Un projet territorial, patrimonial et partagé pour le massif de Fontainebleau

De
Après analyse des actions publiques engagées ou affichées sur l'ensemble territorial correspondant à la réserve de la biosphère, c'est-à-dire 70000 ha, il apparaît très vite que la pluralité des réglementations, des institutions concernées, des initiatives en cours et des usagers, se conjuguant à des attentes différentes, constitue l'enjeu essentiel de la gestion de ce territoire. Le rapport préconise le processus suivant : faire connaître la suite réservée au rapport Dorst, confirmer et actualiser l'assiette territoriale adoptée pour la réserve de biosphère, unifier la structure de gestion avec le concours de la Région Ile de France et passer commande d'un programme territorial unitaire, réactiver la charte interministérielle pour le massif, pérenniser la concertation par un comité consultatif de la réserve de biosphère, impulser, au niveau national, une démarche pluridisciplinaire et interministérielle pour optimiser l'action publique pour la préservation et la valorisation du patrimoine naturel.
Publié le : lundi 1 octobre 2001
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000274-un-projet-territorial-patrimonial-et-partage-pour-le-massif-de-fontainebleau
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IGE/00/038
 
 
 
 
 
 Paris le 25 octobre 2001
 UN PROJET TERRITORIAL, PATRIMONIAL ET PARTAGÉ POUR LE MASSIF DE FONTAINEBLEAU   par  Bernard GLASS Ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts membre de l’Inspection générale de l’environnement      
MINISTERE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
 
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M I N I S T E R E D E L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT Paris, le 25 octobre 2001 INSPECTION GENERALE DE L'ENVIRONNEMENT Le chef du service Note pour Monsieur le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement
Objet: Forêt de Fontainebleau Affaire n° IGE/00/038
La Forêt de Fontainebleau est un espace forestier remarquable, aux portes de Paris, qui fait déjà l'objet de nombreuses protections. Lors de la célébration du cinquantième anniversaire de VUICN en novembre 1998 des défenseurs de cet espace ont même évoqué la création d'un parc national. Le premier Ministre dans son intervention s'est engagé à ce que la France, qui avait l'honneur d'accueillir cette manifestation internationale, fasse un effort pour garantir une gestion multifonctionnelle et durable de ce patrimoine d'une grande notoriété internationale.
Par lettre de commande du 26 décembre 2000 le directeur du cabinet de Mme Voynet a demandé à l'IGE de diligenter une mission courte d'expertise et de définition du dispositif approprié et a souhaité que Bernard Glass soit chargé de cette mission
En cherchant à préciser de quel territoire, de quels enjeux, de quelles attentes et de quels acteurs il s'agissait, l'état des lieux et les procédures en cours, les premiers travaux de B. Glass ont souligné une complexité impliquant des investigations plus complètes. Il a donc proposé, dès le début de 2001, au commanditaire une inflexion de la mission.
Son rapport examine d'abord le territoire concerné, les moyens d'améliorer la cohérence de l'action publique, les solutions pour assurer une concertation permanente pour une gestion multifonctionnelle et examine les solutions pour disposer d'une organisation appropriée.
Bernard Glass a eu le souci de rencontrer les principaux partenaires concernés et de tester leur réactions à ses propositions.
Je vous adresse son rapport et vous propose une liste de diffusion. Ce rapport a vocation à être public dans quelques semaines.
