Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires européennes sur l'arrêt rendu le 30 juin 2009 par la Cour constitutionnelle fédérale d'Allemagne (Cour de Karlsruhe) au sujet de la loi d'approbation du traité de Lisbonne

De
Le 30 juin 2009, la Cour constitutionnelle allemande (Cour de Karlsruhe) a rendu un arrêt important sur la compatibilité du traité de Lisbonne avec la Loi fondamentale allemande. C'est ainsi le cadre de la participation de l'Allemagne à la construction européenne qui s'est trouvé précisé. Ce rapport analyse le contexte, puis le contenu de cet arrêt controversé, avant d'en tirer quelques enseignements pour la construction européenne.
Publié le : dimanche 1 novembre 2009
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N° 119
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 novembre 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l’arrêt rendu
le 30 juin 2009 par la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne
(Cour de Karlsruhe) au sujet de la loi d’approbation du traité de
Lisbonne,
Par M. Hubert HAENEL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet,
Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette
Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier
Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM.
Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche,
Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo,
Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung.- 2 - - 3 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 5
I. LE CONTEXTE DE L’ARRÊT................................................................................................ 7
A. COMPÉTENCES ET COMPOSITION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
FÉDÉRALE ............................................................................................................................... 7
1. Les compétences...................................................................................................................... 7
2. La composition........................................................................................................................ 9
B. UNE JURISPRUDENCE VIGILANTE VIS-À-VIS DE LA CONSTITUTION
EUROPÉENNE ......................................................................................................................... 10
1. Les arrêts « Solange »............................................................................................................. 10
2. L’arrêt « Maastricht » 11
C. DES ÉLÉMENTS JUSTIFIANT DE MAINTENIR CETTE VIGILANCE ................................. 14
1. La place réduite des questions européennes dans la vie politique allemande.......................... 14
2. Une protection des compétences insuffisamment assurée........................................................ 15
II. LE CONTENU DE L’ARRÊT................................................................................................. 17
A. LES GRIEFS .............................................................................................................................. 17
B. LE CONTENU DE L’ARRÊT : UNE CONFIRMATION DE LA JURISPRUDENCE
« MAASTRICHT ».................................................................................................................... 18
1. Les raisons du rejet des griefs à l’encontre de la loi d’approbation........................................ 18
a) Les conditions à respecter par le traité ................................................................................ 18
b) Le traité de Lisbonne remplit ces conditions sous certaines réserves .................................. 21
2. L’inconstitutionnalité de la loi d’accompagnement................................................................. 26
III. LES CONSÉQUENCES POUR L’ALLEMAGNE ET POUR LA
CONSTRUCTION EUROPÉENNE........................................................................................ 29
A. LA NOUVELLE « LÉGISLATION D’ACCOMPAGNEMENT » .............................................. 29
B. UNE ÉVOLUTION DE LA CONCEPTION ALLEMANDE DE LA CONSTRUCTION
EUROPÉENNE ?....................................................................................................................... 32
C. LES ENSEIGNEMENTS POUR L’EUROPE ............................................................................. 34
1. Vers la fin du « despotisme éclairé » ?.................................................................................... 34
2. Les responsabilités des parlements nationaux......................................................................... 36
CONCLUSION.............................................................................................................................. 39- 4 - - 5 -
L’arrêt rendu le 30 juin 2009 par la Cour constitutionnelle fédérale
d’Allemagne – communément appelée Cour de Karlsruhe – au sujet de la loi
d’approbation du traité de Lisbonne apparaît comme une décision de grande
importance.
En effet, la Cour a voulu approfondir la démarche qu’elle avait
engagée dans le cas du traité de Maastricht, en se livrant notamment à un
effort de clarification portant sur la nature de l’Union et la signification des
principes démocratiques dans le cadre de la construction européenne.
La portée de cet effort est d’autant plus grande que l’Allemagne est
l’État membre le plus importante de l’Union et que, au sein du système
institutionnel allemand, la Cour de Karlsruhe dispose, comme on le verra, de
larges pouvoirs, assez comparables mutatis mutandis à ceux de la Cour
suprême américaine.
En même temps, cet arrêt est controversé. Certains lui reprochent de
reposer sur une conception dépassée des conditions de la démocratie, d’autres
craignent qu’il ne contribue à freiner les progrès de la construction
européenne, particulièrement dans certains domaines, d’autres encore y voient
un symptôme d’un moindre engagement européen de l’Allemagne.
