L'hébergement d'urgence : un devoir d'assistance à personne en danger - 10ème rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées

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Le rapport donne tout d'abord une définition de l'hébergement d'urgence et de sa mission pour assurer à toute personne en détresse, dans l'urgence, un hébergement et une aide à l'insertion. Il fait l'état du dispositif face au défi de l'exclusion, dispositif qui reste en cours de restructuration (pilotage insuffisant pour les dispositifs départementaux, offre d'hébergement accrue, mais restant le plus souvent une mise à l'abri temporaire des bénéficiaires, complexification et fragilisation des financements, malgré une forte hausse de l'aide des pouvoirs publics, évolution permanente des publics). Le constat d'une inadaptation à la grande exclusion est posé de même que se pose la question de savoir qui sont les sans-abri, catégorie sociale dans laquelle sont inclus les demandeurs d'asile. Le rapport remarque que les blocages de l'accès au logement conduisent à s'interroger sur le développement des nouvelles formes d'habitat temporaire. Il note par ailleurs que la production et l'attribution des logements sociaux ne prennnent pas en compte l'urgence de la demande. En conclusion le Haut Comité propose 17 mesures pour améliorer le dispositif d'hébergement d'urgence.
Publié le : mercredi 1 décembre 2004
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/044000619-l-hebergement-d-urgence-un-devoir-d-assistance-a-personne-en-danger-10eme-rapport
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L’HÉBERGEMENT D’URGENCE :
UN DEVOIR D’ASSISTANCE
À PERSONNES EN DANGER
e10 Rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées
décembre 2004
Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées
38 rue Liancourt 75014 PARIS tél : 01 40 81 15 78 fax : 01 40 81 91 20
mail : hautcomitelogement@i-carre.net“ Assurer à toute personne en détresse,
dans l’urgence, un hébergement
et une aide à l’insertion. ”Sommaire
Introduction 5

Hébergement et urgence : 7
1
du brouillage des mots à la confusion des concepts

1.1 Vingt ans de diversification des outils et d’hésitations du vocabulaire 9

1.2 Les définitions employées par l’administration 19
1.2.1 - Un langage commun pour une action interministérielle. 19
1.2.2 - Les limites de ces définitions. 20

1.3 Quelles définitions pour quel dispositif d’hébergement d’urgence ? 23
1.3.1 - L’insertion est la finalité et la démarche même de toute intervention sociale. 23
1.3.2 - L’urgence est une méthode pour sortir de l’urgence. 24
1.3.3 - L’hébergement intègre toute l’offre sociale d’accueil temporaire. 27
1.3.4 - Le dispositif d’hébergement d’urgence a pour mission d’assurer à toute personne 28
en détresse, dans l’urgence, un hébergement et une aide à l’insertion.

L’état du dispositif d’hébergement d’urgence 312
face au défi de l’exclusion

Un dispositif qui reste en cours de structuration 332.1
2.1.1 - Les dispositifs départementaux sont en place mais leur pilotage est insuffisant. 33
2.1.2 - L’offre d’hébergement s’est accrue, mais en grande partie par une simple mise à l’abri. 38
2.1.3 - La croissance du dispositif d’hébergement s’est accompagnée d’une complexification 42
et d’une fragilisation de ses financements.
2.1.4 - Le dispositif est confronté à l’évolution permanente des publics. 45

Le dispositif d’hébergement n’est pas adapté à la grande exclusion. 492.2
2.2.1 - Qui sont les sans-abri ? 49
2.2.2 - L’action publique en faveur des sans-abri : entre la tentation de l’hébergement à tout prix et la difficulté 52
d’héberger dans la durée.

L’hébergement d’urgence à l’épreuve de la demande d’asile. 592.3
2.3.1 - La spécificité de la demande d’asile justifie l’existence d’un dispositif national d’accueil spécialisé. 59
2.3.2 - Malgré l’augmentation de ses capacités, le dispositif spécialisé reste sous-dimensionné. 62
2.3.3 - Les limites physiques et administratives du dispositif spécialisé renvoient au dispositif généraliste 65
une population dans l’impasse.

