Pénibilité et retraite : rapport remis au Conseil d'orientation des retraites

De
Ce rapport vise essentiellement à répondre à deux interrogations qui ne peuvent être dissociées : quelle peut être la légitimé d'un départ précoce à la retraite fondé sur des considérations tirées de la pénibilité du travail ? comment inciter les entreprises à prévenir et à gérer le vieillissement des salariés de telle sorte que leur maintien en activité soit possible sans altération de l'état de santé des salariés ? Yves Struillou s'attache, d'une part, à explorer les motifs pouvant justifier que la pénibilité soit prise en compte dans la définition des règles relatives au bénéfice des pensions de retraite et les modalités possibles de cette prise en compte et, d'autre part, à suggérer les voies permettant d'articuler la réparation de la pénibilité à la politique visant à améliorer les conditions de travail. Le rapport comprend cinq parties : aperçu sur l'évolution des conditions de travail et de la péniblité ; la prise en compte actuelle de la pénibilité dans les régimes de retraite ; pénibilité et retraite : quelle(s) relation(s) ? ; prendre en compte la pénibilité : choix de société et modalités techniques ; les scénarii envisageables.
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PENIBILITE ET RETRAITE
Rapport remis au Conseil d’orientation des retraites
Yves STRUILLOU
Avril 2003 AVANT-PROPOS
Comme l indique le rapport rØalisØ par Yves Struillou, le consensus est certainement trŁs large dans
l opinion publique pour une prise en compte de la pØnibilitØ du travail dans les systŁmes de retraite.
Cette idØe rencontre par ailleurs un Øcho politique important.
C est dire l intØrŒt qui s attache ce rapport, qui est certainement l Øtude la plus poussØe qui ait ØtØ
rØalisØe sur la maniŁre dont pourrait Œtre prise en compte la pØnibilitØ par un systŁme de retraite.
L objectif de ce rapport n est cependant nullement de proposer une rØforme « clØs en mains ». Et cela
pour plusieurs raisons.
En premier lieu, organisme d expertise et de concertation, le Conseil d orientation des retraites a
toujours veillØ ne pas empiØter sur les domaines qui relŁvent directement de la dØcision politique et de
celle des partenaires sociaux. Or il est clair que la question de principe de la prise en compte de la
pØnibilitØ dans la retraite, si elle comporte des aspects techniques rØellement complexes et qu il
convenait d explorer, relŁve d’abord de la dØcision politique et de la nØgociation sociale et de la
responsabilitØ finale des partenaires sociaux et de l Etat, comme le rappelle le rapport.
En second lieu, les Øventuelles modalitØs de mise en uvre demandent certainement des examens
complØmentaires pour que les choix qui seraient faits soient complŁtement ØclairØs.
Enfin, les diffØrentes hypothŁses envisagØes devront faire l objet de chiffrages sur le coßt des mesures
Øventuelles qui ne faisaient pas partie de la mission.
Le rapport qui est ici prØsentØ fera date par le sØrieux avec lequel il aborde une question essentielle pour
l avenir des retraites en montrant tant son intØrŒt que sa rØelle complexitØ. La suite des travaux
indispensable une rØforme relŁve d un travail administratif, de discussions entre les partenaires sociaux
et de dØcisions politiques.
Il va de soi que la prise en charge de la pØnibilitØ pour la retraite ne saurait dispenser d’une vigoureuse
action d’amØlioration des conditions de travail.
Cette action peut Œtre d’autant plus fructueuse que les marges de progrŁs sont tout fait rØelles.
