Politique de développement local : la mobilisation des acteurs - article ; n°1 ; vol.18, pg 187-213

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Sociétés contemporaines - Année 1994 - Volume 18 - Numéro 1 - Pages 187-213
This article studies several initiatives which shaped local development policies in different French regions. The first part deals with the mobilization and transformation of the population. It distinguishes three phases leading to the elaboration of a critical mass of projects thus facilitating more sustained and autonomous development. The second part contains a reflection on collective identities that enable partnership on local projects to be developed. The aim of these policies being to organize a local utility society, this article specifies, with reference to Denis Segrestin's work, the way in which a community is established, with its own specific socio-economic regulations replacing the macro-economic and macro-social regulations of a production-oriented society. The appearance of citizens representing a new type of actor in development makes mobilization possible.
L 'article étudie plusieurs initiatives ayant affecté différents territoires français et donné corps à des politiques de développement local. La première partie traite du processus de transformation et de mobilisation de tout ou partie de la population et distingue trois phases, aboutissant à l'existence d'une masse critique de projets rendant possible un développement plus soutenu et plus autonome. La seconde partie comporte une réflexion sur les identités collectives qui permettent d'expliquer le développement du partenariat autour de projets locaux. L 'enjeu des politiques de développement local étant l 'organisation d 'une société locale de service, l 'article précise, en se référant à différents travaux et en particulier à ceux de Denis Segrestin, la manière dont se constitue sur chacun des territoires concernés une communauté-société au sein de laquelle des régulations socio-économiques spécifiques permettent de suppléer aux régulations macro-économiques et macro-sociales de la société de production. La mobilisation devient alors possible grâce à l 'émergence d'une nouvelle figure d'acteurs : le citoyen acteur de développement.
27 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1994
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Pierre Teisserenc
Politique de développement local : la mobilisation des acteurs
In: Sociétés contemporaines N°18-19, Juin / Septembre 1994. pp. 187-213.
Abstract
This article studies several initiatives which shaped local development policies in different French regions. The first part deals
with the mobilization and transformation of the population. It distinguishes three phases leading to the elaboration of a critical
mass of projects thus facilitating more sustained and autonomous development. The second part contains a reflection on
collective identities that enable partnership on local projects to be developed. The aim of these policies being to organize a local
utility society, this article specifies, with reference to Denis Segrestin's work, the way in which a community is established, with its
own specific socio-economic regulations replacing the macro-economic and macro-social regulations of a production-oriented
society. The appearance of citizens representing a new type of actor in development makes mobilization possible.
Résumé
L 'article étudie plusieurs initiatives ayant affecté différents territoires français et donné corps à des politiques de développement
local. La première partie traite du processus de transformation et de mobilisation de tout ou partie de la population et distingue
trois phases, aboutissant à l'existence d'une masse critique de projets rendant possible un développement plus soutenu et plus
autonome. La seconde partie comporte une réflexion sur les identités collectives qui permettent d'expliquer le développement du
partenariat autour de projets locaux. L 'enjeu des politiques de développement local étant l 'organisation d 'une société locale de
service, l 'article précise, en se référant à différents travaux et en particulier à ceux de Denis Segrestin, la manière dont se
constitue sur chacun des territoires concernés une communauté-société au sein de laquelle des régulations socio-économiques
spécifiques permettent de suppléer aux régulations macro-économiques et macro-sociales de la société de production. La
mobilisation devient alors possible grâce à l 'émergence d'une nouvelle figure d'acteurs : le citoyen acteur de développement.
Citer ce document / Cite this document :
Teisserenc Pierre. Politique de développement local : la mobilisation des acteurs. In: Sociétés contemporaines N°18-19, Juin /
Septembre 1994. pp. 187-213.
doi : 10.3406/socco.1994.1170
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/socco_1150-1944_1994_num_18_1_1170♦ ♦♦♦♦♦♦ PIERRE TEISSERENC ♦ ♦♦♦♦♦♦
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT LOCAL
LA MOBILISATION DES ACTEURS
phases, de donné ItlSUMl transformation corps aboutissant t L à 'article des politiques et étudie à de l'existence mobilisation plusieurs de développement d'une initiatives de masse tout ou critique ayant local. partie affecté La de première projets la différents population rendant partie territoires traite possible et distingue du français processus un dévetrois et
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identités collectives qui permettent d'expliquer le développement du partenariat autour de
projets locaux. L 'enjeu des politiques de développement local étant I 'organisation d 'une
société locale de service, l 'article précise, en se référant à différents travaux et en particul
ier à ceux de Denis Segrestin, la manière dont se constitue sur chacun des territoires
concernés une communauté-société au sein de laquelle des régulations socio-économiques
spécifiques permettent de suppléer aux régulations macro-économiques et macro-sociales
de la société de production. La mobilisation devient alors possible grâce à l 'émergence
d'une nouvelle figure d'acteurs : le citoyen acteur de développement.
