Réflexion préparatoire à la réforme de l'Etat : document de travail

Ministère De La Fonction Publique, De La Réforme De L'Etat Et De La Décentralisation

Description

Document devant servir de base à une concertation avec les syndicats, les élus, le mouvement associatif et des personnalités qualifiées sur la réforme de l'Etat à laquelle le gouvernement assigne 4 objectifs fondamentaux : mieux servir les citoyens (simplifications, charte de qualité...), rénover la gestion des ressources humaines (gestion prévisionnelle, réforme de l'encadrement supérieur...), déléguer les responsabilités (renforcement de l'Etat territorial, modernisation des réseaux de l'Etat à l'étranger..), mieux décider et mieux gérer (rénovation de la procédure de préparation du budget, politique patrimoniale de l'Etat...).

Sujets

• État
• Réforme
• Administration
• Service public
• Fonction publique
• Haut fonctionnaire
• Déconcentration
• Administration centrale
• Établissement public
• Évaluation des politiques publiques

Informations

• Publié par: rapports-tous-les-rapports
• Publié le: 01 décembre 1996
• Nombre de lectures: 21
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• Langue: Français

Extrait

DOCUMENT

REFLEXION PREPARATOIRE

A LA REFORME DE L©ETAT

La documentation Française : R—flexion pr—paratoire  la r—forme de l©Etat

DE TRAVAIL

CHAPITRE

DOCUMENT

DE TRAVAIL

I : PLACER LES CITOYENS AU COEUR DU SERVICE PUBLIC

CHAPITRE II : RENOVER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

CHAPITRE III : DELEGUER LES RESPONSABILITES

CHAPITRE IV : MIEUX DECIDER - MIEUX GERER

La documentation Française : R—flexion pr—paratoire  la r—forme de l©Etat

INTRODUCTION

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DOCUMENT DE TRAVAIL

La France, au cours des si–cles, a construit son unit— au travers de l©Etat. Depuis plus de cent ans l©Etat s©identifie, en outre,  la R—publique : il est le garant de la coh—sion sociale de la nation, de l©—gal acc–s de tous aux grands services publics, du respect du droit, de la d—fense des int—rêts de la France dans le monde.

Ces valeurs, les Français et, au premier rang d©entre eux, les agents de l©Etat, y sont profond—ment attach—s. L©importance du chômage que connaît notre pays depuis une vingtaine d©ann—es et les larges d—chirures que provoque ce fl—au dans notre tissu social nous rappellent, si cela —tait n—cessaire, que l©Etat r—publicain demeure un mod–le qu©il faut d—fendre.

Pour autant, l©Etat ne peut demeurer inchang—, car tout bouge autour de lui.

Les Français : leur formation s©est accrue, leurs modes et leurs lieux de vie se sont beaucoup transform—s, l©organisation de leur travail aussi. C©est pourquoi, aussi bien les agents que les usagers de l©Etat attendent de ce demier qu©il les consid–re autrement, de façon moins autoritaire et en —tant plus respectueux de leurs pr—occupations et plus ouvert  leurs aspirations.

La France ensuite : il y a trente ans seulement, l©Etat national - le gouvernement et le Parlement - avait en mains presque tous les leviers de commande. Aujourd©hui notre soci—t— et notre —conomie sont plus complexes, les pouvoirs sont plus r—partis :  côt— de l©Etat proprement dit, les collectivit—s locales ont acquis des responsabilit—s importantes, l©Europe se construit pierre par pierre, les partenaires sociaux et les associations aspirent  participer davantage  la vie de la nation, les entreprises sont plus libres. L©Etat doit s©adapter  cette nouvelle donne.

Le monde enfin : la France est devenue la 4–me puissance —conomique d©un monde de plus en plus « global » et de plus en plus concurrentiel. Si elle veut le rester afin de connaître la croissance et de cr—er des richesses et des emplois, l©Etat doit être un facteur de sa modemit—, de son dynamisme, comme il le fut apr–s la guerre, pendant la p—riode de reconstruction, ou au d—but de la V–me R—publique.

C©est parce que les Français, la France et le monde changent que l©Etat doit les accompagner : c©est la raison pour laquelle le Pr—sident de la R—publique et le Premier ministre ont plac— la r—forme de l©Etat au premier rang des priorit—s de notre pays, pour les prochaines ann—es. Les grandes orientations de cette r—forme ont —t— pr—sent—es dans la circulaire du Premier ministre publi—e au Joumal officiel du 28 juillet 1995.

Comme toute r—forme, celle de l©Etat peut inqui—ter. Il faut donc être clair : la r—forme de l©Etat n©a pour objet ni de modifier le statut de la fonction publique, ni de porter atteinte aux principes du service public.

