Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la prestation d'accueil du jeune enfant
La mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) aborde, pour la première fois, un sujet relatif à la politique familiale en dressant le bilan de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), cinq ans après sa création, en 2004. Dispositif ciblé sur les familles ayant des enfants en bas âge, la PAJE a été versée à plus de deux millions de familles et a représenté près de douze milliards d?euros. La MECSS a durant cinq mois procédé à vingt-cinq auditions avec la participation d?une magistrate de la Cour des comptes. Le présent rapport fait état de ces travaux. Il estime que la PAJE est devenu un pilier de la politique familiale qui concourt au dynamisme de la natalité ; mais il souligne aussi que la prestation qui vise à favoriser le libre choix des familles n'a pas permis de corriger certaines disparités et formule des propositions d'amélioration, dont la réforme de l'indemnisation du congé parental.
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Poids de l'ouvrage
1 Mo
Extrait
A
° N 1801 ______
SSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juillet 2009 RAPPORTDINFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES en conclusion des travaux de ladévaluation et de contrôle des lois demission financement de la sécurité socialesurla prestation daccueil du jeune enfantET PRÉSENTÉ PAR Mme Marie-Françoise CLERGEAU, Députée.
I.- LA PRESTATION D ACCUEIL DU JEUNE ENFANT (PAJE) EST DEVENU UN PILIER ESSENTIEL DE LA POLITIQUE FAMILIALE........................................................ 9
A. LA FRANCE MÈNE UNE POLITIQUE FAMILIALE ACTIVE QUI CONTRIBUE AU DYNAMISME DE LA NATALITÉ.......................................................................... 9 1. La France mène depuis plus de cinquante ans une politique familiale active, en particulier en faveur des jeunes enfants........................................ 9 a) La priorité donnée à la politique familiale, dont la vocation sélargit, se concrétise par les financements importants qui lui sont consacrés.................... 9 b) La branche Famille est à nouveau confrontée à la nécessité de maintenir un équilibre financier durable.......................................................................... 10 2. Cet effort soutenu et conforté par la création de la PAJE contribue au dynamisme de la natalité.................................................................................. 10
a) La France est le pays où la natalité est la plus élevée en Europe...................... 10 b) Le désir denfant demeure élevé et, depuis 2004, le taux de fécondité augmente......................................................................................................... 11
B. LA PAJE EST UNE PRESTATION QUASI UNIVERSELLE....................................... 13
1. La PAJE constitue un ensemble daides destiné à compenser les charges liées à laccueil du jeune enfant......................................................... 14
a) La PAJE est une prestation globale qui vise à mieux répondre aux attentes des familles...................................................................................................... 14
b) La PAJE se substitue progressivement aux prestations antérieures................... 16 2. La PAJE bénéficie à près de neuf familles sur dix ayant un enfant en bas âge............................................................................................................... 16
a) Les allocations dentretien de la PAJE sont attribuées sous condition de ressources........................................................................................................ 16
b) Mais toutes les familles peuvent bénéficier, sans condition de ressources, des compléments de la PAJE............................................................................ 17
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C. LEXTENSIONDE LA PAJE ET LAUGMENTATION DU NOMBRE DES NAISSANCES ONT ENTRAÎNÉ UN SURCROÎT DE DÉPENSES IMPORTANT....... 17
1. La PAJE est versée à plus de 2,2 millions de familles et représente 11,6 milliards deuros......................................................................................... 18 a) Depuis la création de la PAJE, le nombre de bénéficiaires des prestations petite enfance a sensiblement augmenté........................................................... 18
b) La montée en charge de la PAJE est presque achevée....................................... 19 c) Trois bénéficiaires sur cinq perçoivent une seule composante de la PAJE et deux sur cinq cumulent deux ou trois composantes........................................... 21
2. Lextensionde la PAJE a entraîné un dépassement important des prévisions de dépenses.................................................................................... 22 a) Depuis la création de la PAJE, le coût des prestations petite enfance a augmenté dun tiers......................................................................................... 22 b) Le dépassement croissant du coût prévu de la PAJE na pas fait lobjet de mesures correctrices réellement efficaces........................................................ 24
