Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur la politique européenne des visas

De
La politique française des visas s'inscrit largement dans un cadre communautaire (90 % des visas délivrés par la France sont des visas Schengen permettant la libre circulation dans l'ensemble de l'espace Schengen). Depuis le Traité d'Amsterdam, une politique des visas communautarisée a été mise en place (introduction de la biométrie, constitution de bases de données, accès des services chargés de la sécurité intérieure au système d'information sur les visas). Ce rapport présente le code communautaire des visas et notamment une proposition visant à simplifier et actualiser le cadre juridique existant. En conséquence, il pourrait être nécessaire de changer les modalités d'organisation des consulats en créant des consulats européens communs.
Publié le : jeudi 1 février 2007
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000197-rapport-d-information-depose-par-la-delegation-de-l-assemblee-nationale-pour-l-union
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 N° 3764  _______
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 21 février 2007
RAPPORT DINFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE LASSEMBLÉE NATIONALE POUR LUNION EUROPÉENNE (1),
surla politique européenne des visas (documents E 2811, E 3023, E 3159 et E 3208),
ET PRÉSENTÉ
PARM. THIERRYMARIANI,
Député.
________________________________________________________________  (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. 
La Délégation de lAssemblée nationale pour lUnion européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président; MM. Jean-Pierre Abelin, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,vice-présidents François; MM. Guillaume, Jean Claude Lefort,secrétaires Anne- Alfred Almont, François Calvet, Mme; MM. Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, PhilippeArmand Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Axel Poniatowski, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.
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SOMMAIRE _____  
 
Pages
INTRODUCTION.................................................................... 7 
PREMIERE PARTIE : UNE POLITIQUE DES VISAS « COMMUNAUTARISEE » DEPUIS LE TRAITE DAMSTERDAM ......................................................................... 9 
I. LA POLITIQUE FRANÇAISE DE DELIVRANCE DES VISAS A LHEURE DE LA BIOMETRIE ........... 11 
A.  .............................11La stabilité du nombre de visas délivrés 
B. Lintroduction de la biométrie.............................................13 
C. Lexternalisation de certaines opérations...........................14 
D. Les dysfonctionnements relevés par le « rapport Chartier »...............................................................................15 
II. UNE POLITIQUE LARGEMENT « COMMUNAUTARISEE » DEPUIS LE TRAITE DAMSTERDAM.............................................................. 17 
A. Une harmonisation poussée des politiques des visas des Etats membres ................................................................17 1) Les prémices de la politique européenne des visas : les accords de Schengen.................................................................. 17 
4 --
2) La « communautarisation » de lacquis de Schengen opérée par le traité dAmsterdam ............................................ 18 3)  19Un acquis communautaire important...................................... 
B. Lélargissement de lespace Schengen aux nouveaux Etats membres.......................................................................20 
DEUXIEME PARTIE : LA REFORME DE LA POLITIQUE EUROPEENNE DES VISAS ............................. 23 
I. LE SYSTEME DINFORMATION SUR LES VISAS................................................................................. 25 
A. La proposition de règlement relative au système dinformation sur les visas ...................................................26 1)  ................................ 27La proposition initiale de la Commission a) Les données enregistrées ........................................................ 27 b)  27Les règles daccès au VIS ...................................................... c) La saisie des données par les autorités chargées des visas ........................................................................................ 27 d)  28Lutilisation des données........................................................ e)  ............................. 29Fonctionnement du VIS et responsabilités f) Les règles relatives à la protection des données ..................... 30 2)  ........................ 31Les difficultés soulevées par cette proposition a) La nécessité dun recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures .......................... 32 b) Lenregistrement des données relatives aux répondants et aux invitants ....................................................................... 33 c) Le transfert des données aux pays tiers .................................. 33 d) Les délais de consultation du VIS .......................................... 34 B. Laccès des services chargés de la sécurité intérieure au système dinformation sur les visas................................34 
II. LE CODE COMMUNAUTAIRE DES VISAS .............. 37 
A. Une proposition visant à simplifier et à actualiser le cadre juridique existant........................................................37 1) Une codification bienvenue ................................................... 37 2)  38qui ne sopère pas à droit constant....................................... 
B. Les difficultés soulevées par cette proposition ...................40 1) Lobligation générale de notifier et motiver les décisions de refus ....................................................................................... 40 
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2) La modification de la procédure de consultation préalable à la délivrance de visas ............................................. 42 3) La suppression de la faculté dimposer une obligation de visa de transit aéroportuaire à certaines nationalités ....... 43 
C. Les améliorations qui pourraient être apportées au texte ........................................................................................43 1) Créer un portail internet commun pour lespace Schengen..................................................................................... 44 2) Rendre la conclusion daccords de représentation obligatoire dans certains cas..................................................... 44 
III. LA MODIFICATION DES INSTRUCTIONS CONSULAIRES COMMUNES ...................................... 45 
A. Lintroduction des données biométriques dans la procédure de délivrance des visas .......................................45 1) avantages liés à lintroduction de la biométrie................. 45Les  2) Le relevé des identifiants biométriques ................................... 47 a)  47Une prise dempreintes limitée à la première demande ......... b)  48Des exemptions discutables.................................................... 
B. Les modalités dorganisation des consulats vers des : consulats européens communs ? ..........................................49 1) La « représentation limitée » .................................................... 50 2) Lhébergement par un autre Etat membre ............................. 51 3) Les centres communs de traitement des demandes de visa .............................................................................................. 51 4) Lencadrement du recours à lexternalisation ........................ 53 CONCLUSION ...........................................................................57 
TRAVAUX DE LA DELEGATION .................................... 59 
CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION ................................................................. 61 
ANNEXE : Liste des personnes entendues par le rapporteur .............................................................................65 
INTRODUCTION 
 
