Rapport d'information déposé par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999, sur le fonctionnement des COTOREP

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Les COTOREP (commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel), chargées d'évaluer les aptitudes des personnes handicapées afin de les orienter et éventuellement de leur accorder des aides financières et sociales, se situent, depuis vingt-cinq ans, au coeur du dispositif d'insertion sociale. Le rapport note qu'elles sont affectées par de graves dysfonctionnements et fait des propositions pour reconsidérer leur organisation et leur fonctionnement, définir une nouvelle architecture, mettre l'accent sur l'information et le travail en réseau, poursuivre la remise à niveau des moyens. Il publie l'ensemble des auditions.
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N 2542
ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 12 juillet 2000.
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)en conclusion des travaux dunemission dvaluation et de contrleconstitue le 22 dcembre 1999(2),
ET PRSENT PARM. PIERREFORGUES, Dput.

MM. AUGUSTINBONREPAUXETJEAN-PIERREDELALANDE,Prsidents M. DIDIERMIGAUD,Rapporteur gnral
surLE FONCTIONNEMENT DES COTOREP
(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.
Handicaps.
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Henri Emmanuelli,prsident Didier; M. Migaud,rapporteur gnral; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier,prsice-vst,dine MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jgou, Michel Suchod,secrtaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Jos Rossi, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Georges Tron, Jean Vila.
*
* *
La mission dvalution et de contrle est compose de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande,prsidents; M. Henri Emmanuelli, prsident Migaud, ; la Commission des Finances Didier M. derapporteur gnral; Mme Nicole Bricq, MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Jrme Cahuzac, Francis Delattre, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jegou, Marc Laffineur, Jean Rigal, Michel Suchod,membres titulaires Barrot, Gilles Carrez, Jacques; MM. Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Gilbert Gantier, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Gilbert Mitterrand,membres supplants.
M. Francis Hammel, rapporteur pour avis de la commission culturelles, familiales et sociales, a galement particip  ses travaux.
des
Affaires
 3    
S O M
M A I R E
Pages
INTRODUCTION.......................................................................................................7
RSUM DES PROPOSITIONS....................................................................................12
I.LES COTOREP SONT AFFECTES PAR DE GRAVES DYSFONCTIONNEMENTS.................................................................................................14
A. DES COMMISSIONS QUI NAVIGUENT  VUE, SANS PILOTE ET DANS LE BROUILLARD........................................................................................................... 14
1. La dyarchie emploi/solidarit entrane un clatement des responsabilits .........................................................................................14
a) Les COTOREP travaillent sans budget propre.............................................. 15
b) Les deux sections travaillent de faon trop cloisonne.................................. 16
2. Les COTOREP ne disposent que de peu de donnes fiables ................19
a) Les COTOREP rencontrent trop peu souvent les demandeurs....................... 19
b) La collgialit des COTOREP est devenue une fiction.................................. 21
c) Les COTOREP ne sont pas informes de la disponibilit des places en tablissement................................................................................................. 24
d) Les COTOREP sont dconnectes des organismes de scurit sociale.......... 24
e) Les COTOREP ne sont pas informes de lvolution de la jurisprudence..... 25
f) Les COTOREP manquent de donnes statistiques.......................................... 25
3. Les COTOREP ne sont pas en mesure de suivre les placements quelles ont elles-mmes dcids ............................................................26
B. LES MOYENS DES COTOREP SONT INGALEMENT RPARTIS.......................27
1. ........................................................................................Les personnels28
a) Le personnel administratif.............................................................................. 28
b) Les mdecins.................................................................................................. 29
c) Les autres personnels techniques................................................................... 31
2.Les moyens matriels .............................................................................31 a) Les locaux....................................................................................................... 31
b) Linformatique................................................................................................ 34
   4 
C. LES DYSFONCTIONNEMENTS DES COTOREP SE TRADUISENT PAR DES CONSQUENCES INADMISSIBLES POUR LES PERSONNES HANDICAPES ........................................................................................................ 34
