Droit administratif GEA (III)

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• Publié par: mgdif
• Publié le: 12 mai 2013
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Extrait

Droit administratif

GEA M 423

Marc Guidoni

Troisième partie

Titre 3 : Le contrôle de l’administration

CHAPITRE 1 : LE CONTROLE NON JURIDICTIONNEL

1/ LES RECOURS ADMINISTRATIFS Le recours gracieux et le recours hiérarchique sont des recours administratifs au moyen desquels un usager conteste une décision prise à son encontre par l’administration. Les recours administratifs se distinguent des recours contentieux qui sont exercés devant le juge administratif : · en exerçant un recours administratif, l’intéressé demande à son administration de réexaminer la décision qu’elle a prise, · en exerçant un recours contentieux, l’intéressé demande au juge administratif d’annuler la décision prise par son administration. Les recours administratifs sont généralement exercés avant les recours contentieux. Le recours gracieux s'adresse à l'autorité administrative qui a pris la décision. Le recours hiérarchique s'adresse à l'autorité supérieure à celle qui a pris la décision. Une personne peut exercer un recours gracieux puis un recours hiérarchique, ou seulement un recours hiérarchique.

Forme, contenu et délai du recours

Le recours doit être effectué par écrit, sur papier libre, et adressé à l’administration par courrier recommandé avec accusé de réception. Il doit être argumenté et accompagné de la décision attaquée et de toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige.

Quelque soit le recours administratif choisi, il doit être exercé dans les 2 mois suivant la notification de la décision contestée.

Effet du recours

Le recours administratif prolonge le délai de recours contentieux. Le recours contentieux devant le juge administratif doit être exercé dans les 2 mois suivant la notification de la décision contestée. La personne qui saisit son administration d'un recours administratif dispose d'un délai supplémentaire de 2 mois pour saisir le juge administratif, en cas de confirmation par l'administration de sa décision défavorable. Dans le cas où la personne a exercé un recours gracieux puis un recours hiérarchique dans le délai des 2 mois suivant la notification de la décision attaquée, le délai de recours contentieux ne recommence à courir qu’à compter de la réponse de l’administration au second recours administratif.

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Réponse de l'administration

L'administration dispose en principe d'un délai de 2 mois, à compter de la réception du recours administratif, pour y répondre. Si elle ne répond pas dans ce délai, son silence vaut rejet implicite du recours.

2/ LES CORPS D’INSPECTION Chaque ministère dispose d'un corps d'inspection. Ces inspecteurs, recrutés parmi les fonctionnaires ayant commencé leur carrière dans l'administration active (des personnes ayant une certaine expérience professionnelle dans le domaine) sont chargés de vérifier le bon fonctionnement des services, mais aussi de missions de types conseil, aide à la modernisation, audit, évaluation. Toutes les inspections sont placées sous l'autorité directe d'un ministre, mais sont souvent mises à disposition d'autres ministres. Elles peuvent être saisies par le Premier ministre. Trois inspections générales fonctionnent de manière un peu différente. Interministérielles, elles sont d’ailleurs composées différemment puisque leurs membres sont recrutés par la voie de l’ENA. Il s’agit de l'Inspection générale des finances (IGF), l’Inspection générale de l’action sanitaire et sociale (IGAS) et l’Inspection générale de l’administration (IGA). Les inspections opèrent des contrôles sur pièce et sur place, de manière inopinée. Leurs pouvoirs d’investigation sont très importants. Ces missions donnent lieu à l'établissement de rapports qui sont adressés au ministre commanditaire, afin qu’il puisse en tirer les conclusions. 3/ LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES (AAI) Les autorités administratives indépendantes sont progressivement apparues en vue de réguler certains secteurs de l’activité économique (Autorité de la concurrence), mais aussi pour garantir la protection des droits et des libertés fondamentales (Commission nationale de l’informatique et des libertés). Dans cette dernière catégorie, certaines permettent aux administrés de contrôler l’administration. C’est le cas notamment du médiateur de la République et de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Le Défenseur des droits (à/c de mars 2011) Dotée de moyens d’action et de pouvoirs renforcés, le Défenseur des droits reprend les attributions et l'intégralité des prérogatives du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la CNDS et de la Halde. Grâce à cette autorité unique, la protection des droits et libertés pourrait être plus cohérente, plus lisible et plus simple pour tous les citoyens (y compris les mineurs), qui pourront saisir directement le Défenseur des droits.

