Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur les négociations agricoles à l'Organisation mondiale du commerce
Le rapport analyse les enjeux des négociations en cours à l'OMC qui visent à libéraliser les échanges agricoles et expose le cadre juridique des négociations de Marrakech et de Doha. Il évoque également les discussions tendues entre les quatre principaux acteurs de la négociation : groupe de Cairns, Etats-Unis, pays en développement, Union européenne. Il rappelle que la réforme de la PAC (Politique agricole commune) de 1999 fixe les limites de négociation de la Commission européenne. En conclusion, le rapport propose que l'Union européenne adopte une position offensive dans les négociations avec l'OMC, qu'elle valorise les efforts accomplis dans le domaine agricole et qu'elle obtienne, aux côtés des pays du Sud, la reconnaissance de l'exception agricole, c'est-à-dire le droit des pays à choisir et protéger leur modèle d'agriculture pour mieux assurer leur développement et améliorer leur sécurité alimentaire.
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Extrait
ASS
N°598 _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 février 2003
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surles négociations agricoles à lOrganisation mondiale du commerce,
ET PRÉSENTÉ PARM. FRANÇOISGUILLAUME,
Député.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Organisations internationales.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président Abelin, René André, Jean-Pierre; MM. Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,ecp-ivsiréntdes; MM. Pierre Goldberg, François Guillaume,secrétaires Alfred; MM. Almont, Bernard Bosson, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.
I.
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SOMMAIRE _____
Pages
DES NEGOCIATIONS DIFFICILES DANS LESQUELLES LUNION EUROPEENNE APPARAIT ISOLEE .........................................................13
A. Le cadre juridique des négociations....................................14
1)
2)
LAccord sur lagriculture de Marrakech .............................. 15 a) Une révolution copernicienne ............................................. 15 (1) Une rupture historique provoquée par la guerrre commerciale entre les Etats-Unis et lEurope ............... 15 (2) Qui soumet les politiques agricoles à un objectif de réduction de leurs protections aux frontières et de leurs soutiens..................................................................... 17 b) La mise en uvre contrastée de laccord par les deux principaux membres de lOMC .............................................. 20 (1) LUnion européenne : des engagements tenus de manière satisfaisante ......................................................... 21 (2) Les Etats-Unis: un faux bon élève..................................... 25 (a) Le recours massif à des aides ayant une forte capacité de distorsion ................................................... 26 (b) Une politique déguisée de subventions aux exportations.................................................................. 29
Le programme de travail fixé par la Déclaration ministérielle de Doha................................................................. 32 a) Des objectifs conformes à la vision européenne des négociations mais non dépourvus dambiguïtés..................... 33 b) La prise en compte des intérêts des pays en développement ....................................................................... 37 c) Le calendrier des négociations ............................................... 41
II.
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B. Des discussions tendues entre les quatre principaux acteurs de la négociation et dans lesquelles lEurope paraît isolée............................................................................42
1) Le groupe de Cairns : une vision ultra libérale des échanges agricoles infirmée par certaines de leurs pratiques..................................................................................... 43
2) Les Etats-Unis : une position de négociation offensive contredite par des propositions inéquitables et en porte à faux avec la nouvelle loi agricole ........................................... 45 a) Une position offensive mais inéquitable ................................ 46 b) Une position décrédibilisée par la nouvelle loi agricole américaine .............................................................................. 49
3) Les pays en développement : un nouvel acteur de poids aux revendications fortes .......................................................... 53
4) LUnion européenne : une position difficile en raison des attaques de mauvaise foi dont la PAC fait lobjet............ 56 a) Unquasi front commun contre la PAC .................................. 57 b) Des arguments irrecevables au regard de lanalyse objective des faits ................................................................... 58
LA REFORME DE LA PAC DE 1999 FIXE LES LIMITES DU MANDAT DE NEGOCIATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE ...............................63
A. Un mandat de négociation clair et plutôt solide.............64
1) Le mandat de négociation en vigueur : la défense de la PAC réformée à Berlin en mars 1999 ...................................... 65 a) Laccord de Berlin: une réforme permettant à lEurope dadopter une position offensive à lOMC............................. 65 b) Un mandat de négociation dépourvu dambiguïtés ................ 69
