Retraites : les réformes en France et à l'étranger, le droit à l'information - Deuxième rapport du Conseil d'orientation des retraites

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La première partie de ce rapport présente les évolutions récentes des régimes de retraite en France dans un contexte économique et social différent de celui qui prévalait lors de la remise du précédent rapport du Conseil d'orientation des retraites paru en 2001. Elle décrit les réformes introduites par la loi d'août 2003 et donne les premiers éléments de chiffrage établis par les administrations et les régimes. Il analyse par ailleurs les débats que suscite cette loi. La deuxième partie insiste sur le droit à l'information des assurés en matière de retraite, tant dans le régime général que dans les régimes particuliers et dans la fonction publique. La troisième partie fait le point sur les réformes en cours dans un certain nombre de pays étrangers.
Publié le : mardi 1 juin 2004
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/044000229-retraites-les-reformes-en-france-et-a-l-etranger-le-droit-a-l-information
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LCONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
« Retraites : les réformes en France et à l’étranger,
le droit à l’information »
Deuxième rapport
20043 juin 2004
INTRODUCTION
En décembre 2001, le Conseil d’orientation des retraites, créé par décret en mai 2000,
remettait son premier rapport au Premier Ministre. En août 2003, la loi portant réforme des
retraites était publiée.
Ni la remise d’un rapport sur les retraites au Premier Ministre, ni l’adoption d’une loi sur les
retraites n’étaient choses nouvelles en France. Dans les années 1980 et 1990, plusieurs
rapports ont été demandés par le Premier Ministre et la publication en 1991 du Livre Blanc à
la demande de M. Rocard fut suivie par une réforme de grande ampleur décidée en juillet
1993 par le Gouvernement dirigé par M. Balladur.
C’est pourtant à un changement sensible du processus de préparation et d’adoption des
réformes des retraites que la France vient de procéder avec la création du Conseil
d’orientation des retraites, organisme permanent d’expertise concertée sur les retraites, et
l’adoption d’une loi couvrant un très vaste champ, prévoyant des réformes pour 20 ans et un
mode élaboré de pilotage avec différentes étapes.
Un peu plus de deux ans après son premier rapport, le Conseil d’orientation des retraites, dont
les missions sont désormais fixées par la loi, présente ici un travail dont le caractère est
nécessairement très différent. Dans le premier rapport, il s’agissait, après une période de
turbulences marquée par l’échec des projets de 1995 et les controverses auxquelles avaient
1
donné lieu les documents sur le sujet publiés en 1999 et 2000 , non de présenter une réforme
clés en mains, mais d’élaborer un constat partagé sur les données financières, la nécessité
d’une réforme et les éléments du débat, de chiffrer l’impact financier des différents
paramètres et de proposer des orientations pour l’avenir.
Le Conseil poursuit ici trois objectifs : présenter les évolutions récentes des régimes de
retraite, rendre compte des analyses qu’il a conduites sur différents sujets en présentant des
orientations sur les questions abordées, enfin donner une information solide sur les réformes
conduites à l’étranger.
1 « L’avenir de nos retraites », Rapport du Commissariat général du Plan, La Documentation française, 1999 ;
« L’avenir des systèmes de retraite », Avis et rapports du Conseil économique et social, 2000.
1La première partie (Première partie : les évolutions des régimes de retraite en France)
présente le contexte économique et social, différent de celui qui existait en décembre 2000, ce
qui conduit nécessairement à s’interroger sur le tableau de la situation brossé à cette date ainsi
que sur les travaux de projection alors réalisés. Elle analyse aussi le cadre juridique
profondément modifié par la loi d'août 2003. Elle décrit les réformes introduites par la loi et
présente les premiers éléments de chiffrage aujourd’hui établis par des administrations et les
régimes. Ces chiffrages devront être confirmés ou ajustés lors des prochaines projections. Le
rapport analyse les débats que suscite la loi et met en relief le pari sur l’emploi qu’elle
représente.
