Programme Minimum d’Intégration de L’union africaine
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Description

Depuis 2015 avec le lancement des négociations et surtout la signature historique de l’Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine en 2018, l’intégration régionale, stratégie de développement fondamentale de l’Afrique, connaît un regain d’intérêt. Cet intérêt n’est pourtant pas nouveau. Il date de la période avant les indépendances et a été concrétisé en 1963 avec la création de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA). Depuis lors, le continent a adopté plusieurs plans et stratégies visant à promouvoir l’intégration régionale, à l’instar du Plan d’Action et de l’Acte Final de Lagos (1980), du Traité d’Abuja (1991) et plus récemment de l’Agenda 2063 (2015). Malgré ces tentatives, l’intégration africaine n’avance pas à la vitesse escomptée au regard des résultats obtenus et des contraintes internes et externes rencontrées. C’est en réponse à cela que le Programme Minimum d’Intégration (PMI) a été formulé par l’Union africaine. Le PMI, mécanisme de convergence entre les CER, vise à mettre en oeuvre des initiatives choisies pour accélérer et parachever le processus d’intégration régionale. Il porte sur quelques domaines prioritaires, sujets de préoccupation dans lesquels les CER pourraient renforcer leur coopération et bénéficier de leurs avantages comparatifs ainsi que de pratiques optimales. La présente recherche ambitionne d’évaluer la pertinence du PMI en vue de la création de la Communauté économique africaine, finalité de l’agenda panafricain d’intégration.

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Informations

Publié par
Date de parution 08 mars 2021
Nombre de lectures 17
EAN13 9782304048957
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0025€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Patrick NDZANA OLOMO
Programme Minimum d’Intégration de l’Union africaine
Objectifs, étapes et pertinence
Magna Carta
Éditions Le Manuscrit Paris EAN numérique : 9782304048957 © Mars 2021


Dans la même collection
Les performances des territoires , Denis Carré et Nadine Levratto, 2011
L’entreprise dans la mondialisation , Dimitri Uzunidis, Blandine Laperche et Sophie Boutillier, 2011


La collection Magna Carta
Au carrefour entre géographie et économie, la collection Magna Carta explore un monde en permanente reconfiguration. La mondialisation bouleverse non seulement les délimitations, mais la définition même des territoires et des entreprises, indissociablement liés. L’heure est à la redistribution des pouvoirs et des ressources selon une détermination nouvelle des frontières, en perpétuelle évolution.
Les ouvrages de la collection établissent un nouveau type de cartographie, faisant de la pluridisciplinarité un outil dans l’étude des dynamiques territoriales des entreprises au sein de la mondialisation.


À mon épouse Laurette Francette, et à nos enfants Junior, Ethan, Alvyn et Andrew.