2) Une proposition de modalités globalement conforme à ce mandat mais qui utilise dangereusement tout le crédit de négociation de lEurope ............................................ 72 a) Laccès au marché: une ouverture équitable, doublée dun renforcement de la protection des indications géographiques et de la prise en compte du principe de précaution ............................................................................... 74 (1) Des propositions garantissant un partage du fardeau ............................................................................. 74 (2) Le renforcement nécessaire de la protection des indications géographiques ................................................. 76 (3) Une meilleure prise en compte du principe de précaution.......................................................................... 79
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b) Les soutiens à lagriculture..................................................... 82 (1) Discipliner toutes les formes de subventions aux exportations ....................................................................... 82 (2) Préserver les trois boîteset mieux encadrer les aides agricoles américaines ............................................... 84 c) Une timidité regrettable dans la défense du rôle multifonctionnel de lagriculture............................................ 90 d) Le traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement................................................................... 93 (1) Des propositions généreuses ......................................... 93 (2) Qui doivent être accompagnées dune redéfinition de la notion de pays en développement............................. 95 e) Des objectifs de réduction imprudents en raison des marges de manuvre disponibles........................................... 97 (1) Les marges de manuvre disponibles........................... 97 (2) Imposent de respecter une certaine retenue................... 97
B. Une position de négociation qui risque dêtre compromise par les discussions concernant la révision à mi-parcours de la PAC .....................................104
1) Les propositions de la Commission européenne sur la révision à mi-parcours ............................................................ 104
2) Une position de négociation affectée sur trois points essentiels ................................................................................... 106 a) Le découplage intégral des aides directes ............................ 107 b) Des baisses de prix inutiles et dangereuses .......................... 108 c) Lécoconditionnalité sans demande de contreparties ........... 109
CONCLUSION : POUR UNE RECONNAISSANCE DES MODELES DAGRICULTURE A LOMC............113
TRAVAUX DE LA DELEGATION ...................................119
Audition de M. Pascal Lamy, commissaire européen, sur les négociations en cours à lOrganisation mondiale du commerce, le 18 décembre 2002 ...................................119
Réunion de la Délégation du 5 février 2003 ...........................141
PROPOSITION DE RESOLUTION ..................................145
Annexe 1 : Liste des personnes entendues par M. Patrick Hoguet ..................................................................................153
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Annexe 2 : Précédents rapports dinformation de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur les problèmes de commerce international et autres éléments de bibliographie............155
Annexe 3 : Liste des pays membres et des observateurs de lOMC .............................................................................159
Annexe 4 : Table des sigles les plus fréquemment utilisés ....161
Mesdames, Messieurs,
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Près de 10 ans après laccord conclu le 6 décembre 1993 à Bruxelles entre les Etats-Unis et la Communauté européenne, lagriculture est à nouveau au centre des négociations commerciales multilatérales.
Cet accord, qui à la demande du Gouvernement Balladur avait remis en cause le fâcheux compromis deBlair House, intervenu le 20 novembre 1992 à Washington, a permis de finaliser les négociations du huitième cycle de négociations commerciales multilatérales organisé sous légide du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), ces dernières achoppant sur la question agricole, comme dailleurs aussi sur la question de la diversité culturelle. Le Cycle dit dUruguay, commencé à Punta del Este en 1986, sest donc terminé à Genève, le 15 décembre 1993, et a abouti à la signature, le 15 avril 1994, de lAccord de Marrakech instituant lOrganisation mondiale du commerce (OMC). A cet accord est annexé lensemble des résultats des négociations du cycle, dontun Accord sur lagriculture, qui crée une véritable rupture dans le droit commercial multilatéral, en mettant fin à lexception instituée au profit des politiques agricoles au sein des règles visant à encadrer les échanges commerciaux.
La révolution juridique opérée par cet accord a imposé de fortes contraintes aux membres de lOMC, qui ont du adapter en conséquence leurs politiques agricoles.Toutefois, autant lEurope a joué le jeu de manière transparente et responsable en respectant clairement ses engagements, autant dautres partenaires et notamment les Etats-Unis ont biaisé avec les obligations souscrites à Marrakech pour augmenter massivement leurs soutiens à lagriculture durant la période dapplication de laccord ou pour maintenir des pratiques restrictives.
