Une dette insuffisante ? Le cas français de 1958 à 1974 - article ; n°2 ; vol.1, pg 104-116

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Revue française d'économie - Année 1986 - Volume 1 - Numéro 2 - Pages 104-116
Le cas français de 1958 à 1974 A la France gaullienne et pompido- lienne correspond l'internationalisation de l'économie et une volonté permanente de réduire le montant de l'endettement national. Ces deux objectifs sont- ils compatibles et comment expliquer les choix gouvernementaux en matière de politique de la dette?
Economic internationalisation of France is the landmark of de Gaulle's and Pompidou's period. As much as the strenght to reduce the burden of public indebment. Are those goals manageable together and how could we explain government choices as regards debt policy ?
13 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1986
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Anthony Rowley
Une dette insuffisante ? Le cas français de 1958 à 1974
In: Revue française d'économie. Volume 1 N°2, 1986. pp. 104-116.
Résumé
Le cas français de 1958 à 1974 A la France gaullienne et pompido- lienne correspond l'internationalisation de l'économie et une
volonté permanente de réduire le montant de l'endettement national. Ces deux objectifs sont- ils compatibles et comment
expliquer les choix gouvernementaux en matière de politique de la dette?
Abstract
Economic internationalisation of France is the landmark of de Gaulle's and Pompidou's period. As much as the strenght to reduce
the burden of public indebment. Are those goals manageable together and how could we explain government choices as regards
debt policy ?
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Rowley Anthony. Une dette insuffisante ? Le cas français de 1958 à 1974. In: Revue française d'économie. Volume 1 N°2,
1986. pp. 104-116.
doi : 10.3406/rfeco.1986.1119
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1986_num_1_2_1119Anthony
ROWLEY
Une dette insuffisante ?
Le cas français
de 1958 à 1974
'il fallait d'un mot évoquer le cadre nou
veau où se déploie la croissance française depuis les débuts de
la Ve République, beaucoup choisiraient sans doute de privi
légier l'internationalisation de la concurrence et le cadre com
munautaire plutôt que les relations transatlantiques. D'une
décennie à l'autre, en effet, ce ne sont ni les variations d'indi
ces, ni même les grandes inspirations qui établissent les diffé- Anthony Rowley 105
rences. Les Français, désormais contraints de renoncer aux
protections qui les entouraient, doivent affronter le grand
large, celui de la compétition mondiale. Or, au cours de cette
longue décennie, tout se passe comme si l'insertion réussie du
pays dans le jeu international ne parvenait pas, néanmoins, à
gommer une relative incapacité nationale à se hisser au
niveau des nations les plus commerçantes. De multiples fac
teurs explicatifs ont été avancés, mais il nous semble qu'on a
jusqu'à présent ignoré le lien entre dette et ouverture sur le
monde. Celui-ci mérite cependant plus qu'un regard distrait,
sachant que les deux thèmes constituent des leitmotiv prési
dentiels et gouvernementaux au double titre de l'effort et du
rang à recouvrer ou à préserver. Et c'est là que naissent les
ambiguïtés.
Le pari de l'internationalisation
On sait comment, en dix ans, la Communauté Economique
Européenne a pris la place occupée naguère par l'Empire colo
nial dans les échanges extérieurs de la France. Singulier défi
pour la nation, car commercer avec l'Allemagne comportait
d'autres exigences que celles liées aux échanges accomplis
avec des pays qu'on dominait politiquement. Or cette inser
tion est le produit de l'activité agricole tout autant qu'industr
ielle. Le fait est d'abord d'ordre politique et la conséquence
de l'opiniâtreté avec laquelle le gouvernement français exigera
de ses partenaires européens la mise en œuvre d'une politique
agricole commune. Dès janvier 1962, les grandes règles en
furent édictées, puis, en décembre 1963 et 1964, l'instauration
de marchés unifiés de grands produits fut décidée. Pourtant, si
l'on rapporte ce succès de la France rurale à la performance
globale de l'économie, on songe assez naturellement à la
métaphore du pot de terre et du pot de fer proposée par lord
Kaldor à propos de la Grande-Bretagne des années 1960- 106 Anthony Rowley
1970. Seule la spécialisation agricole et agro-industrielle ren
force sa position internationale.
