L'impact de la décentralisation sur les administrations d'Etat - Ministère de l'emploi et de la cohésion sociale, Ministère de la santé et des solidarités : mission d'audit de modernisation

Nicolas Jean-Baptiste, Michel Gagneux, Laurent Chambaud, Grivel Nicolas, Le Gallou Jean-Yves, Bruno Durieux, Inspection Générale Des Finances; Inspection Générale Des Affaires Sociales; Inspection Générale De L'Administration

Description

Le présent rapport fait partie de la quatrième vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).

Sujets

• Décentralisation
• Administration centrale
• Collectivité locale
• Compétence
• Formation professionnelle
• Handicap
• Apprentissage
• Loi organique relative aux lois de finances
• Loi de finances
• Budget de l'État
• Finances publiques
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 janvier 2007
• Nombre de lectures: 26
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

Inspection générale Inspection générale Inspection générale
des Finances des Affaires Sociales de l’Administration
N°2006-M-087-01 N° RM 2006-169 P N° PAM 06-020-01
Mission d’audit de modernisation
Rapport

sur

l’impact de la décentralisation
sur les administrations d’État

Ministère de l’Emploi et de la cohésion sociale
Ministère de la Santé et des solidarités
Établi par
Jean-Baptiste NICOLAS Michel GAGNEUX Jean-Yves LE GALLOU
Inspecteur des Finances Inspecteur général des Inspecteur général de
Affaires sociales l’Administration

Sous la supervision de Laurent CHAMBAUD
Inspecteur général desBruno DURIEUX
Affaires sociales Inspecteur général des Finances

Nicolas GRIVEL
Inspecteur général des
Affaires sociales




- Janvier 2007 -Constats
Prop i ionos t s
Synthèse
L’impact de la décentralisation sur les
administrations d’Etat
Ministère de l’Emploi et de la Cohésion sociale / ministère de la Santé et des solidarités
1. Cadre de l’audit
Le Ministère de l’Emploi et de la Cohésion sociale et le ministère de la Santé et
des solidarités sont fortement impactés par la décentralisation
Une question centrale : dans quelle mesure les administrations d’Etat ont-elles
tiré les conséquences de la décentralisation ?
Les effectifs ont-ils été ajustés aux transferts de compétences?
L’organisation des services a-t-elle été adaptée à leurs nouvelles missions?
Les activités des administrations d’Etat sont-elles cohérentes avec le nouveau contexte
institutionnel?
2. Dysfonctionnements constatés
La décentralisation ne s’est pas toujours traduite par une baisse des effectifs
des administrations d’Etat. L’effectif global (Etat + collectivités locales) a donc
fortement augmenté depuis 1982 :
Formation professionnelle : quadruplement
Action sanitaire et sociale : + 60%
Les modalités d’intervention de l’Etat n’ont pas été adaptées au contexte
nouveau issu de la décentralisation :
Persistance d’interventions directes dans les matières transférées, ce qui
entraîne des pertes d’efficacité et des surcouts,
« Retours » de l’Etat dans les domaines décentralisés, notamment dans les
domaines de l’insertion des jeunes, de l’apprentissage et la formation
professionnelle
IGAS - IGA - IGF 1

