Rapport final de la Commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature

De
Ce rapport fait suite à un autre rapport remis au ministre de la justice en novembre 2003 (rapport Cabannes : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/brp/notices/034000695.shtml). En janvier 2004, le Garde des Sceaux a décidé de consulter l'ensemble des magistrats sous la forme d'un questionnaire anonyme reprenant les propositions du rapport Cabannes et permettant à chacun à la fois de donner un avis sur le contenu du rapport initial et le cas échéant de formuler d'autres propositions. Les résultats de l'enquête font apparaître la volonté d'une plus grande rigueur dans la mise en oeuvre des exigences déontologiques ainsi que davantage d'autorégulation et de protection. Les magistrats émettent en revanche des réserves concernant certaines propositions sur les limitations à leurs libertés individuelles. La seconde partie du rapport présente les approches de la déontologie et de l'éthique dans les divers systèmes juridiques. En troisième partie sont énoncées les perspectives concrètes envisagées par la Commission.
Publié le : vendredi 1 avril 2005
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RAPPORT FINAL
COMMISSION DE REFLEXION
SUR LETHIQUE DANS LA MAGISTRATURE
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Introduction
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Le 27 novembre 2003, la Commission de réflexion sur léthique dans la magistrature a
remis au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, un rapport qui comportait une analyse des
difficultés de mise en uvre du dispositif législatif actuel et des propositions de réforme. Le
29 janvier 2004, le Garde des Sceaux a décidé de consulter lensemble des magistrats sous la
forme dun questionnaire anonyme respectant une stricte confidentialité, reprenant les dix
propositions, afin que chacun puisse examiner ces suggestions, exprimer son avis sur leur
pertinence, et, le cas échéant, formuler dautres propositions. Cette consultation a eu pour
objectif denrichir la réflexion sur la nécessité dune nouvelle approche de léthique dans la
magistrature. Elle traduit également une volonté de nengager que les réformes que le corps
judiciaire dans son ensemble accepte et estime indispensables.
 Le Ministre de la Justice a souhaité que la Commission puisse analyser et exploiter les
résultats de lenquête ainsi que la synthèse des propositions émises par les magistrats à
loccasion du questionnaire, et ce, avec la volonté que le corps puisse se réapproprier son
éthique et sa déontologie. Il a également souhaité que puissent être prises en compte les
propositions formulées par le Conseil supérieur de la Magistrature dans ce domaine.
La Commission a estimé devoir procéder aux auditions du nouveau Premier Président
de la Cour dappel de Paris, du nouveau Bâtonnier de lOrdre des Avocats, ainsi que du Président et du Procureur de la République du Tribunal de grande instance de Paris.
Désireux de donner à la nouvelle approche de léthique dans la magistrature un
contenu effectif , et dengager dans de délais brefs les aménagements et réformes qui
simposent, le Ministre de la Justice a demandé à la Commission de présenter ses propositions
définitives, en tenant compte des souhaits de lensemble du corps, des garanties inhérentes au
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statut de la magistrature, notamment lindépendance constitutionnelle, et des modalités
techniques de mise en uvre des mesures.
La première partie de ce rapport définitif est logiquement consacrée à la présentation
analytique des résultats de lenquête sur les propositions initiales du rapport Cabannes, et met
en évidence les aspirations du corps en matière déthique, ainsi que les craintes éventuelles.
 En seconde partie sont exposées les approches de la déontologie et de léthique dans
les divers systèmes juridiques.
 En troisième partie sont énoncées les perspectives concrètes envisagées par la Commission.
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I - LE BILAN : LES ASPIRATIONS ET LES CRAINTES DU
CORPS AU REGARD DE LETHIQUE
La Commission constate que 2545 réponses sont parvenues à la DSJ. Leur analyse permet de dégager plusieurs grandes tendances, qui orientent utilement la définition des réformes
envisageables.
PREMIERE TENDANCE : UNE VOLONTE NETTE DE METTRE EN PLACE UNE
DEONTOLOGIE TRANSPARENTE ET EFFECTIVEMENT APPLIQUEE
Le taux élevé de réponses positives à certaines propositions de la Commission marque une
réelle préoccupation pour une plus grande rigueur dans la mise en uvre des exigences
déontologiques.
1. Volonté dintégrer dans le serment rénové les nouveaux éléments de léthique
judiciaire.
La Commission a proposé une modification du contenu du serment, pour ladapter aux
exigences renforcées du procès équitable et rendre transparente la déontologie des magistrats
(proposition 1-A).
