France cherche Europe désespérément
173 pages
Français

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France cherche Europe désespérément

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Description

En cherchant désespérément une Europe à son image, la France s'est cherchée elle-même, ne s'est pas retrouvée et a saisi l'occasion pour se déchirer un peu plus. Une rupture s'est produite lors du référendum du 29 mai 2005. Ce livre a d'abord pour ambition de relater cette longue quête, et se propose ensuite d'analyser les causes du malaise avant de suggérer des pistes de réconciliation. Le monde de 2019 est en alerte rouge et jamais le rôle de l'Europe comme puissance d'équilibre n'a été aussi attendu. C'est pourquoi il faut réfléchir à l'adaptation du modèle européen aux défis actuels et envisager de reprendre le plan Fouchet présenté par de Gaulle.

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Informations

Publié par
Date de parution 25 février 2019
Nombre de lectures 0
EAN13 9782336865799
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Informations légales : prix de location à la page €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Couverture
4e de couverture
Copyright

Collection Témoignages
Dirigée par Sonny Perseil

















© L’Harmattan, 2019
5-7, rue de l’École-Polytechnique ‒ 75005 Paris
www.editions-harmattan.fr
EAN Epub : 978-2-336-86579-9
Titre
PIERRE MÉNAT








France cherche Europe désespérément
















Éditions Pepper
Du même auteur

Du même auteur
Un ambassadeur dans la révolution tunisienne
Éditions Pepper – L’Harmattan, 2015
Attendre encore
Roman, Éditions du Panthéon, 20 17
Exergue

