Chômage - rapport sur les chiffres de Pôle Emploi : Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?

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Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?

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Publié le 12 octobre 2016
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Langue Français

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N° 3
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 4 octobre 2016
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 octobre 2016 Dépôt publié au Journal Officiel – Édition des Lois et Décrets du 5 octobre 2016
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d’enquête (1) sur leschiffresduchômageenFranceet dans les pays de l’Unioneuropéenne, ainsi que sur l’impact desréformesmises en place par ces pays pour fairebaisserlechômage,
Présidente Mme Anne EMERY-DUMAS, Rapporteur Par M. Philippe DALLIER, Sénateurs.
(1) Cette commission d’enquête est composée de :Mme Anne Emery-Dumas,présidente; M. Philippe Dallier, rapporteur; MM. Alain Bertrand, Olivier Cadic, Jean Desessard, Georges Labazée, Alain Milon, Bernard Vera,vice-présidents; MM. Éric Doligé, Jean-Jacques Filleul, Mmes Catherine Génisson, Éliane Giraud, Pascale Gruny, Élisabeth Lamure, MM. Jean-Baptiste Lemoyne, Jean-Claude Lenoir, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Raison, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger et M. Jean-Louis Tourenne.
S O M M A I R E
-3-
AVANT-PROPOS....................................................................................................................
Pages
9
PRINCIPALES CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS.....................31...................................
PREMIÈRE PARTIE – MIEUX ARTICULER LES DIFFÉRENTS INDICATEURS DU CHÔMAGE : UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE AU DÉBAT ET AU CHOIX D’UNE POLITIQUE DE L’EMPLOI.................................................................................................... 17
I. LES STATISTIQUES MENSUELLES DES DEMANDEURS D’EMPLOI INSCRITS À PÔLE EMPLOI : UNE MESURE, À L’HEURE ACTUELLE, NI PERTINENTE NI FIABLE DU CHÔMAGE EN FRANCE.............................................. 18
A. UNE DONNÉE ADMINISTRATIVE FORTEMENT INFLUENCÉE PAR LES RÈGLES APPLICABLES ET LA VARIABILITÉ DES PRATIQUES SUR LE TERRITOIRE ........................................................................................................................ 18 1. Un « instantané » du nombre de demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi....................... 18 2. Des chiffres fortement corrélés aux règles applicables et à leurs modifications...................26....3. Une variabilité administrative résultant également d’une forte hétérogénéité des pratiques sur le territoire..................................................................................................... 29 4. Un chiffre mensuel ne permettant, au mieux, que de déterminer une tendance de moyen terme................................................................................................................................... 30
B. DES CATÉGORIES DE DEMANDEURS D’EMPLOI RECOUVRANT DES SITUATIONS TRÈS HÉTÉROGÈNES ................................................................................. 31 1. Des catégories de demandeurs d'emploi qui recouvrent toujours des situations très hétérogènes............................................................................13.............................................. 2. Des catégories « statiques » qui ne renseignent en rien sur les parcours des demandeurs d’emploi.............................................................................................................................. 33
C. UNE FIABILITÉ REMISE EN CAUSE PAR LA SURVENANCE D’« INCIDENTS » TECHNIQUES ...................................................................................................................... 36 1. Le « bug » SFR de 2013....................................................................................................... 36 2. Des procédures mieux formalisées qui n’ont cependant pas empêché un nouvel incident en mai 2015.........................................................................................73................................