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DOCUMENT DE TRAVAIL Le gouvernement lui assigne quatre objectifs fondamentaux.

Mieux servir les citoyens.C©est l©objectif premier, la raison d©être fondamentale de la r—forme de l©Etat. Les Français sont attach—s  leur Etat, mais ils le jugent en même temps trop compliqu—, trop distant, trop contraignant. L©Etat doit donc s©engager  respecter des objectifs de qualit— qui correspondent aux attentes des citoyens, simplifier ses structures et ses proc—dures, faire confiance en limitant au strict n—cessaire les contraintes qui encadrent la libert— d©initiative, être plus accessible, notamment pour les personnes qui connaissent des difficult—s particuli–res.

R—nover la gestion des ressources humaines. constituent laLes fonctionnaires premi–re richesse de l©Etat. De leur comp—tence, de leur mobilisation d—pend la capacit— des services publics  r—pondre aux besoins du pays. La modernisation de la gestion, par l©Etat, de ses ressources humaines constitue donc un enjeu d—cisif. Le cadre statutaire actuel n©est pas,  cet —gard, un obstacle : il faut en exploiter toutes les potentialit—s, notamment pour favoriser la diffusion des responsabilit—s et d—velopper la mobilit— et l©adaptation  de nouveaux m—tiers.

D—l—guer les responsabilit—sI. aux pas administrations parisiennesl n©appartient d©assurer directement des tâches op—rationnelles. L©Etat doit savoir distinguer les fonctions strat—giques, qui rel–vent d©un —tat-major central peu nombreux, et les tâches de mise en oeuvre des politiques publiques. Celles-ci doivent être syst—matiquement d—l—gu—es aux —chelons territoriaux de l©Etat ou  des —tablissements publics, qui doivent disposer de marges de manoeuvre suffisantes et dont les r—sultats doivent être, en retour, r—guli–rement —valu—s. L©Etat sera ainsi plus efficace et plus responsable ; il sera, pour les collectivit—s locales et pour l©ensemble des acteurs —conomiques et sociaux, un partenaire plus fiable et plus clairement identifi—.

Mieux d—cider et mieux g—rer. La d—l—gation des responsabilit—s de mise en oeuvre des politiques publiques doit permettre  l©Etat de mieux remplir son rôle fondamental d©—laboration des politiques publiques, de pilotage strat—gique des services op—rationnels, de tutelle des entreprises publiques. Ces missions essentielles, qui incombent aux administrations centrales, ne sont pas remplies aujourd©hui de façon satisfaisante. La r—forme de l©Etat doit donc permettre qu©il d—cide mieux et qu©il devienne un v—ritable Etat strat–ge. Elle doit, dans le même temps, conduire  un Etat plus —conome. Elle exige donc une profonde r—novation de la gestion publique, aujourd©hui trop lourde et trop centralis—e, afin de d—velopper les responsabilit—s des gestionnaires de cr—dits et de doter l©Etat d©une v—ritable politique patrimoniale.

La r—forme de l©Etat qui va être engag—e reste ainsi fid–le aux principes fondamentaux de notre tradition r—publicaine. En même temps, elle entend adapter les services publics aux exigences du monde moderne, en accordant une importance nouvelle aux principes de simplicit—, de responsabilit— et d©efficacit— : elle permettra ainsi  l©Etat de contribuer tout  la fois  la coh—sion sociale et  la comp—titivit— globale du pays.

Une telle r—forme ne peut être —labor—e et mise en oeuvre que dans une large concertation et grâce  la mobilisation de tous.

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DOCUMENT DE TRAVAIL

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A cette fin le pr—sent document de travail a —t— —labor— : il —value les actions de modernisation engag—es au cours des derni–res ann—es, identifie des probl–mes  r—soudre, trace un certain nombre d©orientations, propose des mesures concr–tes. Sa mise au point a donn— lieu depuis six mois  un travail interminist—riel intense.

Son contenu est ambitieux. Il conceme l©ensemble des domaines d©action de l©Etat. Il propose de modifier profond—ment la r—partition des rôles entre Paris et la province. Il renforce l©exercice effectif des responsabilit—s aussi bien des organes centraux que des organes d—concentr—s dans leurs domaines respectifs. Enfin, il replace l©usager au centre de l©administration et propose de v—ritables objectifs de qualit— de services.

Il doit d—sormais servir de base  un d—bat tr–s large, avec les syndicats, les —lus, le mouvement associatif et des personnalit—s qualifi—es. Cette concertation doit permettre de valider et d©affiner les diagnostics, d©enrichir les propositions, de choisir les solutions les plus adapt—es, de r—fl—chir aux modalit—s de leur mise en oeuvre.