1. Le systme favorise les ingalits de traitement.....................................35
2  Les dlais de dcision des COTOREP demeurent trop longs ................36 .
3. Les conditions daccueil et dinformation doivent encore tre amliores................................................................................................37
4. Les dcisions des COTOREP suscitent un contentieux important .........37
II. RECONSIDRER L ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COTOREP...........................................................................................................................39
A. DFINIR UNE NOUVELLE ARCHITECTURE .........................................................39
1. Abandonner la division en deux sections ................................................40
2. Envisager la mise en place dun tablissement public ............................41
B. METTRE LACCENT SUR LINFORMATION ET LE TRAVAIL EN RSEAU ..........42
1. Sensibiliser les services et institutions qui orientent les demandeurs vers les COTOREP ..................................................................................42
2. Organiser la fonction mdicale autour des mdecins coordonnateurs ...44
3. Assurer un vritable suivi des orientations ..............................................44
4. Renforcer les relations avec les organismes de scurit sociale............45
C. POURSUIVRE LA REMISE  NIVEAU DES MOYENS ...........................................45 EXAMEN EN COMMISSION...............................................................................................47
AUDITIONS.........................................................................................................................45
1.Mme Fabienne Jegu, directrice du Service  Dfense et droit du handicap , et M. Joseph Fricot, administrateur bnvole (Association des paralyss de France, APF) ; M. Philippe Bourges, directeur du Centre de radaptation professionnelle de Coubert, Seine-et-Marne, et Mme Laurence Dubos, Centre Jean-Moulin de Sainte-Genevive-des-Bois, Essonne (Fdration des associations gestionnaire set des tablissements de radaptation pour handicaps, FAGERH) ; Mme Marie-Delphine Bnech, conseiller du secrtaire gnral de la Fdration nationale des accidents du travail et des handicaps (FNATH) ; MM. Philippe Calmette, directeur gnral, et Frdric Lefret, responsable des relations institutionnelles (Syndicat national des associations de parents denfants handicaps, SNAPEI) ; M. Yann Le Berre, au nom de lUnion nationale des parents et amis de personnes handicapes mentales (UNAPEI) ; Mme Catherine Agius, conseiller technique  Handicap   lURIOPSS-le-de-France , et M. Yves Touz, directeur du CAT  La Cardon  de Palaiseau, Essonne (Union nationale interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et sociaux, UNIOPSS) .....................................................47
 5 
2.MM. Jean Vanhoorebeke, directeur dpartemental, et Rgis Dubos, inspecteur du travail, de lemploi et de la formation professionnelle (Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle du Nord-Lille) ; Mmes velyne Sylvain, directrice dpartementale, et Isabelle Piron, mdecin (Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales du Nord)................................................79
3.MM. Pascal Bodin, directeur dpartemental, et Grard Frey, contrleur du travail (Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle de la Haute-Savoie) ; M. Jean-Rolland Fontana, inspecteur principal, et Mme Josette Quintin, secrtaire-adjointe de la COTOREP (Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales de la Haute-Savoie).................................................97
4.M. Michel Bernard, directeur gnral de lAgence nationale pour lemploi (ANPE) et de Mme Penin-Cheval (ANPE) ................................................115
5.MM. Gilbert Hyvernat, directeur gnral de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Guy Jeannerot, directeur de lInstitut national de lorientation et de linsertion professionnelles, et Jean-Franois Danon, directeur financier et des systmes dinformation (AFPA) ................................................................131
6.MM. Pierre Lubek, inspecteur gnral des finances, Michel Laroque, inspecteur gnral des affaires sociales, et Sylvain Picard, inspecteur des affaires sociales .................................................................................151
7.M. Patrick Segal, Dlgu interministriel aux personnes handicapes ....167
8 M. Jean-Marc Boulanger, dlgu adjoint  lemploi et  la formation . professionnelle, Mme Claire Descreux, chef de la mission  Emploi des personnes handicapes  et M. Jacques Cochard, charg de mission, mission  Emploi des personnes handicapes  (Ministre de lemploi et de la solidarit, Dlgation gnrale  lemploi et  la formation professionnelle, DGEFP) ; M. Yves Buey, sous-directeur des finances, de la logistique et de linformatique, Mme Christine Abrossimov, adjoint au sous-directeur, et Mme Marie-Claude ga, adjoint au chef du bureau de la sous-direction des ressources humaines (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de ladministration gnrale et la modernisation des services, DAGEMO) ...183
9.Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil, chef de projet  Mission dappui sur le fonctionnement des COTOREP  (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de laction sociale, DAS) ; M. ric Trottmann, sous-directeur, et Mme Ambroise, charge du suivi des crdits des agrgats sociaux (Ministre de lemploi et de la solidarit, Direction de ladministration gnrale, du personnel et du budget, DAGPB) .......................................................................................197
10. Mme Dominique Gillot, secrtaire dtat  la sant et aux handicaps....215
ANNEXE :Le systme allemand de reconnaissance du handicap................................... 227
 6   
Laisser cette page blanche sans numrotation.
7    
INTRODUCTION
Institues par la loi n 75-534 dorientation en faveur des personnes handicapes du 30 juin 1975, les commissions techniques dorientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ont pour mission dvaluer les aptitudes des personnes handicapes, de les orienter et, le cas chant, de leur accorder des aides financires et sociales (cf. encadr pages suivantes).
