Le pouvoir réglementaire des institutions internationales - article ; n°1 ; vol.4, pg 341-360

Marcel Merle

Description

Annuaire français de droit international - Année 1958 - Volume 4 - Numéro 1 - Pages 341-360
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• droit constitutionnel
• juridique
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_FRANCAIS_DE_DROIT_INTERNATIONAL
• Publié le: 01 janvier 1958
• Nombre de lectures: 23
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

M. le Professeur Marcel Merle
Le pouvoir réglementaire des institutions internationales
In: Annuaire français de droit international, volume 4, 1958. pp. 341-360.
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Merle Marcel. Le pouvoir réglementaire des institutions internationales. In: Annuaire français de droit international, volume 4,
1958. pp. 341-360.
doi : 10.3406/afdi.1958.1388
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1958_num_4_1_1388DES NATIONS-UNIES ORGANISATIONS
ET
ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
LE POUVOIR REGLEMENTAIRE
DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES
Marcel MERLE
Le développement des institutions internationales n'a pas eu seulement
pour effet de superposer aux rapports traditionnels entre les Etats un ensemble
de règles collectives. La pratique des quinze dernières années montre que les
interventions des organismes internationaux modifient d'une manière profonde
— et sans doute irréversible — le contenu et, surtout, les procédés d'élabo
ration du droit international. Celui-ci ne peut être examiné que dans une
perspective institutionnelle si l'on veut en saisir les caractéristiques domi
nantes.
Pour apprécier la portée de ces transformations, on est instinctivement
conduit à rechercher des points de comparaison dans l'organisation interne
des Etats qui fournit un modèle beaucoup plus achevé d'aménagement des
compétences. Cette démarche peut s'avérer périlleuse si l'on cède trop vite
à la tentation de certains rapprochements qui semblent suggérés par les
mots mais qui ne tiennent pas compte de la différence de structure et d'évo
lution entre les deux types de société. La comparaison peut au contraire
(*) Marcel Merle, professeur à la Faculté de Droit, directeur de l'Institut d'études
politiques de l'Université de Bordeaux. Auteur de : Le Procès de Nuremberg et le
châtiment des criminels de guerre (Pedone, 1949) ; « la Convention européenne des
droits de l'homme» (R.D.P., 1951), «Tableau d'ensemble des institutions internatio
nales » {Semaines sociales, 1953) , « L'accord franco-allemand du 23 octobre 1954 »
(A.F.D.I., 1955), «Le règlement de la question sarroise » (A.F.D.I., 1956), «Les groupes
de pression et la vie internationale » (.rapport au IVe Congrès mondial de V1.P.S.A.,
1958) et autres articles de droit constitutionnel et de science politique. 342 ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
demeurer fructueuse si elle permet de mesurer à la fois le progrès qui se
réalise dans la technique des relations internationales et la marge importante
qui sépare encore celle-ci des mécanismes relativement plus perfectionnés
du droit interne. C'est dans cet esprit qu'on s'efforcera d'aborder le problème
du pouvoir réglementaire exercé par les institutions internationales.
La distinction du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire est liée,
dans les régimes politiques internes, à l'avènement du parlementarisme. Elle
correspond à une séparation organique des fonctions — qui réserve l'élabo
ration des lois au Parlement et celle des règlements à l'exécutif — et elle
postule, au moins dans la conception française, une hiérarchie de valeurs qui
fait du règlement le « serviteur et le prisonnier de la loi ».
La transposition de ces notions élémentaires dans les rapports entre les
Etats ne peut être effectuée sans de nombreuses précautions. La première
difficulté vient de ce que la séparation des pouvoirs est à peine esquissée
dans l'ordre international et que, là même où elle a été introduite, la division
du travail entre un Conseil exécutif et une Assemblée délibérante n'a
pas la même portée qu'en droit interne. On verra par la suite que ce sont