La deuxième partie (Deuxième partie : le droit à l’information des assurés) ainsi que
2plusieurs annexes rendent compte de travaux menés par le Conseil sur des sujets importants
qui n’avaient pu être traités dans le cadre du premier rapport. Contrairement à ce que l’on
croit trop souvent, même si l’état des études est largement suffisant pour mener à bien des
réformes, de nombreux aspects des questions touchant les retraites ont encore été soit
relativement peu étudiés soit, lorsqu’ils ont donné lieu à des travaux d’experts, relativement
peu abordés dans le cadre d’une concertation destinée à alimenter directement le débat public.
Le droit à l’information des assurés en matière de retraite constitue l’une des orientations
majeures préconisées par le Conseil d’orientation des retraites. Le Conseil s’est attaché à
éclairer les conditions de la mise en œuvre de cette orientation retenue par la loi portant
réforme des retraites ; il présente ici ses analyses et ses propositions. C’est un sujet d’actualité
sur lequel des actions importantes sont en cours. Des progrès substantiels sur certains points
peuvent être obtenus rapidement, mais, pour atteindre tous les objectifs proposés, il faudra
plusieurs années ainsi qu'une volonté continue tant des caisses de sécurité sociale que des
pouvoirs publics.
Le thème traité dans la dernière partie (Troisième partie : Les réformes à l’étranger) est
plus descriptif mais essentiel dans le débat public qui fait une place importante aux
comparaisons avec les pays étrangers. On découvre cependant, à travers l’étude des différents
pays, des projections internationales réalisées par les pays eux-mêmes ou par des organismes
internationaux et de l’approche de l’Union européenne, un paysage tout aussi riche
d’enseignements qu’il peut l’être de malentendus. Le paysage, plus divers que ce qu’on
l’imagine souvent, ne peut pas se décrire seulement à partir de données légales comme, par
exemple, l’âge légal de la retraite ; la description doit, en outre, tenir compte de tous les
éléments qui conduisent à ce que la fin de l’activité professionnelle soit souvent sensiblement
différente de ce que donne à penser l’analyse juridique. L'analyse approfondie permet de tirer
des enseignements généraux intéressants, même s'il est clair que, dans ce domaine
particulièrement, chaque pays doit trouver une voie qui lui est propre. Elle permet aussi au
Conseil de formuler quelques recommandations sur la poursuite et l’utilisation des
comparaisons internationales ainsi que sur la participation aux travaux conduits par l'Union
européenne.
2 Trois annexes sont consacrées à d’autres sujets examinés au cours des travaux du Conseil : égalité entre les
hommes et les femmes ; pénibilité et retraite ; égalité entre les générations. Ces thèmes ont été choisis pour
figurer dans ces annexes en raison de leur importance, même si, sur certains points, le Conseil est pleinement
conscient de la nécessité de poursuivre de larges réflexions complémentaires.
2PREMIERE PARTIE
LES EVOLUTIONS DES REGIMES DE RETRAITE EN FRANCE 3 juin 2004
43 juin 2004
Au lendemain de l’adoption d’une réforme très vaste, il importe au préalable de bien situer
son contexte. Celui-ci est, sur bien des points essentiels, identique à celui qui a présidé aux
premiers travaux du Conseil d’orientation des retraites. La France est toujours confrontée à
l’arrivée à l’âge de la retraite des classes nombreuses nées dans les années suivant la
deuxième guerre mondiale et doit s’adapter à une augmentation régulière de l’espérance de
vie, qui est une chance pour notre pays mais qui entraîne des besoins de financement
nouveaux importants. Sa situation reste marquée par un taux d’emploi des plus de 55 ans qui
est parmi les plus faibles d’Europe et se trouve dans un singulier décalage avec
l’augmentation de l’espérance de vie.
Cependant, le contexte économique et celui de l’emploi ont évolué et des données sociales
nouvelles doivent être prises en compte, même si une évolution économique sur les premières
années d’une période de 40 ans ne remet pas en cause les éléments essentiels d’une projection
comportant d’ailleurs plusieurs scénarios. Pour cette raison, le chapitre 1 s’attachera à décrire
les principales évolutions en matière d’assurance vieillesse, d’emploi et de pensions au cours
des dernières années.
