Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan relatif à la crise financière internationale

De
Alertée dès septembre 2007 par la crise du marché hypothécaire aux Etats-Unis (crise des « subprimes »), la Commission des finances a dès cette date, organisé 19 auditions de personnalités et groupes de travail pour analyser la crise financière et envisager des pistes de réforme du système financier international : système financier, parités monétaires, organisation et contrôle bancaires, interventions de l'Etat pour apporter des mesures de garantie au secteur financier, tels ont été les principaux thèmes abordés du 2 octobre 2007 au 30 octobre 2008.
Publié le : samedi 1 novembre 2008
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ASSE
N°1235  MBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 novembre 2008. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLANrelatif àla crise financière internationale
ET PRÉSENTÉ
PARMM. DIDIERMIGAUD,PRÉSIDENT,ETGILLESCARREZ,RAPPORTEUR GÉNÉRALDéputés.
 3  SOMMAIRE ___
AVANT-PROPOS DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT......................................................
Pages
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AVANT-PROPOS DE M. GILLES CARREZ, RAPPORTEUR GÉNÉRAL................................ 11
CONTRIBUTION DES GROUPES........................................................................................ 17 A. CONTRIBUTION DU GROUPE UMP................................................................................ 17 B. CONTRIBUTION DES DÉPUTÉS DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN ET DIVERS GAUCHE MEMBRES DE LA COMMISSION DES FINANCES DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN............................................................................................... 21 C. CONTRIBUTIONS DU GROUPE GDR............................................................................. 27 1. Contribution de M. Jean-Pierre Brard..................................................................... 27 2. Contribution de M. François de Rugy...................................................................... 29 D. CONTRIBUTION DU GROUPE NOUVEAU CENTRE.......................................................... 30
LES PISTES DE RÉFORME................................................................................................. 35 1. Les modalités dapplication des normes comptables IFRS....................................... 35 2. Les caractéristiques du processus de titrisation et des produits dérivés.................... 37 3. Les acteurs de marché et lappréhension du risque................................................. 38
4. Régulateurs, superviseurs et organismes internationaux : la coordination internationale............................................................................................................. 41
COMPTE RENDU DES TRAVAUX DE LA COMMISSION..................................................... 43
1. Mardi 2 octobre 2007, séance de 16 heures, compte rendu n° 1............................................. 43
 Audition, ouverte à la presse, de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, M. Michel Prada, président de lAutorité des marchés financiers, M. Jean-Pierre Mustier, directeur général adjoint du groupe Société Générale, M. Richard Hunter, directeur général de lagence de notation Fitch Ratings, M. Michel Aglietta, économiste, conseiller scientifique du CEPII, M. Henri Bourguinat, économiste, fondateur du Laboratoire danalyse et de recherche économiques, sur la crise financière................................................................................................................... 43
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2. Lundi 4 février 2008, séance de 11 heures, compte rendu n° 54............................................. 62
 Audition, ouverte à la presse, de Mme Christine Lagarde, ministre de lÉconomie, des finances et de lemploi sur le rapport, remis au premier ministre, faisant le point sur les événements récents ayant affecté les résultats de la Société Générale............... 62
3. Mardi 5 février 2008, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 56......................................... 83
 Audition, ouverte à la presse, de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, et de Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de la Commission bancaire, sur les dispositifs de contrôle bancaire et sur la régulation des systèmes financiers.............. 83
4. Mardi 20 février 2008, séance de 11 heures, compte rendu n° 64............................................ 99
 Audition, ouverte à la presse, de M. Michel Prada, président de lAutorité des marchés financiers, et de M. Gérard Rameix, secrétaire général de lAMF sur les dispositifs de contrôle bancaire et sur la régulation des systèmes financiers................... 99 5. Mercredi 26 mars 2008, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 68..................................... 110
 Réunion de travail sur les opérations de marchés avec M. Charles-Henri Filippi, président de HSBC France, M. Samir Assaf, responsable mondial des marchés HSBC Londres, M. Loïc Bonnat, secrétaire général banque de grande clientèle et marché HSBC France, M. Christophe CHAZOT, responsable mondial des dérives actions HSBC France et M. Didier Marteau, économiste........................................................... 110 6. Mercredi 27 février 2008, séance de 10 heures 30, compte rendu n° 66................................... 111  Audition, ouverte à la presse, de M. Alexandre Lamfalussy, ancien directeur général de la Banque des règlements internationaux et ancien président du Comité des sages sur la régulation des marchés européens des valeurs mobilières, sur la crise financière et bancaire.......................................................................................... 111