Introduction
Le sommet extraordinaire de l’Union africaine (UA), tenu du 17 au 21 mars 2018 à Kigali au Rwanda, marque un tournant décisif dans la mise en œuvre du projet continental d’intégration régionale. En effet, la signature par 44 États membres de l’Union africaine (UA) de l’Accord portant création de la Zone de Libre-Echange Continentale africaine (ZLECAF) 1 et, par 27 du protocole de libre circulation des personnes sur le continent et par 43 de la déclaration de Kigali a ouvert une nouvelle ère d’euphorie quant à la détermination des pays de l’Union d’accélérer l’intégration régionale comme axe prioritaire de développement pour une croissance plus inclusive et durable. Toutefois, malgré ce nouvel élan en faveur d’une intégration plus poussée, il faut noter que l’intégration régionale n’est pas nouvelle en Afrique. Le processus a débuté aux lendemains des indépendances des pays de l’Union africaine. Il s’inscrit dans la volonté des chefs d’État et de gouvernements de l’UA d’accélérer le développement socio-économique du continent grâce à une intégration plus étroite des pays pour réduire les effets pervers suscités par la balkanisation des pays africains à la suite de la Conférence de Berlin de 1884. Depuis la naissance de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) en 1963, l’importance de l’intégration régionale en tant que stratégie de développement continentale a été réaffirmée à intervalles réguliers. Des actes de foi se sont succédé avec la Déclaration de Monrovia (1979), le Plan d’Action de Lagos et l’Acte final de Lagos (1980), le Traité d’Abuja créant la Communauté économique africaine (CEA) et plus récemment, le Traité de Syrte sur l’Union africaine (1991), le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (…), l’Agenda 2063 (2015) et enfin la ZLECAF.
Pour séduisante qu’elle soit, la problématique de l’intégration régionale a eu un regain d’intérêt à la fois sur le plan théorique et empirique.
Sur le plan théorique tout d’abord, le consensus théorique, depuis les travaux précurseurs de Viner (1950) montre que les accords de libre-échange apportent des changements importants au bien-être national et mondial par deux types d’effets distincts : les effets statiques et les effets dynamiques (Viner, 1950). Les premiers renvoient à l’allocation des ressources résultant de l’évolution des prix relatifs liés à la structure modifiée des tarifs, et les seconds concernent la capacité d’exploiter les économies d’échelle et de réaliser des niveaux d’investissement et une croissance économique dus à l’efficacité et à la taille.
La création des courants commerciaux explique la manière selon laquelle le volume de commerce supplémentaire résulte de l’abolition des barrières tarifaires au sein de la ZLE. Une évolution des courants commerciaux repose en outre sur la structure des échanges entre les pays. Il s’agit d’accroître l’efficacité de son produit pour un partenaire à l’échange. Le pays abandonne sa production de biens et services qu’il produit de façon moins efficace en échange des biens et services produits de façon plus efficace pour un pays partenaire. Cette création de courants commerciaux s’applique sous une hypothèse centrale (Robson, 1984) : la probabilité de création de courants commerciaux est grande lorsque le nombre de pays membres de la zone est grand et que les barrières tarifaires et non tarifaires sont réduites. L’effet de réorientation du commerce explique les changements intervenus dans la consommation en faveur des produits et services plus chers de la région que des produits et de services meilleurs marchés. La réorientation commerciale crée des coûts à la mise en place d’une zone de libre-échange.
Ces travaux précurseurs ont ouvert des voies de recherches dans au moins trois directions à savoir, l’intégration commerciale, l’intégration monétaire et l’intégration des invisibles.
Pour ce qui est de l’intégration commerciale, les recherches se sont davantage focalisées sur un approfondissement de la théorie du commerce international avec notamment les analyses basées sur le modèle de gravité (Bergstrand et al. , 2013 ; Bergstrand et al ., 2015 ; Egger et Nigai, 2013 ; Narayan et Nguyen, 2016 ; Anderson et al ., 2016 ; Glick et Rose, 2016) qui établit une relation empirique entre la taille et la distance entre les partenaires commerciaux (Krugman et al., 2012).
La zone de libre-échange, conçue comme étape initiale de l’intégration, se matérialise par la libéralisation du commerce au sein d’une zone d’intégration donnée, les pays membres gardant une politique commerciale autonome vis-à-vis des pays hors zone. À l’étape de l’union douanière, les pays tendent à harmoniser leurs politiques commerciales vis-à-vis des pays non membres, à travers l’instauration d’un tarif extérieur commun (TEC) par exemple.
Concernant l’intégration monétaire ensuite, qui se conçoit comme le passage des pays membres à une monnaie unique, c’est la création de l’union monétaire, qui sur le plan typologique, renferme cinq formes selon Masson et Patillo (2004) : ( i ) l’union monétaire à taux de change informels 2 ; ( ii ) l’union monétaire à taux de change formels 3 ; ( iii ) l’union monétaire totale 4 ; ( iv ) la dollarisation 5 ; ( v ) la caisse d’émission 6 . Le cas le plus emblématique de cette forme d’intégration est la création de l’union économique et monétaire européenne avec la mise en circulation de l’euro en 1999. Dans cette perspective, la mise en œuvre de la monnaie unique européenne a remis à l’avant-plan de la recherche économique des thématiques centrales à l’instar de la crédibilité de la politique monétaire et de l’institution qui en a la charge, en l’occurrence la banque centrale, d’une part, et sur le plan de la régulation macroéconomique, la question du policy-mix optimal entre politique monétaire et politique budgétaire, d’autre part (Ondo, 2004). Sur le continent africain, cet axe de recherche a fait l’objet de plusieurs analyses depuis la mise en œuvre des accords monétaires entre les pays africains membres de la zone franc, d’une part et la France, puis l’Union européenne à partir de 1999, d’autre part. Ces recherches sont d’autant plus pertinentes que le Traité d’Abuja (1991) et l’Acte Constitutif de l’Union africaine stipulent la création d’une banque centrale africaine (BCA) à l’horizon 20… dans l’optique de la création d’une union économique et monétaire africaine. Toutefois, à ce jour, les travaux dans cette direction avancent certes, mais pas à la vitesse escomptée compte tenu des difficultés relatives à la création d’une institution financière supranationale entre 55 économies individuelles, d’une part et les contraintes inhérentes à la préservation de la souveraineté monétaire exprimée par certains États membres de l’UA, d’autre part.
À la lumière des réalisations de l’Union européenne et d’autres blocs régionaux à l’instar de l’ALENA et de l’ASEAN, les travaux sur l’intégration économique se sont focalisés sur la création d’un marché commun, à travers la mise en place d’accords de libre circulation des facteurs de production, des personnes et des biens.