Yannick Moreau
2SOMMAIRE
INTRODUCTION
I- APER˙U SUR L VOLUTION DES CONDITIONS DE TRAVAIL ET DE LA
PENIBILITE
A- L’amØlioration des conditions de travail et la rØduction de la pØnibilitØ sur longue et moyenne
pØriode
B- La persistance, voire la diffusion, de situations de travail pØnibles
1- La persistance, voire la diffusion d une pØnibilitØ physique associØe soit des efforts physiques
(port de charges) ou des contraintes posturales (rester debout ou dans une posture pØnible) ou
physiques (travaux forte tempØrature, vibrations)
2- Le cumul de facteurs de pØnibilitØ pour un nombre important de salariØs, notamment ouvriers
3- La diffusion et le renforcement de contraintes de temps dans les divers secteurs Øconomiques
II- LA PRISE EN COMPTE ACTUELLE DE LA PENIBILITE DANS LES REGIMES DE
RETRAITE
A- Une prise en compte partielle et limitØe de la pØnibilitØ laquelle sont exposØs les travailleurs du
secteur privØ :
1- Les dispositifs antØrieurs
2- Les dispositifs existants
a) Les dispositifs con us pour tenir compte de la pØnibilitØ au travail
b) Les autres dispositifs
B- La prise en compte de la pØnibilitØ dans le secteur public
C- La prise en compte de la pØnibilitØ dans la fonction publique : une approche fondØe par
l appartenance un corps
D- La prise en compte de la pØnibilitØ par les dispositifs transversaux : l invaliditØ et l inaptitude
III- PENIBILITE ET RETRAITE : QUELLE (S) RELATION (S) ?
A- PØnibilitØ et rØduction de l espØrance de vie
1- L existence de corrØlations entre pØnibilitØ au travail et rØduction de l espØrance de vie
a) Les constats
3b) La complexitØ de l analyse
c) Les corrØlations mises en Øvidence
d) Les corrØlations mettre en Øvidence
2- Les interrogations liØes la mise en place d un dispositif prenant en compte la pØnibilitØ
a) Les interrogations de principe
b) Les interrogations sur les modalitØs pratiques
La question du critŁre pertinent : l espØrance de vie ou l espØrance de vie sans incapacitØ ?
Les limites de nos connaissances
La pertinence de la distinction entre les mØtiers ou les fonctions dont l exercice entra ne par nature un effet
nØgatif sur l espØrance de vie sans incapacitØ des autres mØtiers ou fonctions
B- PØnibilitØ et travaux dangereux
1- L exposition aux substances dangereuses
2- L exercice d un mØtier « dangereux »
C- PØnibilitØ et tensions au travail : vieillissement - fatigue - douleur - souffrance
1- L impact sur l espØrance de vie sans incapacitØ
2- Les effets des tensions au travail sur la santØ des travailleurs gØs
IV- PRENDRE EN COMPTE LA PENIBILITE : CHOIX DE SOCIETE ET MODALITES
TECHNIQUES - ElØments de rØflexion
A- La prise en compte de la rØalitØ de la pØnibilitØ des fonctions exercØes
B- La prise en compte de l ensemble des diverses formes de pØnibilitØ
C- La pertinence de la mesure ou des mesures retenues au regard de l objectif poursuivi
1- L articulation du systŁme de bonification au titre de la pØnibilitØ avec les rŁgles de droit commun
2- Les rŁgles propres au dispositif pØnibilitØ
a) La fixation d une condition tenant la durØe de l exposition dans le mØtier ou dans les fonctions
b) La fixation d une condition d ge minimale pour liquider la pension de vieillesse
c) La fixation d un nombre minimal d annuitØs de cotisations validØes permettant de faire jouer la « bonification
pØnibilitØ »
D- La volontØ d assurer un traitement Øgal pour un mŒme type de pØnibilitØ quel que soit le secteur
professionnel concernØ
E- La place donnØe aux partenaires sociaux dans la dØfinition et la mise en place du dispositif
4
F- La nØcessitØ de limiter les effets pervers sur les politiques de prØvention des pathologies et des
troubles professionnels
G- Le souci d assurer la cohØrence avec les politiques de l emploi
H- Le choix d un mode de financement cohØrent avec la nature de la solidaritØ mise en cause
I- Le souci d internaliser les coßts induits pour la collectivitØ par les dØparts anticipØs
J- Le souci de ma triser les contraintes opØrationnelles et organisationnelles
V- LES SCENARII ENVISAGEABLES
A- Le scØnario envisageable pour le secteur privØ
1- Le cadre de mise en place du dispositif
a) Un cadre exclusivement conventionnel
b) Un cadre essentiellement rØglementaire
c) Un cadre mixte, articulant la nØgociation et l intervention des pouvoirs publics
2- Le champ d application du dispositif
3- La nature de l avantage accordØ
4- Le financement du dispositif et son internalisation
B- Les orientations envisageables pour les fonctions publiques
CONCLUSION
ANNEXES
5Le lien entre pØnibilitØ au travail et dØpart anticipØ la retraite para t recueillir un trŁs large consensus :
selon l enquŒte de l IFOP, rØalisØe pour le ministŁre de l emploi et de la solidaritØ, intitulØe « L attitude des
Fran ais l Øgard du ch mage », 94% des sondØs sont d accord avec la proposition suivante : « Les salariØs
ayant exercØ des mØtiers pØnibles devraient avoir le droit de partir plus t t la retraite ».