A l©issue de cette premi–re phase de concertation, le Premier ministre annoncera, au d—but du printemps un ensemble d©orientations et de d—cisions concernant la r—forme de l©Etat.

Sa d—clinaison et sa mise en oeuvre seront l©affaire de tous. De multiples chantiers seront en effet ouverts, qui devront être conduits progressivement, au cours des trois prochaines ann—es : l©—coute des citoyens, la recherche collective des solutions les plus adapt—es, et, le cas —ch—ant, leur exp—rimentation, la n—gociation avec les organisations syndicales de fonctionnaires permettront seules de modifier peu  peu les m—thodes de travail, les proc—dures, les organisations. Pour faciliter les op—rations de restructuration, de formation ou d©—quipement les plus lourdes, le gouvernement a mis en place un fonds pour la r—forme de l©Etat, dot— de 500 MF de cr—dits. Enfin, une —valuation r—guli–re des actions engag—es sera r—alis—e, dont il sera notamment rendu compte devant le Parlement.

Ainsi mise en oeuvre, la r—forme de l©Etat atteindra deux de ses principaux objectifs : placer le citoyen au coeur du service public et faire, pour chaque fonctionnaire, le pari de la responsabilit—.

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CHAPITRE I

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DOCUMENT DE TRAVAIL PLACER LES CITOYENS AU COEUR DU SERVICE PUBLIC :

LA CHARTE DES CITOYENS ET DES SERVICES PUBLICS

Servir les citoyens est la finalit— même de l©Etat. La r—forme de l©Etat doit donc s©attacher, avant tout,  ce que cette responsabilit— essentielle soit pleinement assur—e.

Or aujourd©hui la complexit— des structures et des proc—dures administratives a atteint un degr— extrême. La multiplication, au cours des demi–res d—cennies, des acteurs publics (Etat, collectivit—s locales, Union europ—enne, s—curit— sociale...) n©a fait qu©accentuer ce ph—nom–ne.

Simplifier les relations entre l©Etat et les citoyens (et les autres usagers du service public : entreprises, associations, —lus) est donc une priorit—.

La pr—occupation de qualit— du service rendu au public est elle-même insuffisamment prise en compte par les administrations. Elle devra d—sormais être plac—e au centre de leur fonctionnement. Les propositions qui sont faites dans le pr—sent chapitre constituent la base d©une charte des citoyens et des services publics.

A - Simplifier les relations entre l©Etat et les citoyens

Les services publics apparaissent souvent aux citoyens comme une machinerie complexe qui leur impose d©emprunter un d—dale de proc—dures et de formalit—s, de solliciter de nombreuses autorisations sans qu©ils aient toujours la certitude d©obtenir une r—ponse. Bref, « l©administration », qualifi—e ainsi souvent sans que l©on puisse discerner de quelle autorit— elle rel–ve, est ressentie comme un frein  l©initiative (notamment pour les entreprises), ou,  tout le moins, comme une source de complication dans les d—marches impos—es aux usagers.

C©est pourquoi des relations plus simples doivent s©instaurer entre les services publics et les citoyens. Ce « principe de simplicit— » sera mis en oeuvre par l©all—gement des d—marches et des contraintes administratives (d—cisions implicites, suppression d©autorisations), la simplification des proc—dures, une meilleure polyvalence des services au contact du public et la modernisation des relations entre les citoyens et les services publics.

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DOCUMENT DE TRAVAIL

a) Le silence gard— par l©administration vaudra acceptation

Depuis plus d©un si–cle,  de rares exceptions pr–s, c©est la r–gle contraire qui s©applique.

En effet, lorsque l©administration ne r—pond pas  une demande, son silence fait naître une d—cision implicite de refus au terme d©un d—lai de quatre mois. Ce principe s©applique en particulier en mati–re d©autorisation administrative pr—alable, d©agr—ment, de permis, ou de licence.

Cette r–gle a —t— conçue,  son origine  la fin du si–cle dernier, dans le souci de prot—ger les citoyens. Il s©agissait de permettre la saisine du juge lorsque l©administration ne donnait aucune suite  une demande.

Aujourd©hui, cette r–gle n©est plus satisfaisante, en particulier dans la perspective de simplification de la vie des citoyens et des entreprises : dans de nombreux cas, c©est l©accord implicite, plutôt que le refus, qu©il doit être possible d©obtenir et, ce, dans un d—lai plus bref que celui de quatre mois. En outre, la r–gle actuelle permet  l©administration de laisser se constituer des « files d©attente » sans prendre de risque : cette situation est un obstacle  la modernisation de l©Etat. Enfin, chez nos concitoyens, le syst–me actuel conforte les perceptions n—gatives de l©administration et les discours, même les plus simplistes, sur la bureaucratie tatillonne. Elle contribue ainsi  creuser le foss— qui s—pare l©Etat et la soci—t—.