Il faut bâtir une Confédération, c’est-à-dire un organisme commun auquel les différents États, sans perdre leur corps, leur âme, leur figure, délèguent une partie de leur souveraineté en matière stratégique, économique, culturelle.
Général Charles de Gaulle, 1953
AVANT-PROPOS
Encore un livre sur l’Europe. Pour quoi faire ?
Le sujet n’a-t-il pas été traité surabondamment ?
En fait, le rapport de la France à l’Europe est intrigant. Nous, Français, avons été les principaux créateurs d’une Europe que nous n’aimons plus. En cherchant désespérément une Europe à son image, la France s’est cherchée elle-même, ne s’est pas retrouvée et a saisi l’occasion pour se déchirer un peu plus.
Ce livre a d’abord pour ambition de relater cette longue quête, en remontant à la source, voici soixante-dix ans. Il se propose ensuite d’analyser les causes du divorce franco-européen, avant de suggérer quelques pistes de réconciliation.
Je demande aux lectrices et lecteurs d’avoir la patience de parcourir avec moi cet itinéraire. Comme conseiller de deux ministres des Affaires étrangères, puis du président de la République, directeur des Affaires européennes au Quai d’Orsay par deux fois, ambassadeur de France dans plusieurs pays européens, j’ai eu le privilège de vivre de l’intérieur trente années de marche de l’Europe. Parfois, je m’interrogeais : comment les citoyens peuvent-ils comprendre des décisions que leurs dirigeants prennent sans toujours eux-mêmes en mesurer la portée ? Ils adoptent ces décisions par lassitude, non parce qu’elles sont bonnes, mais parce qu’elles représentent le seul compromis possible entre des positions contradictoires.
Ils s’expliquent ensuite mais sur le seul instant qui vient de se dérouler, que nul ne peut resituer dans une perspective d’ensemble, ni dans la durée. Ainsi, l’édification de l’Europe semble-t-elle faite d’une série de maillons dont la chaîne est perdue.
Cette chaîne, je vous propose de la reconstituer en revivant avec moi le roman de la construction européenne, puis en revenant sur une histoire d’amour contrariée, celle qui a uni la France à l’Europe, puis les a séparées. À jamais ? Nul ne peut le souhaiter, car entre l’Europe et la France, chacune a besoin de l’autre.
INTRODUCTION
« He says Europe, he means France ». « Quand il parle de l’Europe, il veut dire la France ». Cette remarque de Harold Mac Millan, Premier ministre britannique en 1960, à la suite d’un entretien avec le Général de Gaulle pourrait s’appliquer à bon nombre de responsables français. L’Europe est une « France en grand », un logiciel de reconquête de notre puissance perdue, dont nous avons la nostalgie.
La France cherche l’Europe désespérément parce qu’elle rêve de s’y retrouver, sauf à y dissoudre son identité, à lui abandonner inutilement sa souveraineté.
La ligne de partage entre « européistes » et « europhobes » est que les premiers croient pouvoir accomplir le modèle d’une Europe conforme au rêve français.
Mais le problème est que l’Europe n’est pas seulement française et même qu’avec le temps, elle l’est devenue très peu.
Si peu qu’en France, aujourd’hui, tout plaidoyer pour l’Europe ressemble à une défense sans conviction.
D’abord, parce que tout semble avoir été dit, écrit, tranché.
Mais surtout, ce formidable projet : faire du Vieux Continent la première puissance mondiale ne paraît mobiliser que quelques inconditionnels vite taxés de naïveté. L’Union européenne telle qu’elle est suscite rancœur, déception, hostilité, au mieux résignation, indifférence ou tout simplement méconnaissance.
Un exemple tout récent souligne la complexité du débat. Le 6 février 2019, la Commission européenne a désapprouvé la fusion Alstom-Siemens, pourtant soutenue par les gouvernements français et allemand. Face à l’inexorable concurrence chinoise, il n’y aura pas de géant ferroviaire européen. Et cette décision a été saluée par les tenants d’une approche nationale.
C’est que les « européistes » sont en difficulté. C’est par cette appellation péjorative que l’on désigne à présent les tenants de la construction européenne. Ils doivent, nous devons – car j’assume entièrement en faire partie – reconnaître que près de soixante-dix ans d’énergies, de talents, de négociations, de relances, de fonctionnement chaotique ont conduit à ceci : au sein même de l’Union ne cesse de monter une puissante contestation.