L’impact de la décentralisation sur les
administrations d’Etat
Ministère de l’Emploi et de la Cohésion sociale / ministère de la Santé et des solidarités
3. Recommandations
Le court terme :
Apporter des ajustements techniques pour mieux unifier les responsabilités.
Déléguer la gestion du Fonds d’insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) aux conseils généraux;
Confier aux régions la gestion du volet « illettrisme » du programme « Insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme –
IRILL », et leur transférer les crédits associés.
Permettre aux régions d’arrêter elles-mêmes la liste des formations éligibles au bénéfice de la taxe d’apprentissage sur
leur territoire;
Supprimer la procédure d’autorisation préalable par l’Etat des établissements de formation de travailleurs sociaux.
Transférer à la CNSA la responsabilité de la gestion de l’intégralité des crédits du programme 157 (« Handicap et
dépendance »), à l’exception de l’Allocation aux adultes handicapés (AAH).
Adapter l’organisation et les moyens de l’organisation de l’Etat,
Redéployer les effectifs affectés à la validation des contrats d’apprentissage
Poursuivre et porter à son terme le redéploiement des coordonnateurs emploi-formation
Renforcer les services régionaux de contrôle de la formation professionnelle.
Envisager une réorganisation du ministère
Le long terme :
Poursuivre les transferts de compétences : Instaurer pour les bénéficiaires de l’Allocation de parent isolé un droit
d’accès aux actions d’insertion organisées par les conseils généraux, procéder en 2008 au bilan des deux premières
années d’application de la loi du 11 février 2005. Examiner à la lumière de cette évaluation l’opportunité de procéder à de
nouveaux transferts de compétences vers les départements en matière de prise en charge du handicap et de la
dépendance.
Moderniser le cadre institutionnel de la décentralisation
4. Impacts attendus et échéances
Des politiques publiques plus efficaces et moins coûteuses : redéploiement d’effectifs et renforcement des
services de contrôle,
Des responsabilités unifiées, plus lisibles pour le citoyen
2IGAS - IGA - IGF
2
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Audits de modernisation Audits de modernisation
MINEFI - DGME - 2007 MINEFI -DGME -2007SYNTHÈSE
Depuis 1982, les lois de décentralisation ont transféré aux collectivités
territoriales d’importantes compétences en matière d’action sociale et de formation
professionnelle. Les récentes lois du 18 décembre 2003 et du 13 août 2004 ont franchi des
étapes supplémentaires dans ce processus, en consacrant la responsabilité des départements en
matière d’action sociale et d’insertion, et celle des régions en matière de formation
professionnelle et d’apprentissage.
Le mouvement d’adaptation des administrations d’Etat à ces transferts de
compétences n’a pas encore été porté à son terme :
- les effectifs des administrations d’Etat n’ont pas partout été ajustés à leurs
nouvelles missions – alors que les collectivités territoriales ont procédé à
d’importants recrutements ;
- l’organisation des administrations d’Etat n’a pas systématiquement été mise en
cohérence avec l’évolution de leur environnement ;
- plus profondément, les missions de l’Etat n’ont pas été redéfinies, et les
modalités d’intervention de l’Etat restent souvent peu cohérentes avec la
nouvelle répartition des compétences, ce qui induit dans de nombreux
domaines une dispersion des leviers de pilotage coûteuse et préjudiciable à
l’efficacité des politiques publiques.
L’intrication des compétences et la persistance d’interventions directes de l’Etat
dans le champ des compétences transférées constituent probablement les principaux freins à
l’adaptation des effectifs et des structures des administrations d’Etat à la décentralisation.
Cette inertie résulte à la fois de l’absence de « blocs de compétences », des interactions entre
les politiques d’Etat et les politiques décentralisées, de l’absence de mécanisme institutionnel
de régulation de l’exercice des compétences, et d’une série d’initiatives politiques qui ont
amené l’Etat à réinvestir le champ des compétences transférées.
La conduite de la politique économique et sociale amène parfois l’Etat à
mobiliser des instruments qui relèvent de la compétence des collectivités territoriales. Les
inflexions de court terme de la politique gouvernementale sont parfois peu cohérentes avec la
fonction de programmation à moyen et long terme des collectivités locales.
Les administrations d’Etat semblent marquer une relative défiance à l’égard des
collectivités territoriales, qui explique dans une large mesure leur difficulté à se dessaisir de
leurs compétences au profit d’institutions pourtant soumises à des contrôles démocratiques et
juridictionnels.
Pour autant, c’est vers l’Etat que se tournent les collectivités territoriales lorsque,
dans l’exercice de leurs compétences, elles cherchent un médiateur capable d’arbitrer leurs
différends. Dans les représentations collectives, l’Etat semble ainsi demeurer le seul garant de
l’intérêt général.
Ces constats ont conduit la mission à formuler une série de propositions (cf. liste
jointe) visant à permettre à l’Etat de mieux exercer un nombre restreint de fonctions
essentielles, en recentrant ses moyens.
3
LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
Les constats établis par la mission l’ont amenée à formuler une série de
propositions visant à permettre à l’Etat de mieux exercer un nombre restreint de fonctions
essentielles, en recentrant ses moyens.
Cette liste reprend les plus importantes de ces propositions, qui sont intégralement
détaillées dans les annexes.
Toutes ces pr