Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur le bilan des transferts de personnels vers les collectivités territoriales

Sénat. Délégation Aux Collectivités Territoriales Et À La Décentralisation, Doligé Éric, Jeannerot Claude

Description

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu des transferts de compétences vers les collectivités locales, s'accompagnant de transferts de personnel (plus de 130 000 agents). Poursuivant ses réflexions sur le thème général des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui a déjà donné lieu à des rapports sur les compensations des charges transférées et sur l'ingénierie publique, la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a souhaité dresser le bilan de ce processus.

Sujets

• Collectivité locale
• Décentralisation
• Finances locales
• Collectivité territoriale
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 novembre 2010
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Extrait

N° 117     

SÉNAT   SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011  

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

 

 

RAPPORT D´INFORMATION  

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur lebilandestransfertsdepersonnelsvers lescollectivités territoriales,  

 

Par MM. Éric DOLIGÉ et Claude JEANNEROT,

Sénateurs.

 

C e t t e d é l é g a t i o n e s t c o m p o s é e d e : N .,p r é s i d e n t ; B r a y e , D o m i n i q u eM M . Y v e s D a l l i e r , P h i l i p p e K r a t t i n g e r , H e r v é M a u r e y , J a c q u e s M é z a r d , J e a n - C l a u d e P e y r o n n e t , B r u n o S i d o , J e a n - F r a n ç o i s V o g u e t , vi c e - p r é s i d e n t s u f f e t , P i e r r e - Y v e s C o l l o mb a t , ; M M . F r a n ç o i s - N o ë l Bs e c r é t a i r e s a y l e t , M ; J . B e a n - M i c h e l M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . C l a u d e B e l o t, i e r r e P- D é b a t , é r i t  BC l a u d e e r n a r d - R e y mo n d ,B M me M a r i e - T h é r è s e B r u g u i è r e , M M . G é r a r d C o l l o mb , J e a n - P a t r i c k C o u r t o i s , Y v e s D a u d i g n y , Y v e s D é t r a i g n e , É r i c D o l i g é , M me J a c q u e l i n e G o u r a u l t , M M . C h a r l e s G u e n é , D i d i e r G u i l l a u me , P i e r r e H é r i s s o n , E d mo n d H e r v é , P i e r r e J a r l i e r , C l a u d e J e a n n e r o t , A n t o i n e L e f è v r e , R o l a n d d u L u a r t , J e a n - J a c q u e s M i r a s s o u , R é my P o i n t e r e a u , F r a n ç o i s R e b s a me n , B r u n o R e t a i l l e a u , R e n é V e s t r i , M me D o mi n i q u e V o y n e t. 

 

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SOMMAIRE

INTRODUCTION....5..................................................................................................................... 

PROPOSITIONS...........................7................................................................................................ 

I. UN PARI DIFFICILE, RELEVÉ AVEC SUCCÈS PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES...................................................................11................................................ 

A. UNE VÉRITABLE GAGEURE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .................. 11  1. Des conditions initiales particulièrement difficiles.................................................................. 11  a)Uncontextededoubledéfiance..........................................................................................11  (1) Les craintes des personnels ....11.............................................................................................  (2) Les inquiétudes des collectivités daccueil 1.2...........................................................................  b)Unepréparationinsuffisante...............................................................................................13  (1) Un long cheminement juridique ......................31....................................................................  (2) Un périmètre financier imprécis .....................51.....................................................................  2. Un processus parsemé dobstacles....................................5.....................1.................................  a)Desétatsdeslieuxdéfavorable...........................................................................................16  (1) Une procédure biaisée ................................................................................................61........  (2) Un partage des effectifs forcément inéquitable ...................................................................... 17  b)Desmodalitésdaccueilspécifiques...................................................................................18  (1) Une organisation matérielle délicate ................................................................................81....  (2) La nécessité de mesures daccompagnement ......................................................................... 20  c)Desmodesdegestionàadapter..........................................................................................21  (1) Le redimensionnement des services de gestion des ressources humaines .................................. 21  (2) La découverte de problématiques nouvelles .......................................................................... 22 

B.UNPARIENPASSEDÊTREGAGNÉ....................................................................................23  1. Une opération bénéfique pour les personnels intégrés............................................................ 24  a) Un exercice du droit doption massivement favorable à la fonction publique territoriale...........................................................................................................................24  (1) Les personnels de léducation TOS ................................24......................................................  (2) Les personnels du ministère de lÉquipement ........................................................................ 25  (3) Les autres transferts ...........................................................................................27................  b) Une amélioration densemble de la situation des personnels............................................... 30  (1) Les aspects matériels .......................................................................3..1................................  (2) Un nouveau type de relations avec leurs employeurs .............................................................. 32  2. La démonstration par les collectivités territoriales de leur « savoir faire »............................ 33  a)Laréactivitédescollectivitésterritoriales...........................................................................34  (1) Les atouts de la gestion de proximité .........................................................................34..........  (2) Des résultats immédiats 35.....................................................................................................  b) Une amélioration indéniable du service public local ........................................................... 36  (1) La recherche dune meilleure adéquation des ressources aux besoins ....................................... 36  (2) Un meilleur service rendu aux citoyens ...........................36.....................................................