Les eurosceptiques ou europhobes se réjouissent. Leurs arguments font mouche sans être toujours pertinents. L’Union confisque la souveraineté nationale sans pour autant donner satisfaction. Son fleuron, la zone euro, décourage la croissance et éteint l’emploi. L’espace Schengen fait de l’Europe une passoire et crée un appel d’air à une immigration irrégulière massive. L’Europe amplifie la mondialisation au lieu de nous protéger contre ses excès. Le grand marché profite surtout aux multinationales qui s’y épanouissent et s’affranchissent des règles communes alors que les petites et moyennes entreprises sont étouffées. Apanage du Conseil et du Parlement européen, la législation communautaire intrusive prive les parlements nationaux de leur compétence naturelle, celle de voter la loi. À ces critiques, nos dirigeants répondent faiblement, comme si le dossier était difficilement plaidable. Mais ils parlent de relancer l’Europe. Ils estiment que le moment est bien choisi pour le faire. À quelles conditions cette initiative peut-elle réussir ?
Les détracteurs de l’Union se plaisent à soutenir que la volonté populaire, exprimée lors du référendum du 29 mai 2005 par lequel les Français ont rejeté la constitution européenne, a été contournée. En effet, le traité de Lisbonne, qui reprend l’essentiel du projet Giscard, est entré en vigueur le 1 er décembre 2009, après ratification parlementaire.
Preuve de la fatigue des forces politiques qui ont défendu ce traité de Lisbonne, ses opposants ne sont jamais invités, dans les débats, à énoncer ce qui les gêne dans ce traité. Ou même d’exposer les innovations, selon eux néfastes, de ce texte.
Et pourtant, il en est une qui devrait les réjouir, puisque certains ne cessent de préconiser sa mise en œuvre. Le nouvel article 50 du traité sur l’Union européenne prévoit le droit de retrait d’un État membre. Lors du référendum du 23 juin 2016, les Britanniques ont décidé, à 52 %, d’activer ce droit et de quitter l’Union. Le Brexit prendra effet le 30 mars 2019. Début 2019, nous ignorons encore dans quelles conditions se déroulera ce départ. En effet, il n’existe pas de majorité au Parlement britannique pour approuver l’accord intervenu le 25 novembre 2018 entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, fixant une période de transition s’étendant jusqu’au 31 décembre 2020, voire, en cas de prolongation, jusqu’au 31 décembre 2022. En l’absence d’accord, c’est un Brexit dur qui s’appliquera : le Royaume-Uni deviendra un État tiers dès le 30 mars 2019.
Cette issue désole une grande partie des électeurs britanniques. Mais la composition du camp du Brexit est significative. L’électorat urbain, les catégories les plus favorisées ont voté pour le maintien. Le vote rural, populaire, pauvre, s’est prononcé pour le départ, essentiellement en raison des méfaits de l’immigration intracommunautaire.
Donc, les Britanniques, à l’écart des disciplines de la zone euro et de Schengen, ayant choisi parmi les politiques communes celles qu’il leur plaisait d’appliquer, ayant obtenu d’être exonérés des mesures qu’ils n’aimaient pas, dispensés de débourser leur « money » de manière trop généreuse grâce au chèque de Fontainebleau, ont trouvé que ce n’était pas assez. Ces mêmes Britanniques, auxquels on promettait des dérogations encore plus larges, un droit de regard sur l’euro auquel ils n’appartenaient pas, des clauses de sauvegarde discrétionnaires en cas d’afflux migratoire, ont choisi de partir. Peut-être que le million d’électeurs qui a fait pencher la balance le regrette déjà, compte tenu de la facture salée qui s’annonce dans tous les domaines. Mais c’est trop tard.
Le fait même que le troisième État membre par la population, le deuxième par la richesse, le premier ex-aequo pour la capacité militaire, décide de quitter le navire est en soi un indicateur très inquiétant. Ce n’est pas grave, a-t-on entendu. Les Anglais avaient un pied dehors. On va pouvoir construire une vraie Europe avec ceux qui la souhaitent forte.
Mais les mois ont passé sans que cette intention ne se transforme en actes.
C’est que, nous répond-on, parmi les vingt-sept États restant membres de l’Union européenne (UE), seize ne l’étaient pas avant 1995. Chez les nouveaux arrivants, il est normal que le volontarisme européen soit moins affirmé. Curieux argument, puisque ces membres récents du club y cotisent peu, mais en reçoivent des bénéfices élevés. À peine entrés dans la maison, ils s’y sentent à l’étroit. « On est passés de la souveraineté limitée façon Brejnev à la limitation de souveraineté à la mode Juncker », pourrait-on dire. On peut y voir le syndrome de l’orphelin qui, recueilli par une famille, boude ses cadeaux de Noël. Mais c’est ainsi. À Varsovie, Prague Budapest, on n’aimera l’Europe que si elle se fait plus discrète.