adresse postale 20, Av de Ségur 75302 Paris 07 S.P. Téléphone: 01 42 19 13 40 Télécopie: 0142 19 13 45
chef du service
Forêt de Fontainebleau Affaire n' IGE/00/038
Plan de diffusion
Ministre Cabinet
DNP
DERF
Préfet de Seine-et-Marne Préfet de l'Essonne DIREN
ONF DG DRONF
Auteur Chef IGE
Documentation IGE Documentation DGAFAI
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SOMMAIRE   
1. NATURE ET DÉROULEMENT DE LA MISSION ....................................................................................................................1
1.1- UNE INFLEXION DE LA COMMANDE INITIALE......................................................................................................................1 1.2- UNE APPROCHE SÉLECTIVE EN PRIVILÉGIANT LEXTAIS NT:DES LACUNES POSSIBLES ET DES CRITIQUES PROBABLES...........................1
2. ANALYSE DE LA SITUATION : UN CUMUL DE RÉGLEMENTATIONS, D’USAGES ET D’INITIATIVES...............2
2.1- L’ENJEU PATRIMONIAL À DOMINANTE FORESTIÈRE. .............................................................................................................2 2.2- LES ÉTAPES SIGNIFICATIVES DANS LE DOMAINE DE LA PRÉSERVATION.....................................................................................3 2.2.1- Les évènements symboliques............................................................................................................................ 3 2.2.2- Le renforcement de la règlementation “conserva trice”................................................................................... 4 2.2.3- La gestion publique du patrimoine naturel ...................................................................................................... 4 2.3- LE TERRITOIRE CONCERNÉ.............................................................................................................................................5 2.4- LES PRINCIPAUX ACTEURS.............................................................................................................................................6 2.5- LE RAPPORT“DORST”S UR LAVENIR DE LA FORÊT DEFOTNIAENEABLU..................................................................................6 2.6 LE CONSTATÉRMUSÉ..”.............................................................................................................................................7 -
3. PROPOSITIONS : ABANDON DES FAUSSES PISTES POUR UNE SOLUTION RÉALISTE ET ÉVOLUTIVE ...........9 3.1- UN CADRAGE RÉALISTE MAIS FERME DE LA PROTECTION.......................................................................................................9 3.2- UNE DÉFINITION CLAIRE DU TERRITOIRE CONCERNÉ..........................................................................................................10 3.3- UNE COHÉRENCE DE LACTION PUBLIQUE AVEC UN PROJET DE TERRITOIRE.............................................................................10 3.4- UNE CONCERTATION PERMANENTE POUR UNE GESTION MULTIFONCTIONNELLE........................................................................11 3.5- UNE ORGANISATION FLEXIBLE ET ÉVOLUTIVE..................................................................................................................12 3.6- UNE DÉMARCHE INNOVATRICE POUR LES ESPACES NATURELS.............................................................................................. 13 CONCLUSION..................................................................................................................................................................................15 
ANNEXES 1. Lettre de mission 2. Liste des personnes rencontrées ou consultées 3. Plan de situation et reports cartographiques 4. Réserve de biosphère 5. Aménagement forestier (forêt domaniale) 6. Parc naturel régional du Gâtinais 7. Comité consultatif du massif de Fontainebleau 8. Projet de décret de foret de protection 9. Proposition de site Natura 2000 10. Projet de charte interministérielle 11. Agence des espaces verts de la région Ile de France 12. Rapport "Dorst" 13. Avis du Professeur Untermaier 14. Avis du vice-président de la région (M. Rist)   
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UN PROJET TERRITORIAL, PATRIMONIAL ET PARTAGÉ POUR LE MASSIF DE FONTAINEBLEAU  
1. NATURE ET DÉROULEMENT DE LA MISSION
1.1- Une inflexion de la commande initiale
Par note en date du 26.12.2000, le directeur du cabinet de la ministre de l’aménagement
du territoire et de l’environnement a souhaité que Bernard Glass mène une mission courte de
définition d’un cahier des charges de la constitution d’un groupement d’intérêt public (GIP) axé
sur la forêt de Fontainebleau. De manière plus précise, ce GIP “constituerait un espace de
dialogue entre toutes les parties en présence permettant, sans préjuger de mesures structurelles
fortes, le débat sur les objectifs dece territoire” (annexe 1).
En cherchant à préciser, au titre du pré diagnostic, de quel territoire, de quels enjeux, de quelles attentes et de quels acteurs il s’agissait, l’état des lieux et les procédures en cours ont souligné une complexité dépassant le champ d’un GIP de dimension raisonnable. D’où l’accord du commanditaire pour vérifier, en partant de l’analyse de la situation, la possibilité de “faire l’économie” d’un GIP avec la même perspective de résultats.
