Rapport de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine, crééeen vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005

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Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine formule 45 recommandations qui s'articulent autour des trois axes suivants : connaître, prévenir et traiter. Parmi ses 45 recommandations, la commission préconise de mettre en place un outil statistique pour mieux évaluer l'immigration clandestine. Tout en se disant convaincue que l'aide au développement des pays sources d'immigration constitue, à terme, la seule solution de fond pour lutter contre les flux migratoires irréguliers, et, en particulier, desserrer la pression qui s'exerce sur les départements et territoires d'outre-mer, la commission soutient les mesures prises aux niveaux national et communautaire, pour lutter contre la fraude et améliorer le contrôle des frontières.
Publié le : samedi 1 avril 2006
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N° 300
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 6 avril 2006
Dépôt publié au Journal officiel du 7 avril 2006
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 avril 2006
RAPPORT
de la commission d’enquête (1) sur l’immigration clandestine, créée
en vertu d’une résolution adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005,
Tome I : Rapport
Président
M. Georges OTHILY
Rapporteur
M. François-Noël BUFFET
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : Mmes Éliane Assassi, Alima
Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Cantegrit, Jean-Patrick Courtois,
Philippe Dallier, Christian Demuynck, Bernard Frimat, Charles Gautier, Mme Gisèle Gautier,
M. Alain Gournac, Mme Gélita Hoarau, MM. Jean-François Humbert, Jean-Jacques Hyest,
Soibahaddine Ibrahim, Michel Mercier, Louis Mermaz, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet,
Mme Catherine Tasca, M. Jean-Paul Virapoullé.
Voir les numéros :
Sénat : 10, 31 et T.A. 25 (2005-2006)
Immigration. - 3 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 7
CHAPITRE 1 : CONNAÎTRE...................................................................................................... 13
I. UN PHÉNOMÈNE AVÉRÉ 13
A. DES RÈGLES D’ENTRÉE ET DE SÉJOUR QUI VARIENT EN FONCTION DU
PAYS D’ORIGINE DES IMMIGRANTS .................................................................................. 13
1. Les conditions posées pour l’entrée sur le territoire national ................................................. 14
2. Les conditions posées pour le séjour sur le territoire national................................................ 16
B. UNE IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE QUI REVÊT DES FORMES DIVERSES ET
MOUVANTES........................................................................................................................... 18
1. Outre-mer : des entrées irrégulières massives......................................................................... 19
2. En métropole : des entrées régulières suivies d’un séjour irrégulier....................................... 24
3. Le développement de la fraude................................................................................................ 27
C. DES FILIÈRES DE PLUS EN PLUS STRUCTURÉES .............................................................. 34
1. En métropole........................................................................................................................... 35
2. Outre-mer ............................................................................................................................... 36
II. UNE QUANTIFICATION DIFFICILE .................................................................................. 38
A. DES INDICATEURS PEU FIABLES......................................................................................... 38
1. Les indicateurs retenus par le Gouvernement ......................................................................... 38
2. Les méthodes élaborées par les démographes 40
3. Des approches distinctes et complémentaires.......................................................................... 42
B. DES CHIFFRES SUJETS À CAUTION ..................................................................................... 43
1. Les chiffres nationaux............................................................................................................. 43
2. Les chiffres ultramarins .......................................................................................................... 45
3. Les chiffres étrangers.............................................................................................................. 47
C. LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER NOTRE OUTIL STATISTIQUE.......................................... 48
1. Les lacunes à combler 48
2. Les exigences européennes...................................................................................................... 52
III. DES CONSÉQUENCES NÉFASTES .................................................................................... 54
A. LES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE, PREMIÈRES VICTIMES DE
L'IMMIGRATION CLANDESTINE.......................................................................................... 54
1. Des entrées périlleuses............................................................................................................ 55
2. Des conditions de vie difficiles................................................................................................ 55
B. LES DYSFONCTIONNEMENTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX INDUITS PAR
L'IMMIGRATION CLANDESTINE 57
1. Le développement du travail illégal ........................................................................................ 57