c) Le dépassement du coût prévu de la PAJE résulte dune sous-évaluation persistante des effets liés à son extension et à la modification du comportement des familles............................................................................... 27 D. LOBJECTIF DE SIMPLIFICATION NEST QUE PARTIELLEMENT ATTEINT MAIS LA PAJE EST GLOBALEMENT APPRÉCIÉE PAR LES FAMILLES................ 30 1. Lobjectif de simplification des aides à la petite enfance nest que partiellement atteint........................................................................................... 30 a) Le nécessaire ciblage des aides aux familles rend leur simplification difficile............................................................................................................ 30 b) Le développement par les caisses dallocations familiales du site www.mon-enfant.fr faciliter linformation et les démarches des doit familles............................................................................................................ 31 c) Lesystème PAJEMPLOI qui simplifie la gestion des gardes denfants rencontre un grand succès............................................................................... 31 2. La PAJE est globalement appréciée par les familles...................................... 32 a) Les familles considèrent que la PAJE apporte peu de changement par rapport aux aides antérieures.......................................................................... 32 b) Les familles jugent « importante » laide financière apportée par la PAJE....... 32 c) Les familles demeurent partagées sur les modalités dintervention publique à privilégier..................................................................................................... 33
II.- LA PAJE PERMET DE RENFORCER LE LIBRE CHOIX D E S F A M I L L E S , M A I S D E S D I S P A R I T É S S U B S I S T E N T D A N S LE RECOURS AUX COMPLÉMENTS DE LA PRESTATION............................................................................. 35 A. PRÈS DE 1,9 MILLION DE FAMILLES PERÇOIVENT LES ALLOCATIONS DE BASE........................................................................................................................ 35 1. La prime à la naissance permet de compenser les frais liés à la naissance............................................................................................................ 35 a) Les familles sont satisfaites du montant de la prime de naissance..................... 35
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b) Les familles sont partagées sur le versement en une seule fois et sur la condition de ressources.................................................................................... 35 2. Lallocation de base est une aide peu sélective.............................................. 36
a) Laugmentation des plafonds de ressources de lallocation de base de la PAJE a sensiblement élargi le champ des bénéficiaires.................................... 36 b) Près de neuf familles sur dix bénéficient de lallocation de base....................... 37 B. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX DACTIVITÉ FAVORISE LE MAINTIEN DUNE ACTIVITÉ À TEMPS PARTIEL POUR LES FEMMES ET NA PAS PERMIS DE RÉDUIRE LES INÉGALITÉS ENTRE HOMMES ET FEMMES............. 39 1. Le complément de libre choix dactivité contribue au libre choix des familles mais na pas permis de réduire les inégalités entre hommes et femmes............................................................................................................... 39
a) Le complément de libre choix dactivité consiste en une aide revalorisée et largement accessible........................................................................................ 39 b) Le complément de libre choix dactivité permet dapporter une réponse adaptée à la diversité des attentes des familles................................................. 42
c) Le complément de libre choix dactivité favorise le maintien dune activité à temps partiel mais reste encore quasiment exclusivement utilisé par les femmes............................................................................................................. 43
d) La majorité des familles estime que la durée du complément de libre choix dactivité pour un enfant est trop brève et que le complément de libre choix dactivité pourrait être partagé entre le père et la mère.......................... 45 e) Pour les familles, le complément de libre choix dactivité favorise le libre choix du mode garde........................................................................................ 46 2. Le complément optionnel de libre choix dactivité na pas trouvé son public................................................................................................................... 46 a) Le complément optionnel de libre choix dactivité est un dispositif ciblé sur les familles de trois enfants.............................................................................. 46 b) Le complément optionnel de libre choix dactivité nest pas parvenu à se développer....................................................................................................... 48
C. LE COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX DU MODE DE GARDE CONTRIBUE À LA RÉDUCTION DU RESTE À CHARGE DES FAMILLES ET À LHARMONISATION DES TAUX DEFFORT, MAIS DES INÉGALITÉS SUBSISTENT............................................................................................................ 49