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Le cadre mis en place à Marrakech pour réguler les politiques agricoles était certes destiné à évoluer. Lors de la quatrième Conférence ministérielle de lOMC (lorgane politique de décision de lOrganisation), réunie à Doha (au Qatar) du 9 au 14 novembre 2001, sansmembres se sont déclarés prêts - «ses préjuger du résultat des négociations » - à négocier des réductions accrues de leurs soutiens à lagriculture. Le programme de travail fixé par la Déclaration ministérielle du 14 novembre 2001a ouvert dès lorsun nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales couvrant un vaste nombre de sujets, outre celui de lagriculture, qui doit se conclure au plus tard le 1er 2005. Cependant, en matière agricole, janvierune échéance majeure approche : selon le calendrier établi par la Déclaration ministérielle, les membres de lOMC doivent déterminer, dici le 31 mars 2003, les « modalités » de la négociation agricoleou objectifs (y compris des objectifs chiffrés) permettant datteindre lobjectif global de réduction des soutiens à lagriculture évoqué par lordre du jour adopté à Doha. Ces « modalités » seront ensuite utilisées par les membres pour élaborer leurs offres de négociations ou « projets dengagements globaux », qui seront discutés lors de la prochaine Conférence ministérielle de lOMC, qui aura lieu à Cancun (au Mexique) du 10 au 14 septembre 2003.
Les négociations agricoles sont donc entrées dans le vif du sujet, la plupart des principaux membres de lOMC ayant présenté des documents sur lélaboration des modalités.Les discussions en cours sont extrêmement tendues, comme au temps du Cycle dUruguay, à la différence que, cette fois-ci,laffrontement classique entre les deux principales puissances commerciales de la planète, les Etats-Unis et lUnion européenne, se double dun affrontement entre pays en développement ces derniers ayant acquis une véritable influence politique au sein de lOMC depuis léchec de la Conférence ministérielle de Seattle de 1999 et pays développés, accusés par les premiers dentraver le développement, voire le maintien, de leur production agricole.
En effet, les pays en développement, avec lappui des analyses de plusieurs organisations économiques internationales, comme le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale ou lOrganisation de coopération et de développement économiques (OCDE), considèrent que les aides importantes accordées par les
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pays développés à leurs agriculteurs ont pour conséquence de pratiquer une forme dedumpingsur le marché mondial des produits agricoles : daprès les pays du Sud, ces soutiens permettent aux pays « riches » de subventionner, et de vendre ainsi à bas prix, des produits qui viennent concurrencer leurs propres productions. Cette situation est dénoncée comme pouvant remettre en cause lexistence dune agriculture vivrière assurant lautosuffisance alimentaire de ces pays et la survie dune paysannerie qui concentre une grande partie de leur population au niveau de vie très insuffisant.
Ce discours très critique à légard des politiques agricoles des « pays riches », combiné à celui très offensif des Etats-Unis et des pays du groupe de Cairns qui le relayent en matière de libéralisation des échanges agricoles, atrouvé une cible privilégiée dans la politique agricole commune (PAC) de lUnion européenne, devenue depuis peu la politique à abattre à lOMC.
La « chasse aux sorcières » dont est victime la PAC ne sarrête pas à lOMC : lisolement de lEurope dans le domaine agricole a pu être également constaté à loccasion de grandes réunions internationales, comme le Sommet mondial sur le développement durable des 26 août4 septembre 2002. De nombreux pays participants souhaitaient que le plan daction devant être adopté par le Sommet contienne un engagement visant lUnion européenne et allant bien au-delà du programme de travail de Doha, concernant la suppression progressive des subventions agricoles. La formulation finalement retenue a été, grâce à laction cette fois-là conjointe des Etats-Unis et de lUnion européenne, identique à celle adoptée à Doha.
Or, cest dans ce contexte multilatéral extrêmement difficile pour la PAC que la Commission européenne vient de proposer une nouvelle réforme de cette politique, ce qui ne peut que fragiliser sa position de négociation à lOMC.