2. Un facteur d’insécurité et de délinquance............................................................................... 61- 4 -
C. L’IMPACT DE L’IMMIGRATION CLANDESTINE SUR L’ACCUEIL ET
L’INTÉGRATION DES ÉTRANGERS EN SITUATION RÉGULIÈRE.................................... 62
1. La distraction des moyens des services de l’Etat au détriment de la politique
d’intégration........................................................................................................................... 62
2. L’incidence de l’immigration irrégulière sur les conditions de vie des étrangers en
situation régulière .................................................................................................................. 63
D. DES CONSÉQUENCES AGGRAVÉES OUTRE-MER ............................................................. 64
1. Une charge considérable pour les services publics................................................................. 65
2. La réapparition de bidonvilles ................................................................................................ 66
3. Un travail illégal généralisé ................................................................................................... 67
4. Une véritable « fuite des capitaux »........................................................................................ 68
5. Une stabilité politique ébranlée .............................................................................................. 69
CHAPITRE 2 : PRÉVENIR ......................................................................................................... 70
I. CONTRÔLER L’ACCÈS AU TERRITOIRE NATIONAL : DES EFFORTS À
POURSUIVRE ......................................................................................................................... 70
A. CONFORTER LES RÉFORMES EN COURS DE LA POLITIQUE DES VISAS ...................... 70
1. Vers un meilleur contrôle de la délivrance des visas............................................................... 70
2. Des réformes qui commencent à peine à produire leurs fruits................................................. 75
3. Accélérer la mise en commun des moyens............................................................................... 77
B. RENFORCER LES CONTRÔLES À LA FRONTIÈRE.............................................................. 80
1. Des moyens supplémentaires et une meilleure organisation.................................................... 80
2. Des exigences contradictoires à concilier 83
3. Sans coopération européenne et internationale, point de salut................................................ 88
C. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DE L’OUTRE-MER ................................................................. 92
1. Des moyens longtemps insuffisants ......................................................................................... 92
2. La France isolée ..................................................................................................................... 94
II. AMÉLIORER LES INSTRUMENTS JURIDIQUES DE LUTTE CONTRE LA
FRAUDE................................................................................................................................... 95
A. SIMPLIFIER LE CONTRÔLE DE LA VALIDITÉ DES ACTES DE L’ÉTAT CIVIL
ÉTRANGERS ............................................................................................................................ 96
1. Une procédure complexe......................................................................................................... 96
2. Une réforme en cours.............................................................................................................. 97
B. PERMETTRE UN CONTRÔLE EFFECTIF DE LA VALIDITÉ DES MARIAGES................... 97
1. Des instruments perfectibles ................................................................................................... 98
2. La réforme adoptée par l’Assemblée nationale .......................................................................100
C. PRENDRE DES MESURES SPÉCIFIQUES DE LUTTE CONTRE LES
RECONNAISSANCES DE PATERNITÉ FICTIVES À MAYOTTE ET EN GUYANE ............101
1. Des mesures spécifiques pour Mayotte et la Guyane ...............................................................102
2. Etudier la possibilité de recourir à des tests génétiques ?.......................................................102- 5 -
III. ADOPTER UNE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DU
DÉVELOPPEMENT DES PAYS SOURCES DE L’IMMIGRATION
CLANDESTINE.......................................................................................................................103
A. AGIR SUR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AVEC LES PAYS D’ORIGINE
DES IMMIGRANTS CLANDESTINS.......................................................................................105
1. Favoriser le développement des principaux pays d’origine des clandestins ............................105
2. Renforcer les moyens mis en œuvre au titre du co-développement ..........................................114
3. Tirer davantage parti des initiatives de l’Union européenne en matière de
développement ........................................................................................................................119
B. RENFORCER SPÉCIFIQUEMENT LA COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS
ULTRAMARINES AVEC LES ÉTATS OU COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
VOISINS...........125
1. Les actions de coopération décentralisée : une piste à davantage explorer.............................125
2. Des modalités particulières de coopération régionale sous-utilisées ......................................127
