La conduite du changement au sein du secteur public : une conduite pour l'action

Colson Aurélien, Commissariat General Du Plan

Description

Comment conduire le changement dans le secteur public ? C'est à cette question que tente de répondre le groupe de projet Ariane, conscient des paradoxes, notamment budgétaires, liés à la réforme de l'Etat. Se basant sur les sept études de cas qu'il a menées dans l'administration et le secteur privé ainsi que sur l'audition de personnalités étrangères pouvant rendre compte de l'expérience d'autres pays en matière de conduite du changement, le groupe de projet apporte des éléments de réponse en privilégiant plus particulièrement un processus permanent de réformes plutôt que des changements ponctuels.

Sujets

• Réforme de l'État
• Service public
• Secteur public
• Fonction publique
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 septembre 2005
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Extrait

LA CONDUITE DU CHANGEMENT AU SEIN DU SECTEUR PUBLIC : UNE CONTRIBUTION POUR LACTION

Aurélien Colson Chef du groupe de projetAriane

n° 13  Septembre 2005

A VANT - PROPOS

Depuis quelques années, la réforme de lÉtat est programmée par tous les gouvernements de notre pays. Elle a même droit à un ministère, ce qui nétait guère le cas dans notre Répu- blique. Elle fait lobjet de déclara- tions résolues, dengagements fermes et dapproches multiples. Personne, ni à droite ni à gauche, ne soppose à lidée. Quelques exemples étrangers laissent penser que la France a pris du retard. Ils sont souvent sollicités pour dénoncer telle résistance des syndicats attachés aux acquis sociaux dans la fonction publique ou telle reculade des décideurs politiques attachés à calmer le jeu. Le sens du motréformenest certaine- ment pas identique dans tous les cas. Les uns veulent améliorer le fonction- nement du service public ; dautres désirent réduire le nombre de fonc- tionnaires ; pour les uns, il faut décen- traliser ; pour dautres, seule la Répu- blique une et indivisible garantit ses propres principes, etc. Tous sont néan- moins troublés par les résistances quils rencontrent en voulant appli- quer une réforme localisée. La puis- sance des syndicats dans la fonction publique a souvent démontré aux décideurs publics quils avaient tort davoir raison.

On évoque alors sans cesse, pêle- mêle, la peur du changement, les cor- poratismes, la coalition des conserva- tismes, etc. La stabilité de ces argu- ments et leur distribution politique convenue rendent sceptiques les ana- lystes et découragent les réforma- teurs : notre pays serait impossible à réformer !

Le groupe de projetArianea décidé daborder cette question essentielle dune autre manière. Ce nest pas un hasard car la nouvelle identité du Plan  prospective de lÉtat stratège  met évidemmentArianeau cur de notre

dispositif. Quand nous construisons des scénarios sur les rôles à venir de lÉtat, chaque groupe de projet, quel quen soit lobjet, doit intégrer la réforme de lÉtat dans sa manière den concevoir les rôles. Le groupeArianedevait donc fournir à chaque groupe du Plan un fil rouge pour élaborer ses plans daction. À cette fin, il déplaça la question coutu- mière en la formulant autrement. Il ne sagit plus de réformer lÉtat en géné- ral, ni même de concevoir une réfor- me en particulier, mais nous devons, plus modestement, comprendre com- ment et pourquoi des changements réussissent. Le problème pratique nest pas de réformer mais de condui- re le changement. Ainsi le groupeArianeexamine-t-il le problème central de toute réforme et de tout changement, ce problème qui a réduit à néant les efforts de tous les utopistes, quils soient les concep- teurs constructivistes dune société idéale, ou les porteurs plus modestes dun projet de société séduisant. Dans la sphère politique, il ne sagit pas davoir les meilleures idées, il convient de savoir les mettre en uvre, cest-à-dire de penser le temps de la transition entre létat présent, cri- tiqué ou déploré, et létat futur meilleur et souhaité. La pensée pri- mordiale concerne la transition entre les deux états. Tel est le sens du travail effectué par le groupeAriane, en étayant son appro- che sur des analyses de cas convain- cantes. Cette approche empirique per- met de dégager une sorte de guide dont peuvent sinspirer tous ceux qui sont soucieux de réformer leur admi- nistration sans se contenter des effets dannonce. Ce nest pas un hasard si le temps prend une telle importance dans les analyses dAriane. Une réfor- me, un changement ne seffectuent

que dans le temps compris avec toutes ses dimensions : temps de décider, temps de convaincre, temps dexécu- ter, temps dévaluer, etc.

Nous percevons bien dans ces textes toutes les dimensions quimplique une réformede lÉtat : le politique, le temps, lhumain, la connaissance.

Je tiens donc particulièrement à remercier Aurélien Colson pour la qualité de ces textes qui sont en phase avec la qualité du management pro- posé à son groupe de projet.