Plusieurs ØlØments peuvent expliquer un tel consensus dans l opinion :
- le fait que bon nombre de quinquagØnaires ont commencØ leur activitØ professionnelle trŁs t t et
ont ØtØ exposØs de maniŁre durable aux contraintes imposØes par le travail industriel au temps des
« Trente glorieuses » ;
- le sentiment que le maintien de l activitØ au-del d un certain ge n est pas ou plus compatible
avec les contraintes professionnelles actuelles, notamment celles d urgence dans le travail, et que la
poursuite de l activitØ professionnelle ne pourrait avoir que des consØquences nØgatives pour la
santØ alors que certains salariØs ont eu un « parcours pØnalisant » et que la progression de l espØrance
de vie est per?ue comme un progrŁs dont chacun doit Œtre en mesure de bØnØficier.
Les relations entre la pØnibilitØ au travail et le dØpart prØcoce en retraite ne jouent pas dans un seul sens :
per u la fois comme une mesure de compensation de la pØnibilitØ subie et de prØvention des atteintes
que pourrait entra ner la poursuite de l activitØ, le dØpart anticipØ en retraite sous toutes ses formes n a-
t-il pas incitØ paradoxalement faire l Øconomie d une rØflexion et d une action efficace visant rØduire
la pØnibilitØ au travail, notamment en prenant en compte les effets du vieillissement des salariØs ? Le
raccourcissement de la vie active n a-t-il pas ØtØ en fin de compte la contrepartie aux contraintes
professionnelles passØes et prØsentes, jugØes d autant plus acceptables qu elles Øtaient compensØes ?
Les Øvolutions dØmographiques venir bouleversent cette situation :
- le dØpart en retraite prØcoce et gØnØralisØ est contradictoire avec l objectif visant faire remonter
les taux d activitØ pour les personnes gØes de plus de 55 ans ;
- les mØcanismes de sØlection qui avaient conduit Øcarter une partie des salariØs gØs deviennent
plus difficiles mettre en uvre si le poids de ces tranches d ge s accro t.
Cependant, n y a t-il pas une contradiction certaine promouvoir l objectif de prolongation de l activitØ
dans une pØriode oø le renforcement des contraintes professionnelles et de la pØnibilitØ qu elles
induisent peut Œtre regardØ comme un obstacle cette prolongation ?
Le prØsent rapport vise essentiellement rØpondre deux interrogations qui ne peuvent Œtre dissociØes :
- quelle peut Œtre la lØgitimitØ d un dØpart « prØcoce » la retraite fondØ sur des considØrations tirØes
de la pØnibilitØ du travail ?
- comment inciter les entreprises prØvenir et gØrer le vieillissement des salariØs de telle sorte que
leur maintien en activitØ soit possible sans altØration de l Øtat de santØ des salariØs ?
Le rapport s attache, d une part, explorer les motifs pouvant justifier que la pØnibilitØ soit prise en
compte dans la dØfinition des rŁgles relatives au bØnØfice des pensions de retraite et les modalitØs
possibles de cette prise en compte et, d autre part, suggØrer les voies permettant d articuler la
rØparation de la pØnibilitØ la politique visant amØliorer les conditions de travail.