Ce haut fonctionnaire sera nommé par décret en Conseil des ministres (ce devrait être Dominique Baudis), avec une ratification parlementaire (commission des lois de l’Assemblée et du Sénat). Ce mode de nomination vise à garantir l’indépendance du Défenseur des droits. Dans l’exercice de ses missions, il sera assisté d’adjoints ou de personnalités ayant des compétences spécialisées dans chaque domaine.

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Toute personne physique ou morale s’estimant lésée dans ses droits ou libertés, ou pensant avoir subi des discriminations, peut saisir gratuitement le Défenseur des droits. En cas de manquement à la déontologie commis par des services de sécurité, les victimes auront aussi la possibilité de faire appel à lui. Enfin, le Défenseur pourra être averti indirectement :

· · ·

par les ayants droit ou les représentants légaux des victimes ; par les enfants mineurs et leurs familles ; par les associations de défense des droits et de lutte contre les discriminations.

Les membres du Parlement pourront également saisir le Défenseur des droits pour toute question relevant de ses compétences.

Pour effectuer leur réclamation, les citoyens devront simplement s’adresser à l’un des délégués territoriaux du Défenseur des droits. Ces derniers assureront des permanences dans divers points d’accueil répartis dans toutes les régions françaises (préfectures, sous- préfectures, maisons de justice et du droit).

Dans l’exercice de ses missions, le Défenseur des droits disposera de pouvoirs importants. Il pourra par exemple mener des investigations inopinées ou, dans le cadre d’affaires judiciaires en cours, présenter des observations devant les tribunaux. Aucune administration, personne ou organisme (sauf dans des cas bien précis, où il est question notamment de secret défense ou de sûreté de l'Etat) ne peut lui opposer un refus de communiquer des informations ou pièces justificatives, sous peine de sanctions pénales. La commission d’accès aux documents administratifs La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 complétée par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a reconnu aux administrés un droit d’accès aux documents administratifs qui est garanti par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Composée de onze membres dont trois magistrats (un conseiller d'Etat, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller à la Cour des comptes), trois élus (un député, un sénateur, un membre d'une collectivité territoriale), un professeur d'université et quatre personnalités qualifiées, la CADA a pour mission de garantir ce droit d’accès, c’est-à-dire la possibilité pour les citoyens de consulter librement les documents administratifs. L’intéressé doit préalablement demander le document à l’autorité compétente qui a un mois pour lui donner satisfaction. Elle doit motiver son refus, si elle estime que le document n’est pas communicable. Si elle garde le silence plus d’un mois, elle est réputée avoir refusé la communication du document. En cas de refus explicite ou implicite, l’intéressé s’adresse à la CADA. Celle-ci émet un avis dans un délai d’un mois.

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CHAPITRE 2 LE CONTROLE JURIDICTIONNEL

La mission du juge administratif est, globalement, de contrôler et, éventuellement, de sanctionner l’administration. Traditionnellement, les recours qui peuvent être exercés devant lui se distinguent en 4 catégories : excès de pouvoir, plein contentieux, appréciation de légalité et contentieux de la répression. Deux réformes importantes ont ajouté des possibilités d’action aux administrés : l’instauration de procédures d’urgence par la loi du 30 juin 2000, et la toute récente question prioritaire de constitutionnalité. 1/ L’ORDRE ADMINISTRATIF (partie en cours de rédaction non traitée en 2013) 2/ LES QUATRE TYPES DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF A-Le contentieux de l’excès de pouvoir Face à une décision de l’administration qui lui fait grief, l’administré « victime » peut se tourner vers le juge pour en obtenir l’annulation par la voie du recours en excès de pouvoir. Si, après avoir exercé son contrôle, le juge administratif décide, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, d’annuler la décision administrative litigieuse, cettedécision disparaît rétroactivement de l’ordre juridique. Tout doit se passer comme si cet acte administratif n’avait jamais existé et ses effets produits antérieurement au jugement sont annulés.

Le recours pour excès de pouvoir est, selon une formule traditionnelle, le procès fait à un acte. Il se définit comme un recours par lequel un requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation si elle est illégale.

Les conditions de recevabilité : Recevabilité tenant au requérant Pour être recevable, le recours pour excès de pouvoir doit émaner d’un requérant qui dispose de la capacité à agir et qui présente un intérêt à agir réel et suffisant. La capacité à agir est l’aptitude à ester en justice. Elle suppose d’avoir la capacité juridique. L’exigence d’un intérêt à agir suppose que le requérant ait un intérêt personnel à obtenir ce qu’il demande. L’intérêt peut être aussi collectif. Recevabilité tenant à l’acte La recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir est conditionnée par 3 exigences qui se rattachent à la décision contestée : elle doit exister, faire grief et ne pas être devenue définitive.