Mesdames, Messieurs,
7 --
La politique des visas poursuit deux objectifs potentiellement contradictoires, car elle est un instrument de politique étrangère, au service des relations que la France entretient avec les pays tiers, et un outil de prévention de limmigration illégale. Les consulats sont, du fait de cette ambivalence, à la fois la vitrine de la France et les avant-postes de notre politique de maîtrise des flux migratoires.
La politique française de délivrance des visas sinscrit aujourdhui largement dans un cadre communautaire. Près de 90 % des visas délivrés par nos postes diplomatiques et consulaires sont en effet des visas Schengen, ce qui fait de notre pays l un des acteurs majeurs de lespace Schengen.
Les réformes de la politique européenne des visas en cours dexamen par le Conseil et le Parlement européen auront donc des conséquences importantes pour la France, de même que lélargissement de lespace Schengen aux nouveaux Etats membres, envisagé à la fin de lannée 2007 pour les frontières terrestres et maritimes, et dici mars 2008 pour les aéroports. Ces réformes sont liées à lintroduction de la biométrie dans les visas et à la volonté de renforcer la lutte contre le terrorisme, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, suivis par ceux de Madrid et de Londres. Les plus importantes sont relatives à la mise en place dune base européenne de données concernant les visas, le système dinformation sur les visas (appelé VIS visa information system), et de « centres communs de traitement des demandes de visa », qui ouvrent la perspective de consulats européens.
Le présent rapport est consacré à lanalyse des quatre propositions de textes  trois règlements et une décision 
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concernant la politique européenne des visas que la Commission européenne a déposées en 2005 et en 2006 :
- une proposition de règlement créant un système dinformation sur les visas(1) et une proposition de décision concernant (VIS) laccès des autorités des Etats membres et de loffice européen de police (Europol) à ce nouveau système dinformation(2);
- une proposition de règlement modifiant les instructions  consulaires communes (ICC), en liaison avec lintroduction déléments didentification biométriques et de dispositions relatives à lorganisation de la réception des demandes de visas(3);
- une proposition de communautaire des visas(4).
 
règlement établissant un code
                                                          (1)et du Conseil concernant le systèmeProposition de règlement du Parlement européen dinformation sur les visas (VIS) et léchange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour, COM (2004) 835 final/n° E 2811. (2) Proposition de décision du Conseil concernant laccès en consultation au système dinformation sur les visas (VIS) par les autorités des Etats membres compétentes en matière de sécurité intérieure et par lOffice européen de police (Europol) aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi quaux fins des enquêtes en la matière, COM (2005) 600 final/n° E 3023. (3) de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les Proposition instructions consulaires communes adressées aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière, en liaison avec lintroduction déléments didentification biométriques et de dispositions relatives à lorganisation de la réception et du traitement des demandes de visa, COM (2006) 269 final/n° E 3159. (4)Projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas, COM (2006) 403 final/n° E 3208.
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PREMIERE PARTIE : UNE POLITIQUE DES VISAS « COMMUNAUTARISEE » DEPUIS LE TRAITE DAMSTERDAM
Une grande partie de la politique des visas relève, depuis le traité dAmsterdam, des compétences communautaires. Un visa uniforme, le « visa Schengen », a été mis en place pour les courts séjours avec un tarif commun, la liste des pays dont les ressortissants sont soumis à visa ou non est commune à lensemble des Etats membres et des « instructions consulaires communes » ont été élaborées pour harmoniser les procédures et les critères de délivrance des visas.
La mise en uvre de cette politique relève cependant des Etats membres, qui restent responsables de la réception et du traitement des demandes de visa, de même que de lorganisation de leurs consulats. La politique française de délivrance des visas, bien que largement inscrite dans un cadre européen, continue ainsi de faire lobjet de débats.
I. 
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LA POLITIQUE FRANÇAISE DELIVRANCE DES VISAS A LHEURE D BIOMETRIE
DE E LA
Au-delà de la stabilité du nombre de visas délivrés, la politique française des visas connaît des évolutions significatives, liées à lintroduction progressive de la biométrie, qui devrait être généralisée en 2007-2008, et au développement du recours à des prestataires de services extérieurs. Elle continue de faire lobjet de débats importants, comme lillustre le rapport présenté par la commission des Finances de lAssemblée nationale en octobre 2006, qui a mis en évidence des dysfonctionnements significatifs.
A. La stabilité du nombre de visas délivrés
En 2005, la France a délivré 2 053 378 visas, soit une très légère diminution, de 0,3 %, par rapport à 2004(5). Ce nombre représente environ 20 % des visas délivrés par lensemble des Etats membres de lespace Schengen, ce qui fait de notre pays lun des acteurs majeurs de lespace Schengen. Cette même année, les 1 896 219 visas Schengen délivrés ont représenté 92,3 % du nombre total de visas délivrés par la France.
Le taux de refus de visas sest établi à 14,8 % en 2005, soit une baisse sensible par rapport aux années précédentes (18,1 % en 2004 et 33,1 % en 2002). Il reste cependant élevé par comparaison avec nos partenaires européens (11 % en moyenne dans lespace Schengen) et cette baisse est en partie la conséquence de lintroduction, au 1er 2003, de la mesure de paiement janvier préalable des frais de dossier, qui sest traduite par une baisse importante de la demande de visas : la France a reçu 2 411 370 demandes de visas en 2005, soit 4,1 % de moins quen                                                           (5) informations figurant dans les développements qui suivent proviennent du Les troisième rapport au Parlement sur les orientations de la politique de limmigration, établi en application de larticle L-111-10 du code de lentrée et du séjour des étrangers et du droit dasile, publié par le Gouvernement en décembre 2006.
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