1Les blocages à l’accès au logement produisent un gâchis dans le dispositif 69 2.4
d’hébergement.
2.4.1 - Les structures d’hébergement sont déstabilisées par l’allongement des durées de séjour. 69
2.4.2 - Le blocage de l’accès au logement durable conduit à s’interroger sur le développement 72
des nouvelles formes d’habitat temporaire.
2.4.3 - Ni la production, ni l’attribution des logements sociaux ne prennent en compte 74
l’urgence de la demande.
2.4.3.1 - La programmation des crédits est nécessaire mais non suffisante pour accélérer la réalisation 74
des opérations.
2.4.3.2 - Les voies privilégiées d’attribution fonctionnent mal et sont menacées d’un blocage total 77
par la délégation du contingent préfectoral aux maires.
Structurer le dispositif d’hébergement d’urgence 813
à partir d’une responsabilité assumée.

Sous la pression des besoins, le dispositif d’hébergement d’urgence se construit 83
3.1 dans la complexité et l’hésitation.

3.2 Propositions 85

Conclusion 91

Lexique des sigles utilises 93

Annexes 95
Annexe 1 : Composition du Haut Comité 97
Annexe 2 : Rencontres du Haut Comité au cours de l’année 2004 99
Annexe 3 : Avis du Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées 101
sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale
Annexe 4 : Courriers au gouvernement 107
2Introduction
Le dispositif d’hébergement d’urgence gère au quotidien à l’augmentation et à la diversification des besoins, les
les conséquences d’une exclusion qui laisse une partie de associations ont fait preuve d’une invention que l’Etat
nos concitoyens à l’écart du logement et de ressources a su accompagner en utilisant toutes les possibilités
élémentaires. Grâce à la forte motivation des bénévoles des cadres administratifs et budgétaires. Il faut se
et des professionnels ainsi qu’à l’aide accrue de l’Etat, réjouir de cette richesse de création développée pour
il s’efforce de faire face à la pression des besoins mais, lutter contre l’exclusion. Cependant une clarification
malgré des avancées réelles, il rencontre des obstacles des concepts employés et, partant, des missions même
et vit aujourd’hui une situation de crise. C’est pourquoi de l’hébergement d’urgence, apparaît aujourd’hui
l’hébergement d’urgence occupe une place croissante indispensable et nous avons souhaité y consacrer un
dans les préoccupations des acteurs du logement et de premier chapitre qui se veut clarificateur.
l’action sociale, ainsi qu’en ont témoigné, au début de
l’été 2004, les travaux des Assises du logement et de la Nous tenterons ensuite de procéder à un état des lieux.
ère1 Conférence nationale de la lutte contre l’exclusion. Si l’intervention de l’Etat est ancienne, l’animation
d’un dispositif cohérent pour faire face aux besoins
La réflexion dont ce rapport rend compte se situe dans le d’hébergement est par contre très récente. Le dispositif
prolongement du travail qui, au cours des deux dernières d’hébergement d’urgence est encore largement en cours
années, a conduit le Haut Comité à proposer de rendre le de construction. Or cette construction s’opère dans un
droit au logement opposable. Seule cette décision politique contexte de forte pression des besoins, qu’ils résultent de
permettra en effet que l’action publique s’organise de l’exclusion sociale et économique, des conséquences de
façon à garantir à chacun l’accès à un logement décent la crise du logement, ou d’une situation internationale.
et indépendant, mettant en œuvre le droit tel qu’il a été Nous entendons porter un regard lucide sur les limites
défini par la loi Besson du 31 mai 1990. Cependant l’étape et les insuffisances rencontrées, sans sous-estimer les
de l’hébergement est et restera parfois indispensable : résultats positifs, fruits d’un travail individuel et collectif
soit parce que les délais de la mobilisation d’un logement dont la dimension militante est particulièrement forte,
