Retraites : renouveler le contrat social entre les générations : Orientations et débats. Premier rapport du Conseil d'orientation des retraites

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Après un état des lieux de la situation actuelle, le Conseil d'orientation des retraites, dans son premier rapport, identifie les différents éléments à prendre en compte pour déterminer l'équilibre des régimes de retraites (évolution démographique, croissance économique notamment) et qui permettent de fixer un besoin de financement à 4 points de PIB en 2040 à réglementation inchangée. Les orientations et propositions définies visent à établir un nouveau contrat social entre les générations en menant une grande politique nationale en matière d'âge et travail permettant de pouvoir trouver un équilibre sur vingt puis quarante ans. Si plusieurs questions substantielles donnent lieu à un accord au sein du Conseil, un point de désaccord demeure sur les modalités d'alignement des régimes de retraites entre secteur public et secteur privé.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/014000788-retraites-renouveler-le-contrat-social-entre-les-generations-orientations-et
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Le 6 décembre 2001






Premier rapport du
Conseil d'orientation des retraites


Retraites : renouveler le contrat social entre les
générations

Orientations et débats
1 Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Première partie
La situation actuelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Chapitre 1
Les apports des régimes en répartition
sont aujourd’hui considérables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Chapitre 2
La montée d’un chômage de masse a perturbé
le passage de l’activité à la retraite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Chapitre 3
La diversité des régimes de retraite, acceptée et souvent
bienvenue, pose aujourd’hui de nouvelles questions . . . . . . . . . . 51
Chapitre 4
La place des retraites dans la protection sociale,
dans les finances publiques et dans l’économie . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Chapitre 5
Des réformes de grande ampleur ont été engagées,
dont les effets sont aujourd’hui mal identifiés. . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Chapitre 6
Les Français sont attachés à leur système de retraite
et préoccupés de sa pérennité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Deuxième partie
Les éléments à prendre en compte pour le futur . . . 93
Chapitre 1
Les facteurs déterminant l’équilibre des régimes de retraite
sont en nombre limité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Chapitre 2
Les évolutions démographiques sont marquées
par une rupture au cours des années 2005-2010 . . . . . . . . . . . . . 101
3CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
Chapitre 3
Le scénario économique retenu pour référence prévoit
le retour au plein emploi en 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Chapitre 4
Un besoin de financement du système de retraite
qui s’établirait à 4 points de PIB en 2040,
à réglementation inchangée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Chapitre 5
Une évolution possible des temps de la vie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Chapitre 6
L’évolution démographique conduit dans la plupart
des pays étrangers à renégocier le compromis social
relatif aux retraites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Troisième partie
Orientations et propositions pour le débat . . . . . . . . 185
Chapitre 1
Bâtir un contrat social renouvelé entre les générations . . . . . . 189
Chapitre 2
« Âge et travail » :
conduire une grande politique nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Chapitre 3
Chercher les voies d’un équilibre sur 20 ans puis 40 ans . . . . 209
Chapitre 4
Prendre en compte des aspirations nouvelles . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Table des matières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
4Introduction
Le Conseil d’orientation des retraites livre aujourd’hui son premier
rapport.
Nombre de questions ont été posées sur les raisons pour lesquelles le gou-
vernement a estimé nécessaire de créer une nouvelle commission et de lui
confier le soin de rédiger un nouveau rapport.
Il faut d’abord répondre à cette interrogation et décrire le rôle assigné au
Conseil et les méthodes de travail qu’il a adoptées pour présenter les ob-
jectifs de ce premier rapport.
Changer le mode de pilotage
du système des retraites
L’analyse des politiques menées à l’étranger le montre, nombreux sont les
pays qui se sont dotés, de façon durable, d’instruments permettant d’assu-
rer la concertation, la transparence et la veille nécessaires à la gestion dans
le long terme des régimes de retraite.
Les formes institutionnelles et les modalités retenues varient. Selon les cas,
c’est une commission parlementaire ad hoc qui joue un rôle pivot dans la
conduite du processus de réforme ou encore un conseil de sages placé au-
près du gouvernement. Dans les pays anglo-saxons, des services d’actua-
riat sont chargés de produire de façon régulière des projections
financières à très long terme concernant les régimes de retraite et ces pro-
jections, rendues publiques, alimentent le débat sur l’évolution de l’assu-
rance vieillesse.
Partout la finalité est la même : organiser dans la durée un débat sur les re-
traites associant l’ensemble des parties prenantes, politiques et syndicales,
s’appuyant sur des projections financières et des données régulièrement
actualisées et expertisées contradictoirement, puis discutées de façon pu-
blique. Le temps du débat est généralement long et, comme en témoigne
la succession des réformes, le processus n’est jamais achevé, car la gestion
de tout système d’assurance vieillesse nécessite une adaptation régulière
aux évolutions économiques et sociales, un suivi des mesures mises en
œuvre et d’éventuels réajustements.
