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L'entreprise publique en droit administratif comparé - article ; n°2 ; vol.8, pg 213-231

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Revue internationale de droit comparé - Année 1956 - Volume 8 - Numéro 2 - Pages 213-231
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Ajouté le 01 janvier 1956
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Langue Français
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M. Georges Langrod
L'entreprise publique en droit administratif comparé
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 8 N°2, Avril-juin 1956. pp. 213-231.
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Langrod Georges. L'entreprise publique en droit administratif comparé. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 8 N°2,
Avril-juin 1956. pp. 213-231.
doi : 10.3406/ridc.1956.10067
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1956_num_8_2_10067L'ENTREPRISE PUBLIQUE
EN DROIT ADMINISTRATIF COMPARÉ
PAR
Georges LANGROD
Professeur à la faculté de droit de l'Université de la Sarre,
Chargé de recherches au C. N.R. S.
1. La notion d'entreprise publique est fuyante, souvent équi
voque et vide de contenu juridique précis. Entrée récemment — seu
lement au début de la dernière décade — dans la terminologie de la
science du droit administratif français, elle évoque — non pas au
point de vue étymologique mais par l'usage quotidien qu'on en fait
— des idées d'ordre économique : on y voit une forme d'activité de
l'Etat ou des municipalités, à caractère industriel ou commercial,
qui bénéficie d'une certaine autonomie sur plusieurs plans. Nous r
etrouvons cette expression dams le préambule de la Constitution du
27 octobre 1946, d'après lequel tout bien ou toute entreprise dont
l'exploitation a ou acquiert le caractère de service public national
ou de monopole de fait doit, pour cette raison, devenir propriété de
la collectivité. Elle apparaît généralement comme résultat direct des
nationalisations, bien qu'il ne faille nullement considérer cette
genèse comme exclusive (1). Il s'agit donc ici d'un phénomène, rel
ativement nouveau, d'ingérence publique dan« la vie économique et
sociale (2), à régime spécifique, soit-il public, privé ou mixte. Cons
tituant une unité économique distincte, l'entreprise publique se rap
proche le plu« des entreprises privées et c'est ce qu'elle recherche,
sinon toujours dans la forme, du moins dans ses méthodes d'action ;
pourtant, tout en participant au trafic en tant que quasi-com-
(*) Communication faite à l'Assemblée générale de la Société de législation
comparée, tenue à la Salle des Actes de la Faculté de droit de Paris, le 19 d
écembre 1955.
(1) Cf. par exemple, quant aux « régies coopératives », B. Lavergne, « Le pro
blème des nationalisations », PariB 1946, p. 15 et s. et 21 (note).
(2) II est, en effet, difficile de détacher un de ces aspects de Tautre quand il
s'agit de toute action des administrations publiques. l'entreprise publique en droit administratif comparé 214
merçant, elle reste soumise de façon caractéristique au contrôle in
cessant de l'administration « régulière ».
Du point de vue juridique il ne s'agit ici nullement d'une caté
gorie unitaire. L'entreprise publique est empirique, c'est-à-dire
formée et réformée par l'expérience, par suite de quoi — jurid
iquement parlant — nous distinguons deux formes; toto orbe dif
férentes et au fond autant de types que de cas d'espèce. Elle est
pragmatique, c'est-à-dire purement pratique, reflétant plus l'utilité
concrète que le respect des idées. Elle est dynamique, c'est-à-dire
en pleine évolution et nullement figée, Le législateur français ne
la définit pans (3). La jurisprudence n'y apporte pas non plus de
solution satisfaisante ; il s'agit d'ailleurs d'un secteur du droit
administratif pour lequel les précisions jurisprudentieliles man
quent généralement, pour ne rappeler que « l'établissement putolïc »
ou bien le « service public industriel et commercial ». Le premier a
pourtant acquis dans le diroit administratif français le droit de
citoyenneté depuis environ un siècle (4). « II n'existe même pas de
théorie jurisprudentielle ferme, établie, sur sa définition ou son cri
tère » dit Marcel Waline (5), « et ce n'est pas un mince sujet
d'étonnement qu'une notion, dont la jurisprudence a tiré des consé
quences si importantes, n'ait jamais été définie par eilile avec pré
cision ». Jl est donc facilement compréhensible qu'en ce qui con
cerne l'entreprise publique la carence jurisprudentielle aille encore
plus loin. De même la doctrine ne fait que piétiner et se contente
pratiquement de décrire, non sans un certain embarras, la confusion
légale existante, sans procéder à une véritable catégorisation scien
tifique des notions en cours et des institutions en usage. Par con
séquent, la position effective de l'entreprise publique, ainsi conçue,
reste douteuse tant par rapport aux services publics industriels et
commerciaux, que par aux établissements publics (6) et que,
enfin, par rapport aux « sociétés d'économie mixte », ce qui paraît
particulièrement fâcheux, l'entreprise publique voisinait avec eux
de près et, qui plus est, constituant une catégorie qui, dans um sens,
les embrasse tous.
