Articulation de la fonction inspection contrôle des ARS avec les autres fonctions concourant à l'amélioration de la qualité au sein des établissements sanitaires et médicosociaux (certification, évaluation, contractualisation)

Tregoat Jean-Jacques, Schaetzel Françoise, Inspection Générale Des Affaires Sociales

Description

Le présent rapport a pour objectif de favoriser une meilleure articulation entre la mission d'inspection contrôle conduite par les agences régionales de santé (ARS) avec d'autres démarches visant à améliorer la qualité et la sécurité des prestations comme la certification, l'évaluation externe et la contractualisation. Ce rapport, établi en février 2013 par les inspecteurs territoriaux de l'IGAS, considère que ces différentes démarches pourraient enrichir l'exercice de l'inspection contrôle en permettant notamment de mieux cibler les risques grâce à la mobilisation de l'ensemble des données générées mais constate l'absence d'une réelle stratégie de synergie. Le rapport propose un cadre directeur facilitant une vision intégrative des différents processus tout en respectant leurs spécificités et identifie des bonnes pratiques d'ores et déjà existantes dans le réseau des ARS.

Sujets

• Agence régionale de santé
• Contrôle
• Inspection
• Évaluation
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 avril 2013
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• Langue: Français
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Extrait

Inspection générale
des affaires sociales
RM2013-010P
Articulation de la fonction inspection contrôle
des ARS avec les autres fonctions concourant
à l'amélioration de la qualité au sein des
établissements sanitaires et médicosociaux
(certification, évaluation, contractualisation)
RAPPORT
Établi par
Dr Françoise SCHAETZEL Jean-Jacques TREGOAT
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales

- Février 2013 - IGAS, RAPPORT N°RM2013-010P 3
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Synthèse
[1] Le rapport M2012-026P relatif à l’évaluation de la fonction inspection contrôle appliquée
aux champs sanitaire, social et médico-social établi en avril 2012 par les inspecteurs territoriaux
fait état d’une insuffisante articulation entre la fonction inspection-contrôle actuellement exercée
par les réseaux territoriaux et les autres démarches visant à améliorer la qualité et la sécurité des
prises en charge au sein des établissements : certification pilotée par la HAS, évaluation interne et
externe de la responsabilité de l’ANESM, contractualisation entre l’ARS et les établissements de
santé et médico-sociaux, sur la base des orientations respectives de la DGOS et de la DGCS.
[2] D’une part, ces processus ont chacun en ce qui les concerne, des logiques propres, adoptant
des positionnements spécifiques face aux opérateurs, et ayant des conséquences, notamment
juridiques, différentes : un rapport d’inspection contrôle amène le directeur général de l‘ARS à
faire des préconisations voire des injonctions aux établissements, les évaluations dans le secteur
médico-social conditionnent les renouvellements d’autorisation, la certification favorise la
démarche qualité et n’a pas de conséquences juridiques de façon aussi directe, la contractualisation
a vocation à inscrire l’établissement dans une stratégie globale et repose sur une logique de
négociation.
[3] D’autre part, ces démarches génèrent, selon des angles particuliers, des données sur les
établissements utiles à l’autorité publique. Le rapport sus nommé identifie d’ailleurs un certain
nombre de pratiques favorisant, par le choix d’une organisation pertinente au sein des ARS ou la
mise en œuvre d’outils de recueil et d’échanges d’information performants, une meilleure
intégration de la fonction inspection-contrôle aux côtés des autres fonctions concourant à la qualité.
[4] Pour les agents des ARS et particulièrement ceux dévolus à la mission d’inspection contrôle,
l’articulation de ces procédures posent ainsi un double enjeu : elles impliquent en effet de préserver
1les logiques spécifiques à chacune afin de garantir une lisibilité aux opérateurs d’une part, et
présentent également des opportunités, notamment en termes de préparation et de programmation
des inspections à réaliser d’autre part.
[5] Le présent rapport a pour objet de répondre à cette problématique en se proposant d’analyser
et de proposer des solutions permettant d’assurer une meilleure articulation entre la fonction
inspection-contrôle exercée par les ARS et les autres démarches visant à améliorer la qualité et la
sécurité des prises en charge au sein des établissements. Il est complémentaire de la mission
d’appui au secrétariat général sur les Agences régionales de santé conduite par Alain Lopez et
2
Patrick Broudic , tout en s’inscrivant, pour le présent rapport, dans le cadre législatif et
réglementaire existant.
[6] La mission s’est d’abord attachée à dresser un état des lieux des pratiques et des
3
difficultés rencontrées par les agents en s’appuyant sur une enquête SOLEN en direction des
référents inspection-contrôle (IC) des ARS et en procédant à des auditions tant au niveau national
(SGMS, administrations centrales, agences (ABM, ANSM, ANESM,…) ou autorité indépendante
(HAS)) qu’au niveau régional (ARS). Plusieurs observations en découlent.

1
Dans ce rapport, le terme « opérateurs » désigne les établissements sanitaires et médico-sociaux
2
Note de la mission d’appui au Secrétariat général sur les Agences régionales de santé (ARS) portant sur la
révision des missions confiées aux ARS : 2- Le contrôle des établissements de santé RM2012-156P établi par
Alain Lopez et Patrick Broudic
3
SOLEN pour SOLution d’ENquête 4 IGAS, RAPPORT N°RM2013-010P
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[7] Tout d’abord, les référents des cellules IC des ARS prônent de façon unanime une vision
intégrative de l’IC et de ces trois démarches, en cherchant à utiliser au mieux l’ensemble de celles-
ci pour mieux préparer une mission d’inspection-contrôle ou mieux cibler les établissements à
inspecter. Ils font cependant état de difficultés de différents ordres parmi lesquels sont cités
principalement les freins liés aux difficultés d’accès aux informations générées, le manque d’outils
permettant de gérer ces données, enfin les cloisonnements internes au sein des ARS ne mettant pas
suffisamment en relation les agents responsables de chacune des démarches concernées.
[8] Les difficultés rencontrées ne sont pas de même nature dans le secteur sanitaire et dans le
secteur médico-social. La HAS, inscrivant son action dans un environnement sanitaire relativement
homogène et dotée d’une expérience d’une vingtaine d’année en matière d’accréditation puis de
certification, a pu élaborer des outils d’interfaces avec les ARS. Mais ceux-ci souffrent d’une
insuffisante explicitation de leur objet générant des appréhensions ou des pratiques différentes
voire contradictoires. Certaines ARS par exemple peuvent estimer que certification et inspection
sont partiellement substituables en mésestimant la différence entre jugement par les pairs,
spécifique de la certification et police administrative, noyau dur de l’inspection. La majorité des
ARS cependant considèrent que les deux démarches doivent être conduites de façon
complémentaire, mais se heurtent alors aux difficultés d’exploitation des données issues de la
certification.
[9] Le paysage est bien plus complexe en ce qui concerne l’évaluation des établissements et
services médico-sociaux (ESMS). Face à la diversité des structures et au caractère récent de
4
l’évaluation dans le secteur , une absence de doctrine règne comme en témoignent les lignes de
clivage au sein du réseau territorial des agences ainsi qu’entre celles-ci et ANESM. Celle-ci est
ainsi réservée pour envisager des articulations entre inspection et évaluation et pour aménager les
interfaces nécessaires, alors que les ARS considèrent que les rapports d’évaluation, notamment
externes pourraient contribuer à alimenter une mission IC en constituant l’une des briques de la
cartographie des risques. Pour les rapporteurs, la direction d’administration centrale compétente n’a
pas su ou pu af