1. Le complément de libre choix du mode de garde vise à faciliter le libre choix de la garde par une assistante maternelle ou une garde à domicile............................................................................................................... 49
a) La prise en charge est modulée selon le revenu................................................ 49
b) En cas demploi direct par la famille, le complément de libre choix du mode de garde est plafonné à 85 % du salaire................................................. 51
c) En cas demploi par lintermédiaire dune association ou dune entreprise, la prise en charge est aussi plafonnée à 85 % de la dépense............................ 52 d) Afin de renforcer le libre choix, le complément de libre choix du mode de garde peut être cumulé avec un complément de libre choix dactivité............... 52
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2. Le complément de libre choix du mode de garde semble répondre aux besoins des parents.......................................................................................... 53
a) Le complément de libre choix du mode de garde connaît un fort développement................................................................................................. 54
b) Le coût des aides à la garde denfants versées aux familles a doublé depuis 2003................................................................................................................ 55 b) Les parents considèrent que le complément de libre choix du mode de garde favorise effectivement le libre choix du mode de garde........................... 56 3. Lecomplément de libre choix du mode de garde contribue à la réduction du reste à charge des familles......................................................... 56
a) Le complément de libre choix du mode de garde contribue fortement à la réduction du reste à charge............................................................................... 57 b) Le complément de libre choix du mode de garde contribue à légalisation du reste à charge pour les principaux modes de garde..................................... 59 c) Le complément de libre choix du mode de garde participe à lharmonisation des taux deffort mais des inégalités subsistent....................... 61 III.- PROPOSITIONS : FAVORISER L ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES ET RENFORCER LE LIBRE CHOIX DES FAMILLES........................................ 65
A. AMÉLIORER LINFORMATION DES FAMILLES SUR LES MODES DE GARDE ET LES AIDES FINANCIÈRES................................................................................. 65 B. INCITER AU MAINTIEN DE LACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET AU PARTAGE DU COMPLÉMENT DE LIBRE CHOIX DACTIVITÉ................................ 65 C. RENFORCER LE COMPLÉMENT DE MODE GARDE ASSISTANT MATERNEL POUR LES FAMILLES MODESTES......................................................................... 69
LISTE DES PROPOSITIONS......................................................................................... 73
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 75
ANNEXES........................................................................................................................ 79 ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION............................................................. 79
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................. 81
À la demande de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, la mission dévaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) aborde, pour la première fois, un sujet relatif à la politique familiale.
Il sagit de dresser le bilan de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), cinq ans après sa création, en 2004. La MECSS répond ainsi au souhait initialement exprimé, lors de la discussion parlementaire, dévaluer la nouvelle prestation.
La PAJE est, un dispositif ciblé sur les familles ayant des enfants en bas âge. Ses incidences sont nombreuses. Elle influence le dynamisme de la natalité, le bien-être des enfants, léquilibre des familles et la répartition des tâches au sein du couple, la vie des entreprises, la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ainsi que léquilibre des finances sociales.
La PAJE a ainsi un effet structurant sur la société, la vie familiale, légalité entre les hommes et les femmes et lavenir des enfants. Elle contribue à modeler et faire évoluer notre modèle familial.
En 2008, la PAJE a été versée à plus de deux millions de familles et a représenté près de douze milliards deuros.
La MECSS a durant cinq mois procédé à vingt-cinq auditions avec la participation dune magistrate de la Cour des comptes.
Le présent rapport fait état de ces travaux. Il rappelle que la PAJE est devenu un pilier de la politique familiale qui concourt au dynamisme de la natalité (I) ; mais il souligne aussi que la prestation qui vise à favoriser le libre choix des familles na pas permis de corriger certaines disparités (II) et formule des propositions damélioration, dont la réforme de lindemnisation du congé parental (III).