En France, le processus de réforme a été jusqu’à une époque récente diffé-
rent. Il a fait coexister des périodes de constat public, des intervalles de
5CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
concertation, des phases de crispation et des moments de décision sans
négociation préalable. Il s’est caractérisé par un suivi irrégulier des mesu-
res prises.
Au livre blanc sur les retraites, qui a versé au débat de nombreux éléments,
ont succédé un travail discret de concertation mené par la mission Cot-
tave, puis, au mois d’août 1993, une réforme importante concernant le
seul régime général et les régimes alignés sur celui-ci (régimes des salariés
agricoles, des commerçants et des artisans). Simultanément, les régimes
complémentaires des salariés du secteur privé, qui procèdent à des adapta-
tions régulières, ont décidé d’ajustements extrêmement significatifs de
leurs paramètres de fonctionnement.
Cette méthode a permis de réaliser des réformes dont l’ampleur est trop
souvent méconnue, mais sans que des objectifs très clairs soient affichés et
sans que la portée des mesures prises soit bien comprise ni que celles-ci
soient publiquement insérées dans un processus de plus long terme. Le ni-
veau des pensions que l’on souhaitait atteindre n’était pas affiché, de
même que n’étaient pas indiquées les mesures complémentaires à
prendre, notamment dans le champ de l’emploi, dès lors que l’on souhai-
1tait allonger la durée de l’activité professionnelle .
Le projet de réforme des régimes du secteur public, annoncé en 1995 sans
concertation préalablement organisée, a suscité les réactions que l’on
connaît. Depuis, plusieurs rapports ont alimenté le débat sur les retraites,
notamment le rapport de la commission de concertation réunie en 1998, à
la demande du Premier ministre, par M. Jean-Michel Charpin, Commissaire
au plan, et l’avis donné en 1999 sur l’avenir des retraites par le Conseil éco-
nomique et social, sur le rapport de M. René Teulade. La controverse qui a
suivi la publication de ces deux rapports, dont un certain nombre de
points de convergence n’ont guère été remarqués, témoignait de la néces-
sité de clarifier la discussion et de poursuivre et approfondir, comme d’ail-
leurs chacun des rapports y invitait, la concertation sur les retraites.
Annoncée dans un discours du Premier ministre du 21 mars 2000 présen-
tant des orientations relatives à l’évolution du système de retraites, la créa-
tion du Conseil d’orientation des retraites répond à ce besoin. Elle marque
une rupture voulue dans le mode de pilotage de ce système et dans la
conduite de la préparation des réformes.
1. L’analyse des effets de la réforme de 1993 a donné lieu à un rapport d’un groupe inter adminis-
tratif réuni sous la présidence de M. Raoul Briet.
6INTRODUCTION
Mettre en place des méthodes
pour une concertation régulière sur la situation
et l’avenir des systèmes de retraite
Réaliser pour l’ensemble des régimes de retraite
la transparence et la concertation dans la durée
Créé par un décret du 10 mai 2000, le Conseil est composé de trente-deux
memembres. Il réunit, sous la présidence de M Yannick Moreau, conseiller
d’État, trois députés et trois sénateurs, les seize personnes désignées par
les organisations représentatives des salariés des secteurs privé et public,
2 3les représentants des employeurs et des travailleurs indépendants ,
deux personnes représentant les familles et les personnes âgées, les direc-
teurs des administrations centrales principalement concernées par les
questions de retraite et des personnalités choisies pour leur expérience et
leur compétence dans ce domaine.
Le décret assigne au Conseil trois missions :
– décrire la situation financière actuelle et les perspectives des différents
régimes de retraite, compte tenu des évolutions économiques, sociales et
démographiques ;
– apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité à terme de ces
régimes ;
– veiller à la cohésion du système de retraite par répartition, en assurant la
solidarité entre les régimes et le respect de l’équité, tant entre les retraités
qu’entre les différentes générations.
Il précise que le Conseil formule toutes recommandations ou propositions
de réforme de nature à répondre aux objectifs de solidité financière et
d’égalité de traitement entre assurés. Il remet au gouvernement au moins
tous les 2 ans un rapport, communiqué au Parlement et rendu public.
Le décret prévoit que le Conseil dispose d’une équipe légère d’experts
meanimée par un secrétaire général, M Anne-Marie Brocas, et que les admi-
nistrations et institutions publiques sont tenues de lui communiquer tou-
tes les informations disponibles.
Ainsi conçu, le Conseil a le triple rôle d’assurer la transparence et le suivi
transversal des régimes ainsi que de mener une concertation sur les cons-
tats et les évolutions à conduire.