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Le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte à l’encontre de toutes les décisions administratives selon un principe général de droit. Cette possibilité subordonne néanmoins la recevabilité du recours pour excès de pouvoir àl’existence d’une décision préalable.

Mais il convient de noter que tous les actes administratifs ne sont pas décisoires, et donc susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Il n’est recevable que contre les actes administratifs unilatéraux décisoires. Une des conditions relatives à l'acte faisant l'objet du recours est que ce dernier doit faire grief, comme une décision qui modifie par la situation juridique d'une personne.

Un justiciable dispose d’un délai de deux mois à compter de la publication de l’acte administratif pour exercer un recours pour excès de pouvoir. Le déclenchement du délai de recours ne peut se faire que si la publication ou la notification ont été suffisantes et faites selon le respect des règles imposées. Les cas d’ouverture Les moyens de légalité externe : L’incompétence : Il y a incompétence quand l’acte a été pris par une autorité qui n’avait pas qualité pour le faire. Vice de forme et de procédure : Il y a vice de forme quand une irrégularité concerne la présentation extérieure de l’acte comme par exemple : la signature, le contreseing. Il y a vice de procédure quand l’irrégularité concerne le processus d’élaboration de la décision qui doit garantir les libertés fondamentales des administrés comme par exemple : respect des droits de la défense, consultations préalables. Les moyens de légalité interne : Violation de la loi : Peut constituer une violation de la loi la méconnaissance de deux principes : le principe de légalité formelle et le principe de légalité matérielle. Le principe de légalité formelle implique le respect de la hiérarchie des normes juridiques, suivant un critère organique, tiré de la qualité de leur auteur. Le principe de légalité matérielle oblige l’administration, lorsqu’elle élabore un acte individuel, à respecter l’acte réglementaire sur lequel il s’appuie, sans y déroger ni le transgresser. Détournement de pouvoir : Il s’agit d’un contrôle de la moralité administrative. Le juge vérifie les intentions de l’auteur de l’acte, qui ne doit pas utiliser ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui sont confiés, pour des motifs étrangers à l’intérêt public en vue duquel ils lui ont été octroyés.

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B-Le contentieux de pleine juridiction (ou de plein contentieux) Cette formulation un peu étrange – « pleine juridiction » ou « plein contentieux ») –s’explique tout simplement parce que, pour ce type de recours,le juge dispose des pouvoirs les plus étendus.Le juge ne s’y limite pas comme dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, à annuler ou à valider un acte administratif : par exemple, dans le cas d’un contentieux électoral le juge peut, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu. Le juge du plein contentieux peut également condamner l’administration à des dommages et intérêts dans les procédures qui visent à engager la responsabilité de l’administration. Focus sur la responsabilité administrative La responsabilité administrative peut se définir commel'obligation pour l'administration de réparer le dommage qu'elle cause à autrui. La responsabilité administrative est donc une responsabilité « réparatrice », comparable par son but à la responsabilité civile : elle conduit au versement de dommages et intérêts à la victime (tout comme par conséquent la responsabilité de droit civil applicable aux relations entre particulier). Pour autant, elle n’est pas régie par les mêmes principes que ceux établis par le Code civil. Jusqu'au milieu du XIXème siècle, un principe d'irresponsabilité prévalait pour l'action des servi ces publics. C’est le juge administratif à partir de l’arrêt "BLANCO" (8 février 1873), qui peu à peu a fixé le cadre de la responsabilité de l’administration. La responsabilité de l'administration ou de ses agents peut être engagée de deux manières différentes. Normalement, une activité de service public engage la responsabilité administrative si elle est fautive. C'est la responsabilité pour faute. Dans certains cas, cette responsabilité peut être engagée même sans faute. Les différents types de responsabilité administrative La responsabilité pour faute En principe, la responsabilité de la puissance publique est une responsabilité pour faute :elle n'est engagée que si le fait dommageable est provoqué par une faute d'un agent représentant une personne publique. Dans la plupart des cas c’est à la victime de démontrer l’existence de cette faute. Une faute existe quand l’action ou l’abstention d’agir de l’administration est de nature à justifier un reproche. Cette faute, pour engager la responsabilité publique, peut être simple ou légère, ou encore « lourde ». La responsabilité de l’administration ne peut être recherchée qu’en cas defaute de service, c’est-à-dire un événement causé par un de ses agents dans le cadre de ses missions. Deux situations sont concernées : -une faute anonyme, une action que l’on ne peut individualiser, dont on ne peut identifier l’auteur. Par définition impersonnelle, elle peut aussi résulter de l’inertie d’ l’administration, finalement de son organisation et du fonctionnement du service. On considère alors que n’importe quel agent placé dans les mêmes conditions aurait été susceptible de commettre la même faute ;