Pour ce qui est de l’intégration financière, marquée par la mise en pool des marchés financiers à travers la libre circulation des capitaux, d’un marché à un autre ou d’un pays à un autre, c’est en fait un système financier qui tend vers le décloisonnement des compartiments du marché des capitaux.
Sur le plan empirique ensuite, et au regard des initiatives panafricaines d’intégration adoptées et des résultats mitigés enregistrés, on voit que le thème de l’intégration régionale évolue de manière cyclique avec des phases d’enthousiasme qui culminent dans des pointes d’optimisme, voire d’euphorie, et des découragements qui confinent au pessimisme (Fouda, 2003). Au registre des vagues récentes d’optimisme, on peut noter avec beaucoup d’enthousiasme la récente signature et ratification du Traité portant création de la ZLECAF. L’objectif de la ZLECAF (Ndzana, 2018, CEA, 2017 ; 2012), qui est conforme au Traité d’Abuja signé le 3 juin 1991, est de : (i) créer un seul marché continental de biens et de services, d’établir la libre circulation des opérateurs économiques et donc d’ouvrir la voie à l’accélération de la mise en place de l’union douanière ; (ii) élargir le commerce intra-africain à travers une meilleure harmonisation et coordination des régimes et instruments de libéralisation et de facilitation du commerce au niveau des CER et en Afrique en général ; (iii) relever les défis d’adhésion des pays à plusieurs CER qui se chevauchent et accélérer les processus d’intégration régionale et continentale ; (iv) améliorer la compétitivité au niveau de l’entreprise et de l’industrie en exploitant les possibilités de production à grande échelle, l’accès au marché continental et une meilleure redistribution des ressources. La raison d’être de la ZLECAF est de réaliser la Communauté Économique Africaine telle que le prévoit le Traité d’Abuja de 1991, à travers le renforcement des CER, la création d’une union douanière continentale, la mise en œuvre des politiques sectorielles communes et la création d’un marché commun continental. Toutefois, pour atteindre avec succès son objectif, deux conditions fondamentales préalables semblent nécessaires à la ZLECAF, à savoir une augmentation significative du commerce intra-africain et une attractivité intra-africaine appréciable en matière d’investissements directs étrangers.
La création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 1995, qui encadre la libéralisation commerciale dans le monde, a également vu s’accroître les accords commerciaux régionaux. Si l’OMC vise la promotion et l’intensification des échanges mondiaux sans exclusive, les accords régionaux quant à eux réduisent l’échelle de cette intensification à quelques pays ou groupes de pays seulement. Dans cette optique, plusieurs regroupements régionaux ont vu le jour, le dernier en date étant l’Accord Économique et Commercial Global (CETA), entré en vigueur le 21 septembre 2017. Cet accord lie les pays de l’Union européenne (UE) et le Canada. En même temps, certains accords sont menacés d’éclatement ou sont en profond réaménagement, à l’instar de l’ALENA (Accord de Libre-Échange nord-américain), liant les États-Unis, le Canada et le Mexique. De même, il existe un accord au sein duquel les pays d’Asie harmonisent leurs politiques commerciales. Cet accord dénommé l’ANASE (Association des Nations d’Asie du Sud-Est), est souvent étendu à certains pays asiatiques tels que le Japon ou la Chine dans le cadre de l’ANASE+.
Le regain d’intérêt pour l’intégration régionale en Afrique peut se justifier également par la quête par les pays africains, au-delà de la constitution d’un marché commun, de consolider leur performance économique pour atteindre l’objectif d’une croissance économique forte et durable au cours des décennies à venir. En effet, nombre d’études (UA, OCDE, 2019 ; UA, 2015) montrent que si les pays africains fédèrent leurs efforts, ils peuvent atteindre la cible de 7 % de croissance nécessaire à la réalisation de l’Agenda 2063. La croissance africaine estimée à 4 % en moyenne annuelle sur la période 2000-2019, reste très en deçà de son potentiel (CEA, 2017 ; BAfD, 2019) d’où la nécessité d’une intégration plus étroite entre les pays pour tirer la meilleure partie des immenses potentialités de ce continent où tout est encore à faire.
Cependant, de récentes évaluations de l’état de l’intégration africaine (CEA, 2019 ; UA, 2019) montrent que le processus n’avance pas à la vitesse escomptée au regard des fortes disparités entre communautés économiques régionales (CER) dans la mise en œuvre de l’agenda continental d’intégration. Ceci pose la question de la pertinence des actions en cours et de leur cohérence par rapport à l’objectif d’intégration visé pour la création de la future communauté économique africaine proposée dans le Traité d’Abuja.
La lenteur enregistrée dans la mise en œuvre de l’intégration africaine a conduit à la formulation du Programme Minimum d’Intégration (PMI). Le PMI est conçu comme un outil de convergence entre les CER, élaboré sur la base de quelques domaines prioritaires à mettre en œuvre aux niveaux régional et continental, par lequel elles pourraient renforcer leur coopération et bénéficier des avantages comparatifs et de bonnes expériences et pratiques de chacune d’elles en matière d’intégration.
Le PMI englobe des objectifs réalisables dans les termes du Plan stratégique de l’UA (quatre années), accompagné d’un mécanisme de suivi et d’évaluation. Il est supposé être mis en œuvre par les CER, les États membres et la CUA, en collaboration avec les différents partenaires au développement de l’Afrique, sur la base du principe de subsidiarité 7 . Le PMI a été conçu et développé en rapport avec l’approche de l’intégration à géométrie variable qui laisse aux CER la latitude de réaliser le processus d’intégration à des vitesses différentes. Ainsi, les CER continueront à mettre en œuvre leurs programmes respectifs (considérés comme leurs propres programmes prioritaires) et tenter, de façon concomitante, d’œuvrer à la réalisation d’autres activités contenues dans le PMI.
L’objet de la présente réflexion est de revisiter la pertinence du PMI dans le nouveau contexte de l’intégration régionale africaine marqué par la mise en œuvre de la ZLECAF. Le PMI est-il un instrument obsolète ? Ou peut-il encore, dans une version allégée permettre d’accélérer la marche vers une intégration régionale plus poussée en Afrique ?
Pour répondre à ces interrogations, outre l’introduction, nous ferons tout d’abord un état des lieux de l’intégration régionale en Afrique en 2020, avec une appréciation de l’incidence de la pandémie du COVID-19 sur le processus en cours avant de procéder à une présentation du PMI. Par la suite, nous aborderons quelques perspectives du PMI dans la mise en œuvre réussie de la ZLECAF. Enfin, nous conclurons la réflexion en formulant quelques recommandations.