    

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II. DES TRANSFERTS DONT LES VÉRITABLES ENJEUX SONT A VENIR....................... 39 

A. RÉUSSIR SUR LE LONG TERME LA GESTION STRUCTURELLE DES PERSONNELS..........................................................................................................................39  1. Assurer une gestion dynamique des carrières des personnels.................................................. 39  a) Les contraintes liées aux cadres demploi spécifiques......................................................... 39  (1) Le plafonnement des carrières .40............................................................................................  (2) Les limites à la mobilité ........04.............................................................................................  b)Denouvellesattentesdelapartdespersonnels...................................................................41  (1) La formation ........................14.............................................................................................  (2) Le reclassement ................................................24................................................................  2. Des défis majeurs pour les collectivités territoriales............................................................... 42  a)Latransformationdesadministrationslocales.....................................................................42  (1) Un impact profond sur lensemble des services ..................................................................... 42  (2) Une culture collective à construire ................34......................................................................  b)Desquestionsessentiellesnonréglées................................................................................43  (1) Les impasses de la double autorité 3..4.....................................................................................  (2) Lexistence de doublons avec les effectifs de lÉtat ............................................................... 45 

B. DÉGAGER LES MOYENS FINANCIERS NÉCESSAIRES POUR ÉVITER QUE CES TRANSFERTS NE DEVIENNENT « DES BOMBES À RETARDEMENT » .......................... 47  1. Un bilan financier largement sous-évalué48...............................................................................  a) Un dispositif de compensation financière insatisfaisant ...................................................... 49  (1) Malgré des garanties initiales fortes ...49..............................................................................  (2) ...une compensation très en-dessous des charges réelles ......................................................... 49  b) Des transferts structurellement inflationnistes .................................................................... 54  (1) Les exigences du service public de proximité ........................................................................ 54  (2) Lexemple du forfait dexternat ................................................................55...........................  2. Des perspectives alarmantes................................................................65...................................  a) La poursuite des mouvements transferts sans cohérence densemble .................................. 56  (1) Le « ratage » des MDPH 65....................................................................................................  (2) Les errements du transfert des parcs de léquipement ............................................................. 59  b)Lesdérivesfinancièresinéluctables....................................................................................61  (1) Les transferts « sournois » ................................61..................................................................  (2) Dans un contexte très dégradé pour les finances locales ......................................................... 62 

CONCLUSION....................................................36.......................................................................... 

ANNEXES.....................................................................67................................................................. 

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INTRODUCTION   Les transferts de personnels sont un des volets majeurs de la mise en place dune organisation réellement décentralisée de notre République dont la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a posé le principe. Ces opérations constituent un véritable « marqueur » des progrès dans la réalisation de cet objectif. Inscrits dans la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en conséquence des transferts de compétences 1  quelle prévoyait et concernant quelque 133 000 emplois 2 , les mouvements de personnels de lActe II de la décentralisation sont en passe de sachever. La Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a souhaité en faire une évaluation au terme des cinq années de leur mise ne uvre. Le présent rapport sinscrit dans le cadre dun ensemble de réflexions sur le thème général des relations entre lEtat et les collectivités territoriales, qui a donné lieu à plusieurs débats et publications de votre Délégation 3 . Il convient de rappeler que, dès 2006, l'Observatoire de la décentralisation, qui a précédé la Délégation, sétait saisi de la question centrale du transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et de celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE) 4 , représentant à eux seuls 95 % des effectifs concernés. Cette initiative répondait aux très vives inquiétudes qui sétaient exprimées chez les élus et les personnels, quant à ces deux mouvements de personnels ayant en commun leur ampleur et leur complexité. Fin 2010, un nouveau bilan des mouvements effectifs des personnels simpose. Du côté ministériel, lheure est aujourdhui aux satisfécits sur ce qui est présenté, de toutes parts, comme un« pari réussi». Lorsquon se remémore le contexte, pour le moins difficile, de la mise en route de ces opérations, le changement est radical. Vos rapporteurs ont jugé quil était dabord indispensable de cerner les raisons dune telle évolution et de rendre en quelque sorte à «César ce qui appartient à César» dans ce pari qui était loin dêtre gagné davance. 