Dans le chapitre 2, seront présentées les grandes lignes de la réforme de 2003, l’une des plus
substantielles que la France ait connue. Au-delà de la présentation des mesures, sont
également rassemblés les premiers éléments de chiffrage des effets attendus de la réforme et
posées un certain nombre de questions que la réforme soulève et sur lesquelles les points de
vue exprimés diffèrent. Ce sera l’occasion de formuler quelques orientations sur des points
essentiels qui nous paraissent devoir être pris en compte pour l’avenir.
53 juin 2004
CHAPITRE 1 – SITUATION DE L’ASSURANCE VIEILLESSE, DE
L’EMPLOI ET DES RETRAITÉS
Le premier rapport du Conseil d’orientation des retraites, remis en décembre 2001, présentait
les données relatives à la situation des régimes de retraite, à l’emploi des seniors et aux
niveaux de vie comparés des actifs et des retraités, telles qu’elles étaient connues en 2000.
C’est sur la base de ce constat qu’ont été réalisées les projections à l’horizon 2040 présentées
en 2001 par le Conseil.
Le Conseil fera un nouvel exercice de projection en 2005. Il paraît néanmoins utile de faire
dans le présent rapport un point intermédiaire sur les changements intervenus depuis 2000 et
de donner quelques indications sur leur éventuelle incidence à long terme sur l’équilibre des
régimes de retraite.
Après une présentation de la situation du système d’assurance vieillesse depuis 2000 (I) et une
rapide appréciation portée sur l’incidence à long terme des évolutions conjoncturelles
constatées (II), seront successivement examinées l’évolution de l’emploi des seniors (III),
puis celle du revenu des retraités comparé à celui des actifs (IV).
I - La situation de l’assurance vieillesse depuis 2000
Les dernières données définitives publiées sont relatives à l’année 2002. On présente donc ici
les évolutions de la situation de l’assurance vieillesse en 2000, 2001 et 2002, en les mettant en
perspective avec les évolutions observées depuis 1990.
1. La progression de l’ensemble des prestations de retraite a été modérée depuis 2000
Le champ couvert par le risque vieillesse-survie, dans les comptes de la protection sociale,
correspond à celui qui avait été retenu pour les premières projections du Conseil d’orientation
des retraites effectuées à partir de la maquette globale de la Direction de la recherche, des
études, de l’évaluation et des statistiques (DREES). Il est plus large que celui des dépenses de
retraite résultant des projections du Conseil faites à partir des projections des différents
3régimes . Il inclut, en particulier, les dépenses d’assurance veuvage et d’assurance décès, les
sommes versées par les institutions de prévoyance ou certaines dépenses d’action sociale.
Au sein de la protection sociale, le risque vieillesse-survie est toujours le poste de dépenses le
plus important, avant le risque santé. Les dépenses de vieillesse-survie représentent
192,6 Md€ en 2002, soit près de 12,6% du PIB. Cette part a augmenté d’environ 0,2 point
4
depuis 2000 , davantage sous l’effet du ralentissement économique que d’une croissance
particulièrement vive du volume des dépenses de retraite. En effet, celles-ci ont progressé de
2,4% en 2001 et 2,9% en 2002, globalement à un rythme proche de celui qui a été observé en
3 Les dépenses de retraite de l’ensemble des régimes obligatoires étaient estimées à 11,6% du PIB en 2000,
contre 12,6% du PIB pour les prestations du risque vieillesse-survie.
4 Dans le premier rapport du Conseil d’orientation des retraites, la part des dépenses de vieillesse-survie dans le
PIB en 2000 était estimée à 12,6%. Celle-ci est désormais évaluée à 12,4%, compte tenu des révisions à la
hausse de la valeur du PIB intervenues depuis.
63 juin 2004
moyenne au cours des années 1990, et la croissance en 2000 a été limitée à 1,4%, évolution la
plus faible depuis 1990.
La part des dépenses de retraite dans le PIB depuis 1990
13,0%
12,8%
12,6%
12,4%
12,2%
12,0%
11,8%
11,6%
11,4%
11,2%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Source : Comptes de la protection sociale, DREES (champ « vieillesse-survie »)
Aussi, sur la période récente, la croissance des dépenses de vieillesse-survie est moins rapide
que celle des autres prestations de protection sociale et la croissance régulière, au cours de la
décennie précédente, de leur part dans l’ensemble des prestations de protection sociale est
provisoirement interrompue. Cette part a retrouvé en 2002 son niveau de 1995 (43,5%).
