La structuration de la politique de contrôle et d'audits internes de l'Etat

Henri Guillaume, Roudil Stephan, Gaudin Pierre, Inspection Generale Des Finances, Colin Nicolas, Skoulios Emmanuel, Brabant Hervé

Description

L'inspection générale des finances (IGF) a réalisé au mois de décembre 2008 une mission de comparaisons internationales relative à l'audit et à l'évaluation dans les administrations de cinq pays de l'OCDE et de la Commission européenne (consulter le rapport : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/094000439/index.shtml). Au terme de sa mission, l'inspection constatait l'intérêt de développer l'audit dans le secteur public. C'est dans ce cadre que le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a demandé à l'IGF, dans le prolongement de ses comparaisons internationales, de formuler des recommandations pour structurer la politique de contrôle et d'audit internes au sein de l'Etat et pour mettre en place à moyen terme un dispositif cohérent au sein de l'administration. Pour conduire sa mission, l'inspection a mené des investigations dans l'ensemble des ministères et sur un échantillon d'établissements publics.

Sujets

• Comptabilité publique
• Loi organique relative aux lois de finances
• Ministère
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 février 2010
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 3 Mo

Extrait

Inspection générale des finances
N°2009-M-043-01






RAPPORT




relatif à la structuration de
la politique de contrôle et d’audit internes de l’Etat








Établi par

Henri GUILLAUME
Inspecteur général des finances

Nicolas COLIN Stephan ROUDIL Emmanuel SKOULIOS
Inspecteur des finances Inspecteur des finances Inspecteur adjoint


