Tourisme et intercommunalité

De
Le tourisme est une activité majeure de la France : tous les acteurs et partenaires du tourisme français ont donc l'obligation de conforter sa place de première destination mondiale. Dans cette optique, une organisation des territoires permettra d'accroître la qualité de l'offre touristique. Ce rapport fait l'état des lieux des compétences des Etablissements publics de coopération intercommunale. Il présente les contextes réglementaires, humains et fonctionnels. Il propose de recentrer les compétences pour les crédibiliser et donne le mode d'emploi de la compétence touristique.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/054000554-tourisme-et-intercommunalite
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Conseil National du Tourisme
Section Politiques Territoriales Touristiques

Tourisme
&
Intercommunalité

SESSION 2004-2005

Présidente :Mme Marie-Françoise PEROL-DUMONT,
Députée de la Haute-Vienne
Président du groupe de travail :Marc DORIA,
Directeur général du Pays Touristique et de l’Office
de tourisme de Brest Métropole Océane
Rapporteurs :Karine DUPUY,
Directrice de la Fédération nationale
des Pays d’Accueil Touristique (FNPAT)
Richard LEWY, Consultant

PRÉAMBULE

Tourisme & Intercommunalité

Les deux comités interministériels du 9 septembre 2003 et du 23 juillet 2004 ont consacré le tourisme comme activité
économique majeure de notre pays et ont ainsi rappelé à tous les acteurs et partenaires du tourisme français,
l’impérative obligation de conforter notre place de première destination mondiale.

Dans cette optique, la qualité de l’offre touristique demeure un enjeu primordial et seule une organisation rationnelle
des territoires, limitant la multiplicité des actions de promotion trop souvent désordonnées, permettra la mise en
marché d’une destination France inscrite dans une logique de développement durable.

Les collectivités locales sont la clé de la réussite de cette stratégie nécessairement volontariste qui impose de faire
évoluer une vision souvent trop administrative des territoires vers des logiques plus larges de destination en réponse
aux attentes du client-touriste.

Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de mieux préciser les champs et les modes d’intervention de chacun.
Ce rapport vise à fournir à l’ensemble des acteurs publics un éclairage sur la réalité de l’action touristique des
intercommunalités qui couvrent désormais la quasi-totalité du territoire.

Je remercie les rapporteurs pour la qualité du travail réalisé et je ne manquerai pas, à la lumière des recommandations
présentées, de contribuer à la mise en cohérence des stratégies des différents échelons territoriaux pour le
développement d’une offre touristique globale, durable et lisible à l’échelle d’un territoire.

3

4

SOMMAIRE

Le contexte général...........................................................................................................................................................................................................................................................

1.

9

Introduction.........................................................................................................................................................................................................................................................................11

1.1.

1.2.

1.3.

Économie touristique et action publique...................................................................................................................................................11

Intercommunalité, vers une couverture totale du territoire.............................................................................12
1.2.1.Vers une couverture nationale du territoire.....................................................................................................................................12
1.2.2.Le tourisme au cœur d’une intégration accrue............................................................................................................................12
Deux objectifs : apporter un éclairage aux travaux ministériels en cours
et fournir une “boîte à outils”...........................................................................................................................................................................................12
1.3.1.Le contexte des travaux..................................................................................................................................................................................................12
1.3.2.La méthode..........................................................................................................................................................................................................................................13

PREMIÈRE PARTIE : L’ÉTAT DES LIEUX, FAIRE ÉMERGER.......................................................................15
2. “entre fascination etIntercommunalité et tourisme :
désillusion”, résultats des entretiens et enquête.........................................................................................................16
2.1.Un intérêt majeur exprimé par toutes les intercommunalités....................................................................16
2.1.1.Des réponses émanant de l’ensemble du territoire métropolitain................................................................17
2.1.2.Des réponses émanant de tous types d’EPCI.................................................................................................................................19
2.2.Un socle d’interrogations partagées.....................................................................................................................................................................20
2.2.1.perception de la notion de compétence tourismeUne difficile ..........................................................................20
2.2.2.Une mise en œuvre systématique mais parfois chaotique...........................................................................................22
2.2.2.1.Une compétence réellement exercée................................................................................................................................22
2.2.2.2.Des outils opérationnels encore peu développés.............................................................................................22
2.2.2.3.Un outil financier mal maîtrisé : la taxe de séjour intercommunale..........................................23
2.2.2.3.1.Un outil peu utilisé..........................................................................................................................................................23
2.2.2.3.2.Un outil mieux maîtrisé par les EPCI urbains...............................................................................23

2.3.