7. Mercredi 9 avril 2008, séance de 9 heures 30, compte rendu n° 71......................................... 125
 Audition, ouverte à la presse, de M. Daniel Bouton, président de la Fédération bancaire française, sur la crise financière et la régulation des systèmes bancaires......... 125
8. Mardi 13 mai 2008, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 80............................................ 149
 Table ronde, ouverte à la presse, avec MM. Christian de Boissieu, Xavier Timbeau, Marc Touati et Jean-Hervé Lorenzi, économistes, sur la situation économique et financière internationale.............................................................................................. 149
9. Mardi 3 juin 2008, séance de 17 heures, compte rendu n° 89................................................. 170
 Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Landau, sous-gouverneur de la Banque de France, de M. Patrick Artus, directeur des études économiques de Natixis, et de M. Jean-Paul Herteman, président du directoire de Safran, sur les effets des parités monétaires sur les économies.......................................................................... 170 10. Mercredi 25 juin 2008, séance de 10 heures 30, compte rendu n° 99..................................... 188  Audition de M. Michel Bouvard, président de la Commission de surveillance, et de M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, sur lactivité de la CDC................................................................................................ 188
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11. Mercredi 16 juillet 2008, séance de 9 heures, compte rendu n° 106....................................... 205
 Examen du rapport sur la proposition de résolution sur les fonds souverains (M. Daniel Garrigue, rapporteur).................................................................................. 205 12. Mardi 30 septembre 2008, séance de 14 heures 30, compte rendu n° 123.............................. 210  Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de lÉconomie, de lindustrie et de lemploi, sur la situation du groupe Dexia..................................................................... 210 13. Mardi 7 octobre 2008, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 3....................................... 220
 Audition de M. Charles Milhaud, président du directoire de la Caisse nationale des caisses dépargne, sur la crise financière internationale................................................ 220
14. Mardi 7 octobre 2008, séance de 18 heures, compte rendu n° 4............................................ 229
 Audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, et de M. Michel Prada, président de lAutorité des marchés financiers, sur la crise financière internationale............................................................................................................. 229
15. Mercredi 8 octobre 2008, séance de 18 heures 30, compte rendu n° 9................................... 246
 Audition de M. Georges Pauget, directeur général du Crédit agricole, président de la Fédération bancaire française, sur la crise financière internationale............................ 246 16. Jeudi 9 octobre 2008, séance de 9 heures 15, compte rendu n° 11........................................ 257  Audition de M. Michel Bouvard, président de la Commission de surveillance et de M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.... 257
17. Jeudi 9 octobre 2008, séance de 10 heures 30, compte rendu n° 12...................................... 268
 Table ronde, ouverte à la presse, sur la crise financière internationale, avec les interventions de MM. Michel Aglietta et Jean Tirole,économistes, et de M. René Ricol, auteur dun rapport au Président de la République sur la crise financière....................... 268 18. Mercredi 22 octobre 2008, séance de 8 heures 30, extrait du compte rendu n° 23................... 284  Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de lÉconomie, de lindustrie et de lemploi sur la mise en place de la Société française de financement de léconomie  SFFE  et de la Société de prise de participations de lÉtat - SPPE  et sur la mise en uvre des premières mesures.................................................................................... 284 19. Jeudi 30 octobre 2008, séance de 11 heures 30, compte rendu n° 31.................................... 298
 Communication, ouverte à la presse, sur les normes comptables et la crise financière de MM. Dominique Baert et Gaël Yanno, Rapporteurs de la mission dinformation sur les enjeux des nouvelles normes comptables...................................... 298
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 309
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AVANT-PROPOS DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT
En septembre 2007, il devenait clair que la crise du marché hypothécaire aux États-Unis  la crise dessubprimes dont on avait observé le démarrage en août, faisait peser une menace sur le système bancaire américainetsur léconomie américaine. Nous avions connaissance dès septembre de la progression fulgurante des saisies immobilières, du retournement du marché immobilier et dun ralentissement de la croissance outre-atlantique.
Dans un premier temps, la commission des Finances a engagé une série dauditions, ouvertes à la presse, afin de déterminer les causes des dysfonctionnements observés et dévaluer les risques dune propagation de cette crise au système bancaire mondial et à léconomie réelle.
