Ce document porte davantage sur le rôle de l'Etat dans les situations de risque que sur l'industrie de l'assurance. La multiplication des aléas de toutes natures nécessite une adaptation de l'intervention publique dans le champ de l'assurance. Sans vouloir opposer un Etat garant ou encore bienveillant, à un secteur de l'assurance qui pourrait devenir menacé ou fragilisé, il s'agissait de s'interroger sur ses missions concernant la bonne fin des contrats d'assurance. En effet, même si les scénarios esquissés dans ce rapport ne sont pas les plus probables, ils n'en sont pas moins très préoccupants. Et l'accent porte ici sur les facteurs de risques nouveaux susceptibles de mettre en péril soit la santé financière du secteur de l'assurance soit la couverture de certains d'entre eux. Face à ces facteurs potentiels de crises, l'Etat se doit d'étoffer sa culture du risque et cette exigence est d'autant plus forte que la solidité du secteur de l'assurance est cruciale pour l'économie et la société française. Les six propositions du groupe de travail Télémaque, concrètes et pragmatiques oeuvrent en ce sens. Bentoglio (G), Betbeze (Jp). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0052169
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Français
Extrait
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Leprixdutempsetladécisionpublique–Révisiondutauxd’actua-lisationpublicexd’rtpes;Danipar,sérp,eugèbeLleeuprogdutenid PhilippeHirtzman,coordinateur;LucBaumstark,rapporteurgénéral; n° 1, La Documentation française, février 2005, 96 pages, 10 euros.
Conflitsd’usageàl’horizon2020–Quelsnouveauxrôlepourl’État danslesespacesrurauxetpériurbains?, par Marc Guérin, chef du groupe de projet Manon ; n° 2, La Documentation française, 2005, à paraître.
En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du code de la propriété intel-lectuelle du 1erjuillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute repro-duction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est stricte-ment interdite sans autorisation expresse du Commissariat général du Plan. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif et collectif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre.
DES RISQUES NOUVEAUX
Exercice prospectif
Guilhem Bentoglio Jean-Paul Betbéze Chefs de projet du groupe Télémaque
Juin 2005
par Alain Etchegoyen,
Commissaire au Plan
Quil sagisse de la prévention des risques naturels, des OGM ou de la décision publique face aux risques, le Commissariat général du Plan a intégré, dans la der-nière décennie, la notion du risque à loccasion de rapports dévaluation ou de prospective. Désormais recentré sur la prospective de lÉtatstratège, le Plan a pour mission denvisager les rôles de lÉtat de manière globale. Cest pourquoi le grou-pe de projetTélémaquea choisi de procéder à des exercices de prospective qui ont pour objet les rôles de lÉtat face à lassurance de risques nouveaux.
Ce travail seffectue dans un contexte singulier car, dune part, notre société est parcourue par de nombreux paradoxes quant à ses représentations du risque et dautre part le secteur de lassurance constitue un secteur économique bien iden-tifié très relié aux évolutions du monde dans lequel il opère.
Commençons par cette seconde remarque. Le métier de lassurance a toujours par-ticipé aux progrès de la civilisation. En se fondant sur des visions, même éclatées, du futur, il a tenté de les rendre mesurables. Ainsi a-t-il beaucoup contribué à la naissance et à linfluence du calcul des probabilités quand certains mathémati-ciens considéraient avec mépris lArs conjectandiou ses verbiages algébriques (Auguste Comte). Depuis les premiers calculs induits par les assurances maritimes, les assureurs se sont confrontés à tous les types dincertitude bien avant que lin-certain ne vienne rejoindre la complexité dans les poncifs du jour puisque, par principe, ils ne sauraient assurer le certain. Dans le même mouvement, les assu-rances ont progressivement embrassé toute notre vie individuelle et sociale : lana-lyse des contrats dassurance ou des contentieux auxquels ils donnent parfois lieu dans lindemnisation des sinistres exprime à tout moment de notre histoire la vie même dune collectivité. Lassurance intègre notre espérance de vie, comme la variété de nos accidents ou les transformations du droit positif. Il me semble néces-saire de le rappeler car le rôle primordial quelle joue au sein du capitalisme finan-
Avant-propos
rance est une des meilleures perspectives pour comprendre le monde dans lequel nous vivons tout en impliquant chaque individu dans ses choix personnels. Lassurance est dailleurs sans cesse confrontée, en retour, aux comportements quelle engendre, soit quelle induise de nouveaux besoins ou demandes, soit quelle rende confuse, par ses pratiques ou son langage mêmes, des notions comme celles de risque ou de responsabilité.