2.4.

Une compétence tourisme : oui mais pour quoi faire ?................................................................................................25
2.3.1.Communautés urbaines et d’agglomération : affirmer la maîtrise publique.......................................25
2.3.1.1. Un degré d’exper tise impor tant allié à des outils performants.....................................................25
2.3.1.2. L’enjeu : faire exister et faire vivre un projet commun................................................................................26
2.3.2.littoral encore fortement marqué par la perception communaleUn espace ....................................27
2.3.2.1. Trouver sa raison d’agir entre station et pays..........................................................................................................27
2.3.2.2. Des territoires complexes à structurer.............................................................................................................................27
2.3.3.EPCI à la recherche d’un accompagnementEspace rural : des .............................................................................27
2.3.3.1. Une priorité, l’aménagement............................................................................................................................................................28
2.3.3.2. L’attrait de la promotion.........................................................................................................................................................................28
2.3.3.3. L’accueil et l’information : des outils de structuration ?..............................................................................28
2.3.3.4. Quelques volontés de s’inscrire dans une démarche globale............................................................28
2.3.3.5. Des difficultés multiples pour une mise en œuvre complexe...........................................................28
2.3.4.La compétence promotion plébiscitée.......................................................................................................................................................30
2.3.5.La communication, une priorité brouillée par le “nécessaire consensus”.............................................30

Ce qu’il faut retenir.................................................................................................................................................................................................................................32

5

6

DEUXIÈME PARTIE : CHERCHER À COMPRENDRE...................................................................................................33

3.Les contextes réglementaires...........................................................................................................................................................................................34
3.1.Intercommunalité, compétence et tourisme, principes et définitions............................................34
3.1.1.Qu’est-ce qu’un EPCI ?......................................................................................................................................................................................................34
3.1.2.Intercommunalité associative et fédérative.........................................................................................................................................34

4.

3.2.

3.3.

3.4.

La compétence des collectivités locales.......................................................................................................................................................34
3.2.1.Les interférences des Lois du 2 mars 1983 et des 7 janvier et 22 juillet 1983...........................35
3.2.2.Les Lois du 6 février 1992 et 12 juillet 1999...................................................................................................................................35
La compétence tourisme : la capacité à instituer des organismes........................................................36
3.3.1.Les cinq champs d’intervention en matière de tourisme...............................................................................................36
3.3.2.La Loi du 23 décembre 1992 et la Loi du 13 août 2004...............................................................................................36

La coopération intercommunale confrontée depuis 1982
à la carence du bloc de compétence tourisme...............................................................................................................................36
3.4.1.La définition de l’intérêt communautaire...............................................................................................................................................37

3.4.2.La définition de l’intérêt communautaire est une délégation
de compétence qui tient du principe : “Pas de compétence sans texte”...............................................37
3.4.3.Définir l’intérêt communautaire est une entreprise complexe
au plan des conséquences fonctionnelles et juridiques.....................................................................................................37
3.5.Ce qu’il faut retenir.................................................................................................................................................................................................................................39

Les contextes humains et fonctionnels...................................................................................................................................................40
4.1.Un extraordinaire engouement pour le tourisme...................................................................................................................40
4.2.La compétence touristique communautaire et son contenu :
le règne de la confusion..................................................................................................................................................................................................................40
4.3.La définition de l’intérêt touristique communautaire :
un exercice quasi impossible................................................................................................................................................................................................40
4.4.Une cause majeure : le déficit de culture touristique.......................................................................................................40
4.5.Pour la majorité des EPCI, la compétence tourisme c’est aménager
et promouvoir entendu au sens de la stimulation de la demande.........................................................40
4.6.Faire parler de son territoire à tout prix....................................................................................................................................................41

4.7.Le désarroi face à l’ambition de conduire
une véritable politique touristique..........................................................................................................................................................................41

4.8.Des outils inadaptés ?..........................................................................................................................................................................................................................41

4.9.Des superpositions confuses entre les territoires administratifs et de projet.................................41

4.10.Ce qu’il faut retenir.................................................................................................................................................................................................................................41

TROISIÈME PARTIE : DES ÉLÉMENTS DE RÉPONSES..........................................................................................43

5.Recentrer la compétence pour la crédibiliser.....................................................................................................................44

6.