1.2- Une approche sélective en privilégiant l’existant : des lacunes possibles et des critiques probables
La mission s’est traduite par l’examen de l’importante documentation concernant un
territoire, à géométrie variable selon les procédures publiques et les institutions dépositaires,
ainsi que par une série de rencontres et de contacts avec les représentants de l’administration,
de l’ONF, des collectivités territoriales, de la vie associative, de la communauté scientifique et
de l’UNESCO (annexe 2).
Complétée par quelques visites de terrain, cette démarche, qui ne revêtait pas un caractère d’exhaustivité, s’est déroulée de janvier à septembre 2001. Son évidente tournure sélective visait à mieux identifier les partenaires et les modalités d’une solution qui, dans l’immédiat, n’impliquait pas une nouvelle création d’organisme, compte tenu d’une réalité réglementaire et institutionnelle déjà très complexe. Sa forme participative, en abordant et en discutant les solutions envisageables, peut susciter les critiques de ceux qui faisaient valoir leur préférence.
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2. ANALYSE DE LA SITUATION : un cumul de réglementations, d’usages et d’initiatives
Au cours de l’année 1998, à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’UICN (Union mondiale pour la nature) en forêt de Fontainebleau, une série d’initiatives de divers organismes a convergé sur un territoire de nature et de superficie variables. Même si la forêt domaniale, gérée par l’ONF, constitue l’élément central des préoccupations de protection, certains projets ou procédures s’appliquent à des entités géographiques qui se superposent ou se juxtaposent sans lien logique. Il en résulte un dispositif peu lisible et insuffisamment coordonné que d’aucuns pensent pouvoir améliorer en y plaquant une institution de type “parc national”. Il importe, dans un premier temps, de clarifier le système de préservation existant et en cours de renforcement en réponse à des demandes et des pressions croissantes d’origine périurbaine.
2.1- L’enjeu patrimonial à dominante forestière.
Situé à une soixantaine de kilomètres au sud de Paris, le massif forestier de Fontainebleau s’étend sur quelque 30 000 ha, dont environ 17 000 ha de forêts domaniales et le reste de forêts privées (annexe 3). La diversité et la richesse de sa flore, de sa faune, de son histoire, de ses monuments et de ses paysages en font un patrimoine forestier, biologique, esthétique et culturel irremplaçable, de réputation mondiale. Avec deux villes en son centre et trois axes routiers le traversant, il subit des pressions anthropiques très fortes. Il apparaît pour un bon nombre de visiteurs comme la forêt de loisir par excellence. À cet égard, une enquête CREDOC, réalisée de 1998 à 1999 pour l’Agence de la Région Ile-de-France, établit que, “pour les Franciliens, le massif de Fontainebleau correspond, avec la forêt de Rambouillet, à deux imaginaires complémentaires : le plaisir esthétique de paysage naturel etla fonctionnalité rassurantedes parcs forestiers, c’est-à-dire de forêts dont l’entretien favorise la promenade, ainsi que les diverses activités de défoulement physique, et sécurise le promeneur. Ainsi, “en Ile-de-France, le flux de fréquentation dans le massif de Fontainebleau, évalué à 17 millions de visites par an, équivaut, en 1998, au cumul des entrées dans les parcs d’attractions (parc EuroDisney, parc Astérix, Mer de sable, parc animalier de Thoiry, jardin d’acclimatation, parc de Bagatelle)" . Si l’intérêt de la fonction récréative apparaît évident de par les chiffres précédents, la signification biologique pour la communauté scientifique de ce patrimoine forestier est établie depuis plus d’un siècle au même titre que la portée culturelle et paysagère remontant à l’École des peintres de Barbizon.
Enfin, malgré les critiques dont elle est périodiquement l’objet, la gestion de la forêt domaniale a progressivement intégré dans ses objectifs de production ligneuse et de régénération des peuplements, ceux de la multifonctionnalité.
 
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Fontainebleau et forêt sont indissociables : pour l’opinion publique, c’est un massif forestier emblématique. Sa valeur patrimoniale nationale et sa fonction d’espace vert périurbain sont indiscutables et reconnues. Percolé de flux automobiles croissants, de plus en plus survolé, le massif devra pourtant ménager des zones de calme et de continuité de circulation, pour la faune certes, mais aussi pour les visiteurs en constante augmentation.
