Les politiques de développement rural : rapport de l'instance d'évaluation présidée par Daniel Perrin

De
Les politiques de développement rural ont connu une forte inflexion pendant les années 1990. Ce rapport passe au crible de l'expertise quelque 12 lois et 59 dispositifs opérationnels afin d'évaluer leur cohérence et leur pertinence et éclairer leurs logiques respectives. Les auteurs formulent à la suite de ces analyses un certain nombre de recommandations : répartition des compétences entre État et collectivités locales, remplacement des zonages à logiques économiques par des critères individuels, meilleure lisibilité des flux financiers destinés aux espaces ruraux. Les annexes, très riches, comprennent notamment la présentation des six territoires étudiés (côteaux du Lyonnais, le Parc national régional de la Brenne, l'arrondissement de Château-Salins, l'Ardèche méridionale, trois cantons d'Eure-et-Loir, le pays du Mené dans le département des Côtes d'Armor), la caractérisation des ZAU - zonages en aire urbaine - ; un rappel sur les structures intercommunales ; la description et la classification des politiques rurales ; l'étude des zonages pour le développement rural ainsi que diverses autres spécificités territoriales.
Publié le : samedi 1 novembre 2003
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/034000649-les-politiques-de-developpement-rural-rapport-de-l-instance-d-evaluation-presidee
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CONSEIL NATIONAL DE L??VALUATION
COMMISSARIAT G N RAL DU PLAN
INSTANCE D VALUATION DES POLITIQUES
DE D VELOPPEMENT RURAL
RAPPORT DE L INSTANCE D VALUATION
DES POLITIQUES DE D VELOPPEMENT
RURAL
PrØsident
Daniel Perrin
Rapporteur gØnØral
Jacques Malet
Rapporteurs
Guilhem Brun
Marc GuØrin
Jean-Fran ois Ruas
Philippe TemplØ
Marie-Christine Theurkauff
Avec la participation de Jean-Fran ois Crola
Juin 2003Avant-propos
par
Alain Etchegoyen
Commissaire au Plan
L exode rural aura ØtØ le phØnomŁne le plus marquant du vingtiŁme siŁcle.
Notre sociØtØ et notre Øconomie en portent la trace. De Farrebique Biquefarre,
en mŒme temps qu elles se modernisent par l ØlectricitØ et la mØcanisation, nos
campagnes sont dØsertØes et ce sont nos espaces qui manifestent avec le plus
d Øvidence cette Øvolution brutale. L espace rural n est pas seulement un espace
agricole. Mais il n est pas pour autant laissØ l abandon. Ainsi s esquissent des
politiques de dØveloppement rural depuis prŁs d un demi-siŁcle.
Ces politiques connaissent une forte inflexion au cours de la dØcennie 1989-
1998. Ce rapport Øtudie douze lois et cinquante-neuf dispositifs opØrationnels.
Certains sont crØØs, d autres supprimØs. L ensemble para t confus la plupart
des acteurs. Le mØrite de ce rapport est donc double : d une part, il Øvalue la
cohØrence et la pertinence de ces dispositifs en Øclaircissant leurs logiques
respectives ; d autre part, il formule des recommandations pour l avenir.
L enjeu est d importance : l heure oø le lØgislateur doit approfondir son
approche de l espace rural, il lui faut prendre la mesure des changements
s opØrant dans des espaces qui ne sont plus abandonnØs, mais qui suscitent au
contraire de nouvelles appØtences comme en tØmoignent la fois un
redressement dØmographique partiel dans le dernier quart du vingtiŁme siŁcle,
une part croissante des emplois industriels et un certain redØploiement des
services. Cette dynamique s’explique notamment par de nouvelles formes de
complØmentaritØ entre ville et campagne.
Dans les politiques de dØveloppement rural, on peut mesurer, gr ce ce rapport,
les tensions qui existent propos de la dØcision : doit-elle s inspirer entiŁrement
du critŁre de proximitØ ou requiert-elle une distance nØcessaire ?