2. Le Mouvement des entreprises de France n’a pas, pour le moment, souhaité désigner de repré-
sentants siégeant au Conseil. En revanche y sont représentées la Confédération générale des peti-
tes et moyennes entreprises, l’Union des professions artisanales, l’Union nationale des
professions libérales et la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles.
3. Délibérément aucun mode de suppléance n’a été prévu ; aucun membre ne peut se faire re-
présenter.
7CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
Le Conseil doit jouer un rôle important pour éclairer l’opinion sur les en-
jeux du débat relatif aux retraites, afin de permettre à chaque citoyen de se
forger un point de vue et de disposer de visibilité pour l’avenir. Le Conseil
considère ainsi que la diffusion d’informations sur les retraites, accessibles
à tous, est une de ses principales responsabilités.
Ce travail de mise à disposition suppose que soient réali-
sées très régulièrement et pour l’ensemble des régimes les études néces-
saires. Si certaines d’entre elles comme les comptes annuels des régimes
sont effectuées régulièrement, d’autres données comme les projections
des régimes étaient, jusqu’à la création du Conseil, suivies de manière plus
irrégulière. Dans plusieurs domaines, les informations disponibles sont en-
core largement insuffisantes. Or, la transparence n’est possible que si,
avec l’appui de l’ensemble des administrations, caisses de retraite et orga-
nismes d’études, un travail très régulier est mené pour que les données uti-
les soient disponibles.
Il n’est évidemment pas indifférent que l’analyse et le suivi des données
concernant l’actualité et l’avenir des retraites aient été confiés non à un or-
gane purement administratif ou technique mais à une instance pluraliste.
Si certaines données ne prêtent pas à discussion, le choix d’indicateurs et
le commentaire qui en est fait prennent un sens dans le débat. Le débat a
lieu d’abord au Conseil, mais il est naturellement élargi chaque fois que le
Conseil prend une initiative pour rendre publiques des données.
Ce rôle de concertation donne naturellement du poids aux propositions
qu’il peut faire pour assurer la solidité financière du système de retraite et
4la justice entre les cotisants.
C’est cependant aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux qu’il ap-
partient de décider et de négocier d’éventuelles réformes, dans le cadre ap-
proprié. Les propositions du Conseil ne débouchent pas nécessairement sur
une décision immédiate. À l’inverse, des décisions peuvent naturellement
être prises alors que le Conseil poursuit ses travaux. Le temps de la concerta-
tion et de la décision ne s’organisent pas, en effet, nécessairement dans une
succession linéaire, mais peuvent prendre place dans un processus plus glo-
bal et continu et, on peut l’espérer, de ce fait plus serein.
Des méthodes très interactives
pour une concertation élargie
Dès son installation, le Conseil a procédé à l’examen critique des travaux
existants et s’est donné les moyens d’une expertise propre.
4. Le décret utilise le terme d’équité. Ce terme n’a en général pas été repris dans les travaux du
Conseil parce qu’il a des connotations différentes selon le contexte dans lequel il est utilisé. Les
termes d’égalité entre cotisants ou entre régimes, ou de justice, ont donc été préférés à celui
d’équité.
8INTRODUCTION
Il a organisé son travail autour de trois axes, faisant chacun l’objet d’un
groupe de travail :
– âge et travail ;
– diversité et inégalités de situations vis-à-vis de la retraite ;
– prospective générale et perspectives financières.
Ces groupes de travail permettent d’associer aux travaux préparatoires
non seulement les membres du Conseil le souhaitant, mais aussi leurs re-
présentants ainsi que les institutions et les personnels disposant de don-
nées utiles aux travaux.
L’examen du lien existant entre les questions d’emploi et les questions de
retraite a paru prioritaire à l’ensemble du Conseil. Il serait vain, en effet, de
s’interroger sur des évolutions des conditions d’âge ou de durée d’activité
pour l’ouverture du droit à la retraite, sans, dans le même temps, prendre
en compte le fait qu’aujourd’hui plus d’une personne sur deux est inactive
au moment où elle demande à bénéficier de sa pension de vieillesse. La ré-
flexion sur les moyens de faire évoluer cette situation a largement retenu
5le Conseil et l’a conduit à organiser un colloque « Âge et travail » .
La diversité et les inégalités de situations vis-à-vis de la retraite soulèvent
inévitablement des interrogations à un moment où l’ensemble des régimes
de retraite, arrivés à maturité, réalisent ou envisagent des adaptations ren-
dues nécessaires par les transformations de la société et les futurs déséqui-
libres démographiques. Le Conseil s’est efforcé d’analyser la question de la
diversité et des inégalités dans toutes ses dimensions. Il a poursuivi et ap-
profondi la comparaison entre les différents régimes de retraite. Il a égale-
ment examiné les inégalités pouvant résulter de la diversité des parcours
professionnels et se trouver accentuées par la longue période de difficul-
tés qu’a traversée l’économie française.
