Le pouvoir réglementaire des institutions internationales - article ; n°1 ; vol.4, pg 341-360

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Annuaire français de droit international - Année 1958 - Volume 4 - Numéro 1 - Pages 341-360
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1958
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M. le Professeur Marcel Merle
Le pouvoir réglementaire des institutions internationales
In: Annuaire français de droit international, volume 4, 1958. pp. 341-360.
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Merle Marcel. Le pouvoir réglementaire des institutions internationales. In: Annuaire français de droit international, volume 4,
1958. pp. 341-360.
doi : 10.3406/afdi.1958.1388
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1958_num_4_1_1388DES NATIONS-UNIES ORGANISATIONS
ET
ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
LE POUVOIR REGLEMENTAIRE
DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES
Marcel MERLE
Le développement des institutions internationales n'a pas eu seulement
pour effet de superposer aux rapports traditionnels entre les Etats un ensemble
de règles collectives. La pratique des quinze dernières années montre que les
interventions des organismes internationaux modifient d'une manière profonde
— et sans doute irréversible — le contenu et, surtout, les procédés d'élabo
ration du droit international. Celui-ci ne peut être examiné que dans une
perspective institutionnelle si l'on veut en saisir les caractéristiques domi
nantes.
Pour apprécier la portée de ces transformations, on est instinctivement
conduit à rechercher des points de comparaison dans l'organisation interne
des Etats qui fournit un modèle beaucoup plus achevé d'aménagement des
compétences. Cette démarche peut s'avérer périlleuse si l'on cède trop vite
à la tentation de certains rapprochements qui semblent suggérés par les
mots mais qui ne tiennent pas compte de la différence de structure et d'évo
lution entre les deux types de société. La comparaison peut au contraire
(*) Marcel Merle, professeur à la Faculté de Droit, directeur de l'Institut d'études
politiques de l'Université de Bordeaux. Auteur de : Le Procès de Nuremberg et le
châtiment des criminels de guerre (Pedone, 1949) ; « la Convention européenne des
droits de l'homme» (R.D.P., 1951), «Tableau d'ensemble des institutions internatio
nales » {Semaines sociales, 1953) , « L'accord franco-allemand du 23 octobre 1954 »
(A.F.D.I., 1955), «Le règlement de la question sarroise » (A.F.D.I., 1956), «Les groupes
de pression et la vie internationale » (.rapport au IVe Congrès mondial de V1.P.S.A.,
1958) et autres articles de droit constitutionnel et de science politique. 342 ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
demeurer fructueuse si elle permet de mesurer à la fois le progrès qui se
réalise dans la technique des relations internationales et la marge importante
qui sépare encore celle-ci des mécanismes relativement plus perfectionnés
du droit interne. C'est dans cet esprit qu'on s'efforcera d'aborder le problème
du pouvoir réglementaire exercé par les institutions internationales.
La distinction du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire est liée,
dans les régimes politiques internes, à l'avènement du parlementarisme. Elle
correspond à une séparation organique des fonctions — qui réserve l'élabo
ration des lois au Parlement et celle des règlements à l'exécutif — et elle
postule, au moins dans la conception française, une hiérarchie de valeurs qui
fait du règlement le « serviteur et le prisonnier de la loi ».
La transposition de ces notions élémentaires dans les rapports entre les
Etats ne peut être effectuée sans de nombreuses précautions. La première
difficulté vient de ce que la séparation des pouvoirs est à peine esquissée
dans l'ordre international et que, là même où elle a été introduite, la division
du travail entre un Conseil exécutif et une Assemblée délibérante n'a
pas la même portée qu'en droit interne. On verra par la suite que ce sont
souvent les mêmes organes qui utilisent alternativement les techniques légis
lative et réglementaire. Le critère organique ne peut donc pas être utilisé
pour opérer la distinction entre les actes « législatifs » et « réglementaires ».