Les magistrats sont nombreux à souhaiter que les exigences professionnelles soient plus
lisibles dans le serment quils prêtent. Lintroduction de limpartialité recueille 76,65 %
davis favorables, certains ajoutent même un devoir dindépendance à légard de toute contingence matérielle, ainsi que de toute pression morale. Le respect du secret professionnel obtient 72,76 % davis favorables, lintégrité 73,83 %, la dignité 68,08 %, la loyauté 63 %.
Les magistrats approuvent le fait quils demeurent au service du droit, mais considèrent
parfois que le terme de « loi » utilisé par la Commission est trop restrictif (ils se réfèrent à
son sens formel et non au sens général matériel que la Commission a entendu utiliser).
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2. Volonté daméliorer les critères et conditions du recrutement pour prévenir les
dérives
La Commission a proposé une amélioration du processus de recrutement des magistrats,
pour une appréciation plus élaborée des garanties éthiques des candidats.
Les magistrats sont favorables à la production du bulletin n° 1 de casier judiciaire (76, 73 % davis favorables,proposition 3-Aréservés en ce qui concerne lenquête de), ils sont plutôt police approfondie avec un entretien avec lintéressé (sauf pour les concours internes). Certains suggèrent que lentretien approfondi soit réalisé par un ou plusieurs magistrats, plutôt que par un OPJ. Lentretien devra en tout état de cause être dune totale transparence et
respecter le principe de la contradiction et le libre accès au dossier. Pour lintroduction dune
personne extérieure à la magistrature dans le jury de recrutement, 52, 63 % seulement des
magistrats y sont favorables (proposition 3-BCertains proposent le recours à des tests).
psychologiques, ce que la Commission a rejeté en raison de leur manque de fiabilité.
Le caractère probatoire du stage recueille 89,82 % davis favorables (proposition 3-C).
Les magistrats estiment quil devrait être dune durée dun an au moins, et que le jury doit
avoir la faculté de sopposer à lintégration dans la magistrature dun auditeur par le biais dune déclaration daptitude ou dinaptitude, plutôt que de sanctionner la fin de la formation par une note.
La vérification des garanties éthiques lors du recrutement par une épreuve de lexamen de
classement portant sur des questions de déontologie recueille 64,78 % davis favorables
(proposition 3-D). Pour les candidats qui ne sont pas soumis à cet examen de classement, les
magistrats estiment que le stage en juridiction constitue un élément à prendre en compte pour
lévaluation des garanties éthiques.
3. Volonté de renforcer la formation à léthique et à la déontologie.
Les magistrats approuvent à une large majorité (71,78 % davis favorables) la proposition de la Commission concernant le développement dune formation à léthique dès lentrée à
lENM, ainsi que le développement des sessions portant sur la déontologie dans le cadre de la
formation continue, nationale et déconcentrée (proposition 4-A et 4-B). Les réponses insistent
sur le caractère pratique que doit revêtir cet enseignement : les formations devraient intégrer
lanalyse de comportements récents, contraires à léthique, et envisager le respect du principe
de dignité dû aux justiciables.
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Les magistrats estiment que la formation à léthique doit être commune aux juges du siège
et aux magistrats du parquet
 Le rapport remis par la Conseil supérieur de la magistrature le 6 mai 2004, sur lactivité de
lannée 2003, consacre à cet égard une partie importante à la formation. Le CSM rappelle que
« juger est un métier » qui exige une compétence juridique et une aptitude, une capacité à
juger et à requérir, ces qualités constituant, dans le droit moderne, les « exigences fondamentales de lexercice de la fonction de magistrat ». Le CSM rappelle également le rôle essentiel que joue lEcole Nationale de la Magistrature dans ce domaine.
4. Souhait détendre le domaine des incompatibilités
La prévention des dérives éventuelles peut reposer, notamment, sur une extension des
hypothèses dimpossibilité pour le magistrat concerné de statuer sur certains litiges. Les
magistrats approuvent à 78,77 % davis favorables lextension proposée de lincompatibilité
résultant du mariage aux situations de PACS (proposition 5-A). Pour le concubinage, les
positions sont parfois plus nuancées, en raison de labsence de liens juridiques entre les
concubins et du caractère souvent occulte de la relation de fait.
De façon unanime, les magistrats considèrent que le mariage ou le pacs entre un magistrat et un avocat, ou un expert, doit conduire aux mêmes incompatibilités.
5. Souhait dune meilleure lisibilité et unité du dossier du magistrat
La Commission avait proposé que le dossier individuel de chaque magistrat possède un
contenu identique, quil soit conservé à la Direction des services judiciaires, la Cour dappel
et la juridiction daffectation. Les magistrats y sont favorables à 82,42 % des avis (proposition
8-B).