Il était nécessaire d’y voir plus clair, et c’est pourquoi la commission
des affaires européennes a souhaité procéder à un examen plus approfondi de
la signification et des conséquences de cet arrêt. - 6 - - 7 -
I. LE CONTEXTE DE L’ARRÊT
A.COMPÉTENCES ET COMPOSITION DE LA COUR
CONSTITUTIONNELLE FÉDÉRALE
1. Les compétences
Les compétences de la Cour sont définies par l’article 93 de la Loi
fondamentale (Grundgesetz), qui est le nom que porte pour des raisons
historiques la Constitution de l’Allemagne (1). Il est à noter que cette
définition n’est pas limitative : le dernier alinéa de l’article précise que la Cour
« intervient en outre dans les autres cas où une loi fédérale lui attribue
compétence ».
Comme le Conseil constitutionnel français, la Cour de Karlsruhe
exerce un contrôle comprenant plusieurs facettes.
Un premier grand domaine de compétence de la Cour a trait au
fonctionnement des pouvoirs publics et aux rapports entre ceux-ci.
À ce titre, elle est appelée à statuer « sur l’interprétation de la Loi
fondamentale à l’occasion de litiges sur l’étendue des droits et obligations
d’un organe fédéral suprême ou d’autres parties investies de droits propres
soit par la présente Loi fondamentale, soit par le règlement intérieur d’un
organe fédéral suprême ». Le champ de ce contrôle est très étendu, puisqu’il
porte aussi bien sur les organes exécutifs que législatifs : d’importantes
décisions du Gouvernement, comme l’envoi de troupes hors d’Allemagne, ou
du Président, comme la dissolution du Bundestag, ont pu être ainsi portées
devant la Cour, tout autant que des décisions du Bundestag, comme le nombre
minimum de députés pour former un groupe parlementaire.
La Cour est également compétente pour les litiges « sur les droits et
obligations de la Fédération et des Länder, notamment en ce qui concerne
l’exécution par les Länder du droit fédéral et l’exercice du contrôle fédéral » :
elle joue ainsi le rôle d’un organe régulateur du fédéralisme.
Comme le Conseil constitutionnel français, la Cour de Karlsruhe est
par ailleurs compétente pour le contentieux des élections parlementaires. La
(1) On utilise dans ce rapport la traduction en français de la Loi fondamentale disponible sur le
site de l’Université de Sarrebrück à l’adresse suivante :
http://archiv.jura.uni-saarland.de/BIJUS/grundgesetz
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protection de la démocratie, en particulier l’interdiction éventuelle d’un parti
politique, relève également de ses compétences.
Le rôle relatif au bon fonctionnement des pouvoirs publics n’est
cependant pas l’aspect principal – au moins sur le plan quantitatif – des
compétences de la Cour constitutionnelle fédérale. Sa fonction essentielle est
de contrôler la conformité aux normes constitutionnelles des lois et
règlements, ainsi que des jugements des tribunaux. Ce contrôle de
constitutionnalité inclut le respect du principe de la primauté du droit fédéral
sur le droit des Länder (article 31 de la loi fondamentale).
Le contrôle de constitutionnalité des règles de droit s’exerce
uniquement a posteriori, à la différence du système français qui combine
contrôle a priori et a posteriori depuis la révision constitutionnelle du
23 juillet 2008.
Le droit de saisine directe de la Cour n’est pas enfermé dans un délai.
Il appartient en premier lieu au gouvernement fédéral, au gouvernement d’un
Land, ou au tiers des membres du Bundestag ; par dérogation, il est attribué
exclusivement au Bundesrat, au gouvernement d’un Land ou à l’assemblée
parlementaire de celui-ci lorsque le litige porte sur le partage des compétences
entre les Länder et la Fédération dans un des domaines, énumérés à l’article 72
de la Loi fondamentale, où la Fédération n’a le droit de légiférer que dans la
mesure où cela est nécessaire pour réaliser « des conditions de vie équivalentes
sur le territoire fédéral » ou pour sauvegarder « l’unité juridique et
économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’État ».
Le droit de saisine directe n’est toutefois pas réservé aux institutions
et groupements politiques. Il est également ouvert à « quiconque estime avoir
été lésé » dans l’un de ses droits garantis par la Loi fondamentale. La Cour se
montre assez stricte sur la recevabilité de ces recours, mais ceux-ci
représentent néanmoins une part significative des saisines directes.
La Cour peut être par ailleurs saisie d’une règle de droit dans le cadre
d’une procédure judiciaire. Si un tribunal estime qu’une loi postérieure à
l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale est contraire à celle-ci tout en étant
déterminante pour l’issue du procès, il doit poser une question préjudicielle à
la Cour. Dans le cas des autres règles de droit (lois antérieures à l’entrée en
vigueur de la Loi fondamentale, ou règles non législatives), un tribunal peut
régler lui-même la question de la constitutionnalité, mais la Cour peut se
trouver saisie du litige en cas de recours contre le jugement, présenté dans les
trois mois, se fondant sur la mise en cause d’un droit fondamental en raison de
la décision prise par le tribunal concernant la constitutionnalité de la règle
appliquée.
z- 9 -
Enfin, la conformité à la Loi fondamentale d’un jugement peut
également être évoquée devant la Cour dès lors que toutes les voies de droit
ont été épuisées (1), que le recours a été formé dans un délai d’un mois, et que
le requérant estime qu’un de ses droits fondamentaux se trouve lésé en
violation de la Constitution. Ces recours sont soumis à un filtrage très strict :
plus des neuf-dixièmes ne sont pas admis.