Alain Etchegoyen

R ÉSUMÉ OPÉRATIONNEL

ve en France une illustration supplé- mentaire, dans un autre registre, avec la forte proportion de lois qui nont jamais été mises en vigueur, leurs décrets dapplication nayant pas été rédigés.

La réforme de lÉtat est une priorité affirmée par le gouvernement actuel, comme elle le fut par ses prédéces- seurs et comme elle le sera vraisem- blablement par ses successeurs. Il est peu discutable, en effet, que la réfor- me, ou plutôt les réformes de lÉtat, forment une ambition de longue halei- ne. Ses justifications sont aussi nom- breuses quimpérieuses : la nécessité de proposer un meilleur service public aux citoyens ; limpératif rétablisse- ment des finances publiques ; tout comme le légitime besoin daméliorer les conditions de travail et les perspec- tives de carrière des agents de lÉtat. En matière de réforme de lÉtat, les objectifs et les contenus des multiples changements en cours ou à conduire sont, dans lensemble, bien connus. En revanche, le processus concret de mise en uvre de ces changements reste, lui, moins étudié. Orle processus ne va pas de soi. Une première série din- dications en ce sens est donnée par notre histoire administrative. Celle-ci ne manque pas de tentatives avortées de réformes, non pas tant parce que le fond du projet était contestable cer- tes, il arrive quil le soit  mais surtout parce que le processus de mise en uvre nétait pas à la hauteur de len- jeu. Souvent, même, et cest la secon- de série dindications, la question du processus ne se pose pas car il ny a pas de passage à lacte : nombreuses sont les idées de réformes, pourtant développées par de prestigieuses com- missions mandatées par les plus hautes autorités, qui nont jamais franchi le cap de la mise en uvre 1 . Cela ren- force lhypothèse selon laquelle les conditions de mise en uvre des réfor- mes posent problème et méritent, à ce titre, dêtre explorées.

Doù le champ spécifique abordé par ceCahier du Plan:comment condui- re le changement dans le secteur public ?Quels sont les points clefs

pour réussir le changement ? Quels sont les blocages à surmonter, les erreurs à ne pas commettre, et com- ment ? Quelles méthodes ont fait leur preuve dans de récentes réformes administratives en France ? Peut-on apprendre des expériences passées ?

Pour trouver des éléments de réponses opérationnels à ces questions, lappro- che ne pouvait quêtre inductive :par- tir du terrain et de lexpérience des acteursayant directement contribué à la mise en uvre de changements dans le secteur public, pour essayer den dégager certains principes concrets daction, assortis de recommandations plus générales susceptibles de confor- ter, à lavenir, les démarches de réforme de lÉtat. À cet effet, sept études de cas ont été menées : les Douanes et la Direction des relations économiques extérieures (DREE) au ministère de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie ; la Délégation générale pour larmement (DGA) et la Direction des construc- tions navales (DCN) au ministère de la Défense ; enfin, lAgence nationale pour lemploi (ANPE). À titre compa- ratif, afin davoir un aperçu de la conduite du changement dans le sec- teur privé, deux études de cas ont été ajoutées : le fabriquant de tabac Altadis, issu de lentreprise publique Seita, et le constructeur automobile Nissan depuis son alliance avec Renault. Ont également été consultées des personnalités étrangères pouvant rendre compte de lexpérience dau- tres pays en matière de conduite du changement. Au total, 65 personnalités ont été auditionnées au Plan ou interviewées lors de visites dans leurs organisations, à différents niveaux hiérarchiques : ancien ministre, directeur dadminis- tration centrale, directeur détablisse- ment public, chef de service, sous-

directeur, membre de cabinet ministé- riel, membre des états-majors des armées, responsable syndical, mem- bre de la direction dentreprise privée, consultant dans des cabinets de conseil, chercheur.

Les témoignages et les analyses ainsi recueillis ne sauraient à eux seuls défi- nir une méthode imparable de condui- te du changement. Qui le pourrait, si tant est quune telle méthode existe ? Mais, ancrés dans des pratiques admi- nistratives et managériales, forts de changements réussis, ils concourent à une réflexion tournée vers laction, dont ceCahiertente de synthétiser les principaux aspects, après avoir briève- ment décrit dans sa première partie les études de cas réalisées.

Cette réflexion tournée vers laction comportequatre contributions: La première, analytique, décrit les composantes clefs de tout change- ment.Les études de cas font apparaî- tre systématiquement six composantes dont la maîtrise savère décisive pour la réussite du changement : un projet, un terrain, un moment, une volonté politique, des hommes et des femmes, enfin un pilotage. Le succès dun changement réside dans la conjonc- tion  qui tient plus de lalchimie que de la logique pure  de ces six com- posantes. Sil est impossible daffecter à chacune une pondération, reste que toutes ont leur pertinence pour éclai- rer les mécanismes de mise en mou- vement dun changement. La deuxième contribution, prescripti- ve, découle de la précédente. Elle pré- sente, à lattention des responsables publics chargés de conduire un chan- gement, desfacteurs déchec et de succès. Les encadrés qui émaillent la seconde partie comprennent à la fois les erreurs typiques à ne pas commet- tre (cette liste, déjà impressionnante bien quelle ne prétende pas être

exhaustive, souligne la difficulté de la tâche) et les préconisations de métho- de telles quelles résultent des entre- tiens menés.