Avec la contribution de

Pierre GAUDIN Hervé BRABANT
Inspecteur des finances Inspecteur adjoint


– OCTOBRE 2009 – - Synthèse, page 1 -
SYNTHESE
L’Inspection générale des finances a réalisé au mois de décembre 2008 une mission de
comparaisons internationales relative à l’audit et à l’évaluation dans les administrations de cinq pays
de l’OCDE et de la Commission européenne. Elle a mis en évidence que, pour de multiples motifs, la
tendance au développement d’une fonction professionnalisée d’audit interne est aujourd’hui commune
à la plupart des administrations des pays développés. L’administration française ne peut rester à l’écart
de cette tendance.
Pour cette raison, une nouvelle mission relative à la structuration de la politique de
contrôle et d’audit internes de l’Etat a été confiée à l’Inspection générale des finances par le ministre
du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat. Pour conduire cette
mission, l’Inspection générale des finances a mené des investigations dans l’ensemble des ministères
et sur un échantillon d’établissements publics, où elle a examiné les dispositifs en place et les
initiatives en matière de contrôle et d’audit internes.
Le contrôle interne se définit de façon générique comme un processus mis en œuvre par
une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la réalisation de ses
objectifs. En ciblant les activités de contrôle sur les opérations présentant les risques les plus élevés,
l’internalisation du contrôle permet de le rendre plus efficace et de sensibiliser les responsables des
opérations concernées à ses enjeux. L’audit interne, quant à lui, est une fonction qui permet de
s’assurer de l’efficacité du dispositif de maîtrise des risques d’une organisation. Il se décompose en
deux catégories d’activité : d’une part, l’assurance et, d’autre part, le conseil. Les normes édictées par
l’Institute of Internal Auditors (IIA) sont le principal cadre de référence en matière d’audit interne.
Deux fonctions support de l’administration de l’Etat – les fonctions comptable et
budgétaire – font aujourd’hui l’objet d’une démarche de développement du contrôle interne à l’échelle
interministérielle.
La fonction comptable est le support d’un dispositif de contrôle interne déployé et
appliqué à l’initiative de la direction générale des finances publiques (DGFiP) pour préparer la
certification des comptes de l’Etat. Le contrôle interne comptable se formalise par des référentiels
s’appliquant aux processus de travail sur l’ensemble de la chaîne de la dépense et de la
comptabilisation. La fonction comptable, seule à faire l’objet d’un dispositif de contrôle interne dans
l’ensemble de l’administration de l’Etat, est aujourd’hui le périmètre minimal de développement du
contrôle interne dans les ministères.
Au-delà de la seule fonction comptable, la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) a conduit à réexaminer la politique de contrôle sur l’ensemble de la chaîne de la dépense. La
réforme du contrôle financier a été conçue dès l’origine dans un esprit de développement du contrôle
interne. A l’initiative de la direction du budget, la fonction budgétaire pourrait faire l’objet d’une
démarche similaire à la fonction comptable dans l’avenir. Un dispositif de contrôle interne budgétaire
est en cours d’expérimentation.
Dans plusieurs ministères, le contrôle interne comptable a d’ailleurs servi de point de
départ au développement du contrôle interne sur l’ensemble de la fonction financière. Les secrétaires
généraux ou les directeurs des affaires financières se sont emparés du contrôle interne comme
méthodologie de maîtrise des risques auxquels ils sont directement exposés dans l’exercice de leurs
fonctions. Pour autant, le périmètre de ce contrôle interne est restreint aux attributions des
responsables qui en sont à l’initiative et ne s’étend pas aux différents métiers des ministères. - Synthèse, page 2 -
De fait, la mission a constaté que le contrôle interne est globalement peu développé dans
les périmètres opérationnels correspondant aux métiers de l’administration. Seuls deux ensembles de
métiers de l’administration ont donné lieu à un développement du contrôle interne. Le premier est
celui des métiers d’ingénieurs, traditionnellement familiers des démarches qualité et de l’approche des
organisations en termes de processus. Le second correspond aux attributions en matière de maintien de
l’ordre et de sécurité nationale. Par ailleurs, plusieurs ministères ont été sensibilisés à la culture de
contrôle interne et aux méthodes de l’audit interne à travers la gestion et le contrôle des fonds
européens.
L’audit interne s’est quant à lui développé principalement au sein des services
d’inspection ou d’inspection générale, dont les missions traditionnelles sont les plus proches de l’audit
interne. Ce développement a pu résulter d’une réflexion générale sur l’évolution des méthodes de
contrôle.
Les missions d’audit interne s’inscrivent de plus en plus dans le cadre de la démarche de
performance. En privilégiant la démarche de performance et en imposant l’obligation de rendre
compte, notamment par les rapports annuels de performance, la LOLF fournit un environnement
favorable à l’essor du contrôle et de l’audit internes. Son entrée en vigueur en 2006 a permis de
formaliser pour la première fois de façon systématique les objectifs de l’administration. Or, une
démarche de contrôle et d’audit internes n’a de sens que par rapport aux objectifs de l’organisation.
L’obligation de rendre compte suppose en effet que les responsables de programme, les ministres et le
Gouvernement soient en mesure de vérifier la réalisation des objectifs fixés en loi de finances.
Conscients des limites de l’approche du comité interministériel d’audit des programmes à cet égard,
des services d’inspection ont commencé à procéder à des audits de performance sur des programmes
ministériels de leur compétence.
La mission s’est efforcée d’analyser la situation en matière de professionnalisme et
d’indépendance de l’audit interne dans les ministères concernés. Elle a ainsi constaté que peu de
ministères ou de directions s’étaient dotés d’une charte de l’audit interne. De même, peu de ministères
ou de directions ont mis en place à ce jour un comité d’audit, tâche d’autant plus délicate que les
ministères ne sont pas dotés d’une fonction de direction générale clairement identifiée. Le comité
d’audit est pourtant un élément important du modèle générique de gouvernance de l’audit interne.
Enfin, la mission a constaté la rareté des démarches de certification collective ou individuelle dans le
champ de l’audit interne, qui s’explique par la faible maturité de cette fonction dans l’administration.
En contrepoint de ses investigations dans les ministères, la mission a examiné un
échantillon d’établissements publics ayant développé des initiatives intéressantes en matière de
contrôle et d’audit internes. De façon générale, les opérateurs ,qui se se caractéri