Lorsque la Cour se prononce, directement ou dans le cadre d’une
procédure judiciaire, sur la constitutionnalité d’une règle de droit, elle peut
annuler totalement ou partiellement celle-ci, mais aussi la déclarer contraire à
la Loi fondamentale tout en la maintenant provisoirement en vigueur,
éventuellement en laissant à son auteur un délai pour la modifier. Lorsqu’elle
déclare la règle conforme à la loi fondamentale, elle peut assortir cette
décision de réserves d’interprétation. Enfin, lorsque la Cour se prononce sur
un jugement, elle peut le casser pour inconstitutionnalité et renvoyer l’affaire
au tribunal compétent.
La Cour dispose ainsi de tous les instruments pour assurer un
contrôle de constitutionnalité tant à l’égard des autorités politiques et
administratives que des autorités judiciaires, qui toutes sont liées par ses
décisions.
2. La composition
Les seize juges sont désignés par le Parlement (huit par le
Bundestag, huit par le Bundesrat) puis nommés par le Président de la
République. Chaque chambre statue à la majorité des deux tiers ; en pratique,
les deux plus grands partis s’entendent pour se partager les droits de
désignation, ce qui permet d’obtenir la majorité requise.
Les juges sont choisis parmi les juristes de profession et, dans les
faits, essentiellement parmi les juges expérimentés (la loi prévoit en particulier
que six juges sur les seize doivent être choisis parmi les membres d’une des
cinq cours de cassation). Leur indépendance est assurée par un mandat très
long et non renouvelable. Ils sont en effet nommés pour douze ans, ce mandat
expirant toutefois de plein droit lorsqu’ils atteignent l’âge de soixante-huit
ans.
(1) Toutefois, la Cour peut accepter un recours avant cet épuisement « à la condition qu’il
s’agisse d’une question d’intérêt général ou dans le cas où le requérant subirait un préjudice
grave et inéluctable s’il devait d’abord épuiser les voies de droit ».
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La Cour comprend trois formations de jugement : l’assemblée
plénière (Plenum), les deux chambres (Senaten, littéralement : « sénats ») et
les sections (Kammern, littéralement : « chambres »).
L’assemblée plénière ne se réunit qu’en cas de désaccord entre les
deux chambres, ce qui est rarissime.
Les chambres, composées chacune de huit juges, statuent sur les
litiges les plus importants. Chaque chambre comprend trois sections, qui
prennent la très grande majorité des décisions.
B. UNE JURISPRUDENCE VIGILANTE VIS-À-VIS DE LA CONSTITUTION
EUROPÉENNE
1. Les arrêts « Solange »
Avec l’arrêt Costa/ENEL du 15 juillet 1964, la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE) a posé le principe de la primauté absolue
du droit communautaire sur le droit national, et l’arrêt Internationale
Handelsgesellschaft du 17 décembre 1970 a confirmé que cette primauté
s’exerçait même à l’égard des règles constitutionnelles des États membres.
Dans son arrêt dit « Solange I » du 29 mai 1974, la Cour de Karlsruhe
n’a pas suivi la CJCE dans cette reconnaissance d’une primauté
inconditionnelle du droit communautaire sur le droit national ; elle a jugé au
contraire que cette primauté était conditionnée par l’article de la loi
fondamentale prévoyant la participation de l’Allemagne à la construction
européenne, et que cet article n’autorisait pas les Communautés européennes à
porter atteinte aux bases constitutionnelles de la République fédérale
d’Allemagne, et notamment à la garantie des droits fondamentaux. Il fallait
donc que l’ordre juridique communautaire garantisse une protection des droits
fondamentaux équivalente à celle assurée par la Constitution allemande pour
que la saisine de la Cour de Karlsruhe n’ait plus lieu d’être. Aussi longtemps
que (solange) cette condition ne serait pas remplie, des recours contre une
disposition de droit communautaire en invoquant la violation d’un droit
fondamental reconnu par la Constitution allemande resteraient recevables.
Ainsi, la Cour de Karlsruhe se réservait la possibilité d’un contrôle
sur le droit communautaire, adressant ainsi un message très clair à la CJCE.
Douze ans plus tard, avec l’arrêt dit « Solange II » du 22 octobre
1986, la Cour de Karlsruhe a montré qu’elle considérait que ce message avait
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