La seconde difficulté réside dans la confusion du vocabulaire. Si l'on
peut, à la rigueur, parler d'une législation internationale, on doit utiliser
avec ménagement les termes de fonction législative et, à plus forte raison,
ceux de pouvoir législatif. Il n'existe, on le sait, aucun organe mandaté à
titre exclusif par la société internationale pour élaborer des règles de droit
à portée générale et à caractère obligatoire. Ces règles sont élaborées par
les Etats eux-mêmes, au moyen d'accords librement consentis qui consti
tuent les éléments d'une « législation internationale ». Quand la conclusion
de ces accords a lieu dans le cadre d'institutions préétablies, on est fondé
à parler d'une « fonction législative ». Cette expression tend à faire ressortir
la contribution, très importante aujourd'hui, que les organisations interna
tionales apportent à l'élaboration des règles de droit : initiative, discussion,
assouplissement des modalités d'adoption (décision majoritaire et disparition
fréquente de la signature). Les procédures collectives, qui caractérisent l'i
ntervention des organisations internationales dans l'exercice de la fonction
législative, représentent certainement un progrès par rapport aux procédures
diplomatiques, mais elles n'ont pas entamé la souveraineté des Etats qui
demeurent toujours libres de ratifier ou de ne pas ratifier les conventions
adoptées par les organisations internationales. S'il existe une « législation
internationale », ce ne peut donc être, aujourd'hui encore, qu'une
conventionnelle; s'il existe une fonction législative des institutions interna- LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES 343
tionales, il ne peut s'agir que d'un aménagement des méthodes par lesquelles
les Etats élaborent eux-mêmes, en toute liberté, les règles de droit qui leur
sont applicables.
L'incertitude terminologique n'est pas moins grande s'il s'agit de déli
miter le pouvoir réglementaire. Le terme apparaît dans de nombreux textes,
mais il n'a pas toujours la même signification. Ainsi l'article 21 de la Charte
des Nations Unies prévoit que « l'Assemblée générale établit son règlement
intérieur ». Il s'agit ici d'une prérogative importante, mais dont l'effet
demeure malgré tout limité au fonctionnement de l'Organisation. C'est une
disposition qui relève du droit interne de l'O.N.U. (1) . Le terme de règlement
a évidemment un tout autre sens quand il est employé par la Convention
de l'Organisation météorologique mondiale ou par la Constitution de l'Orga
nisation mondiale de la santé. Le premier de ces textes décide que :
« les fonctions du Congrès sont les suivantes :
« ... d) adopter des règlements techniques relatifs aux pratiques et procé-
« dures météorologiques» (art. 7).
Le second prévoit que :
« l'Assemblée de la santé aura autorité pour adopter les règlements concernant :
« a) telle mesure sanitaire et de quarantaine ou toute autre procédure
destinée à empêcher la propagation des maladies d'un pays à l'autre » etc..
(art. 21).
Il s'agit ici de pouvoirs intéressant non plus le fonctionnement de l'organi
sation considérée, mais bien le comportement des Etats membres. Précisons
immédiatement, pour écarter toute équivoque, que ce deuxième aspect du
pouvoir réglementaire retiendra seul notre attention.
Mais le pouvoir réglementaire n'est pas forcément limité aux hypothèses
où le terme de règlement a été utilisé par les actes constitutifs des organi
sations internationales. La pratique contemporaine révèle l'existence de toute
une série de « décisions » émanant de tel ou tel organe et s'imposant aux
Etats membres des institutions considérées. Tel est le cas pour les décisions
prises par la Haute Autorité de la C.E.C.A. ou par le Conseil de l'O.E.C.E.
ou encore par le Conseil Atlantique. Tous ces actes juridiques ne sont pas
forcément des règlements internationaux, mais la question se pose au moins
de savoir si certains d'entre eux ne relèvent pas de la même technique régle
mentaire qui a été formellement prévue par les actes constitutifs des institu
tions spécialisées.