1 La zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAF) est une initiative de l’Union africaine adoptée lors de la dix-huitième Conférence des chefs d’État et de gouvernement tenue à Addis-Abeba en janvier 2012. Elle vise entre autres, à : (i) mettre en œuvre un vaste plan d’action visant à stimuler le commerce intra-africain grâce à une harmonisation plus poussée et à une meilleure coordination des régimes de libéralisation et de facilitation du commerce entre les CER et dans toute l’Afrique ; (ii) faciliter la libre circulation des opérateurs commerciaux et des investissements ; (iii) faciliter l’avènement de l’union douanière continentale et du marché commun africain ; (iv) mettre à contribution des complémen tarités et l’exploitation en commun des abondantes réserves en terres et en ressources naturelles de l’Afrique en vue de créer des espaces économiques intérieurs plus grands et plus viables ; (v) permettre aux marchés africains de fonctionner plus efficacement et ; (vi) résoudre les défis que posent l’appartenance à plusieurs CER et le chevauchement des mandats de ces dernières.

2 Les pays membres gardent leurs monnaies selon une parité fixe, mais seulement à l’intérieur des marges.

3 Les pays membres gardent leurs monnaies, les marges de fluctuation étant très petites ou nulles.

4 Les pays membres adoptent une monnaie unique et une Banque Centrale commune.

5 Un pays adopte la monnaie d’un autre pays.

6 Les monnaies des pays sont rattachées à celle de l’un de ces pays suivant un taux de change fixe.

7 Dans une ère économique intégrée, le principe de subsidiarité est une règle de répartition des compétences entre une organisation régionale, à l’instar de l’Union africaine, ses États membres et les Communautés économiques régionales (CER). En dehors des domaines de compétences qui lui sont propres, l’Union africaine n’agit que si son action est plus efficace que celle conduite au niveau des États membres ou des CER. En cela, le principe vise donc à assurer une prise de décision la plus proche possible du citoyen en vérifiant que l’action à entreprendre au niveau continental est justifiée par rapport aux possibilités qu’offre l’échelon national, régional ou local. En somme, il veille à ne pas déconnecter la prise de décision publique de ceux qui devront la respecter.