Ils souhaitent également que le versement des pièces soit effectué contradictoirement, avec, le cas échéant, une procédure de retrait, à 77,2 % davis favorables (proposition 8-D).
6. Volonté dafficher et de formaliser une déontologie rigoureuse
Les magistrats approuvent à 59,17 % davis favorables lélaboration dun recueil des
principes déontologiques (proposition 2).
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Certains proposent dinstaurer des conférences régionales de déontologie au niveau des
cours dappel pour mieux garantir les remontées dinformation et mieux distinguer le
pathologique du disciplinaire.
DEUXIEME TENDANCE : LE SOUHAIT DUNE PROTECTION REELLE DES DROITS ET LIBERTES INDIVIDUELS DESMAGISTRATS
La Commission constate les réserves formulées à propos de certaines des mesures proposées, qui semblent faire craindre aux magistrats des limitations non acceptables à leurs
libertés individuelles.
1.Lintégration du devoir de réserve dans le serment parfois suscité des craintes a
datteintes à la liberté dexpression, à la liberté syndicale, mais elle recueille 52,2 % davis
favorable (Proposition 1-A). Certains magistrats suggèrent de le remplacer par une « devoir
de neutralité » ou un « devoir dindépendance ».
2. Il en est de même delintégration dun devoir de diligence, qui ne recueille que 42,92 % des avis favorables (Proposition 1-A). Les magistrats craignent dêtre contraints à une recherche systématique de rendement, au détriment de la qualité et de la motivation des
décisions, et indépendamment des moyens humains et matériels mis à la disposition de la
juridiction.
3. Les magistrats se montrent nettementdéfavorable à ce quetoute violation du serment
soit assimilée à un manquement à lhonneur qui priverait lintéressé dune amnistie
ultérieure (33,81 % davis favorables,proposition 8-C).
4. Les magistrats ne sont pas favorables à ce que lesavertissements contenus dans la côte« incidents » des dossiers y demeurent au delà du délai de trois ans (proposition 8-C: 35, 81 % des avis favorables).
5. Dans le cadre deleur évaluation, les magistrats sont 52,71 % à approuver que descritères
liés à léthiquesoit intégrés dans les éléments de référence (proposition 8-A).
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Ils sont davis que la question de léthique ne peut être dissociée des conditions de travail, et
que le renforcement de la déontologie passe par une amélioration des moyens et un effort
significatif en matière deffectifs.
Ils estiment que chaque magistrat devrait faire lobjet dune évaluation systématique lors dun
changement daffectation, et que lavancement devrait être fondé sur le mérite plutôt que sur
lancienneté. Il convient également de relier cette réponse au souhait dune partie majoritaire des magistrats que léthique devienne un élément davancement dans la carrière (proposition
8-A: 52,71 % davis favorables).
6. La proposition delimiter à 7 ans la durée dexercice une même juridiction à dans
lensemble des fonctions spécialisées ne recueille que 44,18 % des avis favorables
(proposition 5-C), la limitation à 7 ans de la mise en disponibilité et du détachement 53,54 %
des avis favorables(proposition 5-D).
7. Les réponses émettent une opinion défavorable à la proposition de créer une quant formation autonome au sein duConseil supérieur de la magistrature compétente en matière de déontologie (31,64 % davis favorables,proposition 9-A,ce qui représente le plus
bas chiffre davis favorables). Sans doute faut-il lier ces réserves au fait que les magistrats
craignent que la déontologie soit réduite à des aspects disciplinaires, ce qui occulterait
lapproche plus globale du traitement des questions éthiques.
TROISIEME TENDANCE : DEMANDE DAUTOREGULATION ET DE
PROTECTION
La Commission constate que les propositions visant à permettre au corps de régler lui-même les difficultés dordre éthique auxquelles certains magistrats peuvent être confrontés ont reçu un très large accueil, de même que celles qui tendent à rendre effective la protection à laquelle les magistrats peuvent légitimement prétendre.