L'essor des politiques de développement local depuis les années 80 a fait l'objet
de nombreuses investigations à l'initiative d'économistes, de géographes, de socio
logues et de politologues ' . Ces politiques ont affecté de nombreux territoires, qu'il
s'agisse de territoires à dominante rurale, urbaine, industrielle ou sans caractéristi
que économique propre.
Sur ces territoires, les responsables locaux ont utilisé les nombreuses procédures
d'aménagement et de développement, ont mis en place des structures d'aide et de
conseil, ont initié des démarches de promotion et de communication, ont favorisé
l'organisation de programmes culturels et touristiques, se sont engagés dans des
plans de formation et des dispositifs de soutien aux transferts technologiques et en
recherche et développement. Cet ensemble d'initiatives a donné corps aux polit
iques de développement local.
L'analyse de ces politiques a conforté la thèse selon laquelle leur mise en œuvre
repose sur un processus de transformation de la société locale3 qui consiste
1 • Parmi les économistes il s'agit en particulier de Bernard Pecqueur, Xavier Greffe, Philippe Aydalot et
Jean-Noêl Thomas ; parmi les sociologues José Arocéna, Bernard Game, Daniel Lorrain et Patrick Le
Gales.
2 • Tous les auteurs qui se sont risqués à définir le développement local le présentent en termes de
processus, de démarche ou de mouvement, rejoignant en cela les analyses d'Edgar Morin (1980,
p. 484) lorsqu'il dénonce l'obsession de nos contemporains à rechercher des modèles.
Sociétés Contemporaines (1994) n° 18/19 (p. 197-213)
187 PIERRE TEISSERENC ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦
habituellement à enrichir les ressources existantes et à les diversifier, en s'appuyant
sur un projet de développement qui mobilise tout ou partie de la population.
Cette mise en œuvre fait appel à des compétences pluridisciplinaires en histoire,
géographie, économie, sciences politiques, anthropologie et sociologie. Ces disci
plines sont toutes sollicitées pour contribuer au diagnostic du territoire ; ce diag
nostic servant habituellement de point d'ancrage à la politique de développement
(Teisserenc, 1994, chap. и). L'évaluation de ces politiques a plutôt concerné jusqu'à
présent les économistes, les géographes et les sociologues.
Les économistes se sont plus particulièrement intéressés aux conditions dans
lesquelles s'effectue la diversification induite par les politiques de développement et
à leurs résultats en matière d'emplois 4 .
Les géographes se sont attachés à apprécier comment procède l'aménagement
d'un territoire pour faciliter la réussite des projets de développement et leurs effets
en terme d'attractivité 5 .
Les sociologues ont privilégié deux approches : la première s'est efforcée de
rendre compte de la société locale en tant que système d'action spécifique,
s'attachant à prouver que la mise en œuvre des politiques de développement
s'appuie sur une dynamique de création institutionnelle (Arocéna, 1986, p. 42-68,
Le Gales, 1993, p. 127-144). Nous avons eu l'occasion de démontrer (Teisserenc,
1994) que cette création institutionnelle correspondait à une phase du processus de
mutation du système d'action local.
Une seconde approche explore les conditions dans lesquelles procède la mobili
sation des acteurs locaux. Elle dispose d'une littérature abondante, fortement
marquée idéologiquement et difficilement exploitable du point de vue sociologique,
dans la mesure où sa valeur informative est faible et aléatoire6. Ses auteurs,
convaincus que le développement local suppose la mobilisation des populations,
rendent compte des politiques de développement en terme de mouvement social,
comme si cela allait de soi. Il faudra attendre le début des années quatre-vingt-dix
pour que des analyses plus fines (Le Gales, op. cit., Eme, 1990, p. 28-38, et Laville,
1990, p. 353-368) confirment la thèse de l'importance de la mobilisation des
acteurs locaux en montrant que celle-ci procède selon des mécanismes complexes,
qu'il serait absurde de confondre avec ceux qui sous-tendent la propre
aux mouvements sociaux.
