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Les aides publiques dommageables à la biodiversité.

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Ce rapport identifie les aides publiques à caractère budgétaire, extra-budgétaire ou fiscal dont le lien de causalité avec le déclin de la biodiversité est démontré et propose des pistes de réforme afin de réduire, voire d'annuler, l'impact préjudiciable de ces aides.
Duboucher (P), Ducos (G), Marcus (V), Paul (E), Sainteny (G), Salles (Jm). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0070768

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Publié le 01 janvier 2011
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Langue Français
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RAPPORTS
Octobre 2011 & DOCUMENTS
Les aides publiques
dommageables à la biodiversité
Développement durable
Rapport de la mission présidée par Guillaume Sainteny
www.strategie.gouv.fr











































Les aides publiques
dommageables
à la biodiversité





Guillaume Sainteny
Président

Jean-Michel Salles
Vice-président

Peggy Duboucher, Géraldine Ducos,
Vincent Marcus, Erwan Paul
Rapporteurs

Dominique Auverlot, Jean-Luc Pujol
Coordinateurs


Octobre 2011 Avant-propos


Le débat public a parfois eu tendance à assimiler la préservation
de la biodiversité au sort emblématique de certaines espèces
en voie d’extinction. Nous savons désormais que c’est
l’ensemble de la faune et de la flore qu’il importe de protéger,
non seulement dans quelques « points chauds » du globe
mais jusque dans nos prairies et nos pelouses. L’enjeu, c’est
bien sûr la variété des espèces – et avec elle le patrimoine
génétique de la planète –, mais aussi la richesse de leurs
interactions (par pollinisation, prédation, symbiose) et toute
l’ampleur des « services rendus » à l’homme.

Car même s’il n’en a pas toujours conscience, l’homme
bénéficie d’immenses services gracieusement fournis par les
écosystèmes. Il y puise sa nourriture mais aussi des combus-
tibles et des matériaux de construction. Au-delà de ces biens
« appropriables », la biodiversité assure la purification de l’eau,
la stabilisation et la modération du climat, la régulation des
inondations, des sécheresses ou des épidémies. En un mot, la
biodiversité nous est vitale. Or, partout dans le monde, on
constate qu’elle décline à un rythme accéléré depuis plusieurs
dizaines d’années, ce qui fait redouter de profonds boule-
versements de notre environnement.

Victime potentielle de ce déclin de la biodiversité, l’homme en
est aussi le premier responsable. Les principaux facteurs de la
dégradation des habitats naturels sont d’origine anthropique :
l’artificialisation croissante des sols, que les routes, parkings,
aéroports couvrent de revêtements imperméables ; la fragmen-
tation des habitats terrestres causée par les infrastructures de
transport et par l’intensification des pratiques agricoles ; la
surexploitation des ressources naturelles renouvelables, au
premier rang desquelles les stocks halieutiques et l’eau
douce ; la pollution par les nitrates, les pesticides et autres
métaux lourds ; l’introduction d’espèces exotiques envahis-
santes et le changement climatique…

Autant de pressions qui réduisent peu à peu la biodiversité.
Tous les secteurs ou presque de notre économie sont
concernés : l’industrie, l’agriculture, les activités de forage et
de carrière, le transport, le tourisme, le logement, les activités
récréatives de proximité, etc. Alors que tous ont d’ores et déjà
entrepris des efforts notables pour réduire les émissions de
gaz à effet de serre, leurs actions en matière de préservation
de la biodiversité demeurent en retrait.
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Les pouvoirs publics ont le devoir de contribuer à combler ce retard. Or ils disposent
d’un champ d’investigation encore peu exploré : par souci de vertu autant que
d’efficacité, ils peuvent scruter à la loupe toutes les aides publiques qui, par leurs
effets secondaires ou pervers, pourraient se révéler préjudiciables au maintien de la
biodiversité. Une telle révision a été jugée prioritaire par la Convention sur la diversité
biologique, qui s’est tenue à Nagoya en 2010. La Commission européenne, dans sa
communication du 20 septembre 2011, demande également que d’ici 2020, on
supprime « les subventions dommageables à l’environnement, en tenant dûment
compte des incidences sur les personnes les plus démunies ». Au niveau national, cet
objectif figure parmi les engagements pris lors du Grenelle de l’environnement et dans
la Stratégie nationale pour la biodiversité présentée le 19 mai 2011 par la ministre de
l’Écologie.

Les travaux du groupe de travail présidé par Guillaume Sainteny s’inscrivent dans ce
contexte. Les experts réunis ont reçu pour mission d’inventorier les aides dont le lien
de causalité avec le déclin de la biodiversité est démontré, et de proposer des pistes
de réforme.

Je tiens à remercier chaleureusement le président et tous les membres de la mission,
qui ont pris à bras-le-corps cette tâche aussi vaste que complexe. D’abord parce que
les aides publiques sont d’origines multiples – elles proviennent de l’État, des
collectivités territoriales, de l’Europe – mais aussi de nature diverse – il peut s’agir de
subventions, de dépenses fiscales, d’une exonération ou d’une application partielle de
la réglementation… Ensuite, et surtout, parce que l’impact sur la biodiversité n’est pas
toujours aisé à prouver, encore moins à évaluer.