C’est que, vous disent les optimistes, il faut reconstituer un noyau dur. Celui des fondateurs par exemple. Tiens, mais qui a donc inventé cette idée ? Elle date de 1994 et a été avancée par deux parlementaires allemands de l’Union chrétienne-démocrate (CDU), Wolfgang Schaüble et Karl Lamers. Elle fut repoussée par la France et le Royaume-Uni, qui y voyaient l’embryon d’une « petite Europe fédérale ». Au demeurant, le tandem ne dissimulait pas ses intentions : les États du noyau dur deviendraient des « coquilles vides ». Hurlements à Paris et à Londres.
Que sont devenus ces deux visionnaires ? À quatre-vingt-deux ans, Karl Lamers est retiré de la politique active. Quant à Schaüble, comme ministre allemand des Finances, il s’est illustré en défendant une politique monétaire restrictive, alors que les « fédéralistes » se montraient plus disposés à ouvrir les vannes de la Banque centrale européenne.
Que s’est-il passé ? Quelque chose de progressif et de lancinant, le passage de l’Allemagne d’une position ultra-européenne à une gestion prudente et nationale de ses intérêts.
1994. le traité de Maastricht venait d’entrer en vigueur. Ce fut l’année de la dernière victoire électorale du chancelier Kohl. Quatre ans plus tôt, il avait réussi l’impensable : réunifier l’Allemagne au prix notamment de l’extension du deutschemark (DM) à l’ex République démocratique allemande (RDA). L’Allemagne était déjà l’État le plus riche ; elle devenait de loin le plus peuplé. Mais la contrepartie, selon Kohl, était que son pays, pour conjurer les démons du passé, placerait le nouvel État au service de l’Union. Davantage de compétences pour Bruxelles, un siège unique européen au Conseil de Sécurité (dont Paris et Londres ne voulaient pas entendre parler).
L’ardeur fit place au réalisme quand il fallut passer à la troisième phase de l’Union économique et monétaire, c’est-à-dire à la monnaie unique. Au départ, c’était une idée française, que l’Allemagne accepta en échange de progrès sur l’Europe politique : ce fut le traité de Maastricht. Mais le Kohl des années 1995-1998 se rend compte que les avancées en matière de politique étrangère comme dans le domaine de la justice et des affaires intérieures sont modestes. Pour abandonner le DM, il faudra s’assurer que les cigales du club Med ne compromettront pas la stabilité du futur euro. La Banque centrale européenne (BCE) siègera à Francfort. Le Pacte de stabilité (et au passage de croissance) sanctionnera les États qui ne respectent pas les critères de Maastricht.
Les successeurs du chancelier Kohl, Gerhard Schröder (1998-2005), puis Angela Merkel (depuis 2005) marcheront dans les pas du dernier mandat de Kohl. Et ce d’autant plus volontiers que montait en Allemagne une contestation tant juridique que politique des invasions de l’UE dans les compétences internes des États, fédéral et surtout fédérés. Non contents de délaisser leurs ambitions européennes passées, les Allemands voulurent que leur prééminence fût reconnue d’abord par le nombre de leurs parlementaires européens, puis, dans la constitution européenne avortée et enfin, en droit positif, dans le traité de Lisbonne, par le système de la double majorité pour le vote au Conseil. Le président Chirac réussit à éviter cette concession à Nice mais s’y résigna ensuite.
Désormais, dans le groupe des grands États membres, jusque- là égaux, selon la loi d’airain du traité de Rome, il en est un plus grand et plus égal que les autres.
Voilà une donnée essentielle à la compréhension de la notion de relance européenne en cette fin des années 2010. Le premier État de l’UE est satisfait de la configuration européenne actuelle. Il sait que son influence sera dominante au Conseil, au Parlement et même à la Commission, dont l’effectif n’a pas été changé (un commissaire par État membre, quand on sait que les nouveaux, notamment les moins grands, sont sensibles aux vues de Berlin).
Et voici donc que notre questionnement se précise. Comment faire repartir le projet européen sans les Britanniques, en tenant compte de l’euroscepticisme de l’Est et du Nord, mais surtout en obtenant l’accord et la mobilisation de l’Allemagne ?