Cet article se propose d'analyser la façon dont s'opère la mobilisation des
acteurs dans le cadre des politiques de développement et d'en identifier les enjeux,
à partir de l'étude comparative de quatre sites7. Cette étude démontre que, quels
3 • Cette transformation concerne plus particulièrement les conditions qui permettent i la société locale de
fonctionner en tant que système d'action. C'est la raison pour laquelle nous nous intéresserons dans cet
article aux modalités de coopération entre acteurs locaux.
4 . En particulier Xavier Greffe (1987).
* . En Kayser (1990, p. 187-247) et Planque (1986).
6 . Ces écrits sont souvent le fait de militants issus des mouvements d'éducation populaire qui ont
tendance i identifier le développement local avec des sociaux d'origine territoriale. Leur
approche est intéressante car, comme le démontre Xavier Greffe {op. cit.), elle constitue un des
courants idéologiques qui a contribué i donner corps à la notion de développement local. Mais leurs
écrits sont insuffisants.
7 . Ces sites ont été choisis en fonction de trois critères : des territoires qui sont concernés par la réalisation
d'une politique de développement local, des territoires à géométrie variable (villes, districts, bassins
188 ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT LOCAL
que soient les choix stratégiques des responsables locaux et quelles que soient les
caractéristiques socio-économiques et institutionnelles des territoires sur lesquels
ces politiques sont initiées, qu'il s'agisse de territoires en reconversion industrielle,
de territoires ruraux ou urbains cherchant à diversifier leurs activités, de territoires
« intermédiaires » sans dominante significative, soucieux de conforter l'existant et
d'anticiper leur développement à venir, il est possible d'identifier des principes
d'action et des conditions de faisabilité communs. Cette unicité des et des de permet de décomposer en trois phases le
processus de développement, chacune de ces phases correspondant à la recherche
d'objectifs propres et faisant appel à des formes et des degrés de mobilisation
d'acteurs différents.
1 . LE DÉVELOPPEMENT LOCAL, UN PROCESSUS DE TRANSFORMATION
ET DE MOBILISATION
La première phase porte sur l'acquisition des savoir-faire grâce à un apprentis
sage individuel et collectif des acteurs locaux à partir des multiples initiatives de
développement qui interpellent l'ensemble des partenaires9 .
À Gaillac (Teisserenc, 1992a), les élus locaux manifestent leurs craintes et leurs
espérances à propos de l'aménagement d'une voie rapide devant relier Albi à
Toulouse, susceptible de désenclaver ce territoire à dominante rurale. Grâce à
l'action concertée d'un leader politique et du directeur de l'Équipement, les
soixante-dix maires des communes concernées abandonnent progressivement leurs
projets individuels d'aménagement de zones d'activités pour concevoir collective
ment, avec l'appui d'experts extérieurs au territoire, une politique de développe
ment autour de quatre axes : une diversification des activités économiques grâce à
l'aménagement de trois zones d'activités, la qualification des services aux entrepri
ses et aux particuliers, le développement culturel par l'exploitation d'un site
archéologique prometteur et la promotion du territoire par la valorisation de ses
ressources propres (il s'agit en particulier du vin d'appellation contrôlée, d'un envi
ronnement agréable, d'un art de vivre et de valeurs spécifiques).
Dans le Minervois (Teisserenc, 1992b), territoire rural situé dans l'arrière-pays
de l'Hérault, zone de piémont à dominante viticole, l'initiative de développement
est le fait d'un tissu associatif dense et actif ; les militants de ces associations, atta
chés à cette micro-région en raison de son environnement et des conditions de vie
qu'elle leur offre, ont cherché à tirer profit d'un site (celui de Minerve) et d'une
histoire (celle du catharisme et des luttes populaires occitanes), à partir d'un projet
culturel (l'organisation d'un festival de théâtre conçu et animé par la population)
pour inciter les acteurs locaux à réagir contre un processus de déclassement de leur
territoire. Le festival devient l'événement mobilisateur. Sa réussite produira deux
d'emploi, micro-région) et des territoires disposant (ou non) d'avantages comparatifs et qui ont réussi i
les valoriser. Il s'agit du bassin d'emploi de Parthenay, du Territoire de Belfort, de Gaillac (Tarn) et de
Minerve (Hérault).