souvent les mêmes organes qui utilisent alternativement les techniques légis
lative et réglementaire. Le critère organique ne peut donc pas être utilisé
pour opérer la distinction entre les actes « législatifs » et « réglementaires ».
La seconde difficulté réside dans la confusion du vocabulaire. Si l'on
peut, à la rigueur, parler d'une législation internationale, on doit utiliser
avec ménagement les termes de fonction législative et, à plus forte raison,
ceux de pouvoir législatif. Il n'existe, on le sait, aucun organe mandaté à
titre exclusif par la société internationale pour élaborer des règles de droit
à portée générale et à caractère obligatoire. Ces règles sont élaborées par
les Etats eux-mêmes, au moyen d'accords librement consentis qui consti
tuent les éléments d'une « législation internationale ». Quand la conclusion
de ces accords a lieu dans le cadre d'institutions préétablies, on est fondé
à parler d'une « fonction législative ». Cette expression tend à faire ressortir
la contribution, très importante aujourd'hui, que les organisations interna
tionales apportent à l'élaboration des règles de droit : initiative, discussion,
assouplissement des modalités d'adoption (décision majoritaire et disparition
fréquente de la signature). Les procédures collectives, qui caractérisent l'i
ntervention des organisations internationales dans l'exercice de la fonction
législative, représentent certainement un progrès par rapport aux procédures
diplomatiques, mais elles n'ont pas entamé la souveraineté des Etats qui
demeurent toujours libres de ratifier ou de ne pas ratifier les conventions
adoptées par les organisations internationales. S'il existe une « législation
internationale », ce ne peut donc être, aujourd'hui encore, qu'une
conventionnelle; s'il existe une fonction législative des institutions interna- LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES 343
tionales, il ne peut s'agir que d'un aménagement des méthodes par lesquelles
les Etats élaborent eux-mêmes, en toute liberté, les règles de droit qui leur
sont applicables.
L'incertitude terminologique n'est pas moins grande s'il s'agit de déli
miter le pouvoir réglementaire. Le terme apparaît dans de nombreux textes,
mais il n'a pas toujours la même signification. Ainsi l'article 21 de la Charte
des Nations Unies prévoit que « l'Assemblée générale établit son règlement
intérieur ». Il s'agit ici d'une prérogative importante, mais dont l'effet
demeure malgré tout limité au fonctionnement de l'Organisation. C'est une
disposition qui relève du droit interne de l'O.N.U. (1) . Le terme de règlement
a évidemment un tout autre sens quand il est employé par la Convention
de l'Organisation météorologique mondiale ou par la Constitution de l'Orga
nisation mondiale de la santé. Le premier de ces textes décide que :
« les fonctions du Congrès sont les suivantes :
« ... d) adopter des règlements techniques relatifs aux pratiques et procé-
« dures météorologiques» (art. 7).
Le second prévoit que :
« l'Assemblée de la santé aura autorité pour adopter les règlements concernant :
« a) telle mesure sanitaire et de quarantaine ou toute autre procédure
destinée à empêcher la propagation des maladies d'un pays à l'autre » etc..
(art. 21).
Il s'agit ici de pouvoirs intéressant non plus le fonctionnement de l'organi
sation considérée, mais bien le comportement des Etats membres. Précisons
immédiatement, pour écarter toute équivoque, que ce deuxième aspect du
pouvoir réglementaire retiendra seul notre attention.
Mais le pouvoir réglementaire n'est pas forcément limité aux hypothèses
où le terme de règlement a été utilisé par les actes constitutifs des organi
sations internationales. La pratique contemporaine révèle l'existence de toute
une série de « décisions » émanant de tel ou tel organe et s'imposant aux
Etats membres des institutions considérées. Tel est le cas pour les décisions
prises par la Haute Autorité de la C.E.C.A. ou par le Conseil de l'O.E.C.E.
ou encore par le Conseil Atlantique. Tous ces actes juridiques ne sont pas
forcément des règlements internationaux, mais la question se pose au moins
de savoir si certains d'e