CHAPITRE 3 : TRAITER ............................................................................................................133
I. LUTTER CONTRE LE MAINTIEN IRRÉGULIER SUR LE TERRITOIRE ......................133
A. LE CONTRÔLE DU RETOUR DES TITULAIRES DE VISAS DE COURT SÉJOUR..............133
1. Les expériences déjà réalisées ................................................................................................134
2. Une solution possible : compléter les visas Schengen par un diptyque....................................136
B. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE DE L’ASILE ET LE RETOUR DES
DÉBOUTÉS DU DROIT D’ASILE ...........................................................................................138
1. 1999-2003 : la nouvelle crise du droit d’asile.........................................................................139
2. La réforme française du droit d'asile opérée par la loi du 10 décembre 2003.........................141
II. EVITER DE FAVORISER LES SÉJOURS IRRÉGULIERS ................................................151
A. LUTTER CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL............................................................................152
1. Une mobilisation des services sans précédent152
2. Le renforcement des sanctions contre les employeurs .............................................................154
3. La nécessaire remise à niveau des moyens en personnel de l’inspection du travail.................157
4. Les problèmes posés par l’emploi de personnel à domicile .....................................................158
5. Le cas des travailleurs saisonniers..........................................................................................159
B. AGIR SUR LES CONDITIONS DE LOGEMENT .....................................................................161
1. La lutte contre les « marchands de sommeil ».........................................................................161
2. La lutte la sur-occupation des foyers de travailleurs migrants .....................................163
3. La lutte contre les constructions illicites à Mayotte et en Guyane...........................................165
C. FAUT-IL REMETTRE EN CAUSE LES DROITS RECONNUS AUX ÉTRANGERS
EN SITUATION IRRÉGULIÈRE ? ...........................................................................................166
1. Les droits sociaux reconnus aux étrangers en situation irrégulière.........................................167
2. Même s’ils contribuent à l’attractivité du territoire, les droits sociaux reconnus aux
étrangers en situation irrégulière doivent être préservés ........................................................181
3. La question de l’accès à la nationalité française et de sa différenciation en certaines
parties du territoire national ..................................................................................................185- 6 -
III. RÉSORBER L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE ...............................................................190
A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉGULARISATION ..............................................................190
1. Les opérations de régularisation exceptionnelle .....................................................................191
2. Les régularisations ponctuelles...............................................................................................195
B. L’AIDE AU RETOUR................................................................................................................197
1. Des instruments inefficaces.....................................................................................................197
2. Une tentative de rénovation ....................................................................................................199
C. L’ÉLOIGNEMENT ....................................................................................................................205
1. Des progrès incontestables205
2. Des marges de progression encore importantes ......................................................................209
3. Mieux cibler les reconduites218
LES 45 RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE...................................221
CONTRIBUTION DES SÉNATEURS DU GROUPE SOCIALISTE MEMBRES DE
LA COMMISSION D’ENQUÊTE ................................................................................................229
CONTRIBUTION DES SÉNATRICES DU GROUPE COMMUNISTE
RÉPUBLICAIN ET CITOYEN MEMBRES DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE ................235- 7 -
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs
L’exposé des motifs de la proposition de résolution tendant à la
création d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine, déposée
par MM. Josselin de Rohan, Henri de Raincourt, André Dulait et les membres
du groupe Union pour un mouvement populaire, et adoptée par le Sénat le
27 octobre 2005, appelait à « un débat de fond, rationnel et dépassionné ».
Sur un semblable sujet, cet appel sonnait presque comme un défi,
mais la commission d'enquête en a éprouvé, tout au long de ses travaux,
la pertinence.
Suscitée par la misère, entretenue par une exploitation sans scrupule
ni merci, l'immigration illégale -qu'elle soit, selon les cas, à proprement parler
clandestine ou doive plutôt être qualifiée d'irrégulière- pose en effet des
problèmes trop graves pour que l'on puisse espérer les analyser et les résoudre
sans faire appel à toutes les ressources de la raison.
La mesure de l’immigration irrégulière doit quant à elle être regardée
comme un préalable, car on ne bâtit rien sur l’ignorance, et la commission
d’enquête estime que son premier devoir est d’attirer l’attention sur l’urgente
nécessité d’approcher la vérité des faits.
