L'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés

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De la gestion des flux migratoires aux actions d'accueil des immigrants et d'intégration des populations issues de l'immigration en passant par la lutte contre les discriminations, la Cour des comptes analyse les différentes politiques d'immigration mises en oeuvre depuis trente ans. Après avoir expliqué la genèse et décrit les modalités des actions publiques qui ont pu être conduites jusqu'ici pour répondre aux défis de l'accueil et de l'intégration, le rapport tente de dresser leur bilan en examinant la situation des populations concernées. Il cherche aussi à apprécier les conditions de la réussite des réformes en cours ou annoncées récemment à la lumière des évolutions observées dans les mouvements migratoires, des modifications intervenues dans le déroulement des séjours et des exigences nouvelles qui annoncent les besoins prévisibles du marché européen du travail. La Cour formule de nombreuses recommandations qui lui paraissent de nature à conforter la démarche engagée.
Publié le : lundi 1 novembre 2004
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COUR DES COMPTES  _____________
 
 
 LACCUEIL DES IMMIGRANTS ET LINTEGRATION DES POPULATIONS ISSUES DE LIMMIGRATION  
_____________     RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS    NOVEMBRE 2004
 
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Sommaire
 Délibéré .  Introduction...................................................................................................  Chapitre I : Les politiques publiques face aux réalités de limmigration.  I - La dimension historique de lintégration ...............................................  A  Les origines.....................................................................................  B  Le tournant de 1945.........................................................................  C  Limmigration de 1945 à 1974 ........................................................  D  De la suspension de limmigration de main duvre (1974) à la  situation aujourdhui .......................................................................  II - La difficulté des choix publics ...............................................................  A  La méconnaissance des publics concernés ......................................  B  La faiblesse des structures de pilotage ............................................  C  Linsuffisante définition des objectifs .............................................  III - De nouvelles orientations « constatées » plus que choisies......................  A  Des institutions en situation fréquente de décalage et dautonomie  B  Les éléments dune nouvelle politique ............................................  C  Les conséquences de la montée en puissance du cadre européen ....  Chapitre II : Le bilan de laccueil et de lintégration.................................  I - Les obstacles à lévaluation ...................................................................  A  La mesure de lintégration ..............................................................  B  Problèmes liés aux statistiques et aux études ..................................  C  Des moyens budgétaires difficiles à identifier.................................  II - Une double hypothèque .........................................................................  A  La concentration des populations issues de limmigration ..............  B  Limmigration irrégulière................................................................  III - Des résultats peu probants .....................................................................  A  Le logement ........ ............................................  ................................  B  Lemploi..........................................................................................  C  Lécole ............................................................................................  D  Lapprentissage du français.............................................................  E  Les femmes issues de limmigration ...............................................  F  Lintégration des jeunes...................................................................  G  Les limites des possibilités de retour...............................................  H  La lutte contre les discriminations ..................................................  
Pages
 5  9  15  17 18 26 30  40  50 51 66 99  110 111 124 129  137  140 140 141 149  155 156 170  206 206 220 230 245 248 252 253 260  
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  Chapitre III : Une démarche nécessaire qui reste à conforter..................  I - De nouvelles perspectives pour l immigration.......................................  A  Une demande quantitative et qualitative à la hausse .......................  B  Sortir des contradictions..................................................................  II - Un dispositif à préciser et concrétiser ....................................................  A  Des principes qui gagneraient à être précisés..................................  B  La priorité donnée à laccueil, première étape du parcours  dintégration ....................................................................................  C  Les initiatives du comité interministériel sur les déterminants de  lintégration devraient être renforcées .............................................  III - Une approche à compléter et approfondir ..............................................  A  Intégrer les populations déjà présentes en France ...........................  B  La résolution nécessaire de deux préalables ....................................  C  Laffinement des méthodes .............................................................  D  La rationalisation de lorganisation institutionnelle ........................  Conclusion.....................................................................................................  Annexe 1 :Europe et immigration.................................................................. Annexe 2 : ......................................................Les voies daccès à lemploi Annexe 3 :Comité interministériel du 10 avril 2003 : relevé de décisions..... Annexe 4 :Les centres et les locaux de rétention administrative. Annexe 5 :Répartition des immigrés sur le territoire métropolitain (1999). Annexe 6 :Enfants dimmigrés (0-24 ans) par département .......................... Annexe 7 :Visas pour les consulats les plus importants (environ les trois quarts) ......................................................................................................... 
 Répertoire des principaux sigles.................................................................   
Réponses des administrations et des organismes intéressés.
 