Cette confusion n'est nullement propre au seul droit français.
Sur le plan compaonatif on la retrouve partout ce qui est caracté
ristique pour cette institution en gestation et résulte de sa genèse
fragmentaire. Ainsi, par exemple, le droit administratif allemand
connaît la notion d'entreprise publique {öffentliche Unternehmung)
apparaissant soit sous la forme légale de l'établissement public
(3) Bien que le gouvernement ait déposé le 31 décembre 1948 un projet de loi
« portant statut général des entreprises publiques » et comprenant en particulier
une définition précise de ces dernières.
(4) L'arrêt connu de la Cour de cassation concernant les Caisses d'épargne
date du 5 mars 1856 (Civ., S. 1856, 1517, D. 1856, 1121).
(5) Traité élémentaire de droit administratif, 5e éd., 1949, p. 227.
(6) Qui, tout comme ces derniers, peuvent évidemment être industriels et com
merciaux. l'entreprise publique en droit administratif comparé 215
(öffentliche Anstalt) — entité autonome à but délimité, faisant part
ie du mécanisme administratif bien que désintégrée (7) — , soit sous
celle de la société commerciale (rechtsfähige Gesellschaft des Privatr
echts), soit enfin même sous celle de la régie non-personnalisée
[Regiebetrieb ohne Rechtspersönlichkeit) (8). Dans le droit britan
nique on emploie dans cet ordre d'idées une des trois expressions :
« entreprise », « undertaking » (9) et, à partir de 1926, de plus en
plus « public corporation » (10) ; cette dernière paraît généralement
admise à l'heure actuelle, sur le plan sémantique, dans le monde
anglo-saxon tout entier. Son contenu se trouve parfois réduit aussi
au domaine économique seul (11) ; mais, tant en Grande-Bretagne
qu'en particulier aux Etats-Unis, elle a habituellement une signi
fication beaucoup plus large, embrassant toute activité désintégrée
de l'administration publique, soit-eslle économique, sociale, cultur
el/le ou autre. Ainsi, par exemple, en Grande-Bretagne on distingue
nettement les « industrial corporations » (12), les « social service
corporations » (13) et les « supervisory public corporations » (14).
La même division tripartite se retrouve mutatis mutandis aux Etats-
Unis (15).
On pourrait citer beaucoup d'exemples analogues en droit
comparé. L'œuvre collective récemment publiée par le professeur
W. Fried'mann, de la Faculté de droit de Toronto, (16) nous offre
un tableau des plus intéressants de la situation respective dan«
13 pays différente et une analyse comparative particulièrement ins
tructive. Il y a lieu d'y ajouter, en dehors des « imprese puboliche »
italiens, les « estabelecimentos publicos » et « fiscalias » portugais,
les « institutos publicos » espagnols, les « autarquias » dans tous les
(7) II est important de la distinguer de la « corporation publique » (öffentli
che Körperschaft), entité corporative, caractérisée par le rôle accordé à ses memb
res dans la gestion ou le contrôle lato sensu.