 1  Lesdocuments de travail du Sénat n° CT 04-3(2003-2004)  loi n° 2004-809 du 13 août « La 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (2003-2004) ». 2 Emplois en équivalent temps plein (ETP). 3  Rapports de MM. Yves Krattinger et Roland du Luartde M. Yves Daudigny et, à venir, de ;  Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume. 4  Observatoiredécentralisation « Transferts des personnels TOS et DDE », Rapport n° 62 de la (2006-2007) de M. Eric Doligé.

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Par ailleurs, ils ont tenté détablir un bilan tant qualitatif que quantitatif de ces mouvements. En auditionnant les acteurs de ces opérations, vos rapporteurs ont mis au jour une réalité moins idyllique et, pour tout dire, beaucoup plus préoccupante pour lavenir que le discours ambiant pourrait le faire penser. Compte tenudes enjeux humains,vos rapporteurs ontdabord examiné la situation du point de vue des personnels concernés et de leurs motivations. Sous langle des collectivités territoriales, ils ont abordé le panorama très contrasté de limpact, considérable en réalité, des transferts sur le fonctionnement des services locaux. Au vu de leurs observations, ils ont souhaité émettre des propositions tant pour les transferts déjà réalisés ou en cours que pour les futurs transferts qui ne manqueront pas de venir parachever lorganisation décentralisée prévue par notre Constitution.

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PROPOSITIONS

Vos rapporteurs ont élaboré un certain nombre de recommandations, dans un double objectif :  Corriger les dysfonctionnements dans le dispositif des transferts constatés intervenus depuis la loi LRL du 13 août 2004 ;   Tenter dedéfinir uneméthodologie dans léventualité de nouveaux transferts de personnels.

 I - POUR LES TRANSFERTS DE PERSONNELS DÉJÀ RÉALISÉS  A.  A LE CADRE ET LES MODES DE GESTION DE CES PERSONNELSJUSTER   1. Remettre en question les cadres demploi spécifiques

Les cadres spécifiques demploi ont été mis en place pour répondre aux craintes des agents quant au maintien de leurs droits acquis. Aujourdhui, ils se révèlent comme un frein à leur mobilité et à leur déroulement de carrière. Ils sont un obstacle à laffectation vers dautres services territoriaux et à la construction dun sentiment dappartenance à la collectivité employeur.

Actuellement, une évolution des mentalités au sein des personnels concernés et de leurs représentants est perceptible. La logique de la décentralisation, désormais, va vers une suppression de ces cadres par une intégration dans les cadres existants de la fonction publique territoriale.

2. Supprimer les situations de double hiérarchie

Cest lune des difficultés majeures du système actuel car la double autorité génère de multiples inconvénients : elle introduit une confusion sur les prérogatives de chaque autorité ; pour leur part, les agents et les gestionnaires sont tentés de jouer sur cette dichotomie en fonction de leur intérêt du moment, doù un climat de suspicion, des difficultés de communication et des dysfonctionnements préjudiciables. Elle est source de mécontentement et de disparités.

La solution est de choisir entre lune ou lautre autorité. Pour les TOS, il sagirait de transférer les gestionnaires des agents concernés (TOS), à savoir les gestionnaires (collèges) ou les intendants (lycées) et leurs collaborateurs, sous lautorité unique de lexécutif local.

3. Élargir les possibilités de mobilité des personnels

Au-delà des aspects statutaires (cadres spécifiques), la mobilité est limitée par lappartenance à une collectivité plutôt quà une autre.

Le développement de bourses demploi au niveau régional pourrait ouvrir à la fois les possibilités de mobilité et de reclassements qui sont des problématiques croissantes pour les personnels concernés.

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4. Permettre des adaptations règlementaires

Les autorités locales doivent pouvoir adapter leurs modes de gestion aux spécificités locales.

La question est particulièrement dactualité sur les parcs déquipement et lorganisation des équipes pour la viabilité hivernale. Une procédure uniforme apparaît inadéquate au regard des réalités des territoires.

Cette question devrait pouvoir être examinée par la Commission consultative dévaluation des normes (CCEN) et autorisée par voie législative.