Par ses typologies, ses Øvaluations et ses recommandations, ce rapport esquisse
ce que pourra Œtre le r le d un tat stratŁge, c est- -dire soucieux de l intØrŒtgØnØral, dŁs lors qu un espace libØrØ sera l objet de conflits d usage. Il montre
en effet que ne peut dØsormais se dØcider une politique de dØveloppement rural
qui ne soit fondØe sur une conception claire et distincte dudit dØveloppement.
L Øvaluation remonte aux principes qui ont constituØ les prØmisses diverses
voire contradictoires mais surtout implicites des politiques mises en uvre. Il
invite de nouvelles cohØrences au nom du bien public.
Enfin, je tiens remercier vivement le prØsident Daniel Perrin, ainsi que
l’ensemble des personnes ayant contribuØ l’Ølaboration de ce rapport, pour
l’acuitØ des analyses formulØes et la qualitØ du travail accompli.PrØface
Daniel Perrin, prØsident de l instance,
Jacques Malet, rapporteur gØnØral, Marc GuØrin, rapporteur
L Øvaluation des politiques de dØveloppement rural a ØtØ officiellement engagØe
en mai 2001, date de l?installation de l?instance interministØrielle. La commande
d Øvaluation rØpondait une interrogation majeure sur l adaptation de
l intervention de l tat, confrontØe l Øvolution contrastØe des espaces ruraux
et l affirmation des prØrogatives des collectivitØs territoriales et de l Union
europØenne. Au-del d un bilan, cette Øvaluation entend rØpondre trois
questions relatives la pertinence des formes d intervention aux Øvolutions en
1cours, la territorialisation des dispositifs de politiques rurales et enfin la
cohØrence entre les politiques de l tat, celles de l Union europØenne et celles
des collectivitØs territoriales.
PrØsentation, conditions d Ølaboration et objectifs du rapport
Ce rapport a ØtØ con u pour satisfaire l exigence de connaissance formulØe
dans le cahier des charges initial. Il doit permettre au lecteur de dØcouvrir
l ensemble des observations et des Øtapes du raisonnement Øvaluatif. Un
systŁme d encadrØ permet d accØlØrer la lecture. Le public soucieux d accØder
rapidement une synthŁse et aux recommandations concrŁtes se reportera
directement au chapitre VII intitulØ « Conclusion et recommandations », ØlaborØ
pour pouvoir Œtre lu indØpendamment du reste de l ouvrage.
Durant un an et demi, les travaux ont mobilisØ une vingtaine d experts
bØnØvoles et donnØ lieu dix-huit sessions plØniŁres, ainsi qu trente-quatre
rØunions du comitØ de pilotage. En raison du nombre et de l extrŒme variØtØ des
dispositifs, l instance a dß, comme prØalable indispensable sa dØmarche,
cerner le champ de la politique ØvaluØe. Elle a ensuite organisØ huit sØances
d audition consacrØes des thŁmes dont la diversitØ illustre les multiples
(1) La notion de territorialisation dØsigne la fois la structuration organisØe d une
petite rØgion, de ses acteurs et de ses projets, selon des formes variables, et de la
maniŁre dont les politiques publiques sont en mesure de s adapter ce processus.- PrØface -
facettes du dØveloppement rural : les actions en faveur des infrastructures de
transport, du commerce et de l artisanat, du tourisme, du logement, des services
privØs et publics, de l amØlioration des relations entre agriculture et
environnement. Le cadre des politiques europØennes, le r le des services
dØconcentrØs de l tat et de leur coordination avec les collectivitØs territoriales
ont ØtØ Øgalement abordØs, ainsi que l apport des associations au dØveloppement
rural. De plus, dix sØances de travail et d Øchanges ont permis d organiser des
dØbats propos de la prØsentation des Øtudes commanditØes par l instance sur
les caractØristiques des espaces ruraux et des dispositifs de dØveloppement, puis
sur les rØsultats trŁs dØtaillØs des analyses de terrain, conduites sur six territoires
reprØsentatifs d une typologie inØdite mise au point par l instance. Enfin, les
recommandations ont ØtØ ØlaborØes lors de trois sØances cl turant les travaux.
