Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des projets d'équipement naval militaire

Fourgous Jean-Michel, Bernard Cazeneuve, Assemblée Nationale. Commission Des Finances, De L'Économie Générale Et Du Plan

Description

Les programmes d'équipement militaire représentent la moitié des dépenses d'équipement de l'Etat et impliquent des dépenses publiques étalées sur de nombreuses années. Moteurs pour la recherche de pointe, ils conditionnent l'activité et l'emploi dans de nombreux sites industriels. Ce rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle fait l'état des programmes engagés ou en projet pour l'équipement naval militaire : sous-marins d'attaque Barracuda, frégates européennes multi-missions (FREMM), deuxième porte-avions. Il donne les caractéristiques techniques des programmes, leur coût, leur financement (tributaire de contraintes budgétaires), leur mutualisation (coopérations européennes, exportations). Il insiste sur les enjeux stratégiques : maintien des compétences et protection des savoir-faire, pérennisation de l'activité industrielle et de l'emploi. Une large place est donnée au compte-rendu des auditions.

Sujets

• Marine nationale
• Sous-marin
• Navire de guerre
• Financement
• Trafic d'armes
• Construction navale
• Droit
• Institutions
• Défense
• Securite
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 février 2008
• Nombre de lectures: 6
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

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______   ASSEMBLÉE NATIONALE  CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958   TREIZIÈME LÉGISLATURE  Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 février 2008     R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N   DÉPOSÉ   en application de larticle 145 du Règlement  PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN   en conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) (1)  surle FINANCEMENT DES PROJETS D  ÉQUIPEMENT NAVAL MILITAIRE    ET PRÉSENTÉ 

 PAR MM. J EAN -M ICHEL FOURGOUS et B ERNARD CAZENEUVE Députés

___   MM. G EORGES TRON et D AVID HABIB Présidents. ____ 

 (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances de léconomie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.  

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 3      SOMMAIRE ___  

Pages

INTRODUCTION ................................................................................................................. 7 I. DES PROGRAMMES SITUÉS À DES DEGRÉS DE MATURITÉ INÉGAUX ................................... 11

A. LES SOUS-MARINS NUCLÉAIRES DATTAQUE BARRACUDA ............................................ 11

1. Les caractéristiques techniques du programme ....................................................... 11

a) Un programme développé rapidement mais retardé ..................................................... 11 b) Des sous-marins bien plus volumineux et silencieux que les Rubis .................................. 11 c) Un programme au fort pouvoir dentraînement économique .......................................... 13

2. Le remplacement nombre pour nombre en question ................................................ 13

a) Les progrès qualitatifs permettent-ils une réduction du parc ? ....................................... 13

b) Des missions spécifiques justifient le nombre des SNA ................................................. 14 3. Un calendrier et un coût qui ont fluctué ................................................................... 14  a) Le calendrier nest plus modifiable .......................................................................... 14 b) Un coût élevé mais qui intègre six années et demi dentretien ........................................ 15

B. LES FRÉGATES EUROPÉENNES MULTI-MISSIONS (FREMM) ........................................... 16

1  Les caractéristiques générales du programme ........................................................ 17 .

a) Un rythme rapide ................................................................................................. 17

b) Des navires modernes, furtifs et rapides .................................................................... 17

c) Des perspectives prometteuses à lexportation ............................................................ 18 2. Larticulation opérationnelle des FREMM et des frégates Horizon ............................. 18 3. Un financement incertain ....................................................................................... 19 a) Un coût unitaire modéré ..................................................................................... 19 b) mais un programme non financé par la loi de programmation .................................... 19 c) Vers une réduction du format du programme ? ........................................................... 20 C. LE DEUXIÈME PORTE-AVIONS ..................................................................................... 20

1  Les principales caractéristiques du programme ....................................................... 21 . a) Un programme réalisé en coopération ...................................................................... 21 b) Un navire aux dimensions respectables ..................................................................... 22 c) Le choix dune propulsion conventionnelle ................................................................ 24

d) Les perspectives pour lindustrie française ................................................................ 25