Avec l'enracinement de la crise économique, les dia
gnostics rétrospectifs se sont multipliés. On a fait du succès
considérable et prolongé de l'industrie automobile le paravent
des faiblesses structurelles d'une industrie dont les capacités
auraient été incompatibles avec le rôle qu'une politique exté
rieure ambitieuse assignait à la puissance et à l'économie fran
çaises. Sans mésestimer ces observations, il nous semble judi
cieux d'interpréter cette évolution en la rapprochant de la
politique de la dette suivie depuis 1958. Les débuts de la
Ve République coïncident en effet avec une volonté de réé
quilibrage de l'économie, marquée par une régression de la
part des dépenses publiques dans le Produit Intérieur Brut
(P.I.B.) et par une réduction drastique du déficit budgétaire.
En un sens, 1958 clôt l'après Seconde Guerre mondiale et la
période des déficits budgétaires compris entre 4 et 6 % du
P.I.B. (à l'exception unique de 1950). Au moment où la
France entre dans l'Europe, l'idéal de l'équilibre budgétaire
d'avant 1914 redevient d'actualité.
Qu'il s'agisse de la consistance de la dette ou de la
charge qu'elle emporte, 1913 est bien une date de référence
pour Jacques Ruefï comme pour Valéry Giscard d'Estaing. A
considérer l'évolution de la dette en francs constants, cette
ambition est loin d'être démesurée 1 :
Années Montant Indice % par rapport
(100 = 1913) (milliards au revenu national
de francs)
32 100 1913 62,7
1939 69,6 217,5 110
108,5 53,5 1949 34,7
1959 41,2 129 31,5
101 13,5 1969 32,4
1973 23,6 74 7,5
1. D'après les calculs d'A. Harang, «Évolution de la dette publique de 1913 à 1977», Banque, 1978. Rowley 107 Anthony
Compte tenu de l'accroissement rapide et régulier
du revenu national depuis la guerre, l'objectif initial consiste à
réduire la part des dépenses publiques dans la production,
évolution qui sera masquée par leur progression en volume en
raison de la bonne conjoncture économique. Dès que la dette
serait «débarrassée» du fardeau de la guerre d'Algérie, les
conditions idéales d'un retour à la normale seraient réunies.
La France retrouverait les perspectives favorables de l'imméd
iat après-guerre sans avoir à engager les dépenses de recons
truction ni à subir le poids des guerres coloniales ou de l'expé
dition de Suez.
Le résultat rapide obtenu ne doit pas masquer la
modification des éléments constitutifs de la dette :
Dettes à 1 Dettes à court terme ong terme
Emprunts Années Emprunts Emprunts Bons du Concours
perpétuels à long et émis à ments Trésor et delà
et moyen l'extérieur divers assimilés Banque
terme de France (Etat)
(1) (2) (3) (1) (2)
1913 21,9 5,6 0,6 0,2 3,7
1939 8,1 24,8 1,5 9,3 18,4 7,5
1949 3,1 2,6 10,6 2,8 9,5 6,1
1959 0,3 8,3 6,9 4 17,1 4,6
1,2 3 1969 0,2 5,2 1,4 21,4
1973 0,2 7,5 0,5 13,1 1,9 0,4
(En milliards de francs constants.)
L'année 1958 marque une triple rupture dans les
choix de l'endettement à long terme. L'emprunt 3 1/2 %,
amortissable jusqu'en 2004, est le dernier emprunt à long
terme, la durée moyenne tombant à quinze ans pour le reste
de la période. Par ailleurs, il clôt une longue période d'indexat
ion, inaugurée en 1925 avec l'emprunt 4 % à garantie de 108 Anthony Rowley
change sterling, et utilisée massivement entre 1952 et 1957. Il
faudra attendre l'emprunt 7 % 1973 pour que réapparaisse
une indexation sur l'unité de compte européenne. Enfin, la
dette extérieure, véritable obsession des gouvernants de la
IVe République, ne cesse de se réduire pour retrouver en 1973
un niveau proche des bonnes années de l'entre-deux-guerres.
A l'inverse, la structure de la dette à court terme est
peu modifiée par le changement de régime. Le succès non
démenti des bons sur formules, réservés aux particuliers,
depuis les bons de la Libération de 1945 et ceux de la Reconst
ruction de 1947, a incité les pouvoirs publics à renouveler ce
type d'émission jusqu'en 1964. Parallèlement, les comptes
courants de bons du Trésor ouverts au nom des banques et
des établissements financiers depuis l'ordonnance du 13 avril
1945, n'ont cessé de se gonfler jusqu'en 1970. Le système des
planchers d'effets publics, mis en place en 1948, contribuait
en effet au contrôle du crédit.