• . A la suite des travaux d'experts de l'OCDE ( Pellegrin, 1990), et de la CEE (notamment Martinet,
1989 et Beimet, 1990), nous avons identifié trois phases pour caractériser le processus de
développement (Tapie-Grime, Teisserenc, 1992).
9 • C'est la raison pour laquelle les experts de la CEE et de l'OCDE la considèrent comme une phase
éminemment culturelle qui permet aux territoires concernés par le projet de développement d'accéder
aux pré-conditions du développement
1S9 PIERRE TEISSERENC ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦
types d'effets : la démultiplication des initiatives dans tous les domaines de la vie
locale, qu'il s'agisse de services de restauration, d'accueil, de loisirs ou encore de la
promotion de produits locaux qui touchent à la gastronomie ou à l'artisanat d'art, et
l'implosion du tissu associatif incapable d'assumer son propre succès ; cette implo
sion offre aux responsables politiques locaux l'opportunité de « prendre le train en
marche » et d'inscrire le projet culturel dans une politique plus large de dévelop
pement de l'ensemble de ce territoire.
Dans un autre contexte, l'événement déclencheur est le dépôt de bilan d'une
entreprise. Ainsi à Parthenay (Teisserenc, 1991), petite ville, capitale d'un bassin
d'emploi de soixante-dix mille habitants regroupant soixante-dix communes rurales
et bénéficiant d'activités diversifiées dans Г agro-alimentaire, la mécanique et le
textile, le dépôt de bilan en 1981 de la première entreprise locale, une briqueterie
employant cinq cents salariés, provoque la réaction des acteurs économiques
locaux, fortement appuyés par la nouvelle équipe municipale. L'association des
chefs d'entreprise de Gâtine va alors utiliser les services de l'agence de développe
ment, créée deux ans plus tôt par le district de Parthenay, pour multiplier les initia
tives dans les domaines de la coopération entre entreprises, de la formation des
chefs d'entreprise, de la qualification de la ressource humaine, de l'insertion pro
fessionnelle des jeunes, de l'aide à la création d'entreprises et de la recherche
appliquée, alors que dans le même temps la collectivité s'emploie à prendre elle-
même des initiatives complémentaires dans l'aménagement urbain, la réhabilitation
du patrimoine, la programmation culturelle, le développement touristique et la
qualification de ses services.
À Belfort (Teisserenc, 1992c), l'événement mobilisateur est la grande grève que
connaît la première entreprise du territoire, Alsthom, forte de ses six mille salariés
et de l'image du groupe auquel elle appartient. Les conditions historiques, polit
iques et institutionnelles dans lesquelles ce territoire s'est constitué ont largement
contribué à forger un système local caractérisé notamment par un partage des com
pétences entre la sphère économique et le monde politique. La grève de 1979, qui
voit la mobilisation des élus locaux aux côtés des salariés de l'usine Alsthom,
interpelle les fondements de ce système (Mercier et Segrestin, 1983). À partir des
années quatre-vingts, la crise touche successivement le groupe Alsthom, le groupe
PSA implanté sur le bassin d'emploi mitoyen de Montbéliard, l'usine Bull et le
tissu dense des entreprises de sous-traitance. Elle aura pour effet d'intensifier et de
diversifier les interventions des collectivités locales dans le champ économique,
dans la formation (en particulier l'enseignement supérieur), et d'accélérer la réal
isation de politiques d'aménagement urbain et de développement culturel ambitieus
es. Le Territoire de Belfort et la ville se dotent, au cours de cette période, de servi
ces compétents et s'efforcent de créer les conditions qui permettent une coopération
durable avec les collectivités territoriales des bassins d'emploi mitoyens.
Sur l'ensemble de ces territoires l'événement déclencheur provoque une grande
effervescence ou « turbulence » 10 autour d'initiatives de développement individuel
les et/ou collectives qui touchent à tous les aspects économiques, sociaux, culturels
de la vie locale. Ces initiatives constituent autant d'occasions pour les acteurs
locaux de confronter leurs représentations du territoire, de repérer leurs stratégies,
d'identifier leurs divergences et de rechercher, chaque fois que nécessité oblige, les
10. Concept extrait de la théorie de l'économiste anglais P. Birch (cf Dalle et Bounine, 1987, p. 166-187).
190 ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦ POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT LOCAL ♦
moyens de dépasser les contradictions que la situation leur impose. Ce dépassement
repose sur une remise en cause des rapports de force qui structuraient jusqu'alors le
système social local (Mercier et Segrestin, 1983). C'est ainsi qu'à Belfort les initia
tives appuyées par les collectivités territoriales pour diversifier les activités écono
miques et assurer la cohésion d'une société soumise à des mutations qui tendent à
marginaliser nombre de ses actifs provoquent une tension entre acteurs politiques et
acteurs économiques. Le débat entre partenaires locaux devra attendre plusieurs
années avant que ne se dégagent des modalités concrètes de coopération grâce à un
partage des compétences entre les services des collectivités locales et les chambres
consulaires.