 269  271 272 278  290 290  299  318  348 349 350 362 367  387  391 405 413 417 425
427  431  435   
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- V -
DÉLIBÉRÉ _______  
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant laccueil des immigrants et lintégration des populations issues de limmigration.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Séguin, premier président ; MM. Collinet, Delafosse, Fragonard, Carrez, Bénard, présidents de chambre, MM. Mignot, Ménasseyre, Gastinel, présidents de chambre maintenus en activité ; MM. Chartier, Limouzin-Lamothe, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Vianes, Giquel, Billaud, Cretin, Berthet, de Mourgues, Malingre, Paugam, Kaltenbach, Babusiaux, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Bouquet, Rémond, Chabrol, Picq, Ganser, XH Martin, Schneider, Lefoulon, Mirabeau, Beaud de Brive, Cardon, Mmes Froment Meurice, Ruellan, M. Cazanave, Mme Bellon, MM. Ritz, Duchadeuil, Moulin, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Lafaure, Dupuy, Banquey, Mme Fradin, MM. Auger, Delin, Mme Dayries, MM. Phéline, Gautier Jean, Tournier, Mme Colomé, M. Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, conseillers maîtres, MM. Lazar, Audouin, Pascal, Gleizes, Lemasson, Cultiaux, Schaefer, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy Malaurie, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Feller, avocat général.
Madame Démier, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Na pas pris part aux délibérations : M. Courtois, conseiller maître.
Fait à la Cour, le 4 novembre 2004.
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La population immigrée dans les départements métropolitains français (en pourcentage de la population totale en 1999)
% de la population immigrée dans la population totale ( )
Source : INSEE – recensement 1999
    