D. UNE COMMUNICATION QUI, MALGRÉ QUELQUES AMÉLIORATIONS, AJOUTE À LA CONFUSION ET DONT L’ABANDON, DANS SA FORME ACTUELLE, DEVRAIT ÊTRE ENVISAGÉ ......................................................................... 42
II. CLARIFIER POUR MIEUX MESURER : RASSEMBLER AU SEIN D’UN DOCUMENT UNIQUE PUBLIÉ À UN RYTHME MENSUEL LES STATISTIQUES ÉTABLIES PAR L’INSEE ET PÔLE EMPLOI..................................... 46
A. L’ENQUÊTE EMPLOI DE L’INSEE : UNE STATISTIQUE UNANIMEMENT RECONNUE COMME LA PLUS PERTINENTE EN MATIÈRE DE MESURE DU CHÔMAGE .......................................................................................................................... 46
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COMMISSIONDENQUÊTE SUR LES CHIFFRES DU CHÔMAGE ENFRANCEET SUR LES RÉFORMES DU MARCHÉ DU TRAVAIL DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE
1. Une mesure du chômage reposant sur une définition harmonisée établie par le Bureau international du travail (BIT).............................................................................................. 46 2. Malgré des limites inhérentes à toute statistique…............................................................... 47 3. … les chiffres publiés par l’Insee dans le cadre de son enquête Emploi semblent les plus pertinents pour mesurer l’état du chômage en France........................................................... 49 a) Une mesure du chômage permettant des comparaisons dans le temps et dans l’espace .......................................................................................................................... 49 b) Des statistiques régulièrement contrôlées et dont la qualité est unanimement reconnue ........................................................................................................................ 50
B. PRODUIRE DES STATISTIQUES MENSUELLES DU CHÔMAGE AU FORMAT DU BIT : UN HORIZON À ATTEINDRE .................................................................................. 53 1. Des statistiques mensuelles au format du BIT sont déjà produites par certains pays et organisations internationales............................................................................................... 53 2. Parvenir à la production de chiffres mensuels au format du BIT dans le cadre d’une enquête Emploi enrichie doit constituer l’horizon à atteindre............................................... 54
C. REVOIR EN PROFONDEUR LE CONTENU DE LA PUBLICATION DU NOMBRE DE DEMANDEURS D’EMPLOI EN FIN DE MOIS (DEFM) ............................................. 55 1. Clarifier la communication mensuelle par Pôle emploi et la Dares du nombre de DEFM....... 55 2. Rassembler dans une publication commune le nombre de DEFM et le taux de chômage au sens du BIT issu de l’enquête Emploi.............................................................................. 55 3. Confier l’établissement du nombre de DEFM à Pôle emploi et libérer les moyens de la Dares pour la réalisation d’études plus approfondies sur la situation de l’emploi et du chômage.............................................................................................................................. 56
DEUXIÈME PARTIE – LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE À L’ÉPREUVE DE LA CRISE DES ANNÉES 2000.....................................................95...............
I. LA CRISE ÉCONOMIQUE DE LA FIN DES ANNÉES 2000 MET EN LUMIÈRE LES INSUFFISANCES DES POLITIQUES DE L’EMPLOI TRADITIONNELLES...... 59
A. LA CRISE A FRAGILISÉ TOUTES LES ÉCONOMIES EUROPÉENNES ET A AGGRAVÉ LES DÉSÉQUILIBRES DES MARCHÉS DU TRAVAIL ................................. 60 1. Une hausse générale du chômage en répercussion de la crise................................................. 60 2. La crise met en évidence la capacité de résilience de certains marchés du travail............................ 62 3. Elle souligne les écarts de résultats pour le chômage de longue durée et le chômage des jeunes..................................................................................................................................63
B. LA CRISE AMÈNE LES PAYS EUROPÉENS À UNE CERTAINE CONVERGENCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI ISSUES DE MODÈLES HÉTÉROGÈNES.................... 67 1. Trois modèles « traditionnels » de politique de l’emploi........................................................ 67 2. De nouvelles convergences qui excluent une uniformisation des pratiques............................ 69 3. L’absence de coordination européenne.................................................................................. 73
C. LA CRISE A DÉCLENCHÉ UN MOUVEMENT DE REFORMES CONDUITES EN ORDRE DISPERSÉ ET AUX EFFETS DIFFICILEMENT QUANTIFIABLES..................... 74 1. L’accélération du mouvement de réformes............................................................................ 74 2. Des réformes précoces ont permis de contenir la crise........................................................... 75 3. Une incertitude persistante sur la mesure des effets des réformes.......................................... 77
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II. LA CONDUITE DES RÉFORMES EN EUROPE : RENFORCER LES INCITATIONS AU RETOUR À L’ACTIVITÉ ET AMÉLIORER LA FLUIDITÉ DU MARCHÉ DU TRAVAIL........................................81.....................................................