Aperçu historique de l’intégration régionale en Afrique
Le projet d’intégrer les économies africaines n’est pas nouveau. Il s’est cependant concrétisé, au lendemain des indépendances, lorsque les pères fondateurs décident de créer l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) en 1963 à Addis-Abeba en Éthiopie. Toutefois, force est de relever que ce projet est né dans un contexte de division qui opposait les « Fédéralistes » regroupés autour de Kwame Nkrumah, et les « Autonomistes » regroupés autour de Léopold Sédar Senghor. Par la suite, le vent des indépendances qui a causé des irrédentismes politiques et provoqué des conflits transfrontaliers a finalement entraîné la mise en veille du projet d’intégration panafricaine. Il a fallu attendre la création de l’Union Africaine (UA) pour assister à la relance de ce projet. Le lancement officiel de l’UA a été précédé par quatre étapes marquées par des rencontres de haut niveau, à savoir : (i) la Session extraordinaire de Sirte en 1999 qui décide de l’établissement de l’UA ; (ii) le Sommet de Lomé de 2000 qui adopte l’Acte Constitutif de l’UA ; (iii) le Sommet de Lusaka de 2001 qui trace la feuille de route de l’implémentation de l’UA ; (iv) le Sommet de Durban de 2002 qui lance officiellement l’UA par convocation de la première Assemblée des chefs d’État et de gouvernement. Ce nouveau projet est d’autant plus sérieux et crédible qu’il est fondé sur des institutions et une vision future claire, déclinée à travers l’Agenda 2063.
Sur le plan pratique, le processus de l’intégration africaine vise à mettre en place la Communauté Économique Africaine. Il est théoriquement sensé transiter par six étapes (soit 34 ans) telles que le prévoit le Traité d’Abuja de 1991, entré en vigueur en 1994. Ce processus devra être parachevé entre autres par la création d’une Banque Centrale africaine, d’une monnaie unique africaine, d’une Union économique et monétaire panafricaine. Toutefois, il faut relever que ces stades de l’intégration africaine devront être précédés par d’autres non moins importants, notamment la création d’une zone de libre-échange et la création d’un marché commun. Le processus d’intégration africaine se situe actuellement à l’étape cruciale de la zone de libre-échange, qui est au sens de Balassa (1961), le point de départ de l’échelle 8 d’une intégration réussie.
Les origines de l’intégration africaine
Les origines de l’intégration régionale en Afrique sont assez lointaines. Elles remontent déjà aux Congrès panafricains, qui ont eu lieu en Europe durant les années 1900 à 1945 et dont les résolutions réclamaient concomitamment l’égalité raciale, l’émancipation politique et le bien-être économique du peuple noir colonisé. Il en est ainsi surtout du Congrès de Manchester de 1945 dont le Dr Nkrumah a gardé l’idée d’un marché commun africain, la division de l’Afrique en sous-régions économiques et l’impératif d’un gouvernement continental africain.
Paradoxalement, les empires coloniaux, français et britanniques ont également réalisé certains regroupements économiques sous forme de fédérations coloniales : La fédération de Rhodésie-Nyassaland ; Les services communs de l’Afrique orientale, depuis 1925 ; L’Afrique Equatoriale française ; et L’Afrique Occidentale française.
Il convient d’y ajouter un élément important : l’amorce d’une coopération technique entre les territoires coloniaux français, belges et britanniques, la Commission de coopération technique en Afrique au sud de Sahara (CCTA), créée en 1950.
Dans leur volonté de parvenir à une libération complète de l’Afrique du joug colonial, les intellectuels africains ont également organisé des conférences de haut niveau pour matérialiser l’idée du panafricanisme. Les initiatives suivantes en revanche sont le fruit des efforts des États indépendants de l’Afrique, dont l’objectif était de concrétiser le panafricanisme : La conférence des États indépendants d’Afrique, à Accra en mai 1957 et avril 1958 ; résolution N° 8, prévoyant la création d’un Conseil de Recherche économique, chargé d’étudier la création d’une union économique africaine ; La Conférence de Cotonou de juillet 1958 du Parti de Regroupement des Africains (PRA) qui parle d’une Confédération Multinationale ; La Conférence des Peuples africains d’Accra en décembre 1958, dont la résolution N° 2 prévoyait la création de la communauté économique africaine ; La Constitution de 1958 de l’Union des États africains entre la Guinée, le Ghana et le Mali (1960) ; La création en 1960 de la Fédération du Mali, entre le Mali et le Sénégal ; La création en 1960 de deux groupes de Monrovia et de Casablanca ; La création de certaines organisations sous-régionales et notamment le Conseil de l’Entente, l’Union Africaine et Malgache (UAM) et le PAFMCSA, etc… Enfin, la création, le 25 mai 1963, de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) qui se trouve être l’aboutissement de toutes les tentatives d’intégrer l’Afrique par une approche régionaliste constructive sur un axe pyramidal, en cercles concentriques dont le sommet est le continent, pilier des espaces économiques sous-régionaux et la base des États.
Institutionnalisation de l’idée de Communauté économique Africaine
La Charte de l’OUA institutionnalise l’idée de la Communauté économique africaine (CEA), dans plusieurs dispositions pertinentes tandis que le Plan d’Action de Lagos (PAL) et l’Acte Final de Lagos (AFL) concrétisent l’idée, après un long processus de décisions et déclarations y afférentes, des organes de l’OUA.
La Charte de l’OUA et l’idée de la Communauté économique africaine
Le point IV à l’ordre du jour de la Conférence constitutive de l’OUA était relatif aux « domaines de coopération et problèmes économiques » et la résolution CIAS/PLEN.2/Rev. 2 E décide de la création d’un Comité économique préparatoire, chargé d’étudier : La possibilité de créer une zone de libre-échange entre les pays africains ; La mise au point d’un tarif extérieur commun (une union douanière), la création d’un fonds commun de stabilisation des prix des matières premières (une sorte de STABEX) ; La restructuration des échanges commerciaux internationaux ; Les moyens de développer des échanges commerciaux entre les pays africains par l’organisation de foires commerciales et d’expositions africaines et l’octroi de facilités de transport et transit ; La coordination des moyens de transport et la création de compagnies routières, aériennes et maritimes ; La création d’une Union africaine des paiements et de compensation ; La libéralisation progressive des monnaies nationales de toute dépendance technique vis-à-vis de l’extérieur et création d’une zone monétaire panafricaine.