L annonce, dans le courant de l?ØtØ 2002, de la prØparation d une loi relative
aux espaces ruraux a remis la question rurale l agenda politique. Tout en
poursuivant une rØflexion distanciØe et de long terme, l instance eut c ur
d accØlØrer un rythme de travail dØj ØlevØ pour Œtre en phase avec les
ØchØances de la dØcision publique et d approfondir le caractŁre pratique de ses
prØconisations. La participation de plusieurs membres de l instance divers
groupes associØs la prØparation du ComitØ interministØriel d amØnagement du
territoire du 13 dØcembre 2002 et de la loi rurale a permis d accro tre l utilitØ
opØrationnelle des travaux.
L Øvolution des espaces ruraux et des dispositifs pose la question de
l adaptation des politiques publiques
Globalement, les changements en cours dans les espaces ruraux se caractØrisent
tout d abord par le redressement dØmographique d une part importante d entre
eux (53 % des communes rurales concernØes entre 1990 et 1999). Ainsi, entre
1975 et 1999, l?espace dominante rurale (selon la nomenclature de l INSEE) a
gagnØ 451 000 habitants dont 247 000 depuis 1990). Les ouvriers (presque cinq
fois plus nombreux la campagne que les actifs agricoles) et les retraitØs sont
prØsents en plus forte proportion dans les espaces dominante rurale qu en
ville. MalgrØ la baisse importante et continue de la population active agricole,
l emploi dans les espaces ruraux a augmentØ de 1 % entre 1990 et 1999,
rompant avec la tendance rØgressive de la pØriode antØrieure. Ceci s explique
par la progression des activitØs tertiaires, notamment des services aux personnes
et par la bonne tenue de l?emploi industriel qui dØcro t beaucoup moins que
dans les p les urbains et se renforce mŒme dans certaines branches comme
l agro-alimentaire, la plasturgie, l Ølectronique, la mØcanique et l imprimerie.- PrØface -
En rØalitØ, les problŁmes de dØveloppement se posent de maniŁre trŁs
diffØrenciØe, selon les catØgories d espaces ruraux. En se rØfØrant la typologie
en six groupes construite par l instance, plusieurs types de difficultØs
apparaissent. Ainsi, dans le « rural agricole vieilli et peu dense », le cumul du
dØclin dØmographique et de la baisse de l emploi agricole reste prØoccupant ; de
mŒme que le sort des populations faible mobilitØ (pour des raisons d ge, de
santØ ou de pauvretØ). ParallŁlement, le dØfaut d accŁs aux NTIC haut dØbit
pØnalise une part importante des entreprises rurales par rapport leurs
concurrentes. Dans le « rural ouvrier », la bonne tenue relative de l?industrie ne
doit pas masquer les difficultØs des secteurs traditionnels dont le dØclin a des
consØquences graves car il frappe souvent des zones de mono-activitØ la
population peu mobile. En outre, les branches dynamiques peuvent Œtre
touchØes, terme, par un Øpuisement de leurs facteurs de rentabilitØ fondØs sur
la qualitØ des relations de travail et sur les aptitudes spØcifiques de la main-
d uvre. Par ailleurs, les espaces pØriurbains rØsidentiels ou de grandes
exploitations, le « rural population renouvelØe » et d orientation touristique
ainsi que l espace « rural intermØdiaire » sont particuliŁrement concernØs par la
pollution agricole et les tensions multiples entre usages concurrents de l espace.
Un bilan contrastØ
En dix ans, les 59 dispositifs opØrationnels relevant de la politique de
dØveloppement rural ont engendrØ une dØpense moyenne annuelle estimØe
2,3 milliards d euros (soit environ 177 euros par habitant des espaces ruraux et
par an). Les Øtudes de terrains soulignent la forte disparitØ dans l affectation des
crØdits de dØveloppement dont le montant total demeure toujours trŁs largement
infØrieur la dotation de fonctionnement des communes et au soutien
communautaire au revenu des agriculteurs. Les aides au dØveloppement rural
varient selon les catØgories de territoires et selon leur degrØ d organisation. Les
Øtudes de cas montrent que les dispositifs de dØveloppement rural profitent
surtout au « rural agricole vieilli et peu dense » et au « rural intermØdiaire »
mais beaucoup moins aux espaces pØriurbains et au « rural ouvrier ».