L'incertitude qui demeure sur les contours exacts de la notion oblige à
dresser un inventaire aussi complet que possible des manifestations du pou
voir réglementaire. C'est seulement par un travail minutieux de rapproche
ment et de comparaison qu'on pourra dégager, à travers la diversité des
espèces, l'unité du genre et identifier les caractéristiques de cette nouvelle
fonction par rapport à la technique, désormais classique, de la législation
conventionnelle.
(1) Cf. L. Focsaneanu, « Le droit interne de l'O.N.U. », A.F.D.I., 1957. ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES 344
I. — Les manifestations du pouvoir réglementaire
De nombreuses institutions internationales utilisent concurremment la
technique conventionnelle et la technique réglementaire. L'étude des cas
dans lesquels ce pouvoir est aménagé de façon formelle par l'acte constitutif
peut aider à résoudre les difficultés d'interprétation qui se posent au sujet
des nombreuses « décisions » dont la nature juridique devra être précisée.
1°) Les exemples d'aménagement formel d'un pouvoir réglementaire
sont nombreux dans les institutions contemporaines. Mais il existe des pré
cédents célèbres : la Commission européenne du Danube bénéficiait, en vertu
de l'article 7 de l'Acte public du 2 novembre 1865, du pouvoir d'adopter et
de faire exécuter un « règlement de navigation et de police », véritable loi
de la circulation sur le fleuve. Le corps diplomatique de Tanger avait égale
ment adopté des règlements en vue de l'application de l'Acte d'Algésiras.
La Commission internationale de Navigation aérienne, créée par la Convent
ion de Paris du 13 octobre 1919 avait reçu le pouvoir d'apporter des amen
dements aux dispositions des Annexes techniques (art. 34, c), c'est-à-dire de
modifier la réglementation établie initialement par les signataires de la
Convention et incorporée à cette dernière. On pourrait citer d'autres exemp
les (2) .
a) C'est sous la forme modeste d'un pouvoir d'amendement à des textes
préétablis que se présente aujourd'hui le pouvoir réglementaire dans un
certain nombre d'institutions spécialisées. On peut ranger dans cette caté
gorie l'Union postale universelle et l'Union internationale des télécommunic
ations.
Dans le cadre de l'Union postale, on distingue quatre catégories d'actes
susceptibles d'intéresser les Etats : la Convention proprement dite qui est mise
à jour tous les cinq ans à l'occasion de la réunion ordinaire du Congrès,
c'est-à-dire de l'organe plénier de l'Union; les arrangements qui règlent
toute une série de problèmes particuliers (colis-postaux, mandats-poste, etc.) ;
ces arrangements se présentent sous la forme d'annexés à la convention et
doivent être ratifiés séparément par les Etats membres avant d'entrer en
vigueur pour chacun d'eux. Les règlements sont annexés aux arrangements
et suivent le même sort qu'eux; ils relèvent donc, comme les
et la Convention, de la technique conventionnelle classique. Une procédure
différente n'apparaît que pour les « propositions tendant à modifier ou à
interpréter les actes de l'Union » (chap. V, art. 5 et suivants) . L'adoption
des amendements, qui peuvent apparaître nécessaires dans l'intervalle des
sessions du Congrès, obéit à un mécanisme très complexe qui repose sur
une consultation écrite des Etats intéressés et aboutit à une sorte de vote
(2) Cf. les cas étudiés par H. T. Adam, Les établissements publics internationaux, Paris,
1957, pp. 58 et sq. LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES 345
par correspondance. On reviendra plus loin sur certains aspects de cette
procédure. Il suffit de noter pour l'instant qu'elle permet de réaliser l'adop
tion de certains amendements par un vote majoritaire et surtout de rendre
immédiatement exécutoires les amendements ainsi adoptés pour tous les Etats
membres de l'U.P.U.