A. LES RÉSULTATS EXCEPTIONNELS DU MODÈLE ALLEMAND SONT LE REFLET DES SPÉCIFICITÉS DE SON ÉCONOMIE ET DE SON PACTE SOCIAL ET DÉMONTRENT LES APPORTS DES RÉFORMES POUR SURMONTER LES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES ................................................................................ 82 1. Les réformes Hartz ont permis de fluidifier le marché du travail et de développer l’emploi..... 83 a) Quatre lois pour une réforme structurelle de la politique de lutte contre le chômage ........................................................................................................................ 83 b) Une mise en œuvre qui a accompagné une forte croissance de l’emploi et a consacré l’efficacité des politiques actives de l’emploi .............................................. 85 2. Une tradition du dialogue social qui a permis de surmonter la crise et de renforcer la compétitivité de l’économie.................................................................................................. 87 3. Une stabilité normative depuis la crise afin de répondre aux défis du plein emploi................ 91 a) La mise en place d’un salaire minimum fédéral ......................................................... 91 b) La lutte contre l’augmentation de la précarité............................................................ 92 c) Le défi démographique ................................................................................................ 94
B. LE « MAKE WORK PAY » BRITANNIQUE : DES RÉSULTATS INCONTESTABLES, DES CONTREPARTIES EN TERMES DE PRODUCTIVITÉ ET DE MODÉRATION SALARIALE........................................................................................ 95 1. Des réformes structurelles engagées dès la fin des années 1990 et le début des années 2000 et poursuivies depuis la crise....................................................................................... 96 a) La création d’incitations financières au retour et au maintien dans l’emploi .......... 97 (1) La réforme du régime d’indemnisation du chômage..................................................... 97 (2) La création de crédits d’impôt et de prestations en faveur des bas salaires97..................... (3) La mise en place d’un salaire minimum complété par un salaire de subsistance pour les plus de 25 ans......................................................................................................... 98 b) Des mesures visant à faciliter l’intégration des demandeurs d’emploi sur le marché du travail : l’activation .................................................................................... 99 (1) La réforme du service public de l’emploi...................................................................... 99 (2) Le renforcement des obligations des demandeurs d’emploi........................................... 99 c) Des politiques ciblées permettant un effort proportionné en fonction du profil des demandeurs d’emploi ............................................................................................ 101 (1) Des dispositifs favorables aux familles avec enfant....................................................... 101 (2) L’accompagnement renforcé des chômeurs de longue durée......................................... 102 (3) Le défi de la lutte contre le chômage des jeunes............................................................ 102 d) Un marché du travail dont la flexibilité a été accrue depuis 2011 ............................ 104 2. Un modèle qui n’est pas exempt de contreparties : une productivité en berne et une augmentation des inégalités de revenu................................................................................. 105 a) Une faiblesse de la productivité britannique en partie liée à la multiplication des emplois faiblement qualifiés….............................................................................. 105 b) … se traduisant par une stagnation des salaires et un accroissement des inégalités de revenu...................................................................................................... 106
C. LE JOBS ACT ITALIEN : UN ENSEMBLE DE RÉFORMES COHÉRENTES DU MARCHÉ DU TRAVAIL PORTÉ PAR UNE FORTE VOLONTÉ POLITIQUE MAIS DONT LES RÉSULTATS DEMANDENT À ÊTRE CONFIRMÉS ...................................... 107 1. Une réforme ambitieuse pour un objectif de flexibilité du marché du travail.......................... 107 a) Un marché de l’emploi dégradé .................................................................................. 107 b) Une réforme dont les objectifs répondent aux recommandations de l’Union européenne.................................................................................................................... 109 c) Une concertation sociale mise temporairement de côté ............................................. 111
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COMMISSIONDENQUÊTE SUR LES CHIFFRES DU CHÔMAGE ENFRANCEET SUR LES RÉFORMES DU MARCHÉ DU TRAVAIL DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE
2. Une réforme à plusieurs volets............................................................................................. 112 a) Le contenu protéiforme du Jobs Act............................................................................ 112 (1) Contrat de travail à protection croissante et licenciement.............................................. 112 (2) Simplification et amélioration de l’indemnisation chômage........................................... 113 (3) Renforcement des instruments de politique active de l’emploi...................................... 113 b) Les mesures fiscales d’accompagnement de la réforme............................................. 114 3. Des résultats à confirmer sur le long terme.......................................................................... 115 a) La réforme du marché de l’emploi a eu des effets positifs immédiats et non contestés ........................................................................................................................ 115 b) Leur pérennité à plus long terme n’est pas garantie .................................................. 116
EXAMEN EN COMMISSION121.................................................................................................
CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE..................... 133
ANNEXES................................................................................................................................. 141
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE.......................................................................................... 143
INSTRUCTION DE PÔLE EMPLOI N° 2016-14 DU 21 AVRIL 2016 : LE PLAN 500 000 FORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES POUR LES PERSONNES EN RECHERCHE D’EMPLOI................................................................................................ 145
TABLEAUX STATISTIQUES......................................................176....................................