(8) Notons tout de suite que la notion d'entreprise publique apparaît déjà
en 1896 chez Otto Mayer (Deutsches Verwaltungsrecht, vol. 2, p. 1 et s.), en rap
port avec l'expropriation (pour définir l'unité administrative au profit de la
quelle a lieu) . Ainsi l'extension de cette notion au delà du do
maine purement économique mérite l'attention.
(9) V. William A. Robson, Public Entreprise, Londres, 1935.
(10) V. W. Friedmann, The Corporation in Great Britain in The Pub
lic Corporation. A Comparative Symposium, Toronto, T954, p. 162 et s.
(11) V. par exemple Encyclopaedia Britannica, éd. 1955, vol. 10, p. 571 (Govern
ment Corporations) .
(12) P. ex. les gigantesques entreprises nationalisées ou The British Trans
port Corporation, The Colonial Development Corporation, etc.
(13) P. ex. la B. B. C, The National Assistance Board, The Agricultural Land
Commission, etc.
(14) P. ex. les anciens Agricultural Marketing Boards d'entre 1931 et 1933.
(15) V. Herbert Emmerich, Government Corporations and Independent Super
visory Agencies, 1937, p. 300 et s. et W. Friedmann, op. cit., p. 166, 168 et s.
(16) The Public Corporation. A Comparative Symposium ("University of To
ronto School of Law Comparative Law Series, vol. I). :
l'entreprise publique en droit administratif comparé 216
pays d'Amérique latine et la doctrine qui leur est consacrée (17).
Nous pouvons ainsi constater la portée universelle du problème qui
apparaît sous toutes les longitudes, dans tous les systèmes de gouver
nement — parlementaire et présidentiel, unitaire et fédéral, démocra
tique et autoritaire — indépendamment du degré de développement
culturel et politique du pays donné, de sa structure économique (capi
taliste, socialisante ou communiste), des spécificités de sa pensée ou de
son armature administrative. Nous retrouvons l'entreprise publique
aussi à l'intérieur de l'Etat, notamment dans l'Etat fédéral — sur
le plan de l'organisation des Etats membres, dans l'Etat décentralisé
— sur le plain de l'organisation municipale ; ou bien au-dessus des
Etats — sur le plan international, où (il y a lieu de le rappeler) la
forme corporative et personnalisée a pratiquement une position
monopoliste dans inter nationale. Parmi divers phéno
mènes administratif is contemporains, celui-là paraît véritablement
crucial pour comprendre le dynamisme propre de l'organisation
administrative en général et comme terme de comparaison d'une
évolution dont les grandes lignes se ressemblent de plus en plus, à
mesure qu'on s'élève au-dessus d'un seul plan national.
Il ne peut donc pas manquer d'attirer l'attention du juriste qui,
comme dit Marcel Wialime (18) en « allant du connu à l'inconnu ou
plutôt de ce qui paraît acquis à ce qui est encore controversé et im
précis », paraît pourtant toujours pris au dépourvu par cet essor
inattendu. Et que dire du comparatiste dont l'imagination ne peut
ne pas être frappée par ce champ si peu exploré d'investigations
comparatives, de la recherche féconde de ressemblances dans les di
ssemblances ?
Nous envisageons de présenter dams cette brève communication
quelques observations, fatalement incomplètes, au sujet de l'entre
prise publique, abordé sous l'angle de 1' « économie de la machi
nerie » (19), a savoir de l'organisation administrative. Cette der
nière reste encore la cendirillon du droit administratif, parce que
considérée comme purement technique, statique, peu digne de l'ana
lyse scientifique et, par conséquent, traitée en marge du droit et,
tout au plus, de façon fragmentaire. Or, il se peut qu'en partant
des aspects structuirel et fonctionnel de cet outil moderne de l'action
prestatrioe des administrations publiques et en creusant en pro
fondeur, on .se rapprochera du moment où il sera possible d'établir
un cadre doctrinal du droit administratif comparé, adapté aux
besoins de notre époque et tenant compte de leur évolution.
(17) II suffit de mentionner les contributions doctrinales de tout premier plan
de Santi Romano, Orlando, Salandra, Zenobini ou Raneletti en Italie, de Velasco
Calvo en Espagne, de Rafael Bielsa, Horacio Hereda en Argentine, de Prates da
Fonseca ou Themistocles Cavalcanti au Brésil, et beaucoup d'autres.