LÉtat ne peut évidemment être indifférent à un secteur économique qui représen-te de tels engagements financiers et qui concerne en même temps chaque citoyen. De plus, dans la mesure où lÉtatstratègedoit agir dans le sens de lintérêt géné-ral, il est naturellement sensible à une activité économique qui repose dans son fonctionnement même sur des principes de solidarité ou de mutualisation. Certes, ces principes peuvent être conçus, par les assureurs, de façon plus économique que morale ou politique, mais ce nest pas un hasard si la forme mutualiste de len-treprise continue à jouer, dans lassurance, un rôle à nul autre pareil.
Aussi, quelque positive que puisse être lévaluation faite du système français das-surance et de sa résistance aux événements les plus difficiles, cest bien le rôle du Plan dexaminer ce que deviendront les rôles présents de lÉtat en fonction de nouveaux risques qui, sans être probables, sont néanmoins possibles. Les trois fonctions principales de lÉtat sont clairement définies : il se soucie de lassurabi-lité des risques ; il assure un contrôle prudentiel à travers des autorités de régula-tion et de contrôle ; enfin, il est lui-même assureur et réassureur en dernier ressort dans des cas extrêmes où il doit garantir la solidarité nationale. Ces fonctions ne sont pas homogènes dans leurs opérations, mais elles relèvent toutes de lintérêt général. Il est donc logique que lÉtat en sappuyant sur lexpertise des profes-sionnels donne sa propre vision de lavenir et que le Plan joue son rôle déclai-reur. Les propositions que produitTélémaquevont en ce sens. En effet, la gestion des risques nest pas naturelle pour lÉtat. Les décideurs publics peinent à linté-grer. Le risque et la responsabilité constituent deux notions souvent proches devant lesquelles lÉtat balbutie trop souvent. Ce nest pas un hasard si une des principales difficultés de la LOLF consiste à donner un contenu clair et distinct à la notion de responsable. Il nest pas non plus fortuit que les propositions faites par le Plan dans la modification du taux dactualisation insistent avant tout sur lintégration dans la décision publique dun calcul économique qui retienne le risque comme un élément décisif *.
Pourtant, lidée même dun État stratège enveloppe les notions de responsabilité et de risque. Prenons deux exemples très différents, lun clair et lautre confus. Télémaquecite le premier : Les indemnités accordées suite à des recours collec-tifs de victimes dinfractions boursières entre 1992 et 2001 ont totalisé aux États-
(*)publique Révision du taux dactualisation publicLe prix du temps et la décision , par LEBEGUE(D.), président du groupe dexperts, HIRTZMAN(P.), coordinateur et BAUMSTARK(L.), rapporteur général, Commissariat général du Plan, Collection Les Regards prospectifs, n° 1, La Documentation française, février 2005.
Avant-propos
et seulement 5,5 millions deuros pour cinq recours en France. Il est clair quun alignement sur les États-Unis aurait un impact considérable sur le bilan des assu-reurs. Le risque et lincertitude judiciaires, même sils ne sont pas choses totale-ment nouvelles, doivent être aussi anticipés par lÉtat. Même si la justice est indé-pendante, il existe une politique judiciaire qui dépend légitimement dun État qui ne saurait rester indifférent ou attentiste.
Autre exemple plus confus puisquil repose sur les paradoxes susdits : lassurance doit permettre de prendre des risques, mais lon constate que les individus ont de plus en plus tendance à refuser les risques comme si le discours sur la sécurité qui a sa pertinence dans le champ des libertés publiques envahissait progressivement toute la sphère économique et sociale, jusquà la revendication du risque zéro. Le refus du fatalisme, la recherche systématique dun responsable, ou le mécanisme de défausse sur un tiers constituent dauthentiques menaces sur le champ des risques assurables. Progressivement le motrisquepourrait bien devenir entière-ment négatif alors que le risque constitue lépreuve même de notre liberté. De ce point de vue le texte deTélémaqueconserve une ambiguïté très gênante progres-sivement introduite par le lexique des assurances, la confusion du risque et du danger, ou plus exactement lincorporation du danger à la notion de risque au point de les confondre. Partons de cette notion de sécurité qui constitue une reven-dication légitime tant quelle concerne la volonté déviter des dangers, soit linsé-curité. Cette notion de sécurité a deux opposés très différents, linsécurité toujours détestée et le risque qui peut être valorisé. Lassurance est là pour donner cette sécurité face aux dangers : le danger ne dépend pas de nous, il arrive et simpose comme cette catastrophe naturelle ou cet automobiliste qui prend lautoroute à contresens. Dans la langue française, comme dans dautres, il nexiste aucun verbe qui corresponde au motdanger. Au contraire, au motrisque, correspond le verbe
risquer, verbe daction qui exprime bien une décision : jerisquemon argent, ma vie, ma fonction. Il sagit dune initiative et dune volonté, manifestations de ma liberté. Platon, Rousseau ou La Boétie montraient bien que toute sécurité se paie dune moindre liberté la sécurité toujours ceinture et que la volonté dune sécurité totale se paie dune liberté nulle. Il est donc important que le risque soit encore possible, sans être assuré. Mais il lest dautant plus si certains dangers, eux, sont assurés. Cette confusion lexicale ajoutée à des discours politiques réduits au thème de la sécurité, peut faire perdre le goût du risque sans lequel une socié-té ne peut progresser et peut réduire la liberté qui caractérise nos démocraties. Peut-être faudrait-il mieux distinguer lassurance des risques et lassurance des dangers pour ne pas mélanger le refus de tout accident et la prévention de cata-strophes naturelles ou dattentats terroristes. En ce sens, lÉtat doit effectivement veiller aux frontières de lassurable.