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la faute d’un agent dans le cadre du service, une action que l’on peut individualiser mais qui a été accomplie dans le cadre strict du service et qui engage la responsabilité du service, d’une illégalité dans un acte juridique à une simple maladresse dans une opération matérielle.

On ne peut rechercher la responsabilité de l’administration si la faute reprochée s’avère être une faute personnelle, c’est-à-dire résultant d’une erreur ou d’une insuffisance de l’agent lui- même, voire qu’il aurait commise délibérément. A priori, les fautes personnelles sont « détachables » du service, et donc de la compétence du juge judiciaire.

Dans quelques situations, et dans le but de protéger la victime, le juge pourra considérer que la faute personnelle est « non dépourvue de tout lien avec le service », et offrir l’alternative. Ce sont les cas où la faute personnelle coexiste avec une faute de service, ou constitue en même temps une faute personnelle et une faute de service. La responsabilité sans faute Le principe de la responsabilité sans faute, créée en 1895, est de permettre à la victime d’un dommage causé par l’administration d’en obtenir réparation sans avoir à prouver une faute, mais seulement un lien de causalité entre le dommage subi et l’activité des services publics. Le système permet ainsi d’obtenir réparation «pour risque» lorsque des dommages sont causés par des explosifs et des armes à feu dans le cadre d’opérations de police par exemple (dégâts, balles perdues…), ou lors de l’usage d’ouvrages publics présentant le caractère d’ouvrages exceptionnellement dangereux.

Une responsabilité existe aussi pour les « choses, méthodes ou situations dangereuses », lorsque l’administration utilise des engins particuliers (explosifs), des armes à feu, des dommages causés par des détenus en permission de sortie ou de mineurs délinquants évadés de centres éducatifs ouverts. On a pu ainsi engager la responsabilité de l’Etat dans l’accident d’une skieuse heurtée par un agent en mission de protection d’une personnalité.

Dans le même sens, le juge peut reconnaître une responsabilité relevant d’un accident de travaux publics lorsque la victime est un tiers à l’ouvrage et prouve qu’un dommage existe et qu’il est anormal (rupture du barrage de Malpasset à Fréjus p. ex. en 1959). Les usagers des ouvrages doivent eux prouver l’existence d’un désordre (p. ex. signalisation défectueuse) ; c’est ledéfaut d’entretien normal. Enfin, le « risque médical » peut lui aussi suffire à caractériser une responsabilité de l’administration. Cela s’applique aux infections nosocomiales mais aussi aux cas de contamination à la suite de transfusions sanguines. Dans un autre contexte, on pourra rechercher la responsabilité de l’administration pour «rupture de l’égalité devant les charges publiques». La spécificité de la situation vient du fait que le dommage ne présente pas de caractère accidentel, il est constitue l’effet prévisible d’une décision prise au nom de l’intérêt général et qui a des conséquences importantes, sans rapport avec les inconvénients ordinaires de la vie en société pour une partie des membres de la collectivité. La recherche d’indemnisation répond au besoin de réparation de l’égalité rompue.

