Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI)

Dallier Philippe, Montgolfier Albéric De, Sénat. Commission Des Finances

Description

En application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances a sollicité de la Cour des comptes, en 2010, la réalisation d'une enquête portant sur la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). La réunion de ces deux directions au sein de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFiP) constitue la mise en oeuvre d'une mesure issue de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Annoncée dès octobre 2007 par le ministre en charge du budget, la fusion a été formellement actée en avril 2008.

Sujets

• Réforme de l'État
• Trésor public
• Direction générale des Impôts
• Direction générale des Finances publiques
• Service public
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 octobre 2011
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Extrait

N° 60     

SÉNAT   SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012   Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 octobre 2011  

 

RAPPORT D’INFORMATION  

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l’enquêtede laCourdescomptes  relative aubilan la defusion de ladirection générale de labatptili éomc publique(DGCP) et de ladirection généraledesimpôts(DGI),  

Par MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER,

Sénateurs.

 

(1) Cette commission est composée de :M. Philippe Marini, président ; Marc, Mmes Michèle André,M. François Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; Espagnac,M. Philippe Frédérique Dallier, Mme MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet,MM. Philippe Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.    

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S O M M A I R E  

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Pages

AVANT-PROPOS..........................5............................................................................................... 

LESPRINCIPALESRECOMMANDATIONSDEVOSRAPPORTEURSSPÉCIAUX.......... 7  I. UNE FUSION BIEN ORDONNÉE...........................................................9................................ 

A. UNE OPÉRATION SOUS CONTRAINTES .............................................................................. 9  1. Léchec de la « fusion fiscale » de 2000..9................................................................................  2. Les complications extérieures...............................................................................................1..0 

B.LEDÉROULEMENTDELAFUSION......................................................................................10  1. Une réforme préparée avec soin10.............................................................................................  a) Le choix de la politique des « petits pas » entre 2000 et 2007 ............................................. 10  b) Une fusion portée au plus haut niveau de lÉtat .................................................................. 11  2. Un choix ambitieux : la « fusion globale »..............................................11................................  3. Une exécution maîtrisée de la réforme............................................12........................................  a) La création de nouvelles structures administratives ............................................................ 12  b)Lunificationstatutairedesagents......................................................................................13 

II. FUSIONNER A QUEL PRIX ?.................................14.............................................................. 

A. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS LIÉS À LA FUSION............................................. 14 

B. UNE HAUSSE CONSÉQUENTE DE LA MASSE SALARIALE............................................... 14  1. Acheter la paix sociale ?........41.................................................................................................  2. Une hausse de la masse salariale malgré des effectifs en baisse............................................. 15 

C. UN COÛT TOTAL DE LA FUSION DIFFICILE À DÉTERMINER ......................................... 16 

III. UNE RÉFORME AUX GAINS ENCORE INCERTAINS.................................................... 17 

A. LAMÉLIORATION DU SERVICE RENDU AUX USAGERS : UN BILAN PROVISOIRE............................................................................................................................17  1. Un accès difficile au guichet fiscal par les particuliers........................................................... 17  2. Une fusion sans conséquence notable pour les entreprises...................................................... 18  3. Un contrôle fiscal « sanctuarisé » ?........................................81................................................  4. Une amélioration discutée du service rendu aux collectivités territoriales.............................. 18 

B. UNE ÉVALUATION DÉLICATE DES ÉCONOMIES DÉGAGÉES PAR LA FUSION ............ 19  1. Un lien distendu entre la fusion et la réduction des effectifs................................................... 19  2. Une mesure lacunaire des gains de productivité..................................................................... 20 

IV. UNE DGFIP EN QUÊTE DAVENIR................2..2.................................................................. 

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER......................... 23  

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT...34.......................................................................... 

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AVANT-PROPOS   Mesdames, Messieurs, 

 En application de larticle 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances a sollicité de la Cour des comptes, en 2010, la réalisation dune enquête portant sur lafusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). La réunion de ces deux directions au sein de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFiP) a constitué une mesure emblématique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Annoncée dès octobre 2007 par le ministre en charge du budget, la fusion a été formellement actée en avril 2008. Lambition de cette réforme était grande et ses enjeux, nombreux. Cest pourquoi, trois ans après la création de la DGFiP, un premier bilan simposait. Celui-ci trouvait, au moins, deux justifications principales. Tout dabord, la DGFiP est parvenue à un moment charnière de son existence ; si la fusion semble aujourdhui acquise, il est désormais nécessaire de déterminer quels seront les grands chantiers et les priorités à venir de la nouvelle direction. Ensuite, la réunion de la DGI et de la DGCP a sans doute été lune des plus importantes réformes administratives jamais menées. Dès lors, établir si celle-ci constitue un modèle valide et identifier les enseignements qui peuvent en être tirés représentent un enjeu majeur de la modernisation de lÉtat. Une interrogation centrale a structuré la réalisation de ce bilan :la réforme a-t-elle été payée à son juste prix ? Comme toute mutation dampleur, la fusion de la DGI et de la DGCP a eu un coût conséquent. Mais les efforts financiers consentis ont-ils été proportionnés aux économies et à lamélioration du service rendu qui doivent en découler ? Par conséquent, votre commission des finances a invité la Cour des comptes à évaluer lecoût de la réforme, lamélioration du service rendu aux usagerset laccompagnement des agents des anciennes DGI et DGCP au cours du processus de fusion. Elle lui a également demandé de considérer ladaptation des procédures et méthodes du recouvrement et du contrôle de limpôt.