La prospective nobéit pas à une méthode unique. Chaque groupe de projet du Plan ladapte à son objet.Télémaquene propose pas une variété de scénarios qui corresponde à léventail de tous les possibles, ni même de tous les probables. Mais sur la question de lassurance, il ne sagissait pas dêtre exhaustif : le rôle de lÉtat ny est pas le même quailleurs. PuisqueTélémaquepropose des exercices pros-
Avant-propos
lévaluation de nouveaux dangers doit logiquement conduire lÉtat à bien envisa-ger ce qui dépend de lui et ce qui nen dépend pas.
Je tiens particulièrement à remercier pour leur travail précis et rigoureux, les deux co-chefs de projet, Jean-Paul Betbéze et Guilhem Bentoglio, ainsi que Bertille Canivet, qui ont mené à termeTélémaque.
Alain Etchegoyen
RÉSUMÉ OPÉRATIONNEL
Le présent document porte plus sur le rôle de lÉtat par rapport au risque que sur lindustrie de lassurance. La modification des risques, en partie liée à laction de lÉtat lui-même, suppose en effet une adaptation de lintervention publique dans le champ de lassurance. Elle passe par une meilleure prise en compte du risque et de sa gestion. Il sagit donc dinterroger lÉtat sur ses missions concernant la bonne fin des contrats dassurance, sans vouloir opposer un État garant, ou sur-veillant, ou encore bienveillant, à un secteur de lassurance qui pourrait devenir menacé ou fragilisé, ou pire encore. Ainsi, laccent est mis dans cette étude sur les cas extrêmes, avec lidée de sy préparer et surtout de les éviter.
Lassurance1joue un rôle clef dans notre société et notre économie, en permettant la prise de risque. Dune part, elle apporte une couverture en cas de réalisation daléas indépendants du comportement des individus, et favorise ainsi lorganisa-tion dactivités sociales. Dautre part, elle permet aux entrepreneurs dinvestir et dinnover, car ils peuvent sassurer contre les risques connexes à leur activité, ce qui est au cur de la croissance économique.
Or certains risques ne peuvent pas être couverts sans lintervention de lÉtat. Parfois, quand les risques ne sont pas mutualisables et les sinistres potentiels très
élevés, le secteur privé ne peut les assurer tous, malgré les mécanismes de coas-surance, de réassurance ou de couverture financière. LÉtat doit donc intervenir de façon à ce quil soit possible de sassurer, à coût acceptable, contre les risques considérés comme devant être couverts. Il doit aussi contrôler que le secteur privé est toujours solvable, cest-à-dire en mesure dindemniser les victimes assurées.
Pour cela, lÉtat assume trois fonctions principales dans le champ de lassurance.
(1) Dans ce document, lexpression lassurance renvoie au contrat dassurance, au fait de sassurer, et pas aux assureurs auxquels il est fait référence par les expressions le secteur de lassurance, lindustrie de lassurance ou les compagnies dassurance.
Résumé opérationnel
la frontière de lassurabilité des risques et joue un rôle particulier lorsque lintérêt général le justifie (terrorisme par exemple).Il assure ensuite le contrôle prudentiel des compagnies dassurance via les autorités de régulation et de contrôle. Il est enfin réassureur en dernier ressort (prise en charge des tranches supérieures des indemnités en cas de grande catastrophe naturelle ou terroriste) et assureur en der-nier ressort (garant de la solidarité nationale en cas de sinistre majeur).
Le système assuranciel français actuel est performant et solide. Pourquoi alors sin-quiéter de son sort ? Par la coopération entre les différents acteurs, privés et publics, il offre en effet une gamme de couverture très satisfaisante et a prouvé lors des dernières années sa résilience et sa réactivité. Il sagit donc de continuer à le renforcer, dans un monde qui souvre, dans un univers où les risques changent, se renouvellent et nécessitent dêtre gérés de façon évolutive.
La démarche prospective consiste à accompagner le changement. Il sagit ainsi denvisager des réformes, pour anticiper lapparition de nouveaux problèmes. En effet, lorsque la crise a éclaté, il est trop tard pour agir. Or de nouveaux facteurs de crises sont susceptibles démerger dans la décennie à venir. Quelles sont les incertitudes face auxquelles lassurance doit conserver sa capacité dadaptation ?