C©est pourquoi, afin d©am—liorer la qualit— du service rendu  la collectivit— par ses administrations, le gouvernement a d—cid— lors du s—minaire du 14 septembre 1995 de d—velopper tr–s largement le nombre des cas dans lesquels le silence gard— par l©administration sur une demande d©autorisation vaut, pass— un certain d—lai, acceptation.

Une premi–re s—rie d©une centaine de proc—dures auxquelles s©appliquera ce nouveau principe peut d–s maintenant être arrêt—e. Elle porte sur tous les domaines de la vie —conomique et sociale qui seront ainsi imm—diatement concern—s par ces premi–res simplifications : les professions, l©industrie, le commerce, les transports, la formation, l©emploi, la sant—, l©hygi–ne publique, les loisirs et la culture. Dans tous ces domaines, le principe de l©accord tacite en cas de non r—ponse de l©autorit— comp—tente sera progressivement —tendu, en deux ann—es, au plus grand nombre des r—gimes d©autorisation administrative pr—alable.

De la sorte, grâce  cette r—forme, l©administration s©organisera diff—remment pour être plus efficace et pour être plus proche des citoyens.

b) Le nombre des autorisations administratives pr—alables sera fortement r—duit

A l©heure actuelle, notre droit public, apr–s un si–cle et demi de construction, comporte plus de trois mille r—gimes d©autorisation ou de d—claration administratives pr—alables. Ce qui est consid—rable.

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DOCUMENT DE TRAVAIL En effet, ce mode d©intervention administrative est pr—dominant dans l©action de l©Etat, lorsqu©il s©agit, pour ses services, ou ceux des collectivit—s locales, de veiller  la prise en compte des imp—ratifs d©int—rêt g—n—ral.

Cependant, tous les r—gimes existants  ce jour ne sont plus justifi—s dans leur principe ou dans leurs modalit—s. En outre, on sait d—sormais que d©autres proc—dures plus souples et modernes, mais tout aussi efficaces, permettent d©assurer la prise en compte des pr—occupations d©int—rêt public. C©est une voie dans laquelle certaines administrations se sont engag—es par la normalisation, l©homologation ou la certification, et qui doit être g—n—ralis—e.

Le gouvernement a donc d—cid— lors du s—minaire gouvernemental du 14 septembre 1995 de supprimer le plus grand nombre possible de r—gimes d©autorisation administrative pr—alable.

Seuls seront maintenus ceux qui sont fond—s sur un motif d©int—rêt g—n—ral indiscutable et actuel et pour lesquels le constat aura —t— fait qu©aucun autre moyen ne permet d©atteindre l©objectif recherch—. Les autres seront supprim—s ou transform—s en simples r—gimes de d—claration lorsque l©administration doit être inform—e et qu©elle ne peut l©être autrement que par un r—gime d—claratif.

Une premi–re s—rie d©une centaine de suppressions sera arrêt—e avant la fin du premier semestre 1996. Elle portera, comme la mesure pr—c—dente, sur tous les domaines de la vie —conomique et sociale et sera suivie d©autres s—ries de simplification qui devraient permettre en deux ans de diminuer consid—rablement l©emprise administrative sur les activit—s des citoyens et des entreprises.

A titre d©exemple, une profonde simplification des autorisations d©urbanisme sera mise en oeuvre en 1996 par fusion des r—gimes de permis de construire, de d—claration de travaux, d©installations et de travaux divers et de clôtures. De même les proc—dures de retrait du permis de conduire seront simplifi—es et all—g—es.

Parall–lement, le gouvernement veillera  ce que, sauf int—rêt majeur, aucune proc—dure nouvelle d©autorisation administrative pr—alable ne soit institu—e au plan national, et qu©aucune n—gociation communautaire ou internationale ne soit engag—e dans cette voie.

c) Les dispositifs d©intervention financi–re de l©Etat seront simplifi—s

Les m—canismes d©intervention de l©Etat repr—sentent une part notable de la d—pense publique. Ainsi les seules interventions publiques des budgets civils (Titre IV) s©—l–vent-elles en 1996  pr–s de 450 milliards de francs. Les dispositifs mis en oeuvre se caract—risent trop souvent par une superposition de proc—dures, une dispersion budg—taire et un —clatement entre diff—rentes administrations gestionnaires qui nuisent autant  la lisibilit— des politiques publiques par les citoyens ou les entreprises qu© leur efficacit—.

Ainsi, dans le domaine des aides  l©industrie recense-t-on plus d©une cinquantaine d©aides budg—taires, g—r—es par quelques dix minist–res et dont certaines transitent par des —tablissements publics ou des associations para-administratives. Ces aides coexistent

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