L’évolution des dépenses de retraite depuis 1990
1990 1995 2000 2001 2002
Montant en milliards d’euros courants 114,5 149,3 176,5 183,7 192,6
Part dans l’ensemble des prestations de 42,7 43,5 44,0 43,8 43,5
protection sociale en %
Source : d’après les Comptes de la protection sociale 2002, DREES (champ « vieillesse-survie »)
La part des dépenses de retraite
dans l’ensemble des prestations de protection sociale depuis 1990
44,3%
44,1%
43,9%
43,7%
43,5%
43,3%
43,1%
42,9%
42,7%
42,5%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Source : Comptes de la protection sociale, DREES (champ « vieillesse-survie »)
Ce ralentissement s’explique certes, en partie, par la forte croissance des dépenses pour
l’emploi et des dépenses de santé sur la fin de la période, mais aussi par l’arrivée à l’âge de la
retraite des générations peu nombreuses nées pendant la seconde guerre mondiale, qui freine
73 juin 2004
la progression des dépenses de retraite depuis 2000. Se superposent à ce dernier effet les
conséquences de revalorisations annuelles de pensions relativement faibles pour les
principaux régimes de retraite (voir ci-après).
2. La hausse des prestations a été inégale selon les régimes, mais modérée dans l’ensemble
Au niveau plus fin des principaux régimes de retraite, les évolutions des dépenses de retraite
apparaissent très contrastées sur la période 2000-2002, notamment en raison des disparités des
flux de départ à la retraite.
Ainsi, la caisse de retraite des fonctionnaires des collectivités locales (la CNRACL), dont
le régime est relativement jeune, enregistre de fortes progressions du volume des pensions
servies, principalement en raison d’une hausse soutenue de ses effectifs de nouveaux
pensionnés.
Les dépenses de retraite du régime des fonctionnaires de l’Etat, qui représentent plus d’un
cinquième de la masse des pensions des régimes de base (ou uniques), augmentent en
moyenne plus rapidement que celles du régime général depuis le début de la décennie, en
raison notamment d’une hausse plus rapide du nombre des retraités.
En revanche, les dépenses de retraite des régimes agricoles, des régimes de non salariés et
de l’ensemble des régimes spéciaux, autres que la CNRACL et le régime des fonctionnaires
de l’Etat, progressent relativement peu en 2000, 2001 et 2002. Ces dépenses représentent
environ un quart de la masse des pensions des régimes de base (ou uniques).
L’évolution des dépenses de prestations des régimes de retraite en 2000, 2001 et 2002
2002 Evolutions en termes réels (1)
(en milliards d’euros) 2000 2001 2002
Régimes de base (ou uniques), dont 133,9 1,3% 2,1% 1,9%
Régime général (CNAV) 62,4 1,4% 2,6% 2,2% e des fonctionnaires de 30,5 2,8% 2,2% 2,5%
l’Etat
Régime des fonctionnaires des 7,9 4,1% 4,8% 4,6%
collectivités locales (CNRACL)
Autres régimes spéciaux 13,5 -0,3% 0,7% 0,1%
Régimes agricoles 13,2 -0,6% 0,3% 0,5% es de non salariés, non 6,0 -0,4% 1,1% 0,5%
agricoles
Régimes complémentaires 43,4 1,2% 2,5% 1,5%
ARRCO-AGIRC
(1) Valeurs déflatées de l’indice des prix de la dépense de consommation finale des ménages
Source : d’après les Comptes de la sécurité sociale, Direction de la sécurité sociale (DSS)
Le régime général verse, en 2002, 62,4 Md€ de prestations, soit plus de 45% de la masse des
pensions de l’ensemble des régimes de base. Les inflexions annuelles de la croissance des
prestations servies par le régime général résultent en partie des décisions prises en matière de
revalorisation des pensions et de l’évolution des effectifs de retraités. C’est ainsi que la
revalorisation des pensions du régime général limitée à 0,5% en 2000 contribue à la faible
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