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I . - L A P R E S T A T I O N D A C C U E I L D U J E U N E E N F A N T ( P A J E ) E S T D E V E N U U N P I L I E R E S S E N T I E L D E L A P O L I T I Q U E F A M I L I A L E
La France est réputée en Europe pour sa tradition de politique familiale généreuse, active et diversifiée. La prestation daccueil du jeune enfant qui a pris la suite dautres prestations en faveur de la petite enfance occupe une place importante dans cette politique.
A. LA FRANCE MÈNE UNE POLITIQUE FAMILIALE ACTIVE QUI CONTRIBUE AU DYNAMISME DE LA NATALITÉ
1. La France mène depuis plus de cinquante ans une politique familiale active, en particulier en faveur des jeunes enfants
a) La priorité donnée à la politique familiale, dont la vocation sélargit, se concrétise par les financements importants qui lui sont consacrés
La France consacre à la politique familiale près de 90 milliards deuros, soit près de 5 % du produit intérieur brut (PIB). Cet effort important en faveur des familles place notre pays en tête des pays européens. Les aides attribuées aux familles prennent diverses formes : prestations de maternité, prestations familiales, aides au logement et aides fiscales, notamment sous la forme du quotient familial et de crédits dimpôts.
En 2007, les dépenses de la branche Famille se sont élevées à 66,1 milliards deuros, dont 46,1 milliards deuros en faveur des familles, soit près de 2 % du PIB. Un quart de ce dernier montant est versé sous condition de ressources.
Au fil du temps, les objectifs de la politique familiale se sont enrichis. Celle-ci a longtemps été conçue comme une politique de soutien de la natalité, lobjectif étant de contribuer à la compensation financière des charges de famille. À partir des années soixante-dix, un accent plus important a été mis sur le soutien du revenu des familles les plus modestes. Depuis les années quatre-vingt-dix, la question de la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle est devenue une nouvelle priorité. Dans la période récente, tend à simposer une nouvelle orientation visant à favoriser une implication plus grande des pères dans léducation des enfants et la recherche de légalité entre les hommes et les femmes dans le partage des tâches familiales, le but étant de progresser vers légalité des genres. Dans cet esprit, on peut rappeler linstitution du congé de paternité, en 2001.
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b) La branche Famille est à nouveau confrontée à la nécessité de maintenir un équilibre financier durable
Face à la multiplication des objectifs assignés à la politique familiale et à la demande sociale croissante, particulièrement en période de crise, il convient de rappeler la nécessité de garantir léquilibre financier durable de la branche famille, laquelle verse lessentiel des prestations de protection sociale destinées aux familles.
Or, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, la branche Famille, après avoir été bénéficiaire de 200 millions deuros en 2007, affichera un déficit de 350 millions deuros en 2008 même si, par rapport aux charges supportées par la branche Famille, le déficit restera limité à 0,6 %.
Celui-ci est la conséquence du dynamisme des prestations légales à destination de la petite enfance qui ont augmenté de 6 % en 2008, contre 4,6 % en 2007, en particulier en raison de laugmentation des naissances.
2. Cet effort soutenu et conforté par la création de la PAJE contribue au dynamisme de la natalité
a) La France est le pays où la natalité est la plus élevée en Europe
La France est, avec lIrlande, le pays de lUnion européenne où la fécondité est la plus forte. Avec 834 000 naissances en 2008, et une augmentation du nombre de naissances de 2,1 % par rapport à 2007, la France a retrouvé un niveau quelle navait plus atteint depuis 1981.
Évolution du nombre de naissances
Année Nombre de Évolution par naissances(1) à lannée rapport précédente 1999 776 000 + 6 000 2000 807 000 + 31 000 2001 803 000 - 4 000 2002 793 000 - 10 000 2003 793 000 -2004 799 000 + 6 000 2005 807 000 + 8 000 2006 829 000 + 22 000 2007 819 000 - 10 000 2008 834 000 + 15 000 (1) Nombre de naissances vivantes arrondi en milliers. (2) Indicateur conjoncturel de fécondité arrondi au dixième. Source : INSEE