Des outils d intervention souvent pertinents mais trop sectoriels
L tat a su crØer depuis plusieurs dØcennies certains instruments d intervention
territorialisØe, tant dans le domaine agricole que dans les secteurs du commerce
et l artisanat, du tourisme ou de l habitat. En outre, de nombreux dispositifs
favorisent la participation des populations l?Ølaboration et la conduite des
politiques. De plus, les initiatives de l tat p tissent des approches sectorielles
cloisonnØes tant au niveau national qu l Øchelle rØgionale et locale. Ceci prive
l action de l tat du fort bØnØfice potentiel des synergies entre secteurs. La- PrØface -
lisibilitØ des politiques est affaiblie par l empilement des dispositifs dont les
circuits de financement sont complexes et impliquent souvent des coßts de
gestion ØlevØs. En outre, les zonages socio-Øconomiques engendrent diffØrentes
difficultØs : dØlais d actualisation, effets de frontiŁre, stigmatisation.
Une mise niveau satisfaisante des Øquipements mais des efforts faire
pour le logement et les services aux publics
Aboutissement d un effort d investissement de longue durØe, la mise niveau
des infrastructures et des rØseaux s avŁre globalement satisfaisante, sauf en ce
qui concerne les nouvelles technologies de communication. Les instruments
d intervention en matiŁre de logement sont adaptØs l action territoriale mais
les moyens d animation sont parfois insuffisants. Leurs rØsultats, pour tangibles
qu ils soient, demeurent souvent insuffisants en regard des besoins. Les
logements locatifs restent trop rares et les constructions neuves gØnŁrent encore
trop souvent un mitage du paysage, par manque d efficacitØ de la planification
fonciŁre. En ce qui concerne les services aux publics, la constitution de
« Maisons de services publics » (une centaine dans les espaces ruraux) est une
solution adaptØe mais les faibles moyens disponibles freinent leur
gØnØralisation. Les outils manquent pour assurer la pØrennitØ de l encadrement
mØdical et paramØdical. La mise en uvre des schØmas dØpartementaux
d organisation des services publics a ØtØ de qualitØ inØgale et sans lendemain.
Des effets modestes sur le dØveloppement de l emploi dans les secteurs
secondaires et tertiaires
DotØes d outils d intervention territorialisØs et efficaces, les opØrations en
faveur des entreprises commerciales et artisanales favorisent surtout les
Øtablissements en croissance. Dans ce domaine, les effets les plus tangibles
concernent l amØlioration de l organisation des professionnels et de leur lien
avec les collectivitØs territoriales.
L intervention publique dans le domaine de l industrie concerne surtout des
aides pour l?investissement individuel et pour les zones d activitØs. Les
dispositifs d animation territoriale dans ce domaine sont trop rares.
La formation professionnelle et l insertion sont relayØes par certains
programmes, comme ceux rØservØs aux zones 5b, avec des moyens et des
rØalisations assez substantiels, mais des effets limitØs par la prØØminence d une
logique d offre standardisØe et faiblement territorialisØe.- PrØface -
Une valorisation des ressources localisØes limitØe la reproduction de
l existant
Dans le domaine agricole, le dØveloppement de la valeur ajoutØe par la baisse
des coßts de production ou l?amØlioration de la qualitØ, a ØtØ encouragØ.
L intervention publique favorise surtout le renforcement des productions
dominantes et la reproduction des structures existantes. Cependant, on
enregistre une certaine redistribution spatiale, au bØnØficie des zones de
montagne et des espaces dØfavorisØs. La diversification, quelle qu en soit ses
formes, demeure trop faible. Les effets nØgatifs de la production sur
l environnement sont partiellement pris en compte mais un coßt ØlevØ. Par
ailleurs, il faut souligner une certaine concurrence entre les initiatives de l tat
et celles des acteurs rØgionaux.
LimitØs, les moyens de l tat en faveur du tourisme rural sont concentrØs sur la
formation des acteurs et sur les infrastructures d accueil dont le nombre et la
qualitØ s amØliorent. En revanche, le tourisme social et la petite h tellerie rurale
paraissent dØlaissØs. L Ølaboration de produits touristiques complets et de
projets structurants demeure problØmatique, malgrØ quelques succŁs.
Dans le domaine de l environnement, des instruments assez nombreux associant
rØglementation, planification et concertation ont ØtØ dØveloppØs, tandis que la
prise en compte du paysage progresse mais demeure encore limitØe.