La troisième contribution comprend dix propositions de réformeque ces entretiens ont permis de faire émerger. Axées sur lamélioration des mécanis- mes de réforme dans le secteur public, elles visent à linstauration dun cadre stable et prévisible pour la réforme de lÉtat. Elles corroborent souvent, mais parfois aussi contredisent, les mouve- ments actuels. Ces propositions sont synthétisées ci-après. •Instituer un ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Modernisation de lÉtat. La réforme de lÉtat est un enjeu transversal, qui souf- fre de nêtre porté que par un ministè- re sectoriel, quel quil soit. Outre le regain dinterministérialité quil géné- rerait, le rattachement direct au Premier ministre conférerait au dossier un surcroît de légitimité administrative et dautorité politique. •Stabiliser la structure gouvernemen- tale autour dun nombre restreint de départements et créer, dans les minis- tères où ce nest pas encore le cas, un poste de secrétaire général rassem- blant les fonctions transverses, notam- ment budgétaires et de ressources humaines, qui sont essentielles à la modernisation. •Assurer une interministérialité réelle   de la modernisation publique, en par- ticulier le travail collectif des secrétai- res généraux, réunis sous la présidence du ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Modernisation de lÉtat.

•Engager la réforme des corps de la fonction publique dÉtat au début de la prochaine législature. Comme la LOLF aujourdhui, la réforme du système des corps constituerait non seulement une

modernisation de grande ampleur, mais aussi le levier pour faciliter, demain, dautres réformes et linstaura- tion dune culture du changement. •Développer la pluriannualité budgé- taire afin de donner à ceux qui conduisent le changement la visibilité nécessaire, souvent supérieure à une année. Assortir cette pluriannualité de contrats de progrès, ou équivalents, permettant à lorganisation qui se réforme de récupérer une partie des gains de productivité quelle génère. •Instaurer, pour les nominations aux postes de direction dadministration centrale, une procédure transparente de dépôt de candidatures permettant aux intéressés de présenter, devant un collège à définir, leur projet, leur pro- fil et leurs engagements.

•Maîtriser et évaluer le recours à des consultants extérieurs. Lévaluation ex- post de la contribution des consultants doit être rendue systématique. Ces évaluations doivent abonder une base de données interministérielle. À loc- casion de chaque mission confiée à des cabinets extérieurs, le transfert de compétences vers les administrateurs en place doit être assuré ; la capitalisa- tion du savoir-faire au sein de ladmi- nistration doit être recherchée. •Encourager la constitution, au sein de   ladministration, déquipes dappui en conduite du changement : des consul- tants internes à ladministration, cumulant connaissance fine du secteur public et ayant capitalisé en techniques de changement, susceptibles de prêter main forte de façon ponctuelle. Cette évolution ne doit pas être circonscrite aux grands corps de lÉtat. •Développer une base de données sur les expériences de changement au sein du secteur public, pour servir de sup- port à léchange de bonnes pratiques. Créer, par exemple à lENA, un centre permettant de capitaliser lexpertise en la matière, en organisant le dialogue

entre praticiens, chercheurs français et experts étrangers. Sen servir pour développer la formation des cadres publics à la conduite du changement, à la gestion de projet et à la négociation dans le réseau des écoles du service public, les instituts détudes politiques, les instituts régionaux dadministration ainsi quen formation permanente. •Valoriser vraiment celles et ceux qui conduisent le changement et contri- buent, à tous les échelons, à son suc- cès, à travers des possibilités élargies de promotion interne et dintéresse- ment aux fruits de la réforme. La dernière contributionconsiste in fine à éclairer certains paradoxes qui accompagnent la réforme de lÉtat dans notre pays. Elleinvite à construi- re un mouvement continu de moder- nisation de lÉtat, dans lequel les réfor- mes réussies aident à bâtir les réformes suivantes. Cela supposeune conception élargie de ce quest un changement réussi, lequel est considéré comme tel lors- quil vérifie lesdix critèressuivants : 1.sur le fond, naturellement, ce chan- gement satisfait les motivations pro- fondes de la réforme (contra: le nou- veau dispositif, bien que formellement mis en place, nest pas plus efficace que le précédent) ;

2.il aboutit à une situation densemble plus satisfaisante que le statu quo ex- ante (contra: lamélioration constatée sur les objectifs fixés se fait au détri- ment dautres objectifs que ne concer- nait pas la réforme, selon le principe des vases communicants) ; 3.il ne sen tient pas à une approche a minima mais a su intégrer le maxi- mum didées innovantes (contra: le changement, défini par en haut, na intégré aucune des idées émergeant en cours de processus, en provenance de tous les niveaux de la hiérarchie) ;