6Il comprend cinq parties :
I- Aper u sur l Øvolution des conditions de travail et de la pØnibilitØ
II- La prise en compte actuelle de la pØnibilitØ dans les rØgimes de retraite
III- PØnibilitØ et retraite : quelle (s) relation (s) ?
IV- Prendre en compte la pØnibilitØ : choix de sociØtØ et modalitØs techniques. Des
ØlØments de rØflexion
V- Les scØnarii envisageables
7I- APER˙U SUR L VOLUTION DES CONDITIONS DE TRAVAIL ET DE LA
PENIBILITE
A- L’amØlioration des conditions de travail et la rØduction de la pØnibilitØ sur longue et
moyenne pØriode
Les notions de conditions de travail et de pØnibilitØ sont intimement liØes : l amØlioration des
conditions de travail doit se traduire et s est traduite par une rØduction de la pØnibilitØ due au travail
apprØciØe sur une longue et moyenne pØriode.
Cette amØlioration est le fruit de multiples actions de nature diffØrente :
- l Øvolution technique , qui a permis la mise au point d outils ou de matØriel permettant de
rØduire ou de supprimer des activitØs ou des opØrations pØnibles (exemple : la gØnØralisation des
moyens permettant de lever et de transporter les charges lourdes, tant dans l industrie (ponts
roulants), l agriculture (tracteurs) que dans le commerce (« transpalettes ») ;
- l Øvolution Øconomique , qui conduit la disparition de mØtiers pØnibles ou la diminution
des effectifs occupØs par des activitØs pØnibles (mineurs) ;
- l Øvolution Øconomique et sociale , qui a abouti une rØduction des durØes du travail ;
- les politiques de prØvention des risques professionnels, destinØes « assurer la sØcuritØ et
protØger la santØ physique et mentale des travailleurs » et qui comprennent « des actions de prØvention des
risques professionnels, d information, de formation ainsi que de mise en place d une organisation et de moyens
adaptØs », l employeur devant « veiller l adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des
circonstances et tendre l amØlioration des situations existantes » (art. L.230-2 du Code du travail).
Plusieurs indicateurs peuvent permettre d apprØcier, indirectement ou directement, sur le long
terme, l amØlioration des conditions de travail :
- la probabilitØ d atteindre l ge de 60 ans :
1950 1970 1990 2000
89% 93% 95% 96%
Source : Premier rapport du COR, 2001
- l augmentation de l espØrance de vie 60 ans :
EspØrance de vie 60 Hommes Femmes
ans
1932 14 ans 16 ans
1990 19 ans 24 ans
Source : Premier rapport du COR, 2001
8- la baisse du nombre d accidents du travail :
Au dØbut du vingtiŁme siŁcle, Øtaient recensØs 2.500 morts pour la seule industrie (1). Dans les
annØes cinquante, le nombre d accidents du travail mortels a oscillØ entre 1.600 et 2.000 ; il a ØtØ
de 730 en 2000, alors que la population active Øtait multipliØe par deux.
Sur une plus courte pØriode, l amØlioration est Øgalement sensible pour les accidents les plus
graves :
1992 2000
Nombre d accidents avec arrŒt 750.000 743.500
Nombre d accidents graves 62.000 48.000
Nombre de dØcŁs 1.024 730
Source : Conseil supØrieur des risques professionnels, rapport 2001 (2)
La progression du nombre de maladies professionnelles reconnues traduit notamment la meilleure
prise en compte des pathologies d origine professionnelle, notamment les troubles musculo-
squelettiques (72% des maladies professionnelles reconnues en 1999). Cependant, les pathologies
professionnelles ne sont pas connues « de fa on exhaustive et prØcise » (2).
199119951999 2000 2001
Maladies professionnelles dØclarØes 7.500 11.300 24.177 29.97 39.75
reconnues
dont affections pØri-articulaires, lombalgie 3.868 6.772 17.453
dorsalgies
Source : Conseil supØrieur des risques professionnels, rapport 2001 (2)
Rapport de la commission instituØe par l?article L.176-2 du code de la sØcuritØ sociale, 2002.