À Gaillac, les initiatives ont d'abord été le fait d'élus soucieux de tirer indiv
iduellement profit des avantages du désenclavement de leur territoire. Cette
première phase leur aura fourni l'occasion de dépasser les risques de segmentation
que n'aurait pas manqué de produire la réalisation de ces initiatives individuelles,
en concevant des projets conjoints en matière d'aménagement et de développement
à partir de l'élaboration collective d'un diagnostic stratégique du territoire.
À Minerve, l'initiative concerne exclusivement la société civile et plus précisé
ment les représentants des classes moyennes qui ont fait le choix de s'installer dans
cet arrière-pays pour y vivre et travailler. Ayant réussi à créer un réseau associatif
dense, ces acteurs vont s'employer à développer un travail d'animation et de
sensibilisation dans le milieu scolaire et auprès de la population adulte de manière
à associer les partenaires locaux à la réalisation du festival. Sa réussite aura pour
conséquence d'accélérer la transformation des rapports de force locaux : un clivage
apparaît entre les acteurs qui adhèrent au projet culturel et à ses implications (en
terme de développement de services et de diversification des activités), parmi
lesquels de nombreux élus qui ont saisi l'opportunité de la crise du milieu associatif
pour reprendre à leur compte la dynamique du projet culturel, ainsi qu'une minorité
de producteurs viticoles conscients du profit qu'ils peuvent retirer de la situation
nouvelle, et ceux qui refusent d'y adhérer (parmi lesquels de nombreux viticul
teurs).
À Parthenay, la mise en œuvre d'une politique volontariste d'appui aux initiati
ves locales de développement par une classe politique renouvelée, soucieuse de
« forcer le destin », bénéficie du traumatisme créé par un dépôt de bilan et trouve
un écho favorable du côté d'un patronat local inquiet de son avenir. Il en résulte
une explosion d'initiatives conjointes touchant à tous les aspects de la vie de la cité.
Cette prolifération s'accompagne de la diffusion de valeurs nouvelles.
Elle donne l'occasion aux acteurs locaux de prendre conscience des potentialités
que recèle leur territoire. Elle contribue ainsi à créer les conditions d'un apprentis
sage collectif qui rend possible « le débat fondamental sur les différences culturel
les » (Sainsaulieu, 1987, p. 251-7).
Cet apprentissage facilite la diffusion d'une culture entrepreneuriale et renforce capacités locales d'innovation. Ses effets bénéficient incontestablement d'une
modification des rapports de force qui structuraient le système social antérieur.
La deuxième phase se caractérise par une intégration des savoir-faire acquis
dans la phase antérieure, une formalisation des modes de coopération entre les
acteurs locaux qui prend largement en compte l'interdépendance du territoire et de
191 TEISSERENC ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦ PIERRE
son environnement. Elle est une étape significative du point de vue de
Г institutionnalisation du développement et de la professionnalisation des projets.
Sur le site de Minerve le festival s'impose comme un projet fédérateur, « le trait
d'union de toutes les forces vives et de toutes les initiatives ». Il apparaît comme le
tremplin, qui rend possible un foisonnement d'activités en tous genres, « une sorte
d'osmose entre l'héritage culturel, la vie associative et de possibles paris socio-éc
onomiques » (Teisserenc, 1992b, p. 36). Rencontre d'une création culturelle inscrite
dans la mémoire collective et d'un réseau associatif porté par la volonté d'affirmer
une identité régionale et de s'y ressourcer, il a réussi à galvaniser les volontés. Son
succès incite les partenaires locaux à faire appel à des professionnels du spectacle
pour en garantir la qualité, à concevoir de nouveaux services et à offrir à leurs
initiateurs (en l'occurrence il s'agit d'un large éventail de la population) les compét
ences nécessaires à leur réussite. Cette professionnalisation des projets
s'accompagne d'un élargissement du partenariat (appel à des ressources départe
mentales) et d'une extension du territoire concerné par leur réalisation (les
communes du département mitoyen s'associent au projet). « Partenariat, intercom-
munalité, ancrage des initiatives dans les échanges économiques, meilleure
intégration de la culture à l'économie locale... » caractérisent à Minerve cette phase
de maturité, qui bénéficie de la nouvelle configuration des rapports de force locaux
marquée par le renforcement de l'alliance entre les élus, les représentants des clas
ses moyennes initiateurs du festival et une frange de viticulteurs, tous investis dans
la gestion et la promotion de leur territoire d'appartenance.