Dès le 2 octobre 2007, la Commission a entendu, au cours dune même réunion, les autorités des marchés monétaire et financier le gouverneur de la Banque de France et le président de lAutorité des marchés financiers  un dirigeant dune grande banque française, le responsable dune agence de notation et deux économistes, Michel Aglietta et Henri Bourguinat : première audition très instructive, au cours de laquelle ces deux économistes ont exprimé des points de vue un peu décalés par rapport à ceux des acteurs « institutionnels ». Plus pessimistes, ils ont relevé que les causes de la crise ne se limitaient pas aux défaillances consécutives au dispositif dessubprimesmais tenaient notamment au développement dune titrisation qui, progressivement, avait éloigné le porteur du risque de celui qui lavait ouvert. Déjà, le rôle et le fonctionnement des agences de notation étaient pointés, la question de la traçabilité du risque soulevée et la possibilité dune propagation rapide à lensemble du système financier envisagée.
Les auditions suivantes ont permis à la Commission daffiner ce diagnostic. Nous avons notamment entendu, en février 2008, Alexandre Lamfalussy, ancien directeur de la Banque des règlements internationaux et ancien président du Comité des sages sur la régulation des marchés européens des valeurs mobilières. Il a souligné, entre autres, le haut degré dopacité des marchés financiers, le caractère inadéquat de la notation de produits composites par les agences de notation et le défaut de régulation aux États-Unis. Il faisait part du risque dune propagation de la crise aux rehausseurs de crédit  qui avaient ajouté à leur fonction première de garantie des dettes des municipalités une activité démissions dobligations de toutes sortes et dune influence paralysante de la crise sur léconomie réelle.
Cest bien ce qui est arrivé, la défiance interbancaire et la chute des marchés financiers sétant accentuées après la faillite de Lehman brothers le 15 septembre dernier.
Les défaillances de plusieurs établissements bancaires en Europe et la menace dune paralysie du crédit ont incité les États européens, sous limpulsion
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de la présidence française, à choisir une même méthode dintervention, dans un même temps.
La commission des Finances a eu loccasion de saluer la rapidité et la coordination de ces réactions tout en manifestant la plus grande vigilance quant à lapplication qui sera faite des premières mesures du plan français : la souscription, par lÉtat, de 10,5 milliards deuros à des titres super-subordonnés des grands établissements bancaires.
Elle souhaite maintenant, au-delà des réponses durgence, et au terme dun premier cycle dauditions qui sest clos, tout récemment, avec les interventions des économistes Michel Aglietta et Jean Tirole ainsi que de René Ricol, auteur dun rapport sur la crise financière, faire part des axes de réflexion qui ont pu se dégager des auditions réalisées, dans la perspective de réformes substantielles du système financier.
Le travail danalyse et de prospective, mené depuis une année, qui fait l'objet du présent rapport, permet de dresser la liste des sujets qui sont aujourd'hui à l'agenda des pouvoirs publics, aux niveaux national, européen et mondial.
Celle-ci est longue et donne la mesure des défis qui doivent être relevés. Aux questions, déjà évoquées, des effets de la titrisation sur l'identification et la localisation des risques, du rôle joué par les agences de notation, des conséquences des nouvelles normes comptables, sajoutent celles de la place insuffisante laissée à la régulation publique par rapport à l'autorégulation, du mode de rémunération des opérateurs de marché, du rôle des fonds spéculatifs, de celui des paradis fiscaux et de la fonction des fonds souverains.
J'ajoute que l'analyse et les réformes qui devront en découler ne peuvent être cantonnées au seul secteur financier. On na sans doute pas assez relevé lorigine économique et sociale de la crise. Ainsi, le recours démesuré au crédit est la conséquence inéluctable dune politique salariale trop restrictive, d'une progression bridée du pouvoir d'achat de la très grande majorité des ménages. De même, les déséquilibres financiers constatés au niveau international, se combinant avec des stratégies de change décidées de manière non coordonnées, ont alimenté des dynamiques de plus en plus déstabilisantes.
Se posent aujourd'hui la question de lacapacité politique à organiser aux niveaux international, européen et national le fonctionnement des marchés, et celle du niveau le plus pertinent pour mener chacune des réformes.
En effet, il faut se garder de deux écueils : sil nest pas question de prétendre vouloir traiter lensemble des problèmes au niveau national, il ne faut pas pour autant renoncer à une action à ce niveau lorsquil est pertinent.
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Je juge ainsi indispensable que la représentation nationale soit rapidement saisie d'un projet de loi de régulation financière qui tendrait à améliorer les règles en vigueur dans notre pays en matière dencadrement des rémunérations dans le secteur financier, de régimes de sanction applicables par les régulateurs, dapplication et dadaptation des règles comptables, d'encadrement du marché du crédit et de réglementations en matière de prise de contrôle des entreprises. J'ajoute que devra être également résolue à cette occasion la question du financement des interventions publiques : le coût de la crise doit d'une manière ou d'une autre être répercuté sur ses responsables, et la fiscalité a, à mes yeux, un rôle central à jouer.
