilatrale signe en 1998 et ratifie lanne dernire par la France. Cette convention reprsente un progrs, en instaurant notamment le principe de la transmission directe des demandes dentraide, mais suscite cependant quelques rserves, ainsi lorsque la partie requise peut refuser lentraide si la demande se rapporte  des infractions considres par elle comme fiscales.

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II  un nouveau cadre pour relancer la coopration franco-suisse

L'accord sign le 11 mai 1998  Berne s'inscrit dans une nouvelle gnration de conventions bilatrales par lesquelles la France et les pays qui ont une frontire avec elle ont souhait largir leur coopration transfrontalire,  lexception de la Belgique et du Luxembourg. Une ngociation a t engage avec les Gouvernements de ces deux pays dans lobjectif de signer de tels accords, mais elle a t suspendue lorsque la France a rtabli des contrles  ses frontires nord pour lutter contre le trafic de stupfiants en provenance des Pays-Bas.

Comme on le verra, laccord reprend certaines modalits de coopration introduites par la convention de Schengen, en allant parfois au-del pour permettre une coopration plus directe et donc plus efficace entre policiers, remdiant ainsi  certains dfauts de la convention qui a t signe il y a prs de dix ans.

A  La cration de centres de coopration policire et douanire

Bien que la convention de Berne mentionne la cration de  centres , il sera peut-tre plus raliste dvoquer ces nouvelles structures au singulier. Si, il y a un an environ, louverture de deux centres tait envisage  Ble-Mulhouse, dune part,  Genve-Cointrin, dautre part, il semble que les ambitions actuelles soient aujourdhui en repli, car un seul centre est  prsent voqu.

Linstallation de ce centre  Ferney-Voltaire a t propose  la Suisse, qui semble accueillir favorablement cette proposition. Mais aucune date nest avance pour la mise en activit de cette structure. Lide dune implantation dfinitive sur laroport de Genve-Cointrin a t abandonne, en raison du cot lev de location des emplacements. Dans lattente du centre de Ferney-Voltaire, un centre provisoire devrait tre ouvert  Genve Cointrin, donc en territoire suisse. Il devrait tre ouvert, mais rien ne semble sr,  lautomne, dans des structures prfabriques. Deux personnes y seraient affectes par la Police de lAir et des Frontires (PAF), et quatre par la partie suisse (reprsentant la police genevoise et les gardes frontires fdraux).

La comparaison avec le volontarisme qui a prvalu pour