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Le juge condamne régulièrement aussi l’administration à assumer le dommage "permanent" de travaux publics, provoqué par l’exécution de travaux ou le fonctionnement d’ouvrages publics, et enfin du fait de « décisions administratives irrégulières », lorsque l’autorité administrative refuse d’exécuter une décision de justice qui pourrait provoquer un trouble grave à l’ordre public (refus d’expulser des occupants sans titre d’un logement). L’engagement de la responsabilité de l’administration Les conditions d'engagement de la responsabilité administrative Pour engager la responsabilité de l’administration, il faut réunir un certain nombre d’éléments : -Il faut un dommage constitutif d’unpréjudice: ère : le préjudice doit être certain mais il peut être actuel ou1 condition o futur ème doit être personnel2 : o ème 3 : doit être évaluable en argent o -Le droit à réparation n'est ouvert que s'il existe un lien de causalitéassez direct entre le dommage et le fait dommageable. -Le juge vérifie que le préjudice est la conséquence normale mais aussi qu'il est assez proche dans le temps et dans l'espace de la faute ou de la situation considérée. Les causes d'exonération de la responsabilité Trois hypothèses peuvent décharger en tout ou partie l'administration de l'obligation de réparer le préjudice qu'elle a fait subir lorsqu’elle a été reconnue responsable pour faute. -: acte ou comportement d'un tiers ou de laLe fait d'un tiers ou de la victime victime ayant favorisé ou aggravé la réalisation du dommage. -: Evènement extérieur, imprévisible (par rapport auLa force majeure défendeur) et irrésistible (dans ses effets) ayant causé le dommage, telle qu'une crue. Cette cause exonératoire est néanmoins très rarement retenue, le juge en interprétant très strictement les critères. -Le cas fortuit : Evènement imprévisible, mais n'est pas extérieur au fonctionnement du service public. Dans le cas d'une responsabilité sans faute basée sur le risque, seules la faute de la victime et la force majeure sont des causes exonératoires de responsabilité. Enfin, dans le cas d'une responsabilité de l'administration sans faute basée sur une rupture d'égalité devant les charges publiques, il n'existe aucune cause exonératoire de responsabilité.

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C-Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité Le juge administratif peut être saisi d’une action tendant à lui faire interpréter un acte administratif qui ne serait pas « clair ».Il s’agit d’un recours en déclaration : le juge administratif va indiquer la portée ou la légalité de la décision administrative attaquée. Ce recours peut porter soit sur un contrat administratif soit un acte administratif unilatéral. Cette procédure peut prendre la forme d’une question préjudicielle devant le juge judiciaire. D-Le contentieux de la répression Il s’agit pour le juge administratif, agissant comme un juge pénal, de sanctionner des comportements répréhensibles. Il inflige donc des sanctions ou prononce des amendes. Dans ce cadre, le juge administratif sanctionne principalement les « contraventions de grande voirie ». Ce sont les atteintes portées au domaine public, principalement les voies de communication autres que routières, qui relèvent du juge judiciaire (ex : détérioration d’un passage à niveau). Le tribunal administratif peut condamner le contrevenant à payer une amende, et/ou les frais du procès verbal, et/ou à réparer le dommage causé. 2/ LES PROCEDURES D’URGENCE Les procédures de référés permettent de demander au juge administratif d’ordonner des mesures provisoires tendant à préserver en urgence les droits des administrés. Il existe 3 procédures d’urgence. (art. L521-1 ss du CJA) Le référé-suspension Le référé-suspension permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision administrative (par exemple un permis de construire, un refus de titre de séjour…). La mesure de suspension prononcée par le juge des référés est provisoire. Elle cesse de produire son effet dès que le juge s’est prononcé sur la demande d’annulation. Le juge des référés se prononce dans un délai variant de 48 heures à un mois ou plus en fonction de l’urgence. Le référé-liberté Le référé-liberté permet d’obtenir du juge des référés « toutes mesures nécessaires » à la sauvegarde une liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait porté atteinte de manière grave et manifestement illégale. Le juge se prononce dans ce cas en principe dans un délai de 48 heures. Le référé conservatoire ou référé «mesures utiles» Le référé conservatoire ou référé « mesures utiles »permet de demander au juge toute mesure utile avant même que l’administration ait pris une décision. Par exemple, vous pouvez demander la communication d’un document qui vous est nécessaire pour faire valoir vos droits. Le juge se prononce alors dans un délai variant de quelques jours à un mois.

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3/ LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE La « question prioritaire de constitutionnalité » est le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, il appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d’État (ou la Cour de cassation dans les procédures judiciaires) de se prononcer et, le cas échéant, d’abroger la disposition législative. Les conditions dans lesquelles une telle « question prioritaire de constitutionnalité » peut être posée au juge ont été organisées par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009. La procédure est entrée en vigueur le 1 er mars 2010. La question prioritaire de constitutionnalité peut être posée au cours de toute instance devant une juridiction de l'ordre administratif, en première instance, en appel, ou en cassation. La juridiction saisie de l'instance examine si la question est recevable et les critères fixés par la loi organique sont remplis. Si ces conditions sont réunies, la juridiction saisie transmet la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État. Le Conseil d'État procède alors à un examen plus approfondi de la question prioritaire de constitutionnalité et décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel. Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel a pour effet d'abroger cette disposition. Elle disparaît de l'ordre juridique français. Sinon, cette disposition conserve sa place dans l'ordre juridique interne et la juridiction concernée doit l'appliquer.

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