ParallŁlement, dans les zones les plus exposØes la pollution d origine agricole,
la qualitØ de l eau ne s?amØliore que rarement. La mise en uvre d outils
corrigeant la logique dominante de spØcialisation des espaces et assurant la
conciliation entre usages antagonistes, demeure trŁs insuffisante.
Une structuration intercommunale qui progresse mais reste rationaliser
L organisation intercommunale a ØvoluØ, avec dØsormais 63 % des communes
de moins de 2 000 habitants adhØrant une structure intercommunale fiscalitØ
propre. Cependant le maintien de nombreux groupements anciens, l existence
de certaines structures sans vØritable projet et l articulation souvent
problØmatique entre communautØ de communes, parcs naturels rØgionaux et
Pays, assombrissent ce bilan positif. ParallŁlement, de nombreuses mesures ont
incitØ les acteurs privØs et publics coopØrer sur un territoire. De ce point de
vue, les programmes LEADER I et II ont jouØ un r?le trŁs positif.
Les recommandations de l instance
IntØgrant les pratiques de mobilitØ gØnØralisØes de la population (et
particuliŁrement de celle qui rØside en milieu rural) ainsi que la grande diversitØ- PrØface -
des espaces ruraux dont plus de la moitiØ voient aujourd hui leur population
augmenter, l instance considŁre que ces politiques doivent abandonner leur
conception ancienne, trop centrØe sur l agriculture ou sur des territoires ruraux
Øtroits. Elles doivent, tout au contraire, tirer parti de la fonction rØsidentielle du
rural et de la complØmentaritØ ville-campagne.
Adapter l intervention publique la diversitØ des besoins et des territoires
Cette adaptation passe d abord par le dØveloppement d une politique du
logement plus ambitieuse (notamment dans le domaine locatif) et Øpousant
mieux les spØcificitØs locales. Elle suppose ensuite de favoriser le
dØveloppement de l emploi local en stimulant les activitØs induites par l essor
de la fonction rØsidentielle des espaces ruraux. Dans ce but, des actions ciblØes
sur les facteurs immatØriels comme la formation, le soutien la crØation et la
transmission d entreprises, et le dØveloppement des groupements d employeurs
susceptibles de rassembler des entreprises de statuts diffØrents, s avŁrent
particuliŁrement adaptØes. Le renforcement des services aux publics, tant sur le
plan qualitatif que quantitatif, et l amØlioration de l accŁs aux soins par la
constitution de p les rassemblant les diffØrentes professions de santØ,
apparaissent comme des moyens pour garantir une certaine ØquitØ territoriale et
pour dØvelopper la fonction d accueil des territoires ruraux.
Pour favoriser la conciliation entre les divers usages des espaces ruraux de
production, de rØcrØation, de rØsidence et de protection, il convient d adapter et
d amØnager, au niveau rØgional, le schØma des services collectifs des espaces
naturels et ruraux. Dans le mŒme esprit, il para t indispensable de mobiliser les
instruments de la politique fonciŁre en faveur d objectifs environnementaux,
afin d amplifier l efficacitØ des actions menØes dans ce domaine. De plus, la
meilleure intØgration des mesures d accompagnement de l agriculture et le
dØveloppement rural global demandent une plus forte articulation, au niveau
rØgional, entre la dØclinaison fran aise du rŁglement europØen deent rural et les programmes relevant de l Objectif 2.
Par ailleurs, les nouveaux contrats d agriculture durable (CAD) devraient
devenir de meilleurs outils de gestion de l espace, par l activitØ agricole
conduite selon des orientations dØfinies au niveau local entre tous les usagers de
cet espace. Cette perspective suppose, par consØquent, une meilleure association
des collectivitØs locales aux orientations gØnØrales et au financement de ces
nouveaux contrats. Enfin, il para t nØcessaire de dØvelopper une stratØgie forte
en faveur des espaces ruraux pØriurbains, en canalisant le processus d Øtalement
urbain et en protØgeant, en lisiŁre du front d urbanisation, des espaces naturels,
agricoles ou forestiers gr ce la mobilisation d instruments fonciers adaptØs.

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