Elle tient donc, dès les premières lignes du présent rapport,
à exprimer très fermement le souhait que, parmi les 45 recommandations
qu’elle formule, soient appliquées sans retard celles qui ont pour objet de
recueillir les données et de lancer les travaux statistiques indispensables pour
évaluer l'immigration clandestine et en cerner la réalité mouvante.
Elle souligne en outre que cet effort d’analyse devrait être étendu
à l’immigration régulière, dont la connaissance reste lacunaire.
*
* *
Si l'immigration irrégulière demeure fâcheusement
« indénombrable », sa réalité est en revanche perceptible à travers ses
conséquences. - 8 -
A cet égard, le constat qu'a pu faire la commission d'enquête
corrobore les analyses récentes de la Cour des comptes : l'immigration
irrégulière, dont les premières victimes sont les immigrés eux-mêmes, fait
obstacle à l'intégration des étrangers en situation régulière et comporte,
notamment à travers le champ qu'elle ouvre au développement de l'économie
souterraine, un risque de déstabilisation sociale.
Comme ont pu le mesurer les délégations de la commission d'enquête
qui se sont rendues en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Martin, à La Réunion
et à Mayotte, l'exemple extrême de ce péril social est malheureusement celui
que donnent les départements et collectivités d'outre-mer, submergés par une
immigration clandestine massive que l'on a trop tardé à tenter d'endiguer et qui
se traduit par l'engorgement des services publics, la plaie du travail clandestin,
l'installation anarchique des populations, la montée de la violence et des
tensions sociales.
Ce sont, comme souvent, les collectivités territoriales qui assument
l'essentiel de la charge résultant de cet afflux de population irrégulière et qui
constituent le dernier rempart contre les risques d'explosion sociale qu'elle
comporte : sans préjudice des autres mesures qu'appelle la situation
dramatique de l'outre-mer, la commission d'enquête insiste donc pour que les
dotations qu'elles reçoivent soient au plus vite adaptées à l'importance réelle
de leur population.
Tout compte fait, les seuls bénéficiaires de l'immigration irrégulière
sont donc les trafiquants de tous ordres -passeurs, faussaires, nouveaux
esclavagistes- qui ont su en faire un marché florissant dont ils exploitent, avec
une indéniable créativité, toutes les potentialités.
Dans les pays sources, ils prospectent leurs « clients » et prélèvent sur
les ressources de leur famille ou de leur communauté le prix exorbitant de
leurs services. Dans les pays de destination, ils s’entendent également à tirer
profit de la dépendance des « clandestins » qui, vivant en marge de la loi,
échappent à sa protection.
Aucun État de droit ne peut s’accommoder de pareils abus qui, pour
la commission d’enquête, suffisent à justifier une lutte résolue contre
l’immigration irrégulière.
*
* *
Au long de ses travaux, à travers les informations recueillies
à l’occasion des 57 auditions auxquelles elle a procédé, de ses déplacements
outre-mer mais aussi en métropole -dans le Rhône, à Roissy, dans les
Bouches-du-Rhône, à Paris- et à l’étranger -aux Comores et en Roumanie-
la commission d’enquête a tenté de centrer sa réflexion sur l’adaptation des - 9 -
moyens juridiques, administratifs, voire diplomatiques, susceptibles de
contribuer au contrôle de l’immigration irrégulière, contrôle qui impose à la
fois :
– de faire preuve d’une fermeté qui n’est pas toujours comprise quand
elle paraît dirigée contre ceux qui cherchent, de façon bien compréhensible,
à échapper à la misère ;
– de faire face à la situation d’urgence qui sévit outre-mer ;
– de traiter « au fond » le problème de l’immigration irrégulière en
approfondissant la politique de coopération et de co-développement avec les
pays sources.
Pour la commodité de l’exposé, la commission d’enquête a choisi de
distinguer, dans le présent rapport, entre les moyens tendant à prévenir
l’immigration irrégulière, et ceux qui ont pour objet de la traiter.
Elle considère que les efforts doivent porter en premier lieu sur la
prévention de l’immigration irrégulière, c’est-à-dire sur la réduction des
flux.