PROCÈS VERBAUX DES AUDITIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE................ 177 ·Audition de Mme Christine Erhel, maître de conférences en économie à l’université Paris 1(mercredi 11 mai 2016)........................................................................79..1..... ·Audition de M. Dominique Bureau, président de l’Autorité de la statistique publique (ASP)(mercredi 11 mai 2016).................................................................................... 184 ·Audition de M. Jean-Luc Tavernier, directeur général, Mmes Chantal Cases, directrice des statistiques démographiques et sociales, et Anne-Juliette Bessone, cheffe de la division synthèse et conjoncture du marché du travail de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)(mardi 17 mai 2016)............. 190 ·Audition de MM. Jean Bassères, directeur général et Stéphane Ducatez, directeur des statistiques, des études et de l’évaluation de Pôle emploiet de Mmes Selma Mahfouz, directrice, et Corinne Prost, cheffe de service, adjointe à la directrice, de la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social(mardi 17 mai 2016)....................................619................ ·Audition de M. Gallo Gueye, directeur des statistiques sociales, Mme Anne Clémenceau, chef de l’unité marché du travail et formation tout au long de la vie et M. Boyan Genev, administrateur, d’Eurostat(jeudi 19 mai 2016)......................................... 203 ·Audition de M. Yves Perardel, économétricien, du service de production et d’analyse de données du département des statistiques de l’Organisation internationale du travail (OIT)(jeudi 19 mai 2016)................................................................ 208 ·Audition de M. François Rebsamen, ancien ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social(mercredi 25 mai 2016)......................... 215 ·Audition de M. Xavier Bertrand, ancien ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité(mercredi 25 mai 2016)........................................... 221
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·Audition de M. Pierre-Édouard Magnan, délégué fédéral du Mouvement national des chômeurs et précaires (MNCP)(jeudi 26 mai 2016).......................................... 230 ·Audition de M. Francesco Leone, conseiller économique de l’ambassade d’Italie (mardi 31 mai 2016).................................................................................................................... 237 ·Audition de son Excellence M. Andrzej Byrt, ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire, et Mme Agata Wadowska, deuxième secrétaire, chef du service économique, de l’ambassade de la République de Pologne en France (mardi 7 juin 2016)..................................................................................................................... 248 ·Audition de MM. Pierre Cahuc, professeur d'économie à l'école Polytechnique et directeur du laboratoire de macroéconomie du Centre de recherche en économie et statistique (CREST), Jacques Freyssinet, président du conseil scientifique du Centre d'études de l'emploi (CEE), Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université Paris-Est Marne-la-Vallée, directeur de la fédération de recherche « Travail, Emploi et Politiques Publiques » du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Mme Hélène Paris, secrétaire générale du Conseil d’analyse économique (CAE), M. Henri Sterdyniak, conseiller scientifique à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)(mardi 7 juin 2016)....................257................ ·Audition de M. Stéphane Carcillo, économiste à la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)(jeudi 9 juin 2016)..................................................... 267 ·Audition de M. Jean-Baptiste de Foucauld, membre du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE)(jeudi 9 juin 2016)................................................................................... 277 ·Audition de M. Stéphane Jugnot, chercheur associé à l’Institut de recherches économiques et sociales (Ires)(mardi 21 juin 2016)............................................................... 284 ·Audition de Mmes Hermione Gough, ministre conseiller, et Elise Graham, attachée aux affaires économiques et sociales, de l’ambassade de Grande-Bretagne en France(mardi 21 juin 2016).................................................................................................. 291 ·Audition de M. Stephan Schmid, conseiller pour les affaires sociales de l’ambassade de la République d’Allemagne(mardi 5 juillet 2016).......................................292 ·Audition de Mme Marie-Claire Carrère-Gée, présidente, et M. Hervé Monange, secrétaire général, du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE)(jeudi 7 juillet 2016)..... 302
COMPTES RENDUS DES DÉPLACEMENTS...................................................................... 313
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COMMISSIONDENQUÊTE SUR LES CHIFFRES DU CHÔMAGE ENFRANCEET SUR LES RÉFORMES DU MARCHÉ DU TRAVAIL DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE
AVANT-PROPOS
AVANT-PROPOS
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Mesdames, Messieurs, En application de l'article 6bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés a demandé, le 29 mars 2016, la constitution d'une commission d'enquête sur les chiffres du chômage en France et dans les pays de l'Union européenne, ainsi que sur l'impact des réformes mises en place par ces pays pour faire baisser le chômage. Le double objectif porté par cette initiative est exposé dans la proposition de résolution tendant à la création de la commission d'enquête. Evoquant plusieurs incidents mettant en cause la fiabilité des statistiques publiées par Pôle emploi et la Direction de l'animation de la 1 recherche, des études et des statistiques (Dares) et la non-concordance des évolutions de ces données avec celles de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), elle relève tout d’abord la «grande difficulté à connaître, à suivre et à comparer de façon précise l'évolution du chômage en France[alors même que] cette situation est particulièrement grave en période de crise, à un moment où l'emploi est la préoccupation première des Français. La transparence des statistiques du chômage est pourtant essentielle et doit permettre au débat public d'avoir lieu».