Sur l'ensemble de la période, le rétablissement pie
l'équilibre financier est patent. La transformation de la struc
ture de la dette semble établir « une paix de vingt ans » dans
les finances nationales. Jusqu'en 1961, l'excédent de la
balance des paiements courants et le ralentissement de la
hausse annuelle des prix de détail — de 9 % en 1958 à 4 % en
1961 — accréditent l'idée d'une consolidation durable des
grands équilibres. Or, dès 1964, puis de 1966 à 1970, le retour
du déficit de la balance des paiements courants témoigne de la
fragilité de l'équilibre extérieur. A mesure que la France
s'ouvre aux échanges extérieurs, le poids de la contrainte
étrangère s'accroît.
Un tel retournement incite à se demander si la poli
tique de la dette n'a pas été abusivement orthodoxe. Pour la
période 1958-1963, le primat de la réduction de la dette
s'explique aisément, compte tenu de la focalisation des princ
ipaux acteurs sur la charge de la dette extérieure et des engage
ments divers de l'Etat. En 1959, ils représentent respective- Rowley 109 Anthony
ment 42 et 95 milliards de francs courants. Arguant de la
quasi-cessation de paiement de 1956-1957, il est donc naturel
qu'Antoine Pinay ait privilégié la lutte contre la contrainte
financière en décidant une réduction des besoins de finance
ment de l'Etat. Était-il souhaitable de se défausser de la
contrainte extérieure à court terme grâce à la dévaluation du
franc ? En première analyse, l'opération apparaît sans risques,
en raison des termes mondiaux de l'échange favorables aux
pays industriels. En outre, un tel ajustement facilitait le retour
à la confiance entre prêteurs étrangers et emprunteurs franç
ais. Mais le retard industriel de la France sur ses voisins nor
diques transforme les données du problème et fait de la déva
luation une réponse partielle et provisoire.
Les choix de Jacques Rueff et d'Antoine Pinay illu
strent les comportements d'une génération marquée par deux
guerres et une crise mondiale. Leurs yeux sont fixés sur la
charge d'une dette qui est inférieure, en francs constants, à
celle de 1913 — 0,924 milliards contre 0,958 —, mais qui a
progressé de 265 millions de francs courants en dix ans.
Dans leur ambition de désengager l'Etat dont les engagements
divers représentent 28 % du coût de la dette, ils oublient que
celui-ci équivaut seulement à 3,2 % du total des dépenses
budgétaires, chiffre dérisoire en regard des 18,9 % de 1913. A
l'inverse, les gouvernants semblent avoir prêté une attention
insuffisante à l'évolution des taux d'intérêt à court terme.
Pourquoi avoir admis une partie importante de la dette perpét
uelle en souscription à l'emprunt 3 1/2 % de 1958 et négligé
la hausse des taux sur les bons du Trésor ? En 1960, ceux-ci
atteignent 3,25 % à un an, 3,75 à deux ans et 4,33 à trois. On
objectera qu'il s'agissait peut-être là du prix de la confiance et
de la sanction du déséquilibre budgétaire ; alors celle-ci était
draconienne en regard de la charge de la dette dans le budget.
Elle paraît surtout inadéquate au moment où l'économie
affronte la concurrence étrangère, étant donné que l'effet
multiplicateur du déficit budgétaire était déjà singulièrement 110 Anthony Rowley
limité. Pour avoir privilégié le montant de la dette sur sa
charge, les autorités financières ont, à notre sens, handicapé
la France dans son insertion européenne.
Le tournant de 1964
Le plan de stabilisation de septembre 1963 inaugure
une nouvelle politique de la dette, en même temps qu'il coïn
cide avec une modification des conditions générales régnant
sur les marchés de l'argent. Volonté d'intervention conjonct
urelle, principe d'équilibre et tentative d'alignement sur les
conditions financières internationales ont ainsi croisé leurs
effets, entraînant des variations très importantes du coût de
la dette, ce que dissimule l'évolution en francs constants
ci-dessous :
par rap- Dettes à court Années Montant Indice % Dettes à long
en (base port au terme terme
milliards 100 en total (2) (1) (2) (1) (3)
de francs budget 1913)
1959 96,5 3,2 16,8 12,4 28 34,5 1,5 0,924
74,2 2 1969 2,215 231,1 4,2 10,4 1,4 5
1,5 1,4 61,6 6 1973 0,917 95,7 13,7 7
L'impression initiale d'un cycle de la dette doit être
corrigée par l'observation des variations annuelles. Au cours
des années considérées, les fluctuations ont été trois fois supé
rieures à 1 milliard et deux fois supérieures à 750 millions. De
plus, ces variations sont intervenues dans les deux sens : en
1967 comme en 1972, le coût de la dette s'est modifié de
1,4 milliard, mais en sens contraire, augmentation puis réduc
tion. Le paradoxe de la décennie 1964-1973 apparaît clair
ement : jamais la charge de la dette n'a été aussi faible dans le
total des dépenses budgétaires, alors que le montant de cette Rowley 111 Anthony
charge pour certaines années approche celui des mauvaises
périodes de l'entre-deux-guerres.