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2. La coopération franco-britannique .......................................................................... 26 a) Lhistorique de la coopération ................................................................................ 26 b) Des différences doctrinales profondes ....................................................................... 26 c) Des conséquences techniques substantielles ............................................................... 27

d) Des considérations industrielles nationales ............................................................... 28 e) Bilan mitigé de la coopération franco-britannique ...................................................... 29 3. Le deuxième porte-avions coûterait plus de 3 milliards deuros ................................ 30

a) Un coût plus élevé que pour leulGaleCahlrsed--e ....................................................... 30

b) Un devis évolutif ................................................................................................... 31 c) Un processus irréversible ? .................................................................................... 31 4. La permanence à la mer du groupe aéronaval ........................................................ 32

a) Un instrument unique de dissuasion et dintervention .................................................. 32

b) Le ravitaillement en vol a relativisé lintérêt des porte-avions ....................................... 33

c) Lentraînement des équipages du groupe aérien ......................................................... 33 II. UN FINANCEMENT QUE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE REND PROBLÉMATIQUE ................. 35 A. DES BESOINS DE FINANCEMENT QUI IMPOSENT DES CHOIX ......................................... 36 1. Les lacunes des documents budgétaires ................................................................ 36

a) Des programmes aux coûts mal connus ..................................................................... 36

b) Les principaux programmes déquipement naval ........................................................ 37 2. La bosse programmatique ..................................................................................... 39 a) Des restes à payer conséquents ............................................................................... 39 b) Limportance des programmes FREMM, Barracuda et PA2 .......................................... 41 c) Des dépenses supplémentaires sont inéluctables ......................................................... 42 3. Des cadres danalyse multiples .............................................................................. 44 4. Les causes de limpasse budgétaire ....................................................................... 46 a) Les défauts de conception des lois de programmation militaire ...................................... 46 b) Le manque de sincérité des budgets .......................................................................... 48 5. La recherche de solutions ...................................................................................... 50 a) Améliorer la connaissance des coûts dans le processus de décision ................................ 50 b) Des arbitrages pourraient intervenir sur de nombreux postes de dépenses ....................... 52

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B. MUTUALISER LES COÛTS DE DÉVELOPPEMENT POUR DIMINUER LES COÛTS DACQUISITION ........................................................................................................... 53

1. Les limites de la politique de développement des exportations ................................. 54 a) Les matériels non exportables ................................................................................. 54 b) Quel avenir pour les équipements exportables ? ......................................................... 55

c) Lexportation : une démarche délicate, voire périlleuse ................................................ 56

2. Les mécomptes des programmes en coopération ................................................... 58 a) Les déboires des synergies avortées ......................................................................... 58 b) Les risques de pillage des savoir-faire ...................................................................... 60 c) Les compromis industriels qui affectent la satisfaction du besoin opérationnel .................. 60 3. Consolidation européenne ou champions nationaux ? ............................................. 61

a) Les rapprochements sopèrent surtout dans le cadre national ........................................ 61 b) Un vrai nationalisme industriel ............................................................................... 63 C. LES ENJEUX STRATÉGIQUES ...................................................................................... 65 1. Le contrat opérationnel de la marine ....................................................................... 65 2. Maintenir les compétences et protéger les savoir-faire ............................................. 66

3. Lactivité industrielle et lemploi .............................................................................. 67

a) La construction navale militaire : une activité structurante ........................................... 67 b) Quelle mise en concurrence pour la construction et lentretien des équipements navals militaires ? ......................................................................................................... 68

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC ............................................................................ 71

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 75

I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ............................................................................ 79 II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS ................................................................................. 81     

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INTRODUCTION

Les programmes déquipement militaire représentent pour notre pays des enjeux considérables, et pas seulement sur le plan stratégique.

Leur effet dentraînement sur des secteurs de pointe de la recherche et de lindustrie françaises, leur caractère de vitrine de lexportation, leur part dans la guerre économique, en somme, sont trop évidents pour quon y insiste.

Pour le budget de lÉtat, ces programmes représentent un domaineclef, supérieur à la moitié des dépenses globales déquipement de lÉtat. Les décisions y prennent donc une portée particulière : plus de trois milliards deuros pour le seul coût dacquisition du second porte-avions, si celleci est décidée. Ces charges sont assurées sur 30 à 40 ans selon les programmes, de sorte que leur durée de vie est exactement comparable à la durée de carrière dun fonctionnaire. Le parallèle est dautant plus manifeste que le coût de possession des équipements militaires inclut la charge des équipages, durant leur vie active, puis leur retraite.

Autant de raisons justifiant que les décisions en la matière soient pesées mûrement et débattues en connaissance de cause.