5.1.

5.2.

Objectifs stratégiques pour préciser, conforter et qualifier
la relation des EPCI à leur compétence tourisme..................................................................................................................44
5.1.1.Renforcer la culture touristique des élus sur les fondamentaux du tourisme..............................44
5.1.2.Donner des clés aux élus pour s’accorder sur la vocation touristique du territoire........44
5.1.3.Inscrire le tourisme dans la prospective territoriale............................................................................................................45
5.1.4.Améliorer la connaissance du cadre réglementaire...............................................................................................................45
5.1.5.Informer sur les spécificités des métiers liés à la mise en œuvre
de la volonté touristique publique....................................................................................................................................................................45
5.1.6.les équipements touristiques soient réellement structurantsPour que .................................................46
5.1.7.Animer, mobiliser et développer la concertation : un véritable défi.............................................................46
5.1.8.La recherche de l’espace de projet, bassin de production
et de structuration de l’offre touristique...............................................................................................................................................47
5.1.9.Un impératif : la cohérence avec les autres échelons..........................................................................................................47
5.1.10.réel marketing touristique de chaque territoirePour un ..............................................................................................47
5.1.11.Du positionnement à la stratégie de communication.........................................................................................................48
Onze propositions opérationnelles..........................................................................................................................................................................49
Proposition 1 : une circulaire administrative.................................................................................................................................................................49
Proposition 2 : un module de formation............................................................................................................................................................................49
Proposition 3 : des centres de ressources régionalisés................................................................................................................................49
Proposition 4 : pour un volet tourisme dans les SCOT..............................................................................................................................50
Proposition 5 : favoriser la cohérence des aménagements et équipements publics.........................................50
Proposition 6 : engager un chantier national sur les questions du management
et du marketing territorial du projet touristique..................................................................................................................................................50
Proposition 7 : création de conseils/comités locaux du tourisme...............................................................................................50
Proposition 8 : encourager la structuration des territoires..................................................................................................................51
Proposition 9 : une bonification à la cohérence......................................................................................................................................................51
Proposition 10 : la charte régionale pour une co-gouvernance
de l’action touristique publique........................................................................................................................................................................................................51
Proposition 11 : privilégier la promotion des destinations.....................................................................................................................51

5.3.Ce qu’il faut retenir.................................................................................................................................................................................................................................51

La compétence touristique : modes d’emploi......................................................................................................................52

6.1.Dix grands principes nés de l’expérience collective.............................................................................................................52

6.2.Un mode d’emploi de la mise en œuvre
de la compétence touristique............................................................................................................................................................................................53
6.3. intercommunal, mode d’emploiOffice de Tourisme...........................................................................................................54
6.3.1.La prise de compétence tourisme....................................................................................................................................................................55
6.3.2.L’OTI en 10 questions.........................................................................................................................................................................................................55

6.4.

La taxe de séjour intercommunale, mode d’emploi............................................................................................................57
6.4.1.A quoi peut être affectée la taxe de séjour ?..................................................................................................................................57
6.4.2.Comment est-elle fixée ?................................................................................................................................................................................................57
6.4.3.Qui peut instituer la taxe ?..........................................................................................................................................................................................57
6.4.4.La taxe réelle et la taxe forfaitaire...................................................................................................................................................................59

7

8

7.

Conclusions............................................................................................................................................................................................................................................................................

7.1.Quels financements pour l’action touristique publique ?..........................................................................................

7.2.Tourisme et territoire : vers un management territorial..........................................................................................

QUATRIÈME PARTIE : SOURCES, DOCUMENTS ET MÉTHODES.....................................

8.

9.

10.

60

60

60

63

Glossaire et lexique des abréviations...........................................................................................................................................................64

Ressources................................................................................................................................................................................................................................................................................65
9.1.Bibliographie et ressources documentaires...........................................................................................................................................65
9.2.Liste des centres de ressources avec liens................................................................................................................................................66
9.3.Fondements et pratiques en matière de DSP..................................................................................................................................67
9.4.Textes de loi commentés avec liens.....................................................................................................................................................................67

Annexes............................................................................................................................................................................................................................................................................................73

10.1.Le panorama intercommunal.............................................................................................................................................................................................73
10.1.1.La carte des EPCI au 1erjanvier 2004..........................................................................................................................................................73
10.1.2.L’intercommunalité en quelques chiffres.................................................................................................................................................73