On retrouve un dispositif similaire dans la Convention créant l'Union
internationale des télécommunications. L'article II (a) autorise les conféren
ces administratives à « réviser chacune dans son domaine respectif, les
règlements prévus à l'article 13 § 2 de la Convention » et l'article 13 stipule
que « les règlements lient tous les membres et les membres associés ». La
ratification n'est pas nécessaire pour la mise en vigueur des amendements.
Les Etats membres doivent simplement faire connaître au Secrétaire général
de l'Union leur approbation de ces modifications.
La technique qui vient d'être évoquée n'est pas entièrement nouvelle.
La révision de nombreux actes constitutifs internationaux était déjà acquise
par une décision majoritaire s'imposant à tous les Etats membres (cf. l'art. 108
de la Charte des Nations Unies) . Mais la ratification par une majorité déter
minée d'Etats demeurait tout de même nécessaire. Dans le cas de l'U.P.U.
et de 1'U.I.T., deux éléments originaux apparaissent : d'une part la procé
dure de révision appliquée aux «annexes» ou aux «règlements» confère
pratiquement aux organes désignés par les actes constitutifs le pouvoir
d'émettre des règles de droit nouvelles; d'autre part la combinaison de la
décision majoritaire et de l'absence de ratification confère à ces règles de
droit la généralité et la force exécutoire qui caractérisent normalement l'acte
législatif. On se détache insensiblement de la technique conventionnelle pour
aboutir à une décision collective immédiatement applicable aux Etats. Telle
est la caractéristique essentielle de ce que l'on peut appeler le pouvoir régle
mentaire des institutions internationales.
b) Cette caractéristique se retrouve dans des hypothèses où la notion
de pouvoir réglementaire apparaît plus clairement encore. Dans les exemp
les ci-dessus, la faculté pour une organisation internationale d'émettre des
règles de droit nouvelles était liée à la procédure d'amendement. Elle ne
pouvait donc intervenir qu'en prenant appui sur un texte préétabli. Dans
d'autres institutions, le pouvoir réglementaire acquiert un caractère auto
nome.
Tel est le cas pour l'Organisation mondiale de la santé, pour l'Organisa
tion météorologique mondiale et pour l'Organisation de l'aviation civile inter
nationale. L'article 21 de la Constitution de l'O.M.S. décide que :
« l'Assemblée de la santé aura autorité pour adopter les règlements concer-
« nant :
« a) telle mesure sanitaire et de quarantaine ou toute autre procédure desti-
« née à empêcher la propogation des maladies d'un pays à l'autre ;
« b) la nomenclature concernant les maladies, les causes de décès et les
« méthodes d'hygiène publique ;
« c) des standards sur les méthodes de diagnostic applicables dans le cadre
« international ; 346 ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
« d) des normes relatives à l'innocuité, la pureté et l'activité des produits
« biologiques, pharmaceutiques et similaires qui se trouvent dans le commerce
« international ;
« e) des conditions relatives à la publicité et à la désignation des produits
« et similaires qui se trouvent dans le commerce
« ».
De son côté, le Congrès météorologique mondial reçoit, entre autres
fonctions, celle d' « adopter des règlements techniques relatifs aux pratiques
et procédures météorologiques » (art. 7 (d) de la Convention) . Une attribu
tion identique est accordée au Conseil de l'O.A.C.I. qui doit « adopter... les
standards internationaux et les pratiques recommandées qui, pour plus de
commodité, constitueront des annexes à la présente Convention » (3) . Cette
fonction inclut également la faculté de procéder à la révision des textes
considérés sur recommandation de la Commission de navigation aérienne
(art. 57 (a) ). La reconnaissance, au profit de ces diverses organisations, du
pouvoir d'émettre des règlements est d'autant plus caractéristique qu'elle
figure à côté d'autres dispositions qui font appel à la technique conventionn
elle classique. Ainsi l'article 19 de la Constitution de l'O.M.S. reconnaît
que « l'Assemblée a autorité pour adopter des Conventions ou accords se
rapportant à toute question rentrant dans la compétence de l'Organisation ».