(18) Op. cit., ibidem.
(19) Expression de Charles Babbage, professeur de mathématiques à l'Uni
versité d'Oxford, On the Economy of Machinery and Manufacture, Londres, 1832. publique en droit administratif comparé 217 l'entreprise
2. 11 est bien connu que tes classifications classiques, dans l'a
dmiration desquelles toute une génération a été élevée, éclatent par
suite de la pression des faits. Le bouleversement récent de la struc
ture cellulaire traditionnelle des administrations publiques, boule
versement dont l'entreprise publique est une des manifestations
capitales, transforme de fond en comble les formes anciennes, en
fonction des changements de la mission administrative et en parti
culier de l'essor de la fonction p resta trice. Les formes nouvelles,
hétérogènes, manquent d'esprit de symétrie et de sens des proport
ions, troublent l'ordre traditionnel en le désintégrant et en le
décomposant; elles restent incoordonnées, portent les nom« les plus
divers, parfois trompeurs, et ne correspondent à aucune catégorie
conceptuelle préétablie. Aux Etats-Unis on parle, dans cet ordire
d'idées, du « chaos » (20), de la « jungle » dans l'organisation admi
nistrative (21) , de 1' « anarchie administrative » (22) . Notre pensée
est, en effet, tellement attachée à la tradition structurelle qu'elle
éprouve de grandes difficultés à s'accoutumer à l'existence de ces
frames- tireurs, à caractère mi-officiel et mi-privé, sans affectation
régulière et avec une certaine liberté d'action (23). Bénéficiant de
statuts légaux les plus différents et établis a casu ad casum, sou
vent à titre temporaire seulement, ils disposent de toute une gamme
de degrés d'autonomie quant à leur gestion et leurs finances et ne
se baissent que difficilement insérer dans un cadre schématique. Par-
conséquent il va de soi qu'ils « déforment les institutions... (qui) ne
correspondent plus à l'analyse traditionnelle qui en a été faite et
perdent toute cohésion et toute homogénéité », dit Viraly (24) ;
« c'est ce qui apparaît avec évidence pour la notion d'établissement
public dont la crise était déjà énoncée de toutes parts. Son extension
dians le domaine des nationalisations risque d'avoir des conséquences
fa/tailas- à sa signification juridique » (24 Ms). En effet, de teilles
modifications d'attributs et de structures des administrationis —
véritable « ligne du front » du devenir social, économique, juridique
— ne peuvent que désactualiser, du moins en grande partie, les con
ceptions anciennes de l'époque de Léon Duguit et d'Otto Mayer ou
de Léon Michoud et de Paul Laband.
Ainsi, bien que ce problème de désintégration dans l'organisation
(20) V. Charles A. Beard, American Government and Politics, New York,
1937, p. 629 (« chaos of offices and boards »).
(21) V. Frederick A. Ogg et P. Orman Ray, Introduction to American Go
vernment, 6e éd., New York, 1938, p. 762.
(22) V. A. N. Holcombe, State Government in the United States, 3e éd., 1937
(« administrative anarchy »). Harvey Walker, dans Public Administration in the
United States, 1937, p. 771, parle du « hodge podge of administrative activity».
(23) Déjà en 1903, Maurice Hariou, dans sa glose connue à l'arrêt concernant
la Caisse des écoles du 6e arrondissement, préconisait « la guérison de cette ma
nie de logique qui fait dire : périsse l'institution plutôt qu'un principe ». (La
jurisprudence administrative de 1892 à 1929, Paris, 1929, vol. I, p. 435) .
(24) V. Michel Viraly, Remarques sur le projet de loi portant statut général
des entreprises publiques, in La revue administrative, n° 16/50, p. 356.