À Gaillac, les élus et les socio-professionnels se sont approprié l'analyse strat
égique du territoire à l'aide d'un cabinet d'experts. Ils ont peaufiné les projets
d'aménagement et de développement qu'ils avaient collectivement arrêtés lors de la
première phase. L'association qu'ils ont créée pour négocier avec l'État les condi
tions de la voie rapide a renforcé sa légitimité tant vis-à-vis des
partenaires locaux que vis-à-vis des partenaires régionaux et nationaux; ses
travaux sont suivis avec intérêt. Tous ont conscience qu'elle assume provisoirement
une fonction d'aide à la décision, en attendant que soit mise en place une structure
politique de gestion mieux adaptée à la réalisation de leurs projets de développe
ment. Toutefois, à aucun moment, contrairement à ce qui s'est passé à Minerve, la
société civile n'a été sollicitée. À Gaillac la « turbulence » n'a concerné que les
acteurs du système politico-administratif. C'est la raison pour laquelle elle n'a
guère modifié à ce jour les rapports de force locaux.
Ces deux sites, Gaillac et Minerve, connaissent un processus
d'institutionnalisation du développement identique ; en l'occurrence la création
d'une structure de coordination et d'impulsion unique pour promouvoir la politique
de développement. Tel n'est pas le cas de Parthenay et de Belfort où la mise en
œuvre de la politique de s'accompagne, au cours de cette seconde
phase, de la création d'un grand nombre de structures. Cette prolifération des insti
tutions facilite le développement de véritables réseaux inter-institutionnels qui lient
les diverses structures et les acteurs locaux, dans le cadre du système politico-
administratif hérité de la décentralisation11. Ces réseaux interviennent sur
11. L'analyse du système politico-administratif local français a été faite par Pierre Gremion (1976). La
décentralisation a modifié les règles de ce système sans pour autant remettre en cause la pertinence des
analyses de Pierre Gremion (cf. i ce propos José Arocéna, op. cit. p. 72-73).
193 ♦ ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦ POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT LOCAL
l'ensemble des aspects de la vie locale (aménagement urbain, transferts technologi
ques, créations d'activités, insertion et emploi, recherche et développement, culture,
loisirs et tourisme, etc.). Ils bénéficient de la qualité du partenariat entre acteurs
publics et acteurs privés, entre élus et acteurs économiques, entre les représentants
des principaux secteurs d'activités.
Ainsi sur Belfort, le partage des compétences entre la chambre de commerce et
d'industrie et l'agence de développement économique facilite la coopération entre
acteurs privés et acteurs publics au moment où se mettent en place de nouveaux
cycles universitaires et où sont créés des laboratoires de recherche et des instituts
professionnels. Corrélativement, une politique du logement, la réhabilitation du
centre-ville et une programmation culturelle ambitieuse accompagnent la mutation
socio-économique d'un territoire dont la population était composée majoritairement
d'ouvriers qualifiés et de techniciens. Cette mutation se caractérise en particulier
par le développement du tertiaire commercial et du tertiaire supérieur, la diversifi
cation du tissu industriel et l'intégration des services de recherche et développe
ment dans la production industrielle. Elle a pour conséquence d'accroître la repré
sentation des cadres moyens et des cadres supérieurs tant dans le secteur privé que
dans le secteur public. Dans un tel contexte, les nombreux colloques animés par le
réseau inter-institutionnel (sur l'aménagement urbain, l'exclusion sociale,
l'insertion des populations en difficultés, etc.) et les grandes manifestations cultu
relles initiées par les pouvoirs publics sont des occasions privilégiées pour forcer
l'adhésion des socio-professionnels, des élus et des populations aux mutations en
cours.