 
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Introduction 
Limmigration constitue, en France, un sujet à la fois extrêmement sensible et récurrent. Son actualité demeure dautant plus forte que les perspectives démographiques en Europe laissent pressentir un recours encore accru, dans un proche avenir, à ses ressources. La diversité et lampleur de ses implications dans nombre de domaines de la vie nationale justifient que laction publique en la matière fasse régulièrement lobjet dune analyse attentive : du degré de réussite de la politique dimmigration et, plus particulièrement, des actions daccueil et dintégration dépend en effet, pour une large part, la cohésion nationale.
La notion de politique de limmigration est généralement utilisée de manière indistincte pour caractériser la seule gestion des flux migratoires ou lensemble des actions concernant les migrants. La Cour a choisi, dans le rapport, de privilégier la deuxième acception, conformément à la conviction quelle sest forgée quen la matière, une politique doit être cohérente et globale.
Un tel intérêt est dautant plus nécessaire que limmigration est une question mal connue, où des éléments statistiques nécessaires font souvent défaut et où les fréquentes approximations conceptuelles et sémantiques traduisent de réelles ambiguïtés et de non moins franches confusions. Il est vrai que si limmigration est lobjet dun débat public permanent et souvent passionné, celui-ci tend à se polariser sur certains des aspects du dossier et semble parfois ignorer les autres. Ainsi, le problème de lopportunité et des modalités de la maîtrise des flux est-il au centre des préoccupations, comme en témoigne le contenu des interventions du législateur depuis les lendemains de la seconde guerre mondiale : depuis 1974, lordonnance de 19451 aura été modifiée à trente-trois reprises et tout dernièrement à loccasion du vote de la loi du
                                                     1) Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentrée et de séjour des étrangers en France.
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COUR DES COMPTES 
26 novembre 20032. On ne saurait dire, en revanche, que les voies et moyens de laccueil et de lintégration des immigrants aient bénéficié dune attention comparable.
Surtout, la vigueur des polémiques a souvent caché lextrême complexité de la matière et on a mis au compte dune hypothétique volonté de dissimulation ce qui nétait souvent que la traduction de la difficulté à figer, dans les catégories juridiques et dans les chiffres, une réalité en perpétuelle évolution.
Ce nest pas seulement quen lespèce limprécision constitue un risque à la fois fréquent et particulièrement lourd de conséquences et que la plus grande prudence simpose. En fait, cest le point dapplication même dune politique de limmigration quil est difficile de définir. On sait lorsquun étranger cesse de lêtre. Rien, juridiquement, nindique, en revanche, quon ne fait plus partie de la population issue de limmigration.
Seul, en réalité, limmigrant est identifiable comme tel. Mais cette qualité se perd sans doute dès linstallation accomplie, assurément en cas de naturalisation et certainement lors de la génération suivante. Pour les autres, tous les autres, il nest pas de réponse autre que subjective.
Cest assez dire quentre autres difficultés, les partenaires des politiques mises en uvre ont celle davoir à sinterroger en permanence sur le choix de leurs bénéficiaires.
Si lon sentêtait à retenir lacception courante du mot « immigré », on en serait réduit à constater quon ne sait pas, au juste, de qui il sagit puisquil est impossible de dénombrer et circonscrire. Le problème est quon nest pas toujours sûr non plus que pour ce public indistinct, un traitement spécifique soit forcément légitime et nécessaire. La seule certitude quon ait est que toute insuffisance de la politique conduite peut constituer un danger pour la République.
Ces constats paradoxaux donnent la mesure des problèmes posés  problèmes que ne suffit pas à régler la substitution quasi-systématique du
                                                     2) Loi n° 2003-119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de limmigration, au séjour des étrangers et à la nationalité au sujet de laquelle la Commission nationale consultative des droits de lHomme a émis les observations suivantes : « la législation sur les étrangers ne cesse dêtre modifiée et est de plus en plus complexe. Il en résulte un droit extrêmement touffu auquel, à lexception des spécialistes, peu de personnes et surtout pas les principaux intéressés, cest-à-dire les étrangers, ont la possibilité daccéder. A cette complexité juridique, accrue par un nombre imposant de circulaires, sajoute une suspicion trop fréquente à légard des étrangers, ainsi quun manque de moyens administratifs particulièrement criant.» 
INTRODUCTION  
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terme dintégration à celui dimmigration. En fait, lintégration est une partie de la politique dimmigration.
La Cour a déjà eu de nombreuses occasions de faire connaître les observations quappelait de sa part tel ou tel élément de la politique de limmigration. Elle a dit, et à des époques pourtant différentes, les inconvénients liés à son absence de lisibilité, au flou de ses objectifs, aux incertitudes de son pilotage.
Après ces appréciations répétées, la Cour a décidé dexaminer les dispositifs dans leur globalité3. En effet, les évolutions qui se sont fait jour dans les mouvements migratoires, les modifications intervenues dans le déroulement des séjours, les réformes en cours ou annoncées lui ont paru justifier une initiative de sa part. A lheure où, au terme dune longue évolution, paraissent saffirmer de nouveaux axes dune politique de limmigration, la Cour a estimé quelle se devait, à la lumière de ses propres travaux, de dire quelles sont, selon elle, les conditions de son succès. Elle a donc décidé dy consacrer un rapport public particulier, issu de la collaboration de plusieurs de ses chambres, afin de traiter la question dans toutes ses dimensions, lesquelles font intervenir plusieurs ministères et de nombreux organismes aux statuts divers. Lanalyse conduite ne néglige aucune des étapes du parcours dun immigrant, du franchissement des frontières à son installation, son intégration et son éventuel retour, et dépasse ainsi les cloisonnements administratifs (affaires étrangères, affaires sociales, éducation nationale, emploi, équipement et logement, intérieur, justice, etc.).
Cette contribution peut être dautant plus utile que la Juridiction est lune des rares institutions à avoir eu le moyen permanent de contrôles réguliers et à avoir pu ainsi procéder à une approche synthétique dun dossier dont les composantes sont nombreuses et font généralement lobjet dune approche parcellaire.
La Cour a été dautant plus encline à une approche globale de laccueil et de lintégration des immigrants en France quelle procédait à
                                                     3) Néanmoins, parce quelle a consacré au sujet dimportants développements dans son rapport public de lannée 2000, la Cour na pas estimé nécessaire dintégrer dans le présent rapport une nouvelle étude densemble des problèmes liés au droit dasile. Elle a estimé en revanche opportun dévoquer celui-ci au travers du prisme de ses liens avec limmigration clandestine, à la lumière, en particulier, des réformes introduites par la loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952. Parallèlement, la juridiction sest efforcée dactualiser les données statistiques sagissant, en particulier, de la part des réfugiés dans limmigration régulière. Elle sest autorisé enfin, lorsquelle était conduite à formuler certaines préconisations en matière de logement, à rappeler quelques données se rapportant à lhébergement des demandeurs dasile et des déboutés.
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