En bref, il s’agit de la création d’un Marché Commun Panafricain, car le projet envisage la libre-circulation des biens, des marchandises, des services et des capitaux par la création d’un Fonds Monétaire Africain et l’harmonisation des politiques monétaires et économiques des États membres de l’Union. Tous les discours des Chefs d’État, Fondateurs de l’OUA, ont insisté sur le secteur économique et certains ont même préconisé la création immédiate d’un gouvernement continental et la réalisation d’une intégration économique (Projet N’Krumah) ; Le préambule de la Charte de l’OUA insiste sur la coopération économique intra-africaine : « mettre les ressources naturelles et humaines du continent au service du progrès général des peuples africains » (para.4), « renforcer la compréhension et la coopération entre les États africains afin de répondre aux aspirations des populations africaines » (para.5), « voir tous les États africains s’unir désormais pour assurer le bien-être de leur peuple » (para. 10). L’Article 2 prévoit le double objectif de l’harmonisation et de la coordination de la coopération dans tous les domaines de la promotion de la solidarité de l’unité africaine ; L’Article 20 crée une Commission économique et sociale de l’OUA, ayant une mission similaire à celle du Comité Economique préparatoire avec entre autres missions : la création d’une zone de libre-échange, d’une union douanière et d’un fonds commun de stabilisation des prix des matières premières (STABEX) ; la libéralisation des échanges, la création d’une union des paiements et de compensation et d’une zone monétaire panafricaine dont l’objectif est de créer un marché commun africain à moyen terme et une communauté économique africaine à long terme.
En outre, le PAL et l’AFL sont l’aboutissement d’une activité normative des organes de l’OUA tels que le Conférence des Chefs d’État et de gouvernement, le Conseil des ministres et les différentes commissions mises en place pour accompagner le processus d’intégration économique africaine.
Institutionnalisation de l’idée de Communauté économique africaine par l’activité normative des principaux organes de l’OUA
Pour aborder la question d’institutionnalisation de la Communauté économique africaine, il est superflu d’entrer dans le détail de toutes les résolutions de l’OUA, relatives à la coopération économique intra-africaine. Qu’il suffise seulement de citer quelques déclarations de portée générale : La résolution CM/Res. 219 (XV) d’août 1970 sur les « responsabilités et le rôle de l’OUA dans le domaine économique et social » qui confère à la Conférence des Chefs d’États et de gouvernements (CCEG), organe suprême de l’OUA, la compétence économique exclusive de création et de gestion d’une communauté économique ; La déclaration CM/ST.12 (XXI) du 25 1973 « la déclaration africaine sur la coopération, le développement et l’indépendance économique », qui insiste sur l’autosuffisance collective, et donc sur l’intégration économique de l’Afrique ; La déclaration de Kinshasa, formulée à l’occasion de la 11 ème session du Conseil des ministres de l’OUA en décembre 1976, qui prône la création des entreprises multinationales, la création de la commission africaine de l’énergie, du marché commun africain et de la communauté économique africaine dans un délai de 15 à 20 ans ; Enfin, la déclaration de la CCEG de Libreville de juillet 1977 qui approuve le « Plan directeur révisé pour l’instauration du nouvel ordre économique international (N.O.E.I) 9 en Afrique et la déclaration de Kinshasa.
Il en résulte que l’idée de communauté économique africaine a suivi l’itinéraire du panafricanisme pour se voir, au bout du compte, érigée en une institution de l’intégration africaine par le Plan d’Action de Lagos (PAL) et l’Acte Final de Lagos (AFL).
Le PAL et l’AFL font de la Communauté économique Africaine un objectif téléologique
Après plusieurs réunions du Conseil des ministres de l’OUA et de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA) et la tenue d’un colloque et d’un séminaire, organisés conjointement par l’OUA et la CEA, le 11 ème Sommet de l’OUA, réuni en juillet 1979 à Monrovia, adopta la Stratégie de Monrovia et la « Déclaration de Monrovia d’engagement des Chefs d’État et de gouvernement de l’OUA sur les principes directeurs à respecter et les mesures à mettre en œuvre en faveur de l’autosuffisance nationale et collective dans le développement économique et social en vue de l’instauration du N.O.E.I en Afrique ». Il décida enfin de la tenue d’un Sommet Extraordinaire qui eut effectivement lieu à Lagos, les 28 et 29 avril 1980 et qui adopta le Plan d’action de Lagos (PAL) et l’Acte Final de Lagos (AFL) en vue de la mise en œuvre de la stratégie de Monrovia pour le développement économique de l’Afrique.
Pour le PAL, la Communauté économique africaine est non seulement la forme finale de l’intégration de l’Afrique mais également l’instrument indispensable pour la réalisation de l’autosuffisance individuelle et collective. En effet, la création de la Communauté économique africaine est considérée par les Chefs d’États africains, comme la terre promise, un eldorado qu’il faut atteindre par tous les moyens pour sortir l’Afrique de la pauvreté et du sous-développement et assurer son indépendance économique à long terme.
Le PAL indique les principes, le contenu, les objectifs les priorités et trace les étapes de réalisation de l’intégration africaine ainsi que les modalités de l’intégration intersectorielle. Bien plus, l’AFL, indique avec force de précision, les étapes tant de la création que de la mise en œuvre de la Communauté économique africaine, à telle enseigne que la problématique de la mise en œuvre du PAL se confond à celle de la réalisation de la Communauté économique africaine.
L’Acte Final de Lagos trace les étapes de la réalisation de la Communauté économique africaine
La finalité du PAL est la mise en œuvre de la Communauté économique africaine en l’an 2000, en passant par la création de la zone de libre-échange et l’union douanière en 1985 et le marché commun en 1990. Il préconise une approche séquentielle et gradualiste de l’intégration africaine.
La création de la Communauté économique africaine étant une tâche immédiate, la mise en œuvre du PAL a été confiée au Secrétaire général de l’OUA en collaboration avec le Secrétaire exécutif de la CEA dont les rôles respectifs consistent à rechercher des synergies devant permettre de mobiliser toutes les énergies continentales pour la réalisation de cet objectif ultime de l’intégration africaine. C’est dans cette perspective que les Chefs d’État et de gouvernement de l’Union ont réaffirmé leur engagement par la volonté de conclure un Traité créant la Communauté « Nous (Chefs d’État et de gouvernement), réaffirmons notre engagement à créer d’ici à l’an 2000, sur la base d’un Traité à conclure, une Communauté économique africaine afin d’assurer l’intégration économique, culturelle et sociale de notre continent… ». Dans cette dynamique, mandat a été donné au Secrétaire général de l’OUA de : Mettre sur pied le plus rapidement possible un Comité de rédaction au niveau ministériel pour élaborer le projet de Traité portant création de la Communauté économique Africaine ; De soumettre ce projet à notre examen lors de notre prochaine Conférence au Sommet en 1981.
Le Secrétaire général de l’OUA a également été chargé de présenter des rapports périodiques sur l’État de l’évolution du projet de création de la Communauté économique panafricaine (CEPAN).