1. Souhait dun règlement par le corps lui-même des difficultés dordre éthique
Les magistrats approuvent à 58, 92 % davis favorables la proposition de la Commission
de confier aux chefs de cour, et de juridiction, la prévention et le traitement des manquements
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à léthique (proposition 6-Aque le mécanisme de la veille déontologique. Ils), ainsi
prolongent lidée en proposant dinstaurer des formations au management pour aider les
supérieurs hiérarchiques dans cette fonction. Pour éviter que le rôle du chef hiérarchique
puisse être détourné, certains magistrats proposent dinstaurer un référent éthique qui ne serait
pas leur supérieur hiérarchique, ou de prévoir une évaluation et un choix des chefs de cour en
fonction de leurs qualités éprouvées et reconnues sur le plan de la déontologie et de léthique. En ce qui concerne la procédure, les magistrats insistent sur limportance de son caractère contradictoire. La personne mise en cause par sa hiérarchie doit avoir accès à lensemble des griefs qui lui sont reprochés. Pour éviter les dérives, les magistrats proposent parfois de
seconder les chefs de cour par un Conseil des sages chargé de les épauler dans les procédures
dévaluation, ou encore douvrir un recours contre une décision dun chef de juridiction
devant le chef de cour, ou le CSM. Certains suggèrent que les procédures dévaluation soient
réalisées par lISG ou la DSJ
Si la difficulté provient dune situation pathologique, les magistrats approuvent laudition
par le Comité médical du chef de Cour (proposition 7-A, 72,09 % davis favorables) qui
indiquerait les spécificités de lactivité judiciaire pour éclairer le Comité dans sa décision. La
création statutaire dune position de dispense dexercice des fonctions, dans lattente de la décision du Comité médical, après avis du CSM pour les magistrats du siège, recueille 81,02 % des avis favorables (proposition 7-B).
2. Souhait dune protection réelle et renforcée des magistrats
La Commission constate que les plus forts pourcentages davis favorables concernent les
propositions tendant à assurer une protection des magistrats dans lexercice de leurs fonctions.
Ainsi, pour éviter que la récusation soit utilisée comme un élément de stratégie
procédurale par les justiciables, les magistrats approuvent à 70,08 % la proposition de
restriction des possibilités de mettre en cause limpartialité des juges (proposition 10-A). La protection du magistrat est devenue une nécessité pour 80,66 % des magistrats (proposition 10-B). Les réponses détaillent ce besoin de protection contre les pressions
physiques ou morales auxquelles les magistrats sont de plus en plus soumis : elles réclament
un renforcement de la présence policière au sein des juridictions, une aggravation des
sanctions qui peuvent être prises à lencontre des justiciables qui manquent de respect à
linstitution ou qui se livrent à des dénonciations calomnieuses contre des magistrats. Les
intéressés sollicitent également une protection contre les critiques injustifiées dont les
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magistrats font lobjet : le soutien de la Chancellerie, des Chefs de juridiction et du Conseil
supérieur de la magistrature devrait être immédiat.
Les actions de soutien psychologique(proposition 9-B)reçoivent une approbation à 57,15
% davis favorables. Les magistrats estiment parfois quil convient dassurer la présence de
psychologues au sein des juridictions ; ils considèrent que certaines fonctions spécialisées
génèrent plus de difficultés, et devraient pouvoir donner loccasion au juge concerné de
consulter une personnalité reconnue dès quils en ressentent le besoin (par exemple, pour le
juge des enfants) ; certains souhaiteraient briser la solitude des magistrats statuant à juge
unique par la mise en place de Commissions permettant de garantir des moments de dialogue.
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II. LA PLACE DE LETHIQUE DANS LES MAGISTRATURES
CONTEMPORAINES
Le débat désormais ouvert en France sur léthique de la magistrature ne saurait se refermer à lissue des travaux de cette commission, ainsi que nous y invite le dynamisme de certains modèles étrangers. Bien que confrontées aux mêmes difficultés de promouvoir une éthique
professionnelle digne de la justice, les magistratures à travers le monde emploient des moyens
parfois très différents pour institutionnaliser cette éthique. Cela nous rappelle combien elle est
intimement liée à la culture juridique et judiciaire. Des lignes communes commencent
pourtant à se dessiner à travers les modèles nationaux et deux tentatives, lune régionale,
lautre mondiale, dinscrire léthique du juge au cur de lorganisation judiciaire.
1. Les traditions nationales en matière déthique et de déontologie
La division des cultures judiciaires en pays de droit civil et decommon law garde toute sa pertinence pour caractériser les traditions nationales en matières déthique et de déontologie. La prise en compte de léthique est un souci permanent dans les magistratures
professionnelles tandis que les magistratures dites bureaucratiques redécouvrent les unes
après les autres les vertus de léthique pour sadapter à un contexte politique inédit.
A) Les traditions des magistratures decommon law
Le modèle britannique est le point de départ de la déontologie des magistratures
professionnelles dans lesquels les juges sont recrutés au sein des barreaux. Lévolution de ce
modèle est devenue inéluctable sous la pression de lEurope, tandis que son exportation en Amérique du Nord a permis lémergence de deux modèles - américain et canadien - très différents.
1) Un modèle séculaire résolument tourné vers léthique
Léthique du juge anglais est connue pour son caractère informel. Pas de code de déontologie,
mais le charisme dune autorité incontournable en la personne duLord Chancellor. Par ses
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