Par ailleurs, l Øvolution en matiŁre de conditions de travail n est pas linØaire, ni forcØment positive.
Ajoutons que l apprØciation de cette Øvolution -ses ordres de grandeur comme sa nature- ne va pas
sans difficultØ dŁs lors que la perception par les travailleurs eux-mŒmes de la pØnibilitØ varie avec le
temps et que les sources nationales dont nous disposons reposent pour une large part sur des enquŒtes
d tes de « perception », qui traitent les rØponses apportØes par les salariØs des batteries de questions
portant sur leurs conditions de travail.
Ainsi, selon les rØsultats de l enquŒte sur les conditions de travail effectuØe en 1998 (3), 38% des
salariØs interrogØs ont dØclarØ porter des charges lourdes. Ils Øtaient 16% en 1984. A cette mŒme date,
40% des infirmiŁres dØclaraient porter des charges lourdes ; elles sont 70% en 1991, ce qui rØvŁle une
Øvolution de la perception de la nature du mØtier d infirmiŁre et de ses relations avec le malade qui fait
que ce dernier est dØsormais per u comme une « charge lourde » (4). Cet exemple montre que l Øvolution
des rØponses donnØes peut, la fois, traduire un renforcement de la pØnibilitØ du travail, mais
Øgalement la prise en compte d une pØnibilitØ qui jusqu alors n Øtait pas regardØe comme telle. La
notion de pØnibilitØ, dans son usage habituel, englobe donc la fois une composante
objectivable, et une composante liØe la perception par les intØressØs de la pØnibilitØ de leur
travail.
B- La persistance, voire la diffusion, de situations de travail pØnibles
S agissant de l Øvolution des conditions de travail, les enquŒtes et les travaux disponibles mettent en
lumiŁre plusieurs phØnomŁnes.
91 -La persistance, voire la diffusion d une pØnibilitØ physique associØe soit des efforts
physiques (port de charges) ou des contraintes posturales (rester debout ou dans une
posture pØnible) ou physiques (travaux forte tempØrature, vibrations) . La manutention
manuelle des charges reste ainsi la source du plus grand nombre de lØsions.
Rester debout Rester dans une posture Porter ou dØplacer des
longtemps pØnible ou fatigante la charges lourdes
longue
1984 1998 1984 1998 1984 1998
Cadres 20 26 5 13 4 10
Professions 43 46 9 26 10 27
intermØdiaires
EmployØs 42 51 13 37 15 36
Ouvriers 68 76 27 57 40 61
Source : enquŒte conditions de travail (3)
La persistance d une pØnibilitØ classique appara t comme un facteur commun l ensemble des pays de
l Union europØenne : ainsi, l occasion des enquŒtes rØalisØes sur les conditions de travail en Europe,
conduites par la Fondation europØenne pour l amØlioration des conditions de vie et de travail, 37% des
salariØs interrogØs dØclaraient en 2000 devoir porter des charges lourdes pendant au moins un quart de
leur temps de travail et 29% Œtre exposØs des bruits pØnibles contre respectivement 31% et 27% en
1990.
2- Le cumul de facteurs de pØnibilitØ pour un nombre important de salariØs, notamment
ouvriers
L enquŒte sur les conditions de travail effectuØe en 1998 a retenu plusieurs critŁres de pØnibilitØ
(station debout, posture pØnible ou fatigante, dØplacements pied longs et frØquents, port de charges
lourdes, mouvements douloureux ou fatigants, autres efforts physiques importants, exposition des
vibrations ou secousses, exposition au bruit, travail la cha ne, exposition des tempØratures ØlevØes).
L annexe n 12 prØsente, par type de contrainte professionnelle, les principaux secteurs d activitØ
concernØs.
Il convient de prØciser que l exposition n induit systØmatiquement ni l apparition d une pathologie, ni
d une pathologie rØduisant l espØrance de vie sans incapacitØ de l individu.
50% des salariØs interrogØs dØclarent subir au moins trois types de pØnibilitØ et 20% au moins six
facteurs de pØnibilitØ.
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