En somme, l’AFL nous met en présence de deux programmations : En fait, les étapes de la création de la CEPAN, se situent dans la séquence temporaire de court terme. L’OUA, en outre, a suivi les étapes suivantes : l’étude de la situation politique et économique de l’Afrique par des consultants ; la saisine du Comité Directeur Permanent de l’OUA et du Conseil des ministres, la mise sur pied d’un Comité Interministériel de rédaction (prescrit dans l’AFL) ; Les étapes de la réalisation de la CEPAN, de 1980 à 2000, qui sont les court, moyen et long termes, prévues explicitement par l’AFL : Le court terme : 1980-1985 : élaboration et adoption du Traité, renforcement des institutions existantes, aménagement de l’espace économique africain en zone de libre-échange et en union douanière ; Le moyen terme : 1985-1990 : création du Marché Commun Africain, donc de la structure économique de l’Afrique ; Le long terme : 1980-2000 : réalisation concrète de la Communauté Economique Africaine.
Premiers retards dans la mise en œuvre du PAL et l’AFL
Sur le plan de la mise en œuvre, le Secrétaire général de l’OUA n’a pas suivi le prescrit formel du mandat qui prévoit que la mise sur pied d’un Comité de rédaction soit au niveau ministériel. Il y a pour cela des raisons évidentes : d’abord, le niveau ministériel est très solennel pour lui confier une tâche de rédaction d’un Traité ; ensuite, la rédaction d’un Traité n’est que la mise en forme des options, résultant des études concluantes et enfin, la période qui a suivi l’adoption du PAL a été caractérisée par une double crise : Celle de l’admission de la République arabe sahraouie démocratique (RASD) comme État membre de l’OUA ce qui a paralysé l’institution au point de ne pas pouvoir élire un Secrétaire général entre 1982 et 1984 ; Celle plus profonde de la grave crise de l’économie africaine des années 80 qui s’est accompagnée de la mise en place de conditionnalités du fait des Programmes d’Ajustement Structurels (PAS), l’extraversion de l’économie africaine et sa faible diversification, l’hostilité des puissances étrangères envers le PAS et l’AFL, les calamités naturelles (sécheresse, désertification, inondations, criquets migrateurs), la fragilisation des institutions nationales, la dette extérieure, la pénurie des liquidités internationales et la prolifération des conflits internes et externes.
Ce sont ces raisons qui justifient partiellement le retard enregistré par l’OUA dans la présentation du projet de Traité dont elle a reçu mandat. En revanche, dans ce contexte en pleine tourmente, l’adoption d’un Programme Prioritaire de Redressement économique de l’Afrique (1986-1990) et du Programme d’Action des Nations Unies pour le Redressement économique de l’Afrique (1986-1990) constituent des tentatives de réalisation partielle des objectifs du PAL et de l’AFL.
Le retard dans la mise en œuvre s’explique aussi aisément, par des conditions internes et externes de l’environnement continental et international mais aussi et surtout des exigences des conditions de viabilité, de la forme et de la nature juridique que doit revêtir la Communauté économique Africaine, pour contribuer à la libération de l’immense potentiel économique du continent africain.
Vers une redynamisation de l’intégration africaine : le Traité d’Abuja (1991)
Malgré les difficultés liées à la situation politique, économique, et sociale interne et les turbulences de l’environnement international, le Secrétariat général de l’OUA a continué à mener des consultations pour la formulation d’un Traité portant création de la Communauté économique africaine. À cet égard, les travaux de l’Organisation ont consisté à définir les concepts, la portée et le contenu de la Communauté à créer d’abord, définir les rapports entre la Communauté et l’OUA et étudier les conditions de viabilité de la Communauté, ensuite ; et définir les aspects juridiques et institutionnels de la Communauté, enfin.
L’ensemble de ces travaux a permis d’aboutir à la formulation et la signature du Traité portant création de la Communauté économique africaine à Abuja le 3 juin 1991. Le Traité d’Abuja s’inscrit dans la continuité du processus d’intégration africaine manifesté dans les résolutions et déclarations des Chefs d’État de gouvernement adoptées au Sommet d’Alger en 1968 et ceux d’Addis-Abeba d’août 1970 et mai 1973 qui considère l’intégration régionale comme une condition essentielle de la réalisation des objectifs de l’OUA. Le Traité reprend également à son compte l’objectif ultime de création de la Communauté économique africaine telle que formulé dans la Décision de Libreville de juillet 1977, entérinant la Déclaration de Kinshasa adoptée par le Conseil des ministres en 1976 relative à la création de la Communauté économique africaine et le PAL et l’AFL grâce à une approche séquentielle dont les horizons temporels ont été revisités compte tenu du retard enregistré du fait des crises mentionnées plus haut.
Le Traité d’Abuja est aussi une réaffirmation de la volonté des Chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine de continuer à soutenir et à mettre en œuvre l’intégration régionale en tant que stratégie de développement fondamentale du continent. La vision, dans le Traité d’Abuja consiste, au niveau continental, à réaliser une communauté économique africaine en tant que dernière des six étapes successives qui englobent le renforcement de la coopération sectorielle et la création de zones de libre-échange régionales, la mise en place d’une union douanière continentale, d’un marché commun et d’une union monétaire et économique. Cette approche graduelle se justifie par le fait que l’intégration devrait d’abord être consolidée au niveau régional, par la création et le renforcement des communautés économiques régionales (CER), lesquelles fusionneraient en fin de compte pour donner naissance à la Communauté économique africaine (CEA, CUA, BAfD, 2012).
Mise œuvre du Traité d’Abuja
Compte tenu du retard de près d’une décennie accumulé dans la mise en œuvre des recommandations (1980-1988), les Chefs d’État et de gouvernement africains ont résolu de poursuivre l’objectif ultime de l’intégration africaine consistant à créer une Communauté économique africaine destinée à servir de socle pour le développement socio-économique du continent.
De manière spécifique, l’Article 4 du Traité d’Abuja stipule que, la Communauté économique africaine à mettre en œuvre vise les objectifs suivants : Promouvoir le développement économique, social et culturel ainsi que l’intégration des économies africaines en vue d’accroître l’autosuffisance économique et favoriser un développement endogène et autoentretenu ; Créer à l’échelle continentale un cadre pour le développement, la mobilisation et l’utilisation des ressources humaines et matérielles de l’Afrique en vue d’un développement autosuffisant ; Promouvoir la coopération et le développement dans tous les domaines de l’activité humaine en vue d’élever les niveaux de vie des peuples africains, de maintenir et de promouvoir la stabilité économique, d’instaurer des relations étroites et pacifiques entre les États membres et contribue au progrès, au développement et à l‘intégration économique du continent ; et, Coordonner et harmoniser les politiques entre les communautés économiques existantes et futures en vue de la mise en place de la Communauté économique.
Pour atteindre ces objectifs, le Traité précise de manière plus fine six étapes qui permettraient, dans une approche séquentielle d’ériger la Communauté et d’atteindre la transformation structurelle et le développement inclusif au triple niveau national, régional et continental. Ces étapes d’un horizon temporel de près de trois décennies (1999-2028) devaient être mises en œuvre selon une double approche régionale et continentale.