Ce premier volet de l'action à mener est en effet le plus
complexe :
– il met en jeu des moyens très divers -contrôle de l'accès au
territoire, lutte contre la fraude, politique du développement ;
– il se pose en des termes très différents en métropole et outre-mer ;
– il doit prendre en compte, tant en ce qui concerne la maîtrise de
l'entrée et de la circulation sur le territoire national que la stratégie d'aide au
développement, l'étendue des compétences de l’Union européenne.
La maîtrise de l'accès au territoire métropolitain a incontestablement
bénéficié des mesures législatives prises dans les dernières années pour
renforcer le contrôle de la délivrance des visas de court séjour, sans préjudice
des expériences menées pour améliorer l'accueil des étudiants étrangers, qui
bénéficieront autant au contrôle de l'immigration irrégulière qu'au
développement d’une immigration choisie.
Mais, en matière de politique des visas et de lutte contre la fraude
documentaire, les perspectives les plus prometteuses sont sans doute celles
qu’ouvrent les initiatives française et européenne tendant au développement
des visas biométriques, dont il importe de souligner qu'en facilitant le contrôle
de l'utilisation des visas, ils permettront aussi d'alléger les contrôles préalables
à leur délivrance. - 10 -
Les contrôles aux frontières ont quant à eux bénéficié du très sensible
renforcement des moyens de la police aux frontières, désormais en mesure de
s'affirmer comme le chef de file d'une « police de l'immigration » pouvant
lutter à armes égales avec les filières d'immigration illégale.
Cependant, si le contrôle aux frontières doit pouvoir être une arme de
dissuasion crédible contre les réseaux de passeurs, cette exigence doit être
conciliée avec celles de l'accès au territoire des demandeurs d'asile, qu'il ne
paraît pas souhaitable de contraindre à de hasardeux périples, ou de la prise en
compte du cas particulier des mineurs isolés.
En ce qui concerne ces derniers, la commission d'enquête proposera
de renforcer la protection de leurs droits et de clarifier les conditions de leur
prise en charge.
Outre-mer, la problématique du contrôle de l'accès au territoire est
toute différente, la perméabilité des frontières et la proximité des pays sources
incitant les candidats à l'immigration à préférer, si périlleuse qu'elle puisse
être, la voie de l'entrée clandestine. Cet état de fait, qui peut également nuire
à l'efficacité des mesures d'éloignement, ne doit cependant pas servir d'alibi
à l'insuffisance des moyens. La commission d'enquête juge donc indispensable
la poursuite de l'effort de rattrapage récemment engagé sur ce plan et qui doit
porter aussi bien sur les effectifs que sur les matériels.
Enfin, les dispositifs de lutte contre l'obtention frauduleuse d'un droit
au séjour, voire de l’accès à la nationalité -fraude documentaire, mariages de
complaisance et, surtout outre-mer, paternités fictives- demeurent perfectibles,
et la commission d'enquête partage les préoccupations qui ont inspiré les
dispositions tendant à les renforcer prévues par le projet de loi relatif au
contrôle de la validité des mariages et par le projet de loi relatif
à l'immigration et à l'intégration.
Mais, pour la commission d'enquête, le « chantier » principal de
la lutte contre les flux migratoires irréguliers doit être celui de l'aide au
développement des pays sources d'immigration.
Elle s'est donc tout spécialement attachée, dans le présent rapport,
à recenser les moyens qui pourraient y contribuer aux niveaux européen,
national, régional ou local et les cadres juridiques -coopération multilatérale
ou bilatérale, co-développement, coopération régionale ou décentralisée- dans
lesquels elle pourrait s'inscrire.
Elle préconise, pour sa mise en œuvre, 10 recommandations de portée
diverse mais qu'elle a voulues aussi concrètes que possible.
La commission d'enquête souhaite en effet faire partager sa
conviction que le développement des pays sources constitue, à terme, la seule
solution de fond au problème de l'immigration irrégulière et, en particulier,
le seul moyen d'alléger la pression migratoire qui s'exerce sur les départements
et collectivités territoriales d'outre-mer.

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