Le groupe de travail a le mérite d’ouvrir de très nombreuses pistes de réforme, qu’il
s’agisse d’orientations générales ou de recommandations concrètes, réalisables à
court terme. Chacune oblige les décideurs publics à modifier leur regard, et chacune
pose la question de la difficile conciliation entre la défense de la biodiversité et les
exigences économiques et sociales. Gageons donc que ce travail, qui s’inscrit dans la
lignée du rapport de référence de Bernard Chevassus-au-Louis sur la valeur de la
1biodiversité, fournira matière à de nombreux débats et réformes ces prochaines
années.
.

(1) Centre d’analyse stratégique (2009), L’approche économique de la biodiversité et des services
liés aux écosystèmes, rapport de la mission présidée par Bernard Chevassus-au-Louis, Paris,
La Documentation française, 400 p.
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Sommaire
Avant-propos ___________________________________________________________ 3
Introduction _____________________________________________________________ 7
Synthèse ______________________________________________________________ 15
Recommandations ______________________________________________________ 27
Chapitre 1 – Définitions, méthodes, limites _____________________________ 95
1 Définitions __________________________________________________________ 95
2 Éléments méthodologiques __________________________________________ 103
3 Tentative de caractérisation du lien de causalité entre aides publiques
et biodiversité _____________________________________________________ 106
4 L’approche retenue _________________________________________________ 123
Chapitre 2 – Les cinq principales causes d’érosion de la biodiversité
en France ______________________________________________ 125
1 Un capital exceptionnel mais menacé_________________________________ 125
2 La destruction et la détérioration des habitats : un impact prépondérant
et multiforme ______________________________________________________ 133
3 La surexploitation des ressources naturelles renouvelables :
une situation alarmante pour certaines________________________________ 134
4 Les pollutions : une pression qui touche tous les milieux ________________ 136
5 Les espèces exotiques envahissantes : un facteur d’érosion
de la biodiversité mal connu mais croissant ___________________________ 139
6 Les changements climatiques : des effets directs et indirects
via les autres pressions _____________________________________________ 141
Chapitre 3 – Les aides publiques qui favorisent la destruction
et la dégradation des habitats ____________________________ 145
1 L’artificialisation des habitats ________________________________________ 145
2 La semi-artificialisation des habitats __________________________________ 164
3 La fragmentatio _______________________________________ 173
4 Une illustration d’une combinaison de facteurs liés à la détérioration
d’un habitat : la raréfaction du grand hamster d’Alsace _________________ 190
Chapitre 4 – Les aides publiques qui favorisent la surexploitation
des ressources naturelles renouvelables ___________________ 193
1 Les sols ___________________________________________________________ 193
2 Les ressources halieutiques _________________________________________ 210
3 L’eau _____________________________________________________________ 232
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Chapitre 5 – Les aides publiques qui favorisent les pollutions ____________ 245
1 L’air ______________________________________________________________ 245
2 Les sols ___________________________________________________________ 266
3 L’eau _____________________________________________________________ 272
Chapitre 6 – Les aides publiques qui favorisent l’introduction
et la dissémination des espèces exotiques envahissantes ____ 289
1 Les activités préjudiciables __________________________________________ 289
2 Les aides publiques identifiées_______________________________________ 293
3 Une tentative de quantification des impacts
pour les cas les mieux connus 303
ANNEXES

Annexe 1 – Saisine_____________________________________________________ 311
Annexe 2 – Liste des membres __________________________________________ 313
Annexe 3 – Personnes auditionnées______________________________________ 317
Annexe 4 – Sigles et acronymes _________________________________________ 319
Bibliographie __________________________________________________________ 323



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Introduction
Par lettre du 27 juillet 2010, annexée à ce rapport, la secrétaire d’État chargée de
l’Écologie a demandé à la secrétaire d’État chargée de la Prospective et du
Développement de l’économie numérique :
de « dresser une liste exhaustive des subventions et autres aides d’origine non
fiscale ayant un impact sur l’environnement ;
d’analyser pour chacune de ces mesures, de façon qualitative et lorsque cela est
possible quantitative, les dommages éventuels causés à la biodiversité ;
de proposer des pistes d’évolution et de réforme de ces subventions afin de
réduire, voire d’annuler, l’impact dommageable sur l’environnement ».

En septembre 2010, le champ de la saisine a été simultanément étendu aux dépenses
fiscales et recentré sur la biodiversité.

Pour répondre à cette demande, le Centre d’analyse stratégique a mis en place un
groupe de travail présidé par Guillaume Sainteny, assisté de Jean-Michel Salles, et
réunissant des experts de la biodiversité, des économistes, des représentants des
secteurs professionnels, des syndicats, des associations de protection de
l’environnement et de l’administration. Sa composition précise figure en annexe. Le
groupe a été installé le 17 novembre 2010, en présence de la ministre de l’Écologie,
du Développement durable, des Transports et du Logement, signe de l’importance
accordée à sa mission.