Les scénarios prospectifs esquissés dans ce rapport ne sont pas forcément les plus probables, mais ils sont parmi les plus préoccupants. De même que les assurances ont appris que les événements extrêmes doivent être pris au sérieux, même sils sont rares, nous mettons laccent ici sur les facteurs de risques nouveaux suscepti-bles de mettre en péril soit la santé financière du secteur de lassurance ou la cou-verture de certains risques.
Premièrement, la demande croissante de protection de la part des individus pour-rait mener à une dérive du recours à lassurance. À côté dune demande de pro-duits dassurance plus variés et plus riches en services joints, elle sexprimerait par la recherche dune indemnisation systématique par les procédures judiciaires dans le domaine de la responsabilité civile. Dans ce scénario, la frontière des risques assurés pourrait se déplacer. Dune part, la gamme des services proposés senri-chirait. Dautre part, en cas daugmentation des coûts des primes face à un coût croissant des indemnités, certaines activités, devenues trop chères à assurer ou bien les assureurs décidant de ne pas le faire, pourraient disparaître. Cela ne signi-fie pas que tout risque doit, par construction, être assuré : les assureurs, par la sélection des risques qui est au cur de leur métier, jouent leur rôle dans la défi-nition des risques acceptables. Cela signifie quil faut veiller au processus de judi-ciarisation.
Deuxièmement, la montée en puissance de risques incertains ou difficilement mutualisables sont susceptibles de poser des problèmes dassurabilité ou de fragi-liser la santé financière des assureurs. La concentration géographique des riches-ses et des personnes rend les catastrophes plus coûteuses ; de nouveaux risques (technologiques, épidémiologiques) peuvent émerger suite à linterdépendance
Résumé opérationnel
Linstabilité juridique peut fausser le calcul des assureurs. Tous ces facteurs sont susceptibles de mener à des sinistres dont les montants assurés dépassent forte-ment ce qui avait été prévu par les assureurs lors de la signature des contrats.
Troisièmement, lassurance est exposée aux risques des marchés financiers. Ces risques, susceptibles daboutir à une crise financière qui affaiblirait beaucoup le secteur de lassurance sont portés par des mécanismes bien connus (risques action, de taux, etc.). Les entreprises sont déjà passées au travers de nombreuses crises et sy sont renforcées, tandis que la régulation a déjà élaboré des parades. Mais ces risques évoluent en permanence du fait de linventivité qui règne en matière de nouveaux produits ou montages financiers (bancassurance, dérivés de crédit), et des changements de régulation (normes IFRS, Solvency II).
Face à ces facteurs potentiels de crise, lÉtat doit étoffer sa culture du risque. Il doit contribuer à anticiper les faiblesses potentielles par rapport au futur. Cette exigen-ce est dautant plus forte que la solidité du secteur de lassurance est cruciale pour léconomie et la société française. Les six propositions suivantes ont pour objectif de mieux intégrer la gestion du risque dans laction de lÉtat, afin de mieux garan-tir la solidité du secteur de lassurance et la couverture des risques.
Proposition 1 : une fonction de chiffrage des risques catastrophiques
Pour faire face au risque croissant de catastrophes de grande ampleur lié à la concentration des activités, nous proposons de développer une fonction de chif-frage harmonisée des grandes catastrophes, reposant sur une méthodologie globa-le et homogénéisée. Cela permettrait à la fois daider les assureurs à se préparer à des événements catastrophiques mieux identifiés, dinciter à la prévention, dan-noncer les risques pour mieux sy préparer, de donner à lÉtat une estimation de ses engagements hors bilan en cas de catastrophe naturelle et de compléter les politiques daménagement du territoire. Bien entendu, ce ne pourrait être la base dune demande de provisionnement des entreprises. Il sagit dun calcul destiné à guider la puissance publique.
Proposition 2 : une structure de back-stressing en France
Ce nest pas parce que les risques émergents sont inconnus par nature que lon ne peut pas sy préparer. On pourrait en effet généraliser les retours dexpérience (ana-lyse a posteriori de la gestion dune crise passée). En outre, il serait intéressant de développer une méthode de back-stressing. Il sagit de simuler comment lÉtat français aurait réagi si une crise, réellement survenue dans un autre pays avait eu lieu en France (attentats du 11 septembre 2001 à La Défense à Paris, par exemple).
Proposition 3 : un superviseur en chef européen pour les grands groupes
La complexité croissante des groupes dassurances internationalisés suppose que leur contrôle prudentiel, qui repose sur les autorités de contrôle nationales, soit suffisamment unifié pour pouvoir réagir rapidement et efficacement en cas de dif-ficulté dune grande compagnie, ou à la suite dune catastrophe. En attendant une