Le contrôle de la navigation aérienne : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations intéressées

De
Trois raisons essentielles ont décidé la Cour des comptes à contrôler la façon dont les services de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) accomplissent la mission de contrôle aérien : son importance économique, son poids financier au sein de la DGAC et du budget annexe de l'aviation civile (BAAC), l'absence de prise en compte des observations de la Cour réitérées depuis dix ans. Sont abordés ici : l'organisation et le financement du contrôle de la navigation aérienne, son fonctionnement, les investissements, les personnels. La Cour propose également, dans la quatrième et dernière partie, un bilan et une série de recommandations.
Publié le : vendredi 1 novembre 2002
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COUR DES COMPTES
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LE CONTRÔLE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE
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RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS INTÉRESSÉES
NOVEMBRE 2002
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LE CONTROLE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE3
Sommaire
Délibéré.......................................................................................................... Introduction...................................................................................................
Chapitre I : Lorganisation et le financement du contrôle de la navigation aérienne....................................................................................... I - Le mode de gestion du contrôle de la navigation aérienne.....................
II - Lorganisation administrative du contrôle de la navigation aérienne.....
III - Le financement du contrôle de la navigation aérienne ...........................
IV - La dimension européenne du contrôle de la navigation aérienne...........
Chapitre II : Le fonctionnement et les investissements du contrôle de la navigation aérienne....................................................................................... I - Le fonctionnement des organismes de contrôle .....................................
II - La gestion de lespace aérien avec laviation militaire ..........................
III - Les résultats de lactivité .......................................................................
IV - Les investissements du contrôle de la navigation aérienne ....................
Chapitre III : Les personnels du contrôle de la navigation aérienne........ I - Un mode de gestion particulier des relations sociales : les « protocoles triennaux » .............................................................................................
II - Le cadre statutaire..................................................................................
III - La politique des effectifs........................................................................
IV - La politique des rémunérations .............................................................. Chapitre IV : Conclusion et recommandations.......................................... Annexes..........................................................................................................
Annexe I : Les systèmes européens de contrôle de la navigation aérienne......
Annexe II : Présentation détaillée des protocoles triennaux de 1991, 1994, 1997 et 2000.................................................................................................... Glossaire......................................................................................................... Réponses des administrations concernées...................................................
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LE CONTROLE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE5
DÉLIBÉRÉ _____
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LE CONTRÔLE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations concernées, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Menasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, Cieutat, présidents de chambre, MM. Brunet, Berger, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mathieu, Chartier, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Carrez, Giquel, Mme Legras, MM. Bénard, Billaud, Lagrave, Cretin, Berthet, Recoules, de Mourgues, Paugam, Babusiaux, Houri, Devaux, Bayle, Bouquet, Adhémar, Ganser, X-H. Martin, Monier, Mme Cornette, MM. Hernandez, Cardon, Mme Ruellan, M. Cazanave, Mme Bellon, MM. Moreau, Frèches, Paul, Moulin, Raynal, Thélot, Lesouhaitier, Lefas, Brun-Buisson, Banquey, Morin, Gautier, Brochier, Braunstein, Auger, Delin, Mmes Saliou, Dayries, M. Vial, conseillers maîtres, MM. Fernet, Lorit, David, Rannou, Lazar, Audouin, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République.
M. Bruno Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, 28 octobre 2002.
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Introduction
Depuis 1987, le nombre des vols contrôlés en France a doublé : les organismes chargés de cette mission ont ainsi contrôlé plus de 2,5 millions de vols1en 2000, soit une augmentation de 5,2 % par rapport à 1999, après des progressions respectives de 8 % en 1999, 7,3 % en 1998 et 6,5 % en 1997. Le nombre de vols contrôlés chaque jour a atteint 6 876 en 2000, avec des pointes supérieures à 8 000 vols quotidiens à 19 reprises. Si le trafic a baissé de 0,6 % en 2001, cette décroissance paraît conjoncturelle car elle est liée à la chute du dernier trimestre (- 7,4 %) qui résulte des attentats du 11 septembre 2001.
A long terme, lactivité devrait continuer à croître. Les prévisions à lhorizon 2015 font présumer un nouveau doublement (4,8 millions de vols) du trafic contrôlé au-dessus de la France. Premier pays européen par le trafic contrôlé devant lAllemagne, notre pays, outre un trafic intérieur dense, se situe au croisement des échanges entre le nord de lEurope et les péninsules ibérique et italienne et au débouché de vols transatlantiques, ces derniers et les survols représentant près de 76 % des mouvements contrôlés en 2000 contre seulement 24 % pour le trafic domestique.
Ce développement rapide de la circulation aérienne rend plus aigüe la question des nuisances aéroportuaires. La dimension environnementale devient progressivement une composante essentielle de la gestion du trafic, comme le montre la création par une loi du 12 juillet 1999 dune « autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires », au rôle incitatif, mais aussi chargée dassurer le respect des normes en vigueur.