L'expérience de Parthenay confirme l'importance du réseau inter-institutionnel
(Teisserenc, 1988, p. 67-90). Son intérêt est de prouver qu'une telle institutionnali
sation ne se réalise pas sans heurts. La crise que traverse l'agence de développe
ment, dans les années quatre-vingt-cinq, au moment où le bassin d'emploi connaît
une situation difficile, ne peut être interprétée comme un échec de la politique de
développement ; elle révèle les déficits dont souffre le bassin d'emploi : déficit du
positionnement des divers services par rapport à la politique de développement,
déficit du partenariat, déficit des capacités de décision et de gestion au niveau de
certains secteurs. En même temps, elle démontre qu'une majorité d'acteurs locaux
est convaincue de l'intérêt d'une politique de développement et partage quelques-
unes des valeurs sur lesquelles elle s'appuie : la solidarité, l'innovation, l'esprit
d'initiative et de création, etc.
D'une manière plus générale, les crises de croissance et de légitimité que
connaissent, au cours de cette deuxième phase, les structures de développement, ne
sont pas étrangères à la modification des rapports de force au sein du système social
local. Cette modification interpelle en particulier la capacité de la collectivité locale
à relever le défi d'avoir à assumer, dans ce nouveau contexte, sa fonction de garant
de l'intérêt général.
Par ailleurs, tirant profit d'un diagnostic du territoire affiné, d'une volonté poli
tique confortée, et de projets élaborés à partir d'objectifs clairement identifiés, la
collectivité dispose alors des ressources nécessaires pour concevoir une politique de
communication qui participe à l'information active des acteurs locaux, à leur
sensibilisation, à leur implication dans les projets et à leur adhésion aux valeurs qui
les sous-tendent. Cette diffusion de est indispensable à l'animation
193 PIERRE TEISSERENC ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦
des réseaux institutionnels dont la pertinence s'est imposée au cours de cette phase.
Leur efficacité résulte habituellement de la conviction partagée par les acteurs
locaux de la nécessité d'actions pratiques pour répondre aux enjeux de certains
situations et pour anticiper les défis à venir.
La troisième phase correspond au moment où « l'existence d'une masse critique
de projets et d'initiatives rend possible un développement plus soutenu et plus
autonome » (Pellegrin, 1990, p.6).
Cette masse critique de projets porteurs repose sur la diffusion d'une culture
entrepreneuriale et sur l'adhésion des partenaires locaux aux orientations de la
politique de développement, aux valeurs qui la sous-tendent et aux principes
d'action que sa réalisation mobilise, comme le démontre la situation de Parthenay
(Teisserenc, 1991, p. 38-39). Cela se manifeste en particulier par le fait que les
discours tenus par les acteurs locaux portent moins sur le contenu de la politique et
les projets qu'elle s'efforce de promouvoir que sur les méthodes de travail utilisées,
les objectifs recherchés et les modalités de gestion et d'organisation. Le diagnostic
du territoire s'est précisé et l'ensemble des acteurs locaux se l'est approprié. Les
enjeux se situent alors moins du côté des contenus de la politique de développement
que des conditions de sa mise en œuvre.
Un développement plus autonome est fondé sur l'existence d'une capacité locale
de gestion et de décision ; cette capacité interpelle les compétences des services, la
qualité du partenariat et, d'une manière plus générale, l'état du système d'action
local. Ainsi, à Parthenay, en dix ans l'essentiel des acteurs locaux a changé; la
transformation du système local a été radicale ; elle a concerné les hommes (le
renouvellement des acteurs, leur nombre et leurs qualités) et leurs compétences. Et
ce, dans tous les domaines de la vie locale, qu'il s'agisse des services de la collect
ivité, des structures récemment créées, des services de l'État, du tissu associatif,
etc.
Comment caractériser ce nouveau système d'action local transformé ? C'est tout
d'abord un système ouvert sur son environnement, apte à mobiliser des ressources
locales, matérielles et immatérielles, à tirer bénéfice de sa capacité à produire de
l'innovation sociale au niveau des modes d'organisation, par une articulation
étroite entre finalités économiques et finalités sociales, entre fonctions de produc
tion et fonctions d'insertion. Son autonomie lui permet de négocier avec son envi
ronnement, (l'État et les autres collectivités territoriales en particulier), les procé
dures de décision et d'attribution d'aides, de manière à prendre en compte le
caractère multidimensionnel des projets, et d'éviter ainsi que le territoire continue à
subir les effets des deux modes de régulation contradictoires : « d'une part, les
régulations verticales, cloisonnées, essentiellement fondées sur des lignes administ
ratives descendantes ou sur des filières économiques ayant leurs normes et ratio
nalités propres ; d'autre part des régulations horizontales et territoriales spécifiques
d'une problématique de développement local » (Eme, 1990, p. 36).