L'intervention du Parlement doit être mieux assurée en matière de transposition des règles décidées au niveau communautaire. Il n'est en effet pas acceptable que des pans entiers du droit financier et comptable échappent, par le biais des ordonnances, à l'examen du Parlement, au motif de leur technicité.
Enfin, le Parlement doit être en mesure de travailler avec le gouvernement à la redéfinition des règles aux niveaux communautaire et international. Les auditions menées par la commission des finances ont permis de bien démonter la mécanique de propagation de la crise - et en amont les éléments qui ont permis le développement dun tel risque. Les activités financières sont trop souvent non régulées et inégalement supervisées. Les distorsions de réglementation et de pouvoirs des régulateurs et superviseurs doivent être corrigées, en établissant des règles communes de qualité. Ceci supposera :
 d'améliorer encore le modèle de réglementation et de supervision européen, en vue dune interprétation harmonieuse des règles ;
 de mettre au point une architecture européenne de supervision efficiente qui passe par le développement des comités dits de niveau 3 : Comité européen de régulation des valeurs mobilières (CESR), Comité européen des superviseurs bancaires (CEBS) et Comité européen des superviseurs des assurances et organismes de prévoyance (Ceiops) ;
 de définir de nouvelles règles prudentielles, en association avec les pays émergents pour une application globale harmonisée ;
 de s'attaquer résolument à linvestissement dans des entités ne respectant pas les règles : cest le problème des entités établies dans les paradis fiscaux ;
 de progresser vers une coordination, au niveau mondial, des grands superviseurs et des gouvernements ;
mais aussi de faire du FMI le garant de la « stabilité financière » mondiale, en permettant une gestion collective des déséquilibres monétaires mais aussi financiers, en alertant sur les dérives identifiées et en préconisant des mesures correctives.
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AVANT-PROPOS DE M. GILLES CARREZ, RAPPORTEUR GÉNÉRAL
La crise déclenchée par la dégradation des notations des valeurs adossées à certaines créances hypothécaires américaines bouleverse un système financier qui sest développé dans un monde aux multiples interdépendances, caractérisé par une abondance de liquidités génératrice de prises de risque excessives. Cette crise a très nettement mis au jour lincapacité des marchés financiers à gérer en amont le risque et en aval les turbulences, dérivant en crise de liquidité et de confiance et maintenant en crise économique. Linstauration dune régulation financière efficace est un impératif et nous devons joindre nos efforts pour parvenir à un système financier international rénové et efficace. Pour y parvenir, il faut une volonté commune des États. Cela implique une capacité à formuler de manière concertée les modalités appropriées au dénouement de la crise et au-delà à identifier les carences et déséquilibres qui les ont permises.
La distribution mondiale des soldes courants sécarte de la normalité depuis dix ans. Laccroissement des inégalités de revenu et de patrimoine dans les pays développés a conduit à une recherche dynamique de placements rentables, parallèlement à une accumulation massive davoirs de réserve de change dans les pays émergents dAsie et dans les pays exportateurs de pétrole. Cette épargne mondiale sest investie dans des produits de plus en plus sophistiqués, dont la mise au point était stimulée par la concurrence exacerbée existant entre investisseurs institutionnels pour attirer cette épargne.
Le fonctionnement même de léconomie américaine depuis le début du siècle est en cause, avec un taux dépargne quasi-nul, un boom immobilier qui finance la croissance par le développement de la titrisation des crédits, un dollar monnaie de réserve. Excès dépargne mondiale ? Sans aucun doute et lapparition des fonds souverains en est une illustration. Mais aussi excès de liquidité et financement de la croissance américaine  et du déficit courant américain  par des mécanismes de plus en plus déconnectés des fondamentaux de léconomie.
Linnovation financière a permis de proposer aux ménages américains de rendre leurs actifs plus liquides que jamais, limitant le besoin dépargne de précaution, y compris pour le premier actif que possèdent les Américains, c'est-à-dire le logement. Une politique monétaire accommodante, expansionniste, a constitué un élément déterminant dans le fonctionnement du modèle de financement de la croissance américaine. Combiné aux innovations financières, laccès au crédit a impulsé une dynamique exceptionnelle et démultiplié labondance et la profondeur des liquidités. Cela sest traduit par une interconnexion complète entre la valorisation dactifs réels, immobiliers, la sphère du crédit et les marchés financiers. Lopacité des opérations, les défauts de régulation et de supervision, tacitement acceptés dans un contexte de croissance, génèrent aujourdhui des dégâts considérables auxquels il faut apporter des
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