Ces commissions se situent donc, depuis vingt-cinq ans, au cur du dispositif dinsertion des personnes handicapes. A cet gard, il suffit davoir  lesprit quelles sont amenes  se prononcer sur quatorze types de dcisions diffrentes, parmi lesquelles le reclassement professionnel, lattribution de lallocation aux adultes handicaps (AAH) ou la carte dinvalidit. Pourtant, au fil du temps, rapport aprs rapport (1), il est apparu quelles sont affectes par de graves dysfonctionnements.
Ainsi M. Bruno Rmond relevait-il ds 1990 : La COTOREP nest pas un vritable outil dexploitation des capacits de la personne en vue de btir avec elle un parcours de formation et dinsertion qui soit autre chose quun classement entre des solutions dorientation administratives classiques.
De ce fait, les propositions de rforme nont pas manqu. M. Yves Carcenac entendait, en 1993, promouvoir un service public de qualit, tandis que le comit interministriel pour la rforme de ltat avait plac, en 1996, les COTOREP parmi les  services-tests  de lamlioration de la qualit du service rendu aux usagers.
Mais ces propositions nont pas rencontr, dans la pratique, une volont de rforme suffisamment rsolue. Instructions, notes dorientation, circulaires et mme dcrets semblent senliser dans les sables administratifs.
(1) Parmi lesquels votre Rapporteur spcial a relev :  La politique en faveur des handicaps adultes (Cour des comptes, 1982)  M. Bruno Rmond :  Laccs  la formation professionnelle des travailleurs handicaps  (La Documentation franaise, novembre 1990)  Mme Thrse Poupon :  Le potentiel productif des personnes handicapes : conditions sociales et technologiques de sa valorisation  (Conseil conomique et social, juin 1992)  M. Yves Carcenac :  Lactivit et le fonctionnement des COTOREP, vingt mesures pour amliorer l"efficacit globale" du dispositif  (Inspection gnrale des affaires sociales, juin 1993)  Les politiques sociales en faveur des personnes handicapes adultes (Cour des comptes, novembre 1993)  MM. Piere Lubek, Franois Werner, Michel Laroque, Michel Gagneux et Sylvain Picard :  Rapport denqute sur lallocation aux adultes handicaps  (Inspections gnrales des finances et des affaires sociales, juin 1998)
8
Il est dailleurs emblmatique,  cet gard, que le Ministre de lemploi et de la solidarit nait pu fournir  votre Rapporteur spcial aucun lment dinformation sur les suites donnes aux conclusions de
9    
Composition et rle de la COTOREP
Les vingt-quatre membres de la commission sont nomms par le prfet, pour une dure de trois ans renouvelable. Prside par le directeur dpartemental des affaires sanitaires et sociales ou le directeur dpartemental du travail et de lemploi, elle comprend des reprsentants dorganismes dbiteurs de prestations sociales (dont un mdecin conseil des organismes dassurance maladie), dassociations de personnes handicapes, dtablissements accueillant des personnes handicapes et de syndicats demployeurs et de salaris les plus reprsentatifs, ainsi que trois conseillers gnraux. Elle peut en outre appeler toute personne  participer occasionnellement  ses travaux,  titre consultatif, notamment les spcialistes susceptibles de lclairer.
Ses dcisions doivent tre motives et notifies dans un dlai dun mois aux intresss et faire lobjet dune rvision priodique (au plus tous les cinq ans).
Les dcisions sont prpares par une quipe technique, comprenant notamment un mdecin, une assistante sociale et un reprsentant du service public de lemploi. En fonction du motif de la demande, la personne handicape rencontre un ou plusieurs membres de lquipe technique, qui apprcient les problmes poss par le handicap aussi bien en termes mdicaux que sociaux ou psychologiques. Un membre de lquipe technique est le rapporteur devant la commission.
Le secrtariat de la commission accueille et informe les personnes handicapes, enregistre les demandes et recueille toutes les pices du dossier ncessaires  linstruction de la demande
La commission peut tre saisie par la personne handicape elle-mme, par ses parents ou par ses reprsentants lgaux, par le directeur dpartemental du travail et de lemploi et de la formation professionnelle, par le directeur dpartemental des affaires sanitaires et sociales, par lANPE, par lorganisme dassurance maladie intress, par lorganisme ou le service appel  payer une allocation au titre du handicap et par lautorit responsable de tout centre, tablissement ou service mdical ou social intress. Aucune demande ne peut tre faite sans laccord de la personne handicape. Elle seffectue au moyen dun formulaire unique retir auprs de la COTOREP, de lANPE, de la CAF (ou de la MSA), du CCAS, de la DDASS ou des services dpartementaux de laide sociale.
Le formulaire est retourn au secrtariat de la COTOREP, accompagn dun certificat mdical. La commission peut convoquer le demandeur.
Selon sa situation, la personne handicape adulte (les mineurs relevant de la Commission dpartementale de lducation spciale) est oriente vers lune des deux sections de la COTOREP.