Dans le cadre de l’approche régionale, tout d’abord, les trois premières étapes devaient permettre de renforcer et de rationaliser les Communautés économiques régionales dans le but de réduire les interférences et inefficacités liées à l’appartenance des États membres à plusieurs CER. À ce niveau, le travail consisterait à renforcer la viabilité à long terme des CER sur les plans institutionnel, financier en les dotant de ressources humaines nécessaires pour la poursuite de l’idéal commun de création de la Communauté. Une analyse plus fine de la progression du chantier de création de la Communauté, montre au niveau régional que l’ensemble des CER ont réalisé cette étape et celle d’harmonisation et de coordination des activités avec une élimination progressive des barrières tarifaires et non tarifaires en 2007. Toutefois, sur le plan pratique, l’élimination des barrières tarifaires au sein des CER est encore problématique au regard du faible niveau du commerce intra-africain et des tracasseries administratives rencontrées par les opérateurs économiques transfrontaliers. La part du commerce interafricain est encore faible, 18 % du total des échanges de marchandises de l’Afrique (exportations plus importations) en 2019, comparativement à celle de l’Union européenne (61,7 %) ou celle de l’Accord de libre-échange nord-américain (Nafta, 40,3%).
Cette faible propension des pays africains à commercer entre eux peut trouver une justification plausible dans le fait qu’il continue d’exister des barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges, d’une part, et du fait de la faible capacité des États membres de l’Union à transformer leurs immenses ressources naturelles en produits manufacturés qui constituent une part importante des échanges internationaux, d’autre part. En plus de ces deux facteurs explicatifs de la faiblesse des échanges intra-africains, il est important de noter le poids des déficiences en infrastructures de communication qui paralyse toute volonté de procéder à des échanges de biens entre des pays appartenant à la même communauté économique régionale. De fait, la libéralisation des échanges souhaitée à la seconde étape du Traité d’Abuja ne s’est pas traduite par des gains commerciaux appréciables pour faciliter l’accélération de la mise en œuvre de zones de libre-échange régionales, d’une part et de la création de la vaste zone de libre-échange continentale dont les bénéfices sont avérés pour l’ensemble du continent, d’autre part.
À ce jour, l’ensemble des CER et le continent tout entier se situent à l’étape ultime de mise en œuvre de la zone de libre-échange continentale et de création d’unions douanières régionales.
Le tableau 1 illustre les progrès accomplis par les CER en matière d’intégration. Si pratiquement toutes les régions (et la CUA) ont, lors de la première phase, renforcé le cadre institutionnel des CER existantes et créé de nouvelles CER là où il n’en existait pas, il n’en demeure pas moins que des difficultés ont commencé à surgir lors de la deuxième phase en ce qui concerne la coordination et l’harmonisation des activités, ainsi que l’élimination complète des droits de douane et des barrières non tarifaires.
Tableau 1 : Processus d’intégration en Afrique selon le Traité d’Abuja
État de la mise en œuvre u niveau des CER
Étapes de l’intégration prévues dans le Traité d’Abuja
CEDEAO
COMESA
CEEAC
IGAD
CEN-SAD
CAE
SADC
UMA
Date de réalisation dans le Traité d’Abuja
Première étape (5 ans) : renforcement des CER
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
1999
Deuxième étape (8 ans) : coordonner et harmoniser les activités et éliminer progressivement les barrières tarifaires et non tarifaires
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
Réalisée
2007
Troisième étape (10 ans) : zone de libre-échange et union douanière dans chaque CER
X
X
X
X
X
X
X
X
2017
Au niveau continental
Quatrième étape (2 ans) : union douanière continentale
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
2019
Cinquième étape (4 ans) : marché commun continental
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
2023
Sixième étape (5 ans) : union économique et monétaire continentale
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
Non réalisée
2028
X représente l’étape actuelle de mise en œuvre du Traité d’Abuja.
Source : Auteur sur la base des rapports de la CUA
Évolution de la coordination interrégionale : création de zones de libre-échange
La coordination interrégionale prend de l’ampleur. Deux actes majeurs ont suscité un regain d’intérêt pour l’intégration régionale et la réalisation de la Communauté économique africaine telle que prescrite par le Traité d’Abuja. Il s’agit tout d’abord, de la signature entre le COMESA, la CAE et la SADC du Traité portant création de zones de libre-échange tripartite au cours de leur Troisième Sommet tenu le 10 juin 2015, à Charm el-Cheikh en Égypte. Par la signature de ce Traité, les chefs d’État et de gouvernement des trois CER sont convenus de mettre en place une zone de libre-échange tripartite regroupant 26 pays africains, comptant au total 530 millions d’habitants pour un produit intérieur brut total de 630 milliards de dollars américains, soit plus de la moitié de la production économique de l’Afrique. Cette initiative a ravivé l’intérêt porté par les responsables africains à un plus grand élargissement de la zone de libre-échange continentale. Il s’agit ensuite de la signature de l’accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine lors du sommet extraordinaire de l’Union africaine (UA), tenu du 17 au 21 mars 2018 à Kigali au Rwanda. Au cours de ce Sommet, les Chefs d’État et de gouvernement de l’Union ont réaffirmé leur volonté et engagement politique à créer la Communauté économique africaine en passant par l’étape transitoire de la zone de libre-échange continentale.
La zone de libre-échange continentale :
La signature par 44 États membres de l’Union africaine (UA) de l’Accord portant création de la Zone de Libre-Echange Continentale africaine (ZLECAF) et, par 27 du protocole de libre circulation des personnes sur le continent et par 43 de la déclaration de Kigali a ouvert une nouvelle ère d’espoir quant à la détermination des pays de l’Union d’accélérer l’intégration régionale.
Malgré les difficultés et les retards accumulés, le projet d’intégration africain est en marche et la zone de libre-échange avance inexorablement vers son opérationnalisation qui est actuellement retardée du fait des blocus imposés par les États membres de l’Union pour contenir la propagation et les effets de la pandémie de la Covid-19. La pandémie a en effet mis un coup d’arrêt aux négociations continentales en cours en vue de l’opérationnalisation de la ZLECAF. Les négociations sur la libéralisation du commerce des biens et services sont en cours et permettent de lever progressivement les barrières qui pourraient entraver l’expansion du commerce intrarégional notamment en matière de règles d’origine claires et transparentes. Ces négociations devaient se poursuivre concomitamment avec celles relatives à l’investissement. La pandémie de la covid-19 a mis ces négociations au point mort. Il est à espérer que la fin de la pandémie permette une relance et la finalisation des négociations pour une opérationnalisation effective de la ZLECAF.

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