La même distinction apparaît à l'O.A.C.I. où l'activité permanente de mise
à jour des standards ou pratiques recommandées laisse place à l'élaboration
de grandes Conventions comme la Convention de Rome (1952) sur la répa
ration des dommages causés au sol. Ainsi se trouve confirmée la différen
ciation progressive entre l'activité conventionnelle et l'activité réglementaire
au sein des organisations internationales. On ne pourra apprécier toute la
portée de cette distinction avant d'avoir étudié les modalités techniques qui
caractérisent l'exercice du pouvoir réglementaire. Mais il faut, auparavant,
compléter l'inventaire en analysant des cas plus complexes.
2°) Dans les hypothèses envisagées jusqu'ici, le pouvoir réglementaire
n'était utilisé que pour résoudre des problèmes à caractère technique. Ces
problèmes ne sont pas forcément mineurs : le règlement sanitaire élaboré par
l'O.M;S. en fournit un exemple entre beaucoup d'autres. Mais les décisions
importantes continuaient à relever de la technique conventionnelle. La délé
gation de pouvoir consentie par les Etats en faveur des organismes interna
tionaux était donc soigneusement délimitée.
Dans des institutions récentes, comme la C.E.C.A., l'O.E.C.E. ou l'O.T.A.N.,
le problème se pose différemment On trouve ici de nombreux exemples de
« décisions » qui sont susceptibles d'engager la politique économique ou mili
taire des Etats membres, en dehors de la procédure conventionnelle. L'exemp
le de la C.E.C.A. (qui a inspiré les règles en vigueur pour le Marché com
mun et l'Euratom) est bien connu. Il ne fait aucun doute que la Haute Auto-
(3) Dans la terminologie de l'O.A.C.I. et de l'O.M.M., les standards ont force obligat
oire, mais les pratiques recommandées sont simplement facultatives. LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES 347
rite se trouve en mesure d'édicter des règlements en vue de prendre les
dispositions nécessaires au bon fonctionnement du Marché commun (4) . L'as
similation à la technique du pouvoir réglementaire en droit interne est ici
poussée très loin puisque l'exercice de l'activité réglementaire par la Haute
Autorité fait l'objet d'un contrôle juridictionnel en vue d'assurer la confor
mité des décisions prises à la lettre et à l'esprit du Traité (5).
La situation est beaucoup moins claire pour l'O.E.C.E. et l'O.T.A.N.
Dans ces deux organisations, on trouve, à côté d'une activité conventionn
elle de type classique (ex. : « Convention entre les Etats parties au Traité
de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces, du 19 juin 1951; Accord
instituant l'Union européenne des paiements, du 19 septembre 1950) des
« décisions » dont la nature juridique est difficile à déterminer (6) . Ce sont
des actes par lesquels les organes directeurs de ces institutions fixent l'orien
tation à donner à l'activité des Etats membres dans un domaine déterminé.
On se trouve fort embarrassé pour qualifier ces initiatives qui relèvent de
ce que l'on peut appeler la technique gouvernementale, laquelle n'a jamais
été étudiée de façon systématique dans l'ordre international. On peut au
moins distinguer, parmi ces décisions, les mesures d'ordre intérieur, concer
nant uniquement le fonctionnement de l'organisation, et les textes édictant
des règles de droit à l'intention des Etats membres. Ces derniers sont assez
nombreux à l'O.E.C.E. M. Freymond en a dénombré 309 de 1948 au 1er jan
vier 1955. L'un des plus importants est le « Code de la libération des échan
ges », qui est entré en vigueur sans ratification, à la suite d'une simple
décision du Conseil de l'O.E.C.E. L'activité du Conseil atlantique fait égale
ment apparaître, sous le nom de « Résolutions » des textes dont le contenu
affecte les compétences internes ou externes des Etats membres. En voici
deux exemples : La Résolution adoptée par le Conseil atlantique, le 13 dé
cembre 1956, introduit des règles nouvelles pour le règlement pacifique des
litiges et différends entre pays membres de l'Organisation :
« Le Conseil de l'Atlantique Nord...