Lapremire section la qualit de travailleur handicap et oriente reconnat vers un emploi ou une formation professionnelle, en y associant ventuellement des aides financires.
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Est considre comme travailleur handicap toute personne dont les possibilits dobtenir ou de conserver un emploi sont effectivement rduites par suite dune insuffisance ou dune diminution de ses capacits physiques ou mentales. Un classement est effectu, selon trois catgories suivantes : A (handicap lger et temporaire), B (handicap modr et durable) ou C (handicap lourd et dfinitif). Les personnes reconnues handicapes ont accs  lensemble des mesures daide  lemploi et peuvent faire partie des bnficiaires de lobligation demploi imposes  toute entreprise dau moins vingt salaris davoir dans son effectif au moins 6 % de travailleurs handicaps. Si lemployeur napplique pas cette obligation, il doit verser une contribution financire  lAGEFIPH, dont les fonds sont utiliss pour des actions en faveur des handicaps.
Lorientation seffectue en milieu ordinaire ou en milieu protg.
Dans le premier cas, lANPE et lquipe technique de prparation et de suite au reclassement (EPSR) aident la personne handicape dans la recherche dun emploi, aide qui peut tre renforce par les organismes dinsertion et de placement (OIP), constitus le plus souvent en associations. Le placement peut tre prcd par un stage de prorientation dune dure maximale de douze semaines, par un contrat dapprentissage, par un stage dans un centre de rducation professionnelle ou par un contrat-formation.
Dans le second cas, le placement peut se faire en atelier protg, en centre de distribution de travail  domicile ou en centre daide par le travail (CAT).
Lorientation professionnelle peut tre facilite par des aides financires : primes de reclassement, subventions dinstallation et garantie de ressources sous forme de complments de salaire, verse, selon les cas, par lAGEFIPH ou par ltat.
La dcision de la COTOREP doit tre motive et notifie  lintress, dans un dlai dun mois, avec lindication des recours possibles. Elle simpose aux tablissements quelle dsigne, aux organismes de scurit sociale et daide sociale ainsi quaux organismes chargs du versement des prestations.
La personne handicape peut contester la dcision de la COTOREP. Le recours contre une dcision doit tre exerc dans le mois suivant la notification de la dcision avec deux possibilits, soit sous la forme dun recours gracieux devant le Prsident de la COTOREP, soit sous la forme dun recours contentieux devant la commission dpartementale des travailleurs handicaps.
Laseconde sectiontaux dincapacit en vue de lattributionapprcie le ventuelle dallocations diverses (AAH, ACTP, allocation pour frais professionnels supplmentaires, allocation de logement), tudie lorientation vers un tablissement social ou mdico-social (MAS, FDT, foyer de vie occupationnel) et rpond aux demandes de carte dinvalidit ou de macaron GIC. LAAH et la carte dinvalidit sont attribues aux personnes handicapes qui, en application dun guide-barme (dcret n 93-1216 du 4 novembre 1993) consistant en une chelle des valeurs de lincapacit, se voient reconnatre un taux dincapacit suprieur  80 %. Pour les personnes dont le taux dincapacit est compris entre 50 % et 80 %, la commission peut toutefois accorder lAAH, si elle considre que, compte tenu de son handicap, la personne est dans limpossibilit de se procurer un emploi (article 35-2 de la loi du 30 juin 1975 prcite, codifi  larticle L. 821-2 du code de la scurit sociale). La dcision de la COTOREP peut faire lobjet dun recours devant les tribunaux du contentieux de linvalidit.
11 
MM. Carcenac ou  celles des inspections gnrales des finances et des affaires sociales.
Votre Rapporteur spcial en est donc rduit  lalternative suivante : soit les suggestions faites nont pas t considres comme bonnes, soit elles nont pu tre appliques en raison de dysfonctionnements structurels.
Lorsque la secrtaire dtat  la sant et aux personnes handicapes voque un systme sans pilotage, sans orientation et sans coordination, une juxtaposition de responsabilits administratives avec une collgialit de faade, et une galit de traitement,  lvidence, non assure, la Mission dvaluation et de contrle est lgitimement fonde  considrer que le fruit est mr, sinon davantage.
Ses travaux, qui ont permis de mettre  nouveau en lumire ces dysfonctionnements, montrent quil serait vain de continuer  injecter des moyens supplmentaires dans un systme dont le fonctionnement mme est en cause. Lchec des solutions traditionnelles implique donc des propositions plus audacieuses qui doivent tre soutenues par une volont politique.
Cette volont est celle de la Mission dvaluation et de contrle. Votre Rapporteur spcial ne doute pas quelle soit galement celle du Gouvernement et que les conclusions de la Mission seront rapidement mises en uvre.
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