Or, la raison principale de ce renchérissement réside
précisément dans la modification, à la fois subie et volontaire,
des conditions de rémunération. La période est en effet caract
érisée, sur le plan international, par un renouveau de la poli
tique des taux d'intérêts qui entraîne une augmentation génér
alisée du loyer de l'argent, accompagnée de fortes variations
de taux. En outre, l'ouverture de l'économie française sur
l'extérieur implique une libéralisation progressive du marché
de l'argent et l'extension des règles de droit commun dans un
contexte plus concurrentiel. La nouvelle politique de la dette
nécessite ainsi une quadruple rupture, même si la référence à
l'orthodoxie est réaffirmée. L'élévation des taux implique
d'abord la suppression des clauses d'exonération fiscale, qu'il
s'agisse des trois emprunts d'équipement de 1965, 1966, 1967,
ou de la conversion de la rente 3 1/2 % de 1952-1958 pour les
droits de mutation. Au surplus, le Trésor a dû relever réguli
èrement et rapidement les taux d'intérêt de ses emprunts à
long terme : 4,25 % en 1964, 5,50 % en 1965, 6 % en 1966-
1967 et 7 % en 1973. De même, entre 1968 et 1973, le taux
des bons sur formules a toujours été compris entre 6 2/3 et
7 1/3 %. Enfin, la politique active des taux décidée par le Tré
sor et la Banque de France a conduit à un relèvement général
isé du taux de l'escompte, accompagné de fluctuations pro
noncées : de 3,5 % à 8 % entre 1965 et 1969, puis de 8 à 11 %
en 1973, en passant par un minimum de 5,75 % en 1970 2.
Ces diverses manipulations mettent en évidence
un des dilemmes majeurs de la politique économique des
années Pompidou : la nécessité de modifier en sens contraire
les taux d'intervention à l'open-market de la Banque de
France. Cette dernière a été en effet amenée à s'aligner plus
2. Chiffres repris d'après « Évolution du coût budgétaire de la dette publique», Statistiques et Études
Financières n° 301, janvier 1971. 112 Anthony Rowley
ou moins sur les taux du marché de l'eurodollar, afin de limi
ter l'ampleur des mouvements de capitaux à court terme.
Mais, parallèlement, la réussite de l'intégration européenne
suppose une réduction des taux d'intérêt à long terme ainsi
que de l'attrait exercé par les actifs liquides. Ainsi, la « gouver
nante étrangère » s'est-elle imposée dans la gestion de la dette.
En pratique, les autorités financières se sont effor
cées de surmonter ce dilemme en suivant trois lignes
directrices. En matière de dette extérieure, elles ont poursuivi
la politique Pinay-Rueff et procédé à divers amortissements,
ce qui a entraîné une baisse à la fois relative et absolue de ce
type d'endettement. Encore convient-il de préciser que cette
baisse aurait été plus importante sans la dévaluation du franc
de 12,5 % en août 1969. De 1964 à 1967, Valéry Giscard
d'Estaing puis Michel Debré ont essayé d'utiliser l'exhauss
ement des taux pour réaliser d'une part de nouvelles émissions
attractives à moyen terme, et pour augmenter d'autre part
l'encours des bons en comptes courants, ce qui permettait de
renforcer l'action conjoncturelle menée sur le contrôle du cré
dit. Enfin, à partir de 1968-1969, l'accélération de la hausse
des taux a entraîné l'adoption d'une stratégie de désendette
ment généralisé : de 1968 à 197,2, les émissions concernant la
dette intérieure à moyen et long terme ont été suspendues ; de
même, l'encours des bons en comptes courants s'est réduit de
1970 à 1972, le chiffre global revenant à un niveau inférieur
d'un milliard de francs à celui de 1964.
Dans la perspective communautaire, les deux pre
miers choix apparaissent comme fortement discutables. On
voit mal, par exemple, l'avantage du désendettement exté
rieur, sachant que son coût est, sur l'ensemble de la période,
fort peu onéreux : 3 %! Privilégier l'aspect financier de la
contrainte extérieure, par crainte des effets pervers d'un
endettement structurel, était déjà discutable compte tenu de
l'inflation nationale comparée à celle de l'Allemagne. En
considérant l'infériorité industrielle de la France dans la com-