« Décide que tout différend qui n'aura pu être réglé directement entre les
« intéressés sera soumis à une procédure de bons offices dans le cadre de
« 1'O.T.A.N. avant que les gouvernements des pays membres recourent à aucune
« autre institution internationale — exception faite, d'une part pour les diffé-
« rends d'ordre juridique qu'il y aurait lieu de soumettre à un organisme judi-
« ciaire et, d'autre part, pour les différends d'ordre économique que l'on pour-
« rait avoir avantage à tenter de régler d'abord dans le cadre de l'organisation
« économique spécialisée compétente.
« Affirme le droit et le devoir des gouvernements des pays membres et du
« Secrétaire Général de porter à son attention les questions qui leur paraîtront
« comporter une menace pour la solidarité ou l'efficacité de l'Alliance.
(4) Cf. les exemples cités par P. Reuter, La communauté européenne du charbon et de
l'acier, pp. 49 et 99.
(5) On peut se demander si ce contrôle, dont les modalités ont été empruntées à la
technique du recours pour excès de pouvoir, ne relève pas plutôt du contentieux de la
constitutionnalité puisque, en l'absence d'une « législation » proprement dite, les décisions
de la Haute Autorité doivent être confrontées directement avec le texte de l'acte constitutif de
l'Organisation.
(6) Cf. J. Freymond, Les décisions de l'O.E.C.E., Annuaire suisse de droit international,
1954. 348 ORGANISATIONS INTERNATIONALES UNIVERSELLES
« Habilite le Secrétaire général à offrir officieusement, à tout moment, ses
« bons offices aux gouvernements des deux pays membres qu'un différend divi-
« serait et, si ceux-ci y consentent, à prendre l'initiative d'une enquête, d'une
« médiation, d'une conciliation ou d'un arbitrage.
« Autorise le Secrétaire général à s'assurer chaque fois qu'il le jugera utile
« aux fins indiquées par le paragraphe précédent, le concours de trois représen-
« tants permanents, au plus, qui seront choisis par lui dans chaque cas. »
C'est en application de ce texte que le Secrétaire Général de l'O.T.A.N.
a offert ses bons offices, en mars 1957, pour le règlement de la question de
Chypre.
Dans sa résolution pour la mise en application de la section IV de l'Acte
final de la Conférence de Londres, le Conseil Atlantique décide d'étendre les
attributions du Commandement suprême des forces alliées en Europe et lui
donne le droit de :
« § 10 a) fixer en consultation avec les autorités nationales intéressées, les
« besoins en ressources logistiques.
b) déterminer la répartition géographique de celles-ci, en accord avec les
« autorités nationales intéressées.
c) fixer en consultation avec les autorités nationales intéressées les priorités
« logistiques pour la mise sur pied, l'équipement et l'entretien des unités.
« d) diriger pour la satisfaction de ses besoins l'emploi des éléments du
« soutien logistique qui sont mis à sa disposition par les autorités compétentes.
« e) coordonner et contrôler l'emploi à des fins logistiques des installations
« de l'infrastructure commune de l'organisation et des installations mises à sa
« disposition par les autorités nationales ».
Dans le même texte, le Conseil Atlantique a décidé également que :
« le commandement des forces alliées en Europe a le contrôle direct de l'instruc-
« tion supérieure de toutes les forces nationales affectées à son commandement
« en temps de paix ».