Le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés suggère donc de réformer un système statistique source de confusionde le stabiliser en et prenant en compte le cadre international et européen déjà existant.
Il souhaite également que soit étudié et mesuré l'impact des politiques publiques et des réformes structurelles du marché du travail, menées dans les pays européens voisins depuis le début des années 2000 et plus particulièrement après la crise de 2007-2008, sur l'évolution positive des chiffres du chômage.
La Conférence des Présidents a pris acte, le 6 avril 2016, de cette demande avec une prise d’effet au 25 avril 2016 et la commission d’enquête a été constituée le 28 avril 2016. Elle disposait au plus de six mois, soit jusqu'au 25 octobre 2016 pour rendre publiques ses conclusions.
1 Du ministère du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.
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COMMISSIONDENQUÊTE SUR LES CHIFFRES DU CHÔMAGE ENFRANCEET SUR LES RÉFORMES DU MARCHÉ DU TRAVAIL DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE
Votre commission d'enquête a débuté ses travaux le 11 mai 2016. Elle a au total procédé à 18 auditions qu'elle a décidé d'ouvrir au public et à la presse et au cours desquelles elle a entendu 32 personnalités. Elle a effectué un contrôle sur pièces et sur place au siège de Pôle emploi ainsi que dans une de ses agences parisiennes et trois déplacements dans des capitales européennes, à Londres, Rome et Berlin. Sur la première partie de ses travaux, consacrée à la mesure quantitative du chômage en France, votre commission d’enquête a acquis la certitude de l’absence de manipulationdes chiffres, de la part des organismes chargés de les établir. Par contre, comme on le verra, les obligations faites aux demandeurs d’emploi comme les politiques publiques mises en œuvre par Pôle emploi permettent d’influer à la hausse ou à la baisse sur le nombre de demandeurs classés dans chacune des catégories (A, B, C, D, E). De même, desprogrès en termes de transparencedoivent encore être réalisés par la publication de chiffres connus permettant de comprendre l’évolution du nombre des demandeurs classés dans chacune des catégories.
Votre commission propose également denouvelles formules et rythmes de publicationces résultats, qui pourraient contribuer à mettre de un terme ou à atténuer les controverses politico-médiatiques mensuelles, dont elle regrette la place disproportionnée qu’elles occupent dans le débat sur les politiques de l’emploi.
Sur la seconde partie, votre commission d’enquête a été soumise à unecontrainte fortes’est interdit de traiter de la situation puisqu’elle française du marché de l’emploi de manière frontale, ne voulant pas interférer directement avec le débat sur la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels que le Sénat a examinée entre le 13 juin et le 19 juillet 2016, au cours de deux lectures.
Dans une période bien particulière, qui précède une échéance électorale majeure pour notre démocratie, elle a délibérément écarté la polémique sur le « bilan français » au profit de laprésentation la plus objective possible des expériencesde nos voisins européens.
Votre commission d’enquête a concentré ses travaux surtrois des pays européens qui ont mené à terme des réformes structurelles de leur marché du travail dans les dix dernières années : l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Italie. Deux de ces pays présentent les meilleurs résultats de l’Union européenne en matière de taux de chômage, le troisième, qui partait d’une situation très dégradée, a obtenu en 2015 une baisse significative qui doit encore être confirmée.
AVANT-PROPOS
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Taux de chômage dans les pays de l’Union européenne en juin 2016
Données corrigées des variations saisonnières. France : chiffres hors outre-mer.Source: Eurostat
Partant de ce constat, votre commission d’enquête a relevé les convergencesdes politiquesmenées par ces trois pays (flexibilité du marché du travail, compétitivité et coût du travail, accompagnement des chômeurs et politiques actives de l’emploi). Tout en ayant concentré leurs réformes structurelles dans le temps, avant la crise de 2008, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont clairement privilégié le retour à l’emploi par la mise en place de contrats de travail spécifiques, tout en incitant fortement, voire en obligeant les demandeurs d’emploi à la reprise d’une activité par la réduction des indemnités et des allocations, en volume et en durée.
Votre commission d’enquête a également mis en évidence les paramètres spécifiques à chacun de ces pays qui ont facilité ou qui handicapent leur capacité à faire baisser leur niveau de chômage ou à le maintenir à un taux modéré. Elle souhaite que ses observations contribuent à éclairer le futur débat.