Objet du présent rapport,le contrôle de la navigation aérienne peut être défini comme la fourniture des services nécessaires à la sécurité et à la régularité du trafic aérien. Dans le domaine de la sécurité, il a pour mission dassurer la séparation entre les aéronefs civils et déviter les abordages dans les espaces contrôlés, au sein desquels évoluent les vols commerciaux transportant des passagers ou du fret, tandis que la mission relative à la régularité consiste à gérer la circulation aérienne générale (CAG)2façon à assurer la meilleure fluidité possible du trafic., de
1) Le contrôle de la navigation aérienne porte sur les mouvements daéronefs sur les aéroports français (vols intérieurs et internationaux) ainsi que sur les survols de lespace aérien. 2) Par opposition à la circulation aérienne militaire (CAM).
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Concrètement, le contrôle aérien3, pour lecontrôle daérodrome, est exercé dans des blocs techniques des plates-formes aéroportuaires depuis une vigie (tour de contrôle). Il concerne la gestion des pistes et laide au décollage ou à latterrissage des aéronefs.Le contrôle dapproche se fait dans des salles de contrôle dapproche et a trait aux phases dapproche ou déloignement des pistes jusquau vol de croisière. Pourle contrôle en routequi concerne la phase de vol de croisière, ce service est rendu dans des centres en route de la navigation aérienne.
Comment fonctionne le contrôle aérien ?
Le fonctionnement concret du contrôle aérien est schématiquement le suivant.
Pour assurer leur vol, les aéronefs bénéficient daides radioélectriques à la navigation et à latterrissage (radiobalises, systèmes daides à latterrissage etc..)
Pour leur part, les contrôleurs de la navigation aérienne surveillent les aéronefs dans le « secteur », cest à dire la portion despace aérien, qui leur est confiée :
- des « capteurs de surveillance » permettent au contrôle aérien de connaître le positionnement et de suivre les trajectoires des aéronefs. Il sagit des radars « primaires » qui rétrodiffusent les ondes permettant de déterminer la position des avions, dune part, et des équipements dits « radars secondaires » qui permettent de solliciter un répondeur embarqué ou « transpondeur », lequel transmet au contrôle aérien le code de lavion et son altitude, dautre part ;
- un ensemble de systèmes informatiques, dénommé le « coordinateur du trafic aérien » ou CAUTRA fournit aux contrôleurs une assistance pour la gestion des vols dans lespace aérien français. A partir des informations radar et des plans de vol des aéronefs collectés 24 heures sur 24, le CAUTRA élabore en temps réel des informations de synthèse sur les vols et présente une image renseignée aux contrôleurs des centres de contrôle en route, des approches et des tours de contrôle.
Ainsi informés, les contrôleurs aériens communiquent leurs instructions de vol aux pilotes (par exemple : descendre de n pieds, se positionner en vue de latterrissage etc.) grâce à la radiocommunication via des liaisons analogiques fonctionnant dans la bande VHF.
Parallèlement, les contrôleurs communiquent avec leurs collègues chargés dautres secteurs de lespace aérien par des systèmes de téléphonie
3) On utilisera indifféremment les termes « contrôle de la navigation aérienne » ou « contrôle aérien ».
INTRODUCTION9
(pour faire passer lavion dun secteur à lautre, pour estimer la « charge de trafic » provenant du secteur précédent etc..).
Le contrôle aérien comprend aussi la gestion de lespace aérien (définition des routes aériennes, partage de lespace avec les aéronefs militaires) et la fourniture dinformations aéronautiques ou météorologiques dans les espaces non contrôlés, au sein desquels évoluent les vols dits « à vue » (par exemple laviation légère exercée à titre privé).
I  Les caractéristiques du contrôle de la navigation aérienne français
En France, les missions relatives au contrôle aérien sont assurées par lEtat, et pour lessentiel, par la direction de la navigation aérienne, service de la direction générale de laviation civile (DGAC) du ministère de léquipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. Elles incombent à un service public administratif, la gestion des moyens matériels, humains, techniques et financiers du contrôle aérien constituant, au demeurant, la compétence essentielle de la DGAC.
Ce service public présente néanmoins des particularités remarquables.
Le contrôle aérien est, en effet, une activité opérationnelle dont lobjet est de rendre des services aux compagnies aériennes et aux autres utilisateurs de lespace aérien français.
Ces activités ont, de surcroît, une forte coloration internationale et supposent une approche supranationale qui, au plan européen, sexerce à ce stade dans le cadre dune organisation spécialisée, dénommée Eurocontrol.
Le mode de financement des activités de contrôle est aussi particulier puisquil repose sur un système de redevances4, principale ressource du budget annexe de laviation civile (BAAC), qui, au-delà du contrôle aérien, retrace lensemble des recettes et des dépenses de la DGAC. 4) Redevance de route pour le contrôle « en route » et redevance pour les services terminaux de la circulation aérienne (RSCTA) à laquelle sont assujettis les appareils décollant des principaux aérodromes de métropole (voir aussi encadrés pages 29 et 30).