Le mandat de négociation de la Commission européenne à lOMC était pourtant dépourvu de toute ambiguïté.Il a été donné par le Conseil des ministres de lUnion européenne du 26 octobre 1999 et a été confirmé depuis. Ce mandat consiste à défendre la PAC, telle quelle a été réformée par le Conseil européen de Berlin des 25 et 26 mars 1999 dans le cadre de
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l« lAgenda 2000 » à la fois pour des raisons internes et pour mieux préparer lUnion européenne aux négociations agricoles de lOMC.
Le Conseil européen de Berlin ayant défini les marges de manuvre de la Communauté européenne dans les négociations agricoles à lOMC, la Commission européenne ne pouvait sen affranchir lors de lélaboration de sa proposition relative aux modalités des négociations agricoles. Cette dernière estime quelle sest conformée effectivement à ce mandat, en présentant, le 16 décembre 2002, une proposition de modalités qui sappuie, selon elle, sur le crédit de négociation dégagé par la réforme de la PAC de 1999. Ce texte a été adopté par le Conseil le 27 janvier 2003.
Cette proposition de modalités, si elle est globalement conforme au mandat du Conseil, nen est pas moins critiquable sur deux points essentiels :
- En effet, la Commission européenne propose des baisses de la protection et des aides agricoles qui sinscrivent dans le simple prolongement de celles décidées à lissue du Cycle dUruguay. Cest dire quelle fait sienne la logique de libéralisation engagée à Marrakech,sans plus défendre à lOMC la notion dexception agricole, justifiée par la nécessité de sauvegarder le modèle européen dagriculture et par les nouvelles attentes de la société.
Les demandes des citoyens concernant lagriculture ont en effet profondément évolué depuis la conclusion de laccord de 1994 : leurs exigences dans les domaines de la qualité et de la sécurité impliquent de sortir dun cadre de régulation des échanges agricoles exclusivement fondé sur la libéralisation pour reconnaître à toute société le droit de compenser les contraintes engendrées par les exigences nouvelles de nos modes de production ou par la prise en compte des aspects de sécurité sanitaire ou de qualité.
-Deuxième réserve : les propositions de la Commission européenne tendent à utiliser tout le crédit de négociation que sest donné lEurope en réformant la PAC en 1999. Cette position de négociation ne laisse plus guère de marge de manuvre à lEurope avant la fin du cycle. Conséquence : tout ce quelle accepterait de « lâcher » en plus de ses propositions initiales imposerait une réforme de la PAC qui naurait été ni voulue ni
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prévue par les agriculteurs et les gouvernements européens au titre des échéances européennes internes.
La proposition de la Commission européenne sur la « révision à mi-parcours » de la PAC, qui nest pas prévue sous ce format par laccord de Berlin, dès lors quelle propose une réforme de grande ampleur de la PAC, aura par ailleurs pour conséquence daccréditer, à tort, certaines des critiques de nos partenaires, ce qui ne pourra quêtre préjudiciable à la position de négociation de lEurope à lOMC.
La Commission européenne justifie cette proposition de réforme par sa volonté de répondre aux attentes des citoyens concernant la PAC et de « sanctuariser » celle-ci à lOMC en modifiant le système daides à lagriculture, afin de lexempter, des obligations de réduction prévues par lAccord sur lagriculture. Cette réforme devrait permettre, selon elle, de maximiser le capital de négociation de lEurope à lOMC, afin dobtenir « un peu plus en donnant un peu plus », pour reprendre les propos du Commissaire européen à lagriculture, M. Franz Fischler.
Cette méthode est contestablepour deux raisons.
Dune part, elle place la Commission européenne hors du cadre fixé par laccord conclu entre les chefs dEtat et de gouvernement à Berlin, alors même quelle a globalement respecté ce dernier dans lélaboration de sa proposition de modalités.
Dautre part, elle conduit la Commission européenne à adopter une stratégie de négociations qui comporte de sérieux risques pour la défense du modèle agricole européen à lOMC.
En effet, les propositions de la Commission européenne concernant la révision à mi-parcours donnent aux membres de lOMCun moyen de pression sur lUnion européenne pour obtenir de cette dernière de nouvelles concessions, qui iraient bien au-delà de ce qui a été prévu par le mandat de négociation de 1999 et menaceraient les principes essentiels de la PAC.
Le Rapporteur se réjouit donc que, face à ces risques de dérapage, la France ait rappelé à la Commission européenne ses obligations dans une Déclaration faite lors du Conseil du