10.2.Enquête, rencontres et entretiens............................................................................................................................................................................76
10.2.1.Liste des entretiens, rencontres et contacts.....................................................................................................................................76
10.2.2.Guide d’entretien........................................................................................................................................................................................................................77
10.2.3.Liste des EPCI répondant à l’enquête.........................................................................................................................................................78
10.2.4.Questionnaire d’enquête auprès des EPCI..........................................................................................................................................80
10.2.5.Quelques missions d’expertises ayant enrichi nos travaux.........................................................................................81


10.3.Le groupe de travail...............................................................................................................................................................................................................................81
10.3.1.La liste des membres et le calendrier des réunions..............................................................................................................81
10.4.Remerciements................................................................................................................................................................................................................................................82

LE CONTEXTE GÉNÉRAL

Proposé lors de la réunion de la section des Politiques Territoriales Touristiques du 12 mars 2003, le sujet du rapport
“intercommunalité et tourisme” se situe dans un contexte tout à fait d’actualité. En effet, dans la logique des Lois du
25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, du 12 juillet 1999 relative
au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et du 13 décembre 2000 relative à la solida-
rité et au renouvellement urbain, l’intercommunalité se trouve à un tournant notamment en ce qui concerne son
rapport avec le monde du tourisme.
En effet, face à une logique très encadrée juridiquement, celle de l’intercommunalité, il apparaît très rapidement que les
relations avec le monde du tourisme sont d’une grande complexité et font l’objet des interprétations les plus diverses.
Par ailleurs, ce rapport se situe à un moment clé de l’histoire du tourisme français avec notamment la promulgation
de la Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales qui, par son article 3, modifie l’ ticle 10
ar
de la Loi du 22 décembre 1992, et codifie désormais les missions des offices de tourisme dans le cadre plus large du
Code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette modification législative importante définissant les offices de
tourisme comme étant chargés de la promotion, ce terme devant être vu dans son acceptation la plus large, et les
perspectives ouvertes par la Loi constitutionnelle du 28 mars sur l’organisation décentralisée de la République nous
apparaissent comme pouvant être enrichies par le présent rapport.

Dans le cadre de leurs réunions, les membres du groupe de travail se sont accordés sur un double objectif : fournir un
outil méthodologique aux EPCI et avoir une dimension prospective pour apporter un éclairage aux travaux ministé-
riels liés à la décentralisation.
Sur cette base, deux séries de réflexions sont apparues. La première, liée à l’exercice de la compétence tourisme par
les EPCI (cadre légal, mode organisationnel, …) a permis d’identifier les points suivants :
➢La nécessaire limitation du champ de travail à la stricte notion d’intercommunalité, c’est-à-dire aux différentes
formes de la coopération intercommunale.
➢Un besoin important de prosélytisme sur la compétence tourisme à l’échelle intercommunale.
➢ réglementaire.La nécessité de dégager les points qui relèvent du cadre législatif et
➢la réflexion et d’apporter des références techniques liéesL’élaboration d’une “boîte à outils” permettant de nourrir
à l’organisation de la compétence tourisme à l’échelle d’un EPCI.
➢L’absolue nécessité de tenir compte du besoin du touriste qui transcende les découpages administratifs.

La seconde série de réflexions, liée au contenu des politiques et stratégies de développement touristique à l’échelle
de territoires intercommunaux, a fait émerger le questionnement suivant :
➢Comment mieux affirmer la réalité économique des politiques de développement touristiques ?
➢Comment gérer la non superposition des territoires administratifs et des territoires de projet ?

➢Comment concilier logiques d’aménagement du territoire et élaboration d’une offre touristique globale, durable et
pertinente à l’échelle d’un territoire ?

Sur la base de ces réflexions, la problématique a été définie ainsi :
1. Les EPCI doivent-ils se contenter de créer les conditions du développement de l’économie touristique ? Dans ce
cas, il convient d’identifier, par l’observation, quels peuvent être les freins à cet accompagnement ?
2. Doivent-ils s’impliquer au-delà et dans ce cas comment positionner ces territoires intercommunaux par rapport aux
demandes des clientèles ? Les EPCI doivent-ils donc se limiter à gérer le développement touristique sur leur territoire ?
Et, si non, les EPCI ont-ils la compétence, les moyens, et la capacité pour aller au-delà… et jusqu’à quelle limite ?

Marc DORIA
Président du groupe de travail

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