2.2- Les étapes significatives dans le domaine de la préservation
2.2.1- Les évènements symboliques
En premier lieu, sans méconnaître pour autant les évènements de l’histoire forestière française, des symboles s’attachent à la forêt de Fontainebleau et lui valent la vigilance, voire la pression, constante d’une vie associative se préoccupant de la protection et du “bon usage” du massif. Peintres de l’École de Barbizon et grands écrivains romantiques ont certainement contribué à la création,en 1861, de la première réserve, dite naturelle et artistique. C’est aussi à Fontainebleau que fut créée,en 1948, l’Union internationale pour la protection de la nature,devenue l’Union internationale pour la conservation de la nature, puis l’Union mondiale pour la nature. Cinquante ans plus tard, s’est tenue au même endroit la cérémonie pour l’anniversaire de cette dernière en présence, notamment, du Président de la République et du Premier ministre qui ont souligné l’intérêt pour la France et son engagement pour la préservation du massif. Ils n’ont cependant pas fait état de la formule “parc national” réclamée par une pétition, riche en signatures, dont celles de sept prix Nobel, préparée, dès 1994, par un comité pour un parc national à Fontainebleau. Le chef du gouvernement a salué l’initiative de l’UNESCO de classer “réserve de biosphère” en 1998, le “pays d e Fontainebleau”( annexe 4).
Cette initiative, actée et affichée par le gouvernement comme une reconnaissance internationale d’un territoire d’une valeur patrimoniale universelle, doit être transposée en droit français. Parmi les options juridiques existantes qui prévoient à la fois la possibilité d’un zonage à trois gradients de préservation (zones centrales, “tampon”, de transtiion) et une institution unique chargée du pilotage, seuls le parc naturel régional (lois de 1993 et de 1995) ou le parc national (loi de 1960) conviennent. Le premier relève d’un projet d’initiative régionale, d’un syndicat mixte et d’un classement par décret au vu d’une charte décennale ; le second, d’un classement par décret en Conseil d’État après enquête publique et d’un établissement public national à caractère administratif. Actuellement, deux parcs régionaux (Lubéron et Vosges du Nord) et deux parcs nationaux (Cévennes et Guadeloupe), tous les quatre “labellisés“ postérieurement à leur création, répondent aux critères de classement de l’UNESCO. Six autres
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réserves de biosphère n’y répondent que partiellement ou imparfaitement ; parmi elles, celle de Fontainebleau.
Il est à noter que certains membres du comité pour un parc national ont, avec l’étiquette d’”éco-guerriers”, mené des actions de destruction de plantations et de sabotage de matériel au préjudice de l’ONF. Les condamnations pénales consécutives à ces agissements ont annihilé le “portage” politique du parc.
2.2.2- Le renforcement de la règlementation “conservatrice”
La portée emblématique et la valeur patrimoniale du massif de Fontainebleau ont fait converger sur lui les mesures réglementaires de protection sans mobiliser pour autant les moyens de gestion qu’implique leur respect ou leur mise en œuvre. Dès 1965, la forêt domaniale a fait l’objet d’un classement au titre de la loi de 1930, avec des extensions successives.Le schéma directeur de la Région Ile-de-France, arrêté en 1997,la vocation d’espace boisé protégé de l’ensemble du massif de confirmé  a Fontainebleau. Esquissée en 1990, la procédure“forêt de protection” ,au titre des articles L. 411-1 et suivants et R. 411.1 et suivants du code forestier, a été relancée, 1998 en, sous l’impulsion et le pilotage directs du préfet de Seine-et-Marne. En animant personnellementun comité consultatif du massif de Fontainebleau(annexe 7) regroupant pratiquement tous les acteurs concernés - huit représentants de l’administration déconcentrée, huit élus locaux, sept représentants des usagers, huit représentants des propriétaires et sept personnes qualifiées -, le préfet Schott a permis la mise au point rapide du projet de décret de classement sur environ 30 000 ha, intéressant 31 communes (annexe 8). De surcroît, il a veillé à faire coïncider avec ce périmètre ceux de lazone de protection spéciale (ZPS) au titre de la directive “oiseaux”et de la spéciale de conservation (ZSC) au titre de la directive “habitats“ zone (annexe 9). Ainsi, ces trois “couches” de mesures de protection présentent l’intérêt de s’appliquer sur un même territoire (annexe 3) ; encore faudra-t-il veiller à la cohérence, voire à l’unicité, des prescriptions de gestion (notice de gestion et document d’objectifs) et des comités chargés du suivi.