Cette autonomie tire profit d'un agencement favorable de certaines conditions
du développement, en particulier d'une intensification des transferts technologiques
et de la recherche appliquée, d'un partenariat actif reposant sur une meilleure
complémentarité entre secteur privé et secteur public, dans la recherche de la qual
ité tant au niveau des services que des produits, d'une transformation des services
194 ♦ ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦ POLITIQUE OE DÉVELOPPEMENT LOCAL
de gestion en services de mission devenus de véritables opérateurs de développe
ment (Teisserenc, 1988, p. 189-192).
Elle a par ailleurs des fondements communautaires. En effet s'il est vrai que
« le changement n'est jamais purement endogène » (Quéré, 1987, p. 32) ou, pour
reprendre la formule paradoxale de François Fourquet, « même le développement
local endogène est en quelque sorte exogène» (Fourquet, 1988, p. 77) et que
« l'épreuve de la modernité économique et culturelle se paie toujours d'une perte de
l'identité et de la communauté culturelle », il en résulte que les politiques de déve
loppement doivent relever le défi de cette perte identitaire. Or tous les territoires ne
sont pas, de ce point de vue, à la même enseigne. Sur certains il existe une identité
culturelle forte ; c'est le cas de Belfort (Mercier et Segrestin, 1983). Sur d'autres
sites l'identité est enfouie dans la mémoire collective ; ce tut le cas à Minerve. Sur
d'autres sites encore les identités sont repérables ; elles participent activement aux
différenciations sociales et professionnelles. Cela est particulièrement le cas de
bassins d'emploi à dominante mono-industrielle. Enfin il existe des territoires en
demi-teinte, sans identité repérable, sans références culturelles significatives, sans
activités économiques prééminentes ; tel est le cas de Parthenay. La stratégie des
responsables locaux a consisté à tirer profit des programmes d'aménagement rural
et d'animation culturelle qui ont eu cours dans les années soixante-dix, de la
réhabilitation urbaine dans les années quatre-vingt, ainsi que du travail de modern
isation des secteurs économiques, sociaux et culturels, pour construire une identité
qui se nourrisse des valeurs et des ressources héritées du passé et capable d'intégrer
la capacité d'initiatives, le goût de l'expérimentation et la recherche de la solidar
ité.
Relever le défi de cette perte identitaire a consisté, à Minerve, à utiliser la créa
tion artistique pour puiser, dans la mémoire collective ainsi réhabilitée, les ressour
ces nécessaires à la modernisation des activités et des services. À Belfort, le risque
d'une fracture de la communauté est plus que jamais à l'ordre du jour compte tenu
de l'ampleur de la mutation socio-économique que connaît le territoire. La perte
identitaire qui en résulte fait l'objet d'un traitement qui concerne la politique
d'aménagement urbain, la politique de développement social et la politique cultu
relle12.
Ainsi, relever le défi du déficit identitaire renvoie, sur l'ensemble des territoires
analysés, et quel que soit l'état des identités locales, à un double travail de réhabili
tation des ressources immatérielles et de modernisation des structures et des servi
ces13. Ce travail sert de fondement à la constitution d'une communauté nouvelle.
La réalisation des projets initiés au cours de la première phase est en effet
l'occasion pour les acteurs concernés, qu'ils soient publics ou privés, de confronter
leurs représentations des situations, et d'apprendre à connaître les stratégies des
uns et des autres et à apprécier les ressources disponibles. Ce faisant, ils acquièrent
12. Significative est de ce point de vue la crise que connaissent les mouvement* d'éducation populaire
implantés sur la ville de Belfort ; significatif également le succès que rencontrent certains festivals
organisés par la collectivité qui ont pour caractéristique d'allier l'aspect populaire de la fSte et
l'ouverture à d'autres modes d'expression représentatifs de populations jeunes et des classes moyennes
(en particulier les Eurockéennes).
1 3 . A l'exemple de Pathenay où les responsables locaux s'emploient i valoriser le patrimoine matériel et
immatériel en utilisant toutes les opportunités, et, simultanément, i mobiliser l'ensemble des services et
des structures pour qu'ils s'organisent en vue d'appuyer les initiatives locales de développement
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