 B.  R EN PROFONDEUR LE VOLET FINANCIER DES TRANSFERTSEVOIR   5. Établir un bilan complet des dépenses non compensées

De lavis unanime, le coût des transferts na été que très partiellement compensé, la référence étant les dépenses de lEtat au jour du transfert, sans tenir compte du coût réel de prise en charge pour les collectivités.

En outre, lécart se creuse au fil du temps, avec un véritable « effet de ciseaux » entre les recettes transférées et lensemble des dépenses induites par ces transferts.

Il est donc devenu indispensable détablir le vrai bilan financier détaillé et sincère afin que la réalité de ces transferts de charges soit établie et, si possible, prise en compte. Un tel dispositif dévaluation avait été envisagé initialement dans la loi Libertés et responsabilités locales de 2004, mais supprimé au moment de ladoption de ce texte.

6. Diversifier les instruments dévaluation

Le débat sur la compensation de forfait dexternat prouve que des instruments dévaluation incontestables font défaut.

Il faut que les collectivités puissent, sur la base de leurs propres évaluations, enquêtes, analyses et bilans, obtenir une appréciation plus sincère et équitable de leurs charges réelles, avec les spécificités locales constatées, le cas échéant, et non sur la base dune moyenne nationale abstraite.

7. Élargir le rôle de la CCEC aux nouveaux transferts

La Commission consultative dévaluation des charges (CCEC) a rempli le rôle que lui avait confié le législateur. Elle a pu, à maintes reprises, faire prévaloir les arguments de la « parité élus », comme le montre le rapport dactivité 2005-2009.

Mais ses compétences ont été délimitées par la loi du 13 août 2004 et il conviendrait désormais de les élargir à la compensation des charges nouvelles : compensations de certaines formations sanitaires pour les régions (ambulanciers, infirmiers, etc.), réformes affectant les diplômes sociaux (DEEJE, DEETS, DEASS), réforme de la protection juridique des majeurs

8. Lancer une évaluation prospective des effets induits à moyen et long terme

Ce débat devrait être engagé avec les associations délus, par exemple au niveau de la Conférence nationale des exécutifs. Une telle évaluation serait nécessaire, en particulier pour les régimes de retraites concernés (CNRACL) sur la base des caractéristiques démographiques des personnels.

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II - POUR LES FUTURS TRANSFERTS A.  D ÉFINIR UNE MÉTHODOLOGIE DE MISE EN UVRE DES TRANSFERTS DE PERSONNELS 

9. Organiser une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau local entre lÉtat et les collectivités Il ressort des auditions réalisées que lÉtat na pas engagé une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau territorial. Aucune évaluation financière partagée nen a été faite.

Il convient de clarifier les responsabilités de gestion pour éviter les nombreux doublons pointés par la Cour des Comptes dans son rapport « La conduite par lÉtat de la décentralisation » (2009).

10. Prévoir un calendrier resserré Les procédures de transferts sont généralement jugées trop longues. La situation actuelle des parcs déquipement est particulièrement révélatrice de la désorganisation induite par la période intermédiaire des transferts, créant une véritable « rupture de la chaîne hiérarchique » dans les services.

Le transfert des personnels des DDE, en revanche, est souvent pris en exemple pour avoir été mieux préparé et réalisé dans les délais. Ce précédent pourrait être pris en référence. Par ailleurs, la durée du droit doption devrait être réexaminée, de même que la publication des décrets dapplication accélérée.

11. Réaliser des états des lieux des emplois à transférer plus sincères Les états des lieux des effectifs, ainsi que le périmètre des transferts, ont jusquici été strictement encadrés par lÉtat et les collectivités territoriales et nont pas toujours été en mesure de faire valoir leur avis.

A lavenir, les procédures devraient être davantage contradictoires en incluant systématiquement les postes dencadrement et les services supports (gestion, informatique, logistique), et la nécessité dorganiser léchange dinformations en toute transparence entre les collectivités territoriales et les administrations dÉtat : mise en place de conventions de partage dinformations entre les départements et les autres partenaires uvrant dans le domaine social ; meilleure interopérabilité entre les systèmes dinformation des différents partenaires, etc.

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B.  P RÉVOIR UN DISPOSITIF VÉRITABLEMENT CONTRADICTOIRE ET AJUSTABLE DE COMPENSATION FINANCIÈRE  12. Tenir compte du « passif » Tout nouveau transfert devrait tenir compte des dépenses que lÉtat prenait antérieurement en charge, mais également de celles que lÉtat aurait dû assumer, ainsi que les éléments du « passif » de dépenses non compensées des précédents transferts.

Les conditions destimation dun tel « passif » seraient à préciser avec les instances de concertation nationales (CCEC, Conférence nationale des exécutifs).

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