(24 bis) Ibidem. 218 l'entreprise publique en droit administratif comparé
administrative ait ses parchemins (25), il reste au point de vue doc
trinal pratiquement vierge. Au surplus, par suite du comparti
mentage regrettable des sciences sociales et de leur enseignement, le
juriste se trouve isolé dans son secteur, travaille le plus souvent
sans relation aucune avec l'économiste-, le sociologue, le représentait
de la science administrative », dédaignant cette « fécondation croi
sée » qui résulte fatalement de l' interdépendance de ces sciences (si
elle est respectée) ; par conséquent diverses perspectives — ein par
ticulier dans les zones frontières — lui reste fermées. Même l'admi
rable édifice jurisprudentiel et doctrinal du droit administratif fran
çais, objet de l'admiration de tout comparatiste, fait parfois — dans
certains de ses secteurs, dont celui-là — en dépit de la beauté de
ses constructions de base, l'impression d'être par rapport a. la vie
administrative ce que serait, par exemple, un magnifique salon
Empire qu'on devrait placer dans un bâtiment H.L.M. de notre
temps : il resterait une splendeur et un objet d'un grand prix, mais
ne servirait que peu en fait, dans un tel cadre, tous les jours. Il n'y
a pas d'autre moyen que de disposer au plus vite d'objets plus mo
destes, conformes au cadre, adaptés à la vie prosaïque. Un effort
constant d'adaptation et de reconstruction du droit, tendant à re
penser les schémas anciens, est indispensable si l'on veut éviter une
rupture entre le droit et la réalité.
3. L' étude comparative prouve que partout l'entreprise publique
apparaît, comme c'est le cas en particulier en France et en All
emagne, simultanément sous deux formes différentes.
La première est celle d'un organisme administratif institution
nalisé, ayant de par la loi une certaine indépendance sur le plan de
la gestion et un patrimoine soustrait à l'application des règles doman
iales. Elle n'est pour cela ni para-statale, ni semi-administrative,
car elle continue à faire partie du mécanisme de l'administration
publique, bien qu'elle soit légalement et en fait traitée de façon spé
ciale, parce que désintégrée et, grâce à sa personnalisation, intro
duite dans le trafic légal en tant que sujet du droit à côté de l'Etat.
On comprend mieux l'essence de ce phénomène en y voyant la sauve
garde de l'unité fondamentale de l'action gouvernementale mais en
même temps en l'abordant a contrario, par rapport à la structure
départementale, dite « ministérielle » de l'administration, avec sa
ramification symétrique en haut et toute une série de pyramides
verticales parallèles constituant en bas l'armature de la division ad
ministrative spatiale (26).
(25) Le monographe français de l'établissement public, Pierre Avril (Origine
de la distinction des établissements publics et des établissements d'utilité publi
que, Paris, 1900) trouva ses manifestations concrètes déjà bous le Directoire.
(26) Le développement quantitatif de cette forme d'entreprise publique s'op
pose à ce qu'on continue à la considérer comme une anomalie, une exception par
rapport à la règle contraire. Il devient, au contraire, un mode concurrent d'admi
nistrer et occupe de plus en plus une position majoritaire sur le plan des services
prestateurs. publique en droit administratif comparé 219 l'entreprise
Par conséquent, comme l'a dit Franklin D. Roosevelt (27), une
telle entité est « reliée au pouvoir gouvernemental, tont en possé
dant la flexibilité et l'initiative de l'entreprise privée » ; elle est
foncièrement hybride : mi -autorité (parce que toujours encore en
régie et représentant, dans une certaine mesure, le pouvoir) et mi-
commerçant (parce que assimilée à lui et soumise en principe, comme
nous le verrons, au régime de droit privé).
La seconde forme est celle d'une société commerciale dont le ca
pital est rattaché exclusivement à l'Etat comme c'est, par exemple,
en France le cas de nombreuses entreprises bancaires et d' assurances
nationalisées. Ou bien au moment de la nationalisation on conserve
à des sociétés privées leur forme légale ancienne afin de ne pas
rompre trop brutalement avec leurs méthodes d'action, pour faci
liter la transition en ne créant pas de difficultés d'ordre psycho
logique ; ou bien on crée ah nihilo des sociétés commerciales nouv
elles, bien que dès le début l'Etat les gère et leur affecte un patri
moine propre. La richesse d'éventualités entrant en ligne de compte
est grande, le résultat reste le même : on applique le statut juridique
de droit privé à une action administrative, en donnant à cette der
nière une « façade » privatisée.