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Les travaux de la Cour des comptes, joints en annexe au présent rapport, ont été adressés à votre commission des finances le 10 octobre 2011. Selon lusage, uneaudition pour suite à donnera été organisée le 25 octobre suivant, mettant en présence les magistrats chargés de lenquête, les représentants de la DGFiP et de la ministre en charge du budget ainsi que différents acteurs de la fusion. Le présent rapport dinformationretrace lanalyse et les recommandations que vos rapporteurs spéciaux souhaitent formulersur le fondement de leurs propres travaux, des observations de la Cour des comptes et des échanges tenus au cours de laudition du 25 octobre 2011.   

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 LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Élaborer undocument prospectifdéfinissant pour la période 2012-2015 des objectifs explicites et chiffrés qui traduisent les priorités de la DGFiP et déclinés dans la documentation budgétaire transmise chaque année au Parlement.

2. Établir des indicateurs permettant demesurer les gains de productivité réalisés au sein des différents services et pour chaque secteur dactivité de la DGFiP.

3. Expliciter, dans les documents budgétaires, lelien entre lévolution des effectifs et les gains de productivité mesurés. 4. Engager uneréflexion sur limplantation territoriale des services déconcentrés de la DGFiP afin de garantir un égal accès au guichet fiscal unique.

5. Entreprendre uneévaluation des relations entre les services de la DGFiP et les collectivités territorialesengagements pris par les DDFiP dans lessur la base des conventions signées avec ces dernières.

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I.UNE FUSION BIEN ORDONNÉE

La fusion de la DGI et de la DGCP a fait lobjet dune exécution maîtrisée. Pourtant, les contraintes avec lesquelles il était nécessaire de composer, et notamment lhéritage de léchec de la « fusion fiscale » de 2000, étaient nombreuses. Nonobstant,trois ans après sa création, tous les éléments constitutifs de la DGFiP sont en place : les structures administratives ont été réunies et les statuts des agents sont désormais unifiés.

A.UNE OPÉRATION SOUS CONTRAINTES

1.de la « fusion fiscale » de 2000Léchec

Indéniablement,léchec de la réforme de 2000 a marqué la fusion de la DGI et de la DGCP tout au long de sa conception et de son exécution. Nombre des efforts qui ont été consentis, notamment financiers, trouvent leur justification dans une volonté déviter que ne se répète lexpérience de la « fusion fiscale ». Cette dernière a montré le risque politique qui pouvait résider dans une réforme dampleur de ladministration fiscale : Christian Sautter, alors ministre de léconomie, des finances et de lindustrie, avait estimé devoir démissionner. Cet épisode a été vécu comme un réel « traumatisme » par les responsables politiques et administratifs. À cet égard, le directeur général des finances publiques a souligné que léchec de 2000 avait «bloqué pendant de nombreuses années toute réforme au ministère des finances» 1 . Dans un tel contexte,le choix de la « fusion globale » pouvait apparaître comme un exercice périlleux. Le succès dune réunion de la DGI et de la DGCP, et non pas seulement des compétences fiscales, dans une direction unique nétait en rien garanti. En tout état de cause, » a permis fusion fiscaleléchec de la « didentifier les craintes et les oppositions pouvait susciter une réforme que en profondeur de ladministration fiscale, facilitant ainsi la préparation de la fusion de la DGI et de la DGCP. Elle a en particulier montré quune telle opération ne pouvait réussir sans ladhésion des agents. 

 1 Toutes les citations sont tirées du procès-verbal de laudition pour suite à donner du 25 octobre 2011, reproduit en annexe.

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Léchec de la « fusion fiscale » de 2000 En 2000, une première tentative pour réunir les deux composantes de ladministration fiscale a été faite. À la suite du rapport Bert-Champsaur intitulé « Mission 2003 » 2 qui préconisait la création dune «, administration fiscale unifiée chargée dassurer de manière fluide et continue la gestion des recettes de lÉtat», un transfert de lactivité de recouvrement de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI) a été envisagé. Lobjectif était ainsi de rassembler au sein dune même administration les activités dassiette et de recouvrement. Toutefois, peu de temps après sa publication, les syndicats ont fait connaître leur opposition au contenu du rapport « Mission 2003 ». Le 21 janvier 2000, un mouvement de grève initié par les organisations syndicales du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie était suivi par environ 39 % des agents. Le 21 mars suivant, après le succès de la manifestation nationale du 16 mars, le ministre, Christian Sautter, annonçait le retrait du projet de réforme et démissionnait quelques jours plus tard.

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2.Les complications extérieures

Concomitamment à la création de la DGFiP,une série déléments extérieurs sont venus compliquer le déroulé de la réforme. En effet, dans un contexte marqué par la crise économique, la nouvelle direction sest vue confier des tâches conjoncturelles de soutien à léconomie et de mise en uvre du plan de relance (remboursement anticipé de TVA, etc.). Par ailleurs, la DGFiP a dû assurer la mise en uvre de la réforme de la taxe professionnelle et a également été sollicitée dans le cadre de la réforme de lorganisation territoriale. Ces obligations supplémentaires se sont ajoutées aux difficultés spécifiques liées à la fusion et ont, de ce fait, rendu plus complexe le pilotage de ce processus.

B.LE DÉROULEMENT DE LA FUSION

1.Une réforme préparée avec soin

a)« petits pas » entre 2000 et 2007Le choix de la politique des La préparation et lexécution de la fusion de la DGI et de la DGCP ont bénéficié des efforts de rationalisation effectués entre 2000 et 2007. En effet, léchec de la réforme de 2000 a consolidé lidée que les deux directions subsisteraient encore un certain temps. De ce fait, le choix a été fait de recourir à une politique des « petits pas ».

 2 finances et de lindustrie le 6 janvier 2000.Remis au ministre de léconomie, des