adapté à la situation du demandeur ne sont pas compatibles mais aussi avec une grande exigence, parce que ce
avec l’urgence de sa situation sociale, soit parce que celle- dont il s’agit, c’est d’apporter les premiers secours à des
ci nécessite une intervention globale intégrant étroitement personnes, parfois accompagnées d’enfants, exposées au
l’offre d’hébergement et le soutien social. risque de se trouver à la rue. En un tel domaine, on ne
peut se satisfaire de résultats partiels.
Mais parce qu’il ne peut être qu’une étape, l’hébergement
d’urgence ne doit pas être tenu à part des dispositifs qui Enfin, nous nous efforcerons de dégager des propositions.
visent à permettre l’accès et le maintien dans les lieux Celles-ci visent à aider le gouvernement à définir une
des personnes en difficulté. Il leur est étroitement lié politique adaptée mais aussi, nous l’espérons, à éclairer
et la réflexion du Haut Comité prendra en compte cette le travail d’organisation et de coordination indispensable
interdépendance. qui doit, dans chaque département, impliquer chacun des
acteurs du dispositif d’hébergement d’urgence.
Ceci est d’autant plus vrai que l’on a vu se développer
depuis vingt ans des outils dont on ne sait pas toujours
s’ils relèvent du logement ou de l’hébergement. Face
5Hébergement et urgence :
1 du brouillage des mots
à la confusion des concepts
« Mal nommer les choses, c’est ajouter
au malheur du monde. »
Albert CAMUS
Si l’expression « hébergement d’urgence » est très d’insertion. Les deux usages peuvent se retrouver dans
présente dans les discours comme dans les textes le même document : tantôt l’hébergement d’urgence
officiels, elle y voisine avec d’autres formules telles que est un concept, une mission générale, une politique,
« hébergement d’insertion », « logement d’urgence », tantôt l’expression désigne uniquement une filière
« logement d’insertion », « logement temporaire », administrative, voire une ligne budgétaire…
« logement relais » et d’autres encore. On peut certes
voir dans cette diversité une richesse de vocabulaire Le vocabulaire n’est pas neutre. Le sens donné aux
permettant d’exprimer la diversification des outils créés mots hébergement et urgence est directement lié à
au cours de ces vingt dernières années. On peut hélas y la conception que l’on se fait des objectifs poursuivis,
voir aussi la source d’une certaine confusion des concepts il induit une appréciation de la nature des moyens à
et le risque de malentendus. Selon la personne qui les mettre en œuvre. C’est pourquoi il était nécessaire de
prononce, l’époque, le contexte et les interlocuteurs, commencer ce rapport en cherchant à clarifier les mots
les mêmes mots ne désignent pas toujours les mêmes employés. Ceci nécessite tout d’abord un rapide retour
réalités. sur l’émergence des nouveaux outils au cours des
vingt dernières années, sans prétendre à en dresser
L’« hébergement d’urgence » se trouve ainsi parfois l’inventaire exhaustif ni à en réaliser l’évaluation, mais
employé dans un sens très large, depuis le dortoir dont en nous efforçant de repérer les interactions entre la
les lits doivent être libérés à 8 heures le matin jusqu’à construction du dispositif d’hébergement d’urgence et
la pension de famille qui – malgré son nouveau nom de le vocabulaire employé pour en rendre compte. Nous
« maison-relais » – constitue bien un habitat permanent, examinerons ensuite l’état actuel des définitions utilisées
répondant à tous les critères du logement « décent et par l’administration puis nous nous efforcerons, revenant
indépendant » au sens de la loi Besson. Parfois il est aux concepts mêmes d’urgence et d’hébergement, de
au contraire utilisé pour désigner une sous-catégorie cadrer la problématique sur laquelle le Haut Comité
de cet ensemble : il est alors opposé à l’hébergement entend faire porter sa réflexion.
7

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