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Enfin, le caractère technique de lactivité fait que les personnels qui concourent au contrôle de la navigation aérienne sont essentiellement répartis dans des corps dingénieurs et de techniciens correspondant à chacun des métiers nécessaires au bon fonctionnement des opérations. Parmi eux, on dénombre 4 000 ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), aussi dénommés « aiguilleurs du ciel », qui assurent la gestion des flux daéronefs depuis la phase de préparation au décollage jusquau rangement sur les parkings de laéroport darrivée. Ces agents sont particulièrement compétents au plan technique pour assurer la mission qui leur est confiée.
Le mode de gestion des relations sociales entre la DGAC et ces fonctionnaires se caractérise, depuis 1987, par la signature de protocoles qui ont grandement amélioré la situation financière des personnels. Le protocole en cours couvre la période 2001-2003.
II  Lobjet du contrôle
Trois raisons essentielles ont décidé la Cour à contrôler la façon dont les services de la DGAC accomplissent la mission de contrôle aérien.
La première raison est liée à limportance économique et au caractère sensible que revêt laccomplissement de la mission de contrôle aérien : son importance économique est considérable puisque lexercice de ce contrôle est la condition nécessaire dun trafic aérien en expansion continue et que la France, de par sa position géographique, se trouve au croisement des plus importantes routes aériennes dEurope. Son caractère sensible concerne à la fois les compagnies aériennes et leurs usagers, lorsquils sont affectés par les retards liés au contrôle aérien ou par les mouvements sociaux menés par les « aiguilleurs du ciel ».
La deuxième raison tient au poids financier de la fonction de contrôle aérien au sein de la DGAC et du BAAC, dont elle représente environ 80 % des crédits, sur un total de 1,52 Md5 loi de finances en initiale pour 2000 : or, la Cour a constaté, à loccasion de ses récents contrôles sur le BAAC, la dérive financière de ce budget, son endettement allant croissant pour atteindre 663,15 M au 31 décembre 2000. Il était donc utile dexaminer au fond la manière dont les deux principaux postes de dépenses du contrôle aérien, à savoir les ressources humaines et les investissements, contribuent à cette évolution inquiétante.
5) Dont 1,2 Md en section exploitation et 0,32 Md en section capital.
INTRODUCTION11
En effet, les dépenses de personnel, qui représentent un montant de 664,6 M en 2000, absorbent 44 % des dépenses totales du BAAC et 55 % des dépenses dexploitation. Leur progression entre 1994 et 2000 a été de 184,46 M, soit 38,4 %, dont 95,74 M pour les seuls « protocoles triennaux » conclus entre la DGAC et les organisations syndicales de laviation civile : ces accords ont donc entraîné à eux seuls 52 % de laugmentation des charges de personnel.
Ils ont principalement revalorisé les rémunérations des personnels dits « techniques » de la DGAC affectés essentiellement à la fonction de contrôle de la navigation aérienne, à savoir les ingénieurs, les contrôleurs aériens, les électroniciens et les techniciens qui représentaient en 2000, avec 7 962 emplois budgétaires sur 10 778, les trois-quarts des emplois du BAAC.
Les dépenses dinvestissement constituent aussi un enjeu financier important : selon les années, les autorisations de programme de la navigation aérienne représentent 180 à 200 M : en 2000, par exemple, elles se montaient à 186 M.
Enfin, la troisième raison du contrôle tient au fait que les observations réitérées de la Cour depuis dix ans nont pas été prises en considération par les ministres : en effet, la Juridiction, dès 1991, dans une insertion au rapport public général relative à la DGAC dans son ensemble, puis dans une insertion au rapport de 1994 sur le BAAC, a préconisé que lorganisation de la DGAC soit revue afin de bien distinguer activités régaliennes et prestations de service de contrôle aérien ; elle a critiqué les « protocoles » relatifs au personnel et lorganisation du travail et elle a enfin souligné les carences de la politique des investissements.
Cest pourquoi la Cour a décidé de mener un contrôle global de la gestion de la fonction de contrôle de la navigation aérienne sous ses aspects administratifs et financiers : organisation et financement, fonctionnement et investissements, politique du personnel, qui entrent pleinement dans le champ de ses compétences.
En revanche, elle na pas envisagé les aspects techniques du contrôle de la navigation aérienne, lesquels ne ressortissent pas à sa compétence. La présente enquête lui a cependant permis de constater les bonnes performances du contrôle aérien français en matière de sécurité.
Sagissant de la gestion, les objectifs du contrôle étaient au nombre de quatre : -analyser en profondeur les questions relatives au mode dorganisation du contrôle aérien français, en tenant compte de
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