Or, paradoxalement, pour la représentation nationale, la clarté est loin dêtre de mise, pour des raisons fort diverses. Passons sur les aspects légitimement confidentiels de matières qui sont au rendez-vous du secret de la défense nationale et du secret industriel. Il est plus gênant, du point de vue de la gouvernance, que linformation circule mal au sein du Gouvernement entre la Défense et les Finances, du fait du « jeu de rôle » budgétaire traditionnel. Mais il nest pas acceptable que la programmation militaire éclaire mal le budget annuel, ni que des choix politiques structurants soient seulement portés à la connaissance du Parlement au stade du fait accompli. Or la situation des finances publiques exige des choix rigoureux.

Comment clarifier les enjeux ? Comment donner tout son sens au vote du Parlement, tant sur les lois de programmation que sur les lois de finances ?

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Le rôle de la mission dévaluation et de contrôle (MEC) est dévaluer les méthodes de décision et de gestion, puis de formuler des préconisations concrètes en vue daméliorer la gouvernance publique et sa traduction financière. Il était donc naturel quelle se voie confier un rapport sur le financement des équipements militaires. Eu égard à lampleur du sujet, il a été décidé de sintéresser particulièrement à trois grands programmes navals : les frégates FREMM, les sousmarins Barracuda et le porte-avions PA2, compte tenu de leur poids prédominant dans la masse des « restes à payer » de la programmation militaire. Cette notion recouvre les paiements à opérer pour honorer les engagements des crédits affectés à la réalisation de ces programmes.

La MEC ne méconnaît pas que les décisions à venir, préparées par les travaux de la commission du Livre blanc et la revue générale des programmes, seront prises dans un cadre plus global, tenant compte du contexte géopolitique, et pourront porter également sur les dépenses ordinaires du ministère de la Défense. La mission constate simplement que léchéancier des paiements correspondant aux engagements prévus à la fin de 2008 et non couverts par des paiements à la fin de 2006 met en évidence limportance de ces programmes.

Dans léchéancier, si les paiements associés au programme Rafale sont les plus importants, avec 7 milliards deuros, suivis des 5,9 milliards deuros de lavion de transport futur A400M, les programmes navals devraient nécessiter pas moins de 4,5 milliards deuros pour 8 FREMM, 3,1 milliards deuros pour le PA2 et 3 milliards deuros pour la poursuite du programme Barracuda.

Encore faut-il préciser que ces montants ne correspondent quà la réalisation des autorisations dengagement déjà ouvertes qui ne portent, pour les FREMM et les Barracuda, que sur une part minoritaire du programme physique annoncé. Le développement de ces programmes nest donc quembryonnaire alors que, selon la prévision, ils doivent coïncider avec la période la plus tendue au plan budgétaire. Telle est la justification du choix de lexamen des trois principaux programmes déquipement naval militaire.

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La mission a constaté quil lui fallait en premier lieu identifier les facteurs de coût, pas toujours manifestes, de chacun de ces programmes. Ce nest que dans une seconde partie quelle a pu ensuite cerner le cadre des choix futurs : contexte budgétaire de la « bosse programmatique », espoirs fondés sur la coopération et lexportation, enjeux industriels et stratégiques.

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Afin de présenter un diagnostic et des propositions de consensus, la MEC est restée fidèle à sa démarche. Elle a associé majorité et opposition, dans la conduite des travaux comme dans lélaboration du rapport. Elle a aussi associé la commission de la Défense  à laquelle appartient M. Bernard Cazeneuve  et celle des Finances  dont M. JeanMichel Fourgous, membre de la MEC, est le rapporteur spécial concerné.

À lévidence, chacun des deux co-rapporteurs aurait, sil avait été seul, ajouté des considérations plus personnelles. Ainsi, M. Bernard Cazeneuve aurait insisté pour que la France garde la maîtrise de son outil de défense et aurait exprimé son opposition à léventualité dune plus grande ouverture du capital de DCNS. Pour sa part, M. Jean-Michel Fourgous naurait pas manqué de plaider pour le développement de la culture entrepreneuriale et pour la reconnaissance de la priorité à lexportation au sein de la délégation générale pour larmement.

Tel quil est, le présent rapport exprime pleinement leur position commune et celle de la MEC. Il reflète donc une manière de consensus de lAssemblée nationale, pour une clarification des choix en matière déquipement naval militaire.

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