Voilà des décisions qui impliquent un renforcement des pouvoirs de
l'Organisation, c'est-à-dire une restriction à l'une des compétences fonda
mentales des Etats : celle qui concerne l'organisation d'un des principaux
services publics, l'armée. Or cette mesure est adoptée par l'organe principal
de l'institution, sans que les Etats intéressés puissent faire jouer à son
encontre le contrôle que représente la ratification.
3°) Les exemples qui viennent d'être passés en revue n'épuisent ce
rtainement pas la liste des manifestations du pouvoir réglementaire. Mais ils
suffisent à démontrer l'existence d'une technique d'élaboration des règles de
droit qui diffère de la procédure conventionnelle. La variété des situations
envisagées permet- elle d'identifier les caractéristiques du pouvoir réglement
aire par rapport à la « législation » d'origine conventionnelle ? La différence
est très faible si l'on adopte le point de vue de l'analyse matérielle : convent
ions et règlements constituent des règles de droit destinées à régir des
situations générales et objectives. La seule différence notable qui apparaisse
de ce point de vue tient au caractère second, dérivé, des règlements qui
n'interviennent, ordinairement, que pour développer ou adapter les principes
fixés dans les traités ou dans les conventions. Mais il ne s'agit là que d'une
caractéristique accessoire; car la hiérarchie théorique entre Convention et LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES 349
règlement n'est effectivement sanctionnée que dans la C.E.C.A., le Marché
commun et l'Euratom; dans les autres institutions, l'absence de tout contrôle
juridictionnel laisse aux organes directeurs le champ libre pour développer,
à partir d'un traité, une réglementation qui prend assez vite un caractère
autonome. C'est la permanence des organes et l'équilibre de leur composition
qui constituent les seules garanties de fidélité au texte initial. Comment
pourrait-il en être autrement dès lors que ces institutions sont appelées à
réglementer des activités techniques, politiques ou économiques en perpétuel
développement ?
Il faut donc se placer sur un autre plan pour apprécier l'originalité du
pouvoir réglementaire par rapport à la technique conventionnelle. C'est
essentiellement du point de vue formel que les règlements se distinguent
des conventions : leur procédure d'élaboration, la portée qui leur est reconnue
en font un instrument très souple qui permet aux institutions internationales
d'imposer progressivement aux Etats des règles d'action communes. L'examen
de ces deux caractéristiques doit permettre d'apprécier l'intérêt de ce nou
veau procédé d'élaboration des règles de droit international.
II. — La procédure d'élaboration des décisions réglementaires
L'indépendance des organisations internationales les unes par rapport
aux autres a pour conséquence une grande diversité dans la structure des
organes et, plus encore, dans les règles de fonctionnement. Chaque institution
ayant son objet propre et sa « clientèle » d'Etats, cherche naturellement à
adapter son organisation à ses besoins. Il ne faut donc pas s'étonner de
rencontrer des modalités très variables pour l'élaboration des règlements.
On peut cependant dégager des tendances significatives, aussi bien en ce
qui concerne l'attribution que l'exercice du pouvoir réglementaire.
1°) L'attribution de la compétence réglementaire
La faculté d'élaborer des règlements n'est pas acquise de plein droit au
profit des organismes internationaux. Elle résulte, en règle générale, d'une
attribution de compétence fixée par l'acte constitutif. Cette remarque prouve
que la prérogative dont jouissent traditionnellement les Etats pour élaborer
les règles de droit se trouve partiellement abolie au moyen d'un transfert de
compétence au profit de l'Organisation. C'est parce que la faculté d'émettre
des règlements se trouve institutionnalisée qu'on peut parler d'un pouvoir
réglementaire. Mais les modalités de cette institutionnalisation vont varier
d'une institution à l'autre.
a) Le procédé le plus rudimentaire, dont l'U.P.U. fournit un exemple, ne
comporte pas de délégation de compétence au profit d'un organe déterminé.
La compétence réglementaire — c'est-à-dire, en l'espèce, le pouvoir de
modifier certains Actes de l'Union dans l'intervalle des sessions du Congrès —
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