2.2.3- La gestion publique du patrimoine naturel
Enfin, il importe de faire état des institutions exerçant des prérogatives publiques de gestion, en termes de préservation et de valorisation, sur tout ou partie du territoire relevant du massif de Fontainebleau. L’ONF est chargé depuis 1965 de la gestion et de l’équipement des forêts appartenant à l’État, ende l’article L. 121-2 du code forestier. Il élabore application l’aménagement forestierréglé par arrêté ministériel, consigne les mesures de gestion etqui, les équipements pour répondre aux objectifs assignés pour une période déterminée (article L. 133.1 du CF). Celui de la forêt domaniale de Fontainebleau est en instance d’approbation par le ministre de l’agriculture et de la pêche : prévue pour une durée de vingt ans (1996-2015), la
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révision de l’aménagement forestier (annexe 5) a été perturbée par la tempête de décembre 1999 et a nécessité un ajustement. Aujourd’hui, elle devrait également se référer à l’actualité juridique résultant des procédures “forêt de protection” et Natura 2000. Le parc naturel régional du Gâtinais(annexe 6), officialisé en mai 1999, englobe dans son périmètre 53 communes dans leur intégralité (28 dans l’Essonne et 25 en Seine-et-Marne) et, partiellement, 4 communes de Seine-et-Marne. Il se situe globalement à l’ouest du massif, en incluant une partie de la forêt domaniale des Trois Pignons. Il est regrettable que, lors de sa gestation, il n’y ait pas eu un élargissement vers les communes urbaines de l’est du massif. La charte du parc aurait dès lors pu intégrer le massif de Fontainebleau et le syndicat mixte, constituer la structure de gestion unique de la réserve de biosphère, à l’instar des parcs régionaux des Vosges du Nord et du Lubéron. Pour mémoire, il faut citer comme gestionnaires, avec des finalités autres que la protection patrimoniale, mais susceptibles d’y contribuer, les services affectataires de terrains domaniaux, comme l’armée (camp d’entraînement) et l’équipement (routes nationales), ainsi que les divers propriétaires, publics ou privés, d’espaces naturels et ruraux. En particulier, certains organismes se sont engagés dans une politique d’acquisition foncière pour conforter la politique de protection de la nature et de mise à disposition du public en Région Ile-de-France : c’est le cas de l’association Pronatura et, à une échelle plus vaste, de l’Agence des espaces verts (annexe 11).  
La convergence de manifestations, de mesures de protection et de gestionnaires publics sur le massif de Fontainebleau fait ressortir une forte mobilisation de l’opinion et des pouvoirs publics à son égard.
2.3- Le territoire concerné
Selon les interlocuteurs, la connotation territoriale liée à l’évocation d’un projet relatif au patrimoine forestier de Fontainebleau varie. Le territoire de base, noyau dur pour la protection, est la forêt domaniale, propriété inaliénable de l’État, gérée par l’ONF. C’est la partie consolidée, et néanmoins contestée par une minorité de scientifiques et de militants écologistes, qui est la plus maîtrisable du dispositif de protection renforcée en cours. Ce dispositif revêt un caractère “gigogne” dans la mesure où la démarche “forêt de protection” intéresse le massif de 30 000 ha, dont les 17 000 ha de forêt domaniale, et la réserve de biosphère, un territoire de 70 000 ha, en adoptant le terme “pays de Fontainebleau”. En juxtaposant au massif à l’ouest le PNR du Gâtinais, en tant que co-gestionnaire de la réserve de biosphère, la confusion est réelle. Cette ambiguïté territoriale nécessite une mise au point dans les propositions de la partie 3.  