Pourtant il saute aux yeux que cette « privatisation » du phé
nomène est extérieure, apparente et dégénère le plus souvent en
fiction. En effet, certaines règles de droit commercial se trouvent
écartées pair la force des choses, par suite du caractère légal sui
generis d'une telle société à propriétaire unique, qui exerce en sur-
pluis librement le contrôle de l'exploitation. Comme cela est révélé
par l'histoire des « «ociétés d'économie mixte » (« gemischt-wirts
chaftliche Unternehmungen ») — phénomène analogue mais avec
cette différence de degré (28) que la participation de capitaux
publics y est partielle, le plus souvent majoritaire - — la pénétration
du contrôle gouvernemental reste essentielle et va en croissant, en
dépit de toute « façade » (29) ce qui risque pratiquement de réduire à
néant tous les avantages qui ont justifié le recours à cette forme
d'action administrative.
Il peut paraître paradoxal que — les régimes continentaux
ayant souvent recours à cette dernière — les Common Law Count
ries aient plutôt tendance à la rejeter au profit de la précédente. On
s'y méfie de la isociété commerciale créée par l'Etat ou avec sa par
ticipation effective et on piréfère la véritable entreprise publique
désintégrée (30) qui remplit son but sans fausser le tableau. C'est
(27) Message au Congrès de 1944 au sujet de la Tennesse Valley Authority
(T. V. A.).
(28) V. W. Friedmann, op. cit., p. 554.
(29) II arrive fréquemment que les actionnaires privés d'une telle société ne
sont en fait que des obligataires ou bien que l'Etat partage son portefeuille d'ac
tions en en attribuant pro forma quelques-unes à des prête-noms.
(30) V. W. A. Robson (editor), Problems of Nationalized Industry, Londres,
1952, passim. 220 l'entreprise publique en droit administratif comparé
d'ailleurs aussi le cas de toute une série de pays comme le Pakistan,
l'Inde, Israël ou l'Australie.
Si on cherchait la différence essentielle entre ces deux forme®
d'entreprises on ne la trouverait — en dépit des apparenceis — ni
dams le champ d'action (les deux ont pratiquement, dans divers
pays, la même tâche à accomplir), ni dan» le caractère commercial
de l'action (il reiste en fait le même partout, quand l'action a le ca
ractère économique), ni darns le régime légal (il est, en principe,
aussi identique). On voulait la trouver dans la question de bénéfices
résultant de la vente à profit (« Erwerbsgedanlce ») ; il paraît pour
tant établi qu'au fond, dans les deux cas, l'intérêt public agit de la
même façon et que par conséquent les deux formes de l'entreprise
peuvent tirer des bénéfices si cet intérêt ne s'y oppose pas (31). On
voulait la trouver aussi dams le fait que la société appartiendrait
de par sa nature intrinsèque au droit commercial tandis que l'en
treprise du premier type appartient au droit administratif ; si ce
point de vue est souvent celui des auteurs français renvoyant la dis
cussion approfondie du problème des sociétés économiques de l'Etat
ou mixtes au droit privé (32), la littérature allemande paraît, par
contre, prouver (33) qu'il s'agit daons les deux cas d'un secteur inté
grant de la doctrine juridico-administrative qui traite de tous les
types de l'action publique (« wirtschaftliche Betägigung der öffent
lichen Hand »), en dépit de leur « façade ».
Le problème reste, par conséquent, purement empirique. On a
recours à une ou l'autre forme d'action pour des besoins passagers,
par opportunisme, habitude ou tout simplement par hasard, par
respect pour la symétrie des administrations « régulières » qu'on
pense ainsi sauvegarder (34), enfin pour mieux déguiser l'Etat en
commerçant « véritable » (bien que personne ne soit longtemps dupe) .