Il s’est naturellement inspiré des travaux déjà menés par le Centre d’analyse
stratégique, sous la présidence de Bernard Chevassus-au-Louis, afin de définir une
1
approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes .

Le contexte dans lequel le groupe a accompli sa tâche présente à la fois des éléments
favorables et d’autres défavorables qu’il semble utile de rappeler.

Une préoccupation récurrente et croissante au plan international

Depuis une trentaine d’années, l’impact des subventions publiques et dépenses
fiscales sur l’environnement a fait l’objet d’une attention croissante au sein
d’organisations internationales telles que l’OCDE, l’Agence internationale de l’Énergie,
la Banque mondiale, la FAO, le Programme des Nations unies pour l’environnement, le
G20, l’Agence européenne de l’environnement, la Commission européenne, ainsi que
dans les pays anglo-saxons.


(1) Centre d’analyse stratégique (2009), L’approche économique de la biodiversité et des services
liés aux écosystèmes, rapport de la mission présidée par Bernard Chevassus-au-Louis,
Paris, La Documentation française, 400 p. ; www.strategie.gouv.fr/content/rapport-biodiversite-
%C2%AB-l%E2%80%99approche-economique-de-la-biodiversite-et-des-services-lies-aux-eco.
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La nécessité d’une réforme des subventions, aides et dispositifs fiscaux défavorables
au développement durable est mentionnée, de manière récurrente, dans plusieurs
textes internationaux.

Le programme Agenda 21 adopté lors de la Conférence de Rio en 1992 indique dans
son article 8.32 que les pays signataires devraient « supprimer ou réduire les
subventions qui ne favorisent pas les objectifs d’un développement durable », tout
comme ils devraient « réformer ou refondre la structure actuelle des incitations
économiques et fiscales en fonction des objectifs en matière d’environnement et de
1développement » .

« La restructuration de la fiscalité et l’élimination progressive d’éventuelles subventions
compte tenu de leurs effets néfastes sur l’environnement » se retrouvent également
dans le Plan de mise en œuvre du Sommet mondial pour le développement durable,
2
adopté à Johannesburg en 2002 . La Commission européenne a mentionné ce sujet
3dans son Livre vert de 2007 .

Plus récemment, cette préoccupation a visé spécifiquement les soutiens publics
dommageables à la biodiversité. La Conférence des Parties de la Convention sur la
diversité biologique (CDB) a adopté, en 2010, à Nagoya, un plan stratégique pour
limiter la perte de la biodiversité mondiale d’ici à 2020. L’un des principaux objectifs
est la réforme, la suppression ou la réduction des incitations et subventions
dommageables : « D’ici à 2020 au plus tard, les incitations, y compris les subventions
néfastes pour la diversité biologique, sont éliminées, réduites progressivement ou
réformées, afin de réduire au minimum ou d’éviter les impacts défavorables, et des
incitations positives en faveur de la conservation et de l’utilisation durable de la
diversité biologique sont élaborées et appliquées, d’une manière compatible et en
harmonie avec les dispositions de la Convention et les obligations internationales en
vigueur, en tenant compte des conditions socioéconomiques nationales ».

L’adoption de ce plan d’action, le succès global de la Conférence de Nagoya et la
4
publication finale du rapport TEEB , quelques jours avant le début des travaux du
groupe de travail, ont conféré une légitimité et une actualité accrues à son rôle et à la
question dont il était saisi.

La Stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique recommandait, dès
1998, « l’élimination des incitations ayant des effets préjudiciables sur la conservation
5
et l’utilisation durable de la diversité biologique » . Cette volonté se précise dans la
nouvelle stratégie pour la biodiversité de 2011. La Commission européenne se fixe

(1) « 8.32. À court terme, les gouvernements devraient, en mettant davantage à profit leur
expérience des instruments économiques et des mécanismes de marché, réorienter leurs
politiques, sans perdre de vue leurs plans, priorités et objectifs nationaux, de manière à :
a) combiner efficacement des mesures économiques, réglementaires et autorégulatrices ; b)
supprimer ou réduire les subventions qui ne favorisent pas les objectifs d’un développement
durable ; c) réformer ou refondre la structure actuelle des incitations économiques et fiscales en
fonction des objectifs en matière d’environnement et de développement. »
(2) Voir 20/p et 20/q.
(3) Commission européenne (2007), Livre vert sur les instruments économiques en matière
d’environnement.
(4) TEEB (2010), L’Économie des écosystèmes et de la biodiversité : intégration de l’Économie de la
nature, Une synthèse de l’approche, des conclusions et des recommandations de la TEEB, 46 p.
(5) Commission européenne (1998), « Communication du 4 février 1998 concernant une stratégie
communautaire en faveur de la diversité biologique », COM(1998) 42.
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