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De la forêt domaniale au massif, puis aux “pays” de Fontainebleau et du Gâtinais, le territoire concerné est à multiplier au minimum par cinq.
2.4- principaux acteurs
le processus de renforcement et de mise en cohérence des mesures de préservation du massif forestier, élargi aux terrains agricoles du Gâtinais. En l’état actuel du partage des responsabilités entre l’État et les collectivités le pilotage de ce processus relève des services centraux et extérieurs de l’État. tières relatives à l’aménagement de la forêt domaniale de Fontainebleau, aux plans simples de gestion des forêts
l’environnement (DNP), celles concernant la protection de la nature, dont Natura 2000, le
leurs prérogatives respectives. Mais la mise en œuvre des mesures correspondantes sur le terrain relève des préfets de -et Marne et de l’Essonne si le champ géographique de l’action administrative est celui de la réserve de biosphère. Les services déconcentrés les plus mobilisés  C’est au niveau local que l les usagers et les gestionnaires, dont les propriétaires. La référence pour la concertation organisée des acteurs est le comité consultatif du massif de Fontainebleau, déjà évoqué. Il outefois de signaler que la spécialité forestière de ce comité a limité la représentation socioprofessionnelle de l’agriculture : pour garantir une concertation des partenaires concernés ltatifs “sectoriels” (par institution et initiative réglementaire), il faudrait repenser à la marge sa composition.  
Le rôle de l’État, prééminent en tant que propriétaire et responsable
eusement élargi à celui, incontournable, de partenaire des acteurs locaux.
 
2.5 Le rapport “Dorst” sur l’avenir de la forêt de Fontainebleau
conjuguait au projet de classement par l’UNESCO en réserve de biosphère, l’un n’excluant
au professeur Jean Dorst une mission pour l’éclairer sur les enjeux et l’avenir de la forêt de
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Fontainebleau. Un groupe de réflexion comportant trente membres - neuf élus, douze représentants d’associations d’usagers et neuf scientifiques et experts, dont le président Dorst -a été constitué à cet effet. Le professeur Dorst a remis son rapport (annexe 12), qui n’a pas été adopté par l’ensemble du groupe du fait d’une ambiance finale, passionnelle et agitée, en avril 1999, et en a présenté les conclusions à la ministre.
Le rapport dresse l’état des lieux en insistant sur la valeur patrimoniale et sur les contraintes à gérer ou à infléchir quelque soit la solution retenue, dont la pression du transport routier et des visiteurs. Il examinequatre solutions : celles, à droit constant, du parc national et de la forêt de protection que(procédure déjà activée fin 1998), ainsicelles, sur la base de nouvelles dispositions législatives, d’un conservatoire périurbain de la nature ou d’une réserve nationale de la biosphère.
Dans la mesure où il n’y a pas eu de prise de position explicite du ministère commanditaire sur les pistes ainsi esquissées, sauf celle de la forêt de protection initiée par le ministère chargé de la forêt, ces pistes seront réexaminées à l’occasion des propositions en partie 3 du présent rapport.  
L’analyse de la situation par le groupe “Dorst” confirme l’intérêt patrimonial et les enjeux du massif forestier. En ne retenant pas, à juste titre, la solution “parc national”, il conforte la démarche “forêt de protection” et préconise l’innovation juridique pour générer une nouvelle famille d’établissements publics.
2.6 Le constat “ résumé” -
L’analyse forcément sommaire du “dossier forêt de Fontainebleau”, à la fois historique et conjoncturelle, établit les avancées et les faiblesses du dispositif mis en place à ce jour.
Parmi les points positifs, il y a lieu de souligner :
àune volonté commune de l’État, des collectivités territoriales et des usagers, à renforcer les mesures de protection du massif forestier et de
réduire les pressions qui s’y exercent par un développement en périphérie de
certaines fonctions, telles que l’accueil et l’information du public ;
àune reconnaissance du classement en réserve de biosphère et de l’intérêt d’une délimitation fonctionnelle en trois zones totalisant 70 000 ha ;
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