S'il y a une différence, elle réside dans l'organisation : la tâche
reste administrative mais se trouve structurellement attachée ou
détachée du mécanisme total. Puisque, comme il a été dit, nous par
tons précisément de cet aspect du problème, il va. de soi que dans
cette communication nous ne traitions par la suite que des entre
prises publiques véritables, du premier type, en laissant de côté le
second, 3a société commerciale. L'étude comparative démontre que
ce dernier « company pattern » se trouve progressivement écarté par
la pratique, qu'il est traité avec « aversion » par la pensée anglo-
(31) V. Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts (I Band. Allg. Teil),
2 éd., Munich-Berlin, 1953, p. 316.
(32) V. André de Laubadère, Traité élémentaire de droit administratif, Paris,
1953, p. 639. Cela risque pourtant de placer cette discussion pratiquement dans
une sorte de no man's land.
(33) V. Ernst Forsthoff, op. cit., p. 399.
(34) On a d'ailleurs longtemps confondu les deux formes. V. Fritz Fleiner.
Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8e éd., et B. Lavergne, op. cit.
p. 70 et s. publique en droit administratif comparé 221 l'entreprise
saxonne (expression de Eobson) et que la doctrine moderne ne trouve
que bien difficilement des arguments pour défendre son unité.
Le droit comparé, conformément à sa mission propere, nous aide
à dégager une vision plus large du phénomène discuté et à mettre
un certain ordne dans cette mosaïque de créations accidentelles et
variées de l'entreprise publique du premier type. Nous analyserons
d'abord les motifs essentiels de ces créations, soient-ils apparents
ou réels, et ensuite quelques traits caractéristiques communs de leur
régime légal.
4. Leur motif apparent principal est d'ordre politique. On y a
vu, en effet, longtemps, — avant tout, sinon exclusivement — un
phénomène de socialisation. La philosophie politique du socialisme
doctrinal de l'époque héroïque — favorisant les prestations directes
de La communauté en faveur des masses d'usagers — utilisait l'en
treprise publique comme instrument principal de socialisation évo
lutive. On y voyait, par consequent, une construction-type de l'Etat
socialiste. Elle devait, d'après Sydney et Béatrice Weeb, sauve
garder la liberté de l'homme dams une communauté collectiviste,
grâce à une sorte de « fédéralisation » du pouvoir et au pluralisme
organique de l'administration. Le père du comparatisme en droit
administratif américain, Frank Johnson Groodnow traite en 1893,
dans la première édition de son œuvre classique (35), le problème
en question sous la rubrique « The Socialist Action of the Admin
istration ». En France, on le traitait sous l'angle de la menace du
« socialisme municipal » (36), nommé en Grande-Bretagne, non sans
une pointe d'ironie, « Gas and Water Socialism ». Plus récemment,
piar exemple, en Autriche, Adolf Merkl (37) souligne dans le même
ordre d'idées la conception du « Staats Sozialismus » en y voyant le
principal outil de l'ingérence dirigiste de l'Etat, fournisseur direct
des biens culturels et économiques. Il a fallu une aisisez longue évo
lution et des révolutions pour qu'on comprenne que cet aspect poli
tique cachait d'autres aspects importants et orientait l'opinion
dans une seule direction bien qu'il n'y ait en fait nullement lieu
d'attribuer au facteur idéologique un rôle exclusif. Ainsi, d'une
part, aux Etats-Unis, malgré l' essor du capitalisme et une ambiance
générale nullement socialiste, le succès de quelques entreprises pu
bliques fédérales dont la R. F. C. (Reconstruction Finance Corpor
ation) de 1932 et, en particulier, la T. V. A. datant de 1933, paraît
imposant et très caractéristique. Par contre, par exemple en Suède,
où le régime social-démocrate est stable depuis longtemps, l'en
treprise publique n'existe pratiquement pas, la société « nationale »
ou d'économie mixte prédomine en fait et comme instruments effi-
(35) Comparative Administrative Law, 1893, New York, 2 vol., p. 130 et s.
(36) V. aussi les essais de Léon Duguit de transformation du droit public
dans un sens syndical par la même voie (Les transformations du public,
Paris, 1925, passim) .
(37) Allgemeines Verwaltungsrecht, Vienne, 1927, p. 307.