Enfin, pour éclairer l’avenir, le Conseil a demandé à des organismes écono-
6miques de proposer des scénarios économiques ; les projections ont été
faites par les régimes de retraite et à partir d’une maquette globale réalisée
7par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité . L’ensemble des hypothè-
ses et données produites a été longuement débattu de façon à identifier ce
qui est certain et ce qui est aléatoire à un horizon lointain et à bien distin-
guer les variables qui constitueront une donnée de celles sur lesquelles il
est possible d’agir.
5. Les actes du colloque du 5 avril 2001 ont été publiés sous le titre de Age et travail en sep-
tembre 2001 à La Documentation française.
6. Direction de la prévision du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et Obser-
vatoire français des conjonctures économiques.
7. Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques.
9CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
Poser, dans un premier rapport, le socle
des réformes et engager le travail dans la durée
Le Conseil a pleinement conscience qu’il n’a pas traité plusieurs sujets
d’importance. Ce choix n’a pas été guidé par le fait que telle ou telle ques-
tion serait tabou. Ni l’harmonisation des régimes, ni la dispersion des avan-
tages familiaux ni les compléments de retraite ne sont des sujets
secondaires ou frappés d’interdit.
Il aurait été en revanche impossible d’étudier sérieusement de trop nom-
breux sujets. C’est donc très délibérément qu’après avoir présenté les don-
nées essentielles sur la situation actuelle, il a concentré ses travaux sur les
sujets qui lui paraissent essentiels pour poser le socle des réformes à venir.
Le rapport présenté aujourd’hui par le Conseil d’orientation des retraites
est le fruit de ces premiers travaux.
Il ne prétend pas proposer des réformes clés en main, ce n’est pas son rôle,
mais fournir les éléments nécessaires au débat et préparer les choix à ef-
fectuer lors de décisions ou de négociations qui se dérouleront dans un
autre cadre. Dans le diagnostic comme dans les orientations présentées, il
distingue les points qui font aujourd’hui l’objet d’un consensus au sein du
Conseil, ceux qui recueillent un large accord, mais avec des marges de
choix possibles, et enfin, les points sur lesquels les opinions demeurent di-
vergentes. Certaines orientations qui recueillent un large accord nécessi-
tent encore, si l’on souhaite les mettre en œuvre, des approfondissements
techniques qui seront réalisés dans la suite des travaux du Conseil.
Le Conseil juge utile de rappeler les apports très positifs d’un système de
retraite devenu, au fil des ans, un élément essentiel du contrat social, gage
de sécurité et repère central dans la vie des Français. Les prévisions de
long terme montrent que ce système est viable pourvu que l’on en gère
l’adaptation progressive.
Cependant, l’inquiétude suscitée par les évolutions démographiques futu-
res et les incertitudes nées des réformes passées justifient que l’on s’arrête
aujourd’hui pour déterminer collectivement les objectifs du système de re-
traite et les moyens de les atteindre au cours des années à venir. Les Français
n’ont pas besoin d’être sensibilisés au problème des retraites. C’est, toutes
les enquêtes le montrent, un de leurs premiers sujets de préoccupation. Ils
aspirent en revanche légitimement à savoir ce qu’ils peuvent attendre de
leurs régimes : quelle pension, à quel âge ou après quelle durée d’activité. La
confiance, indispensable à la pérennité d’un système fondé sur l’engage-
ment des générations successives, est à ce prix. C’est pourquoi le rapport
fait une large place aux principes et objectifs qui, selon le Conseil, devraient
orienter un contrat social renouvelé entre les générations.
Les mesures à prendre pour faire vivre ce contrat et assurer l’équilibre à
long terme de l’assurance vieillesse ne sauraient se réduire à de simples
10INTRODUCTION
ajustements des paramètres de fonctionnement des régimes de retraite. La
contradiction entre l’allongement récent, à quarante ans, de la durée d’as-
surance requise dans le régime général et l’exclusion persistante de l’em-
ploi des travailleurs âgés illustre amplement ce fait. Pour atteindre leurs
objectifs, les mesures envisagées doivent s’inscrire dans des politiques
plus vastes : politique du travail et de l’emploi, politique du financement
de la Sécurité sociale, politique des âges.
Les calendriers de mise en œuvre doivent être, autant que possible, préci-
sés et les horizons distingués afin d’identifier les cheminements envisagea-
bles. Une cohérence est en effet nécessaire entre le rythme de mise en
œuvre des solutions suggérées et l’apparition des besoins de financement.
Suivant un ordre de présentation assez classique, le rapport traite dans une
première partie des caractéristiques de la situation actuelle. Dans une
deuxième partie, il présente les éléments à prendre en compte pour le fu-
tur. Enfin, il développe, dans une troisième partie, les orientations et pro-
positions du Conseil d’orientation pour le débat sur les retraites.
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