À ces difficultés s’ajoute la faiblesse de l’Europe du Sud. Parmi les fondateurs, l’Italie incarnait vaillamment le Midi, la France ayant le privilège de se trouver à la fois au Nord et au Sud. Jusqu’à la fin des années quatre-vingt, rien ne se faisait sans l’accord des Fanfani, Craxi et surtout Andreotti, grand acteur de la Communauté. L’opération « Mani Pulite » (Mains Propres), pour justifiable qu’elle fût quant à l’état de droit en Italie, priva Rome de ces avocats. Ce n’est pas leur faire injure que de constater que des Berlusconi, Prodi ou Renzi n’ont pas égalé leurs prédécesseurs en influence. À la suite des élections du 4 mars 2018, une seule coalition s’est avérée en mesure de former un gouvernement : celle composée du mouvement cinq étoiles et de la Ligue. Pour la première fois, un grand pays fondateur s’est doté d’un gouvernement populiste, en crise ouverte avec l’exécutif français.
Grâce à Felipe Gonzalez, Javier Solana et dans une moindre mesure Aznar et Zapatero, l’Espagne put donner l’impression d’incarner à son tour la voix de l’Europe méridionale. Empêtrés dans la crise et dans les soubresauts de la question de la Catalogne, privés de majorité, Mariano Rajoy, puis Pedro Sanchez ne disposent plus de ce potentiel.
À l’Est, au Nord, au Centre, au Sud, même avec la lanterne de Soubise cherchant son armée, on peine donc à trouver volontarisme et aptitude au leadership.
Mais pourquoi l’institution elle-même ne serait-elle pas l’âme de la réforme, comme aux temps de Walter Hallstein ou de Jacques Delors ? C’est qu’à force de conférences et de traités, l’institution a gagné en nombre de chefs mais perdu en âme. L’Union européenne dispose de cinq présidents : ceux du Conseil européen, de la Commission, du Parlement européen, de la Banque centrale européenne et le chef d’État ou de gouvernement assurant la présidence semestrielle du Conseil. C’est beaucoup trop. Même si l’on a renoncé à l’appellation de ministres, le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, Madame Mogherini, et le président de l’Eurogroupe, Monsieur Centeno, pourraient remplir ces offices, respectivement pour l’action extérieure et les finances. Mais la première incarne-t-elle le visage et la voix de l’Europe dans le monde ? Le second est-il considéré comme le véritable patron de l’euro ?
Qui portera donc la flamme ? Le rapide tour d’horizon qui précède explique pourquoi les regards se tournent vers la France. C’est le deuxième État membre par sa population et son PNB, désormais le premier pour son budget de défense, le seul membre permanent du Conseil de Sécurité de l’ONU. Mais c’est un État endetté, détenant des records quant au niveau des dépenses publiques et de la pression fiscale. Il demeure que la France doit remplir un double rôle : jouer sa partition au sein du couple franco-allemand, mais aussi fournir la boîte à idées de la refondation.
Certes la France a-t-elle perdu, dans l’Union élargie, une part de centralité géographique et politique. Certes, le mot d’ordre « Frexit » commence-t-il à faire recette. Mais si sa politique intérieure est impopulaire auprès des Français, le président Macron avait plutôt réussi son entrée sur les scènes européenne et internationale.
Il est vrai que son allocution du 26 septembre 2017 à la Sorbonne sur l’Europe contenait peu d’idées nouvelles. On pouvait le regretter. Mais à la réflexion, c’est peut-être une force. En soixante-dix ans, on a fait le tour des modèles, constructions, figures géométriques, mesures à adopter. Les tiroirs de la Commission et du Conseil sont remplis de beaux plans jamais mis en œuvre. Pour que l’Europe puisse enfin marcher, il ne faut rien inventer mais faire trois choses : appliquer ce qui a été décidé ; prendre une série de mesures simples, identifiées depuis longtemps, principalement dans trois domaines : économie et monnaie, asile et immigration ; sécurité et défense. Et enfin : respecter ce principe doté d’un nom barbare, la subsidiarité. Cela veut dire : que l’Union concentre ses actions sur les domaines où elle peut apporter une valeur ajoutée et cesse d’intervenir là où les États sont plus performants.
Et toute la difficulté de l’Union européenne se résume en cette proposition : en l’état, elle est incapable d’appliquer ce qu’elle a décidé et d’adopter, hors modèle et idéologie, un programme minimum de survie.
Comment en est-on arrivés là ? Avant tout, parce que l’on n’a pas bien expliqué. Projet simple à l’origine, l’Europe s’est énormément complexifiée. D’abord, bien sûr, en raison de l’explosion du nombre de ses États membres. Mais aussi parce que l’on a multiplié des modèles contradictoires que l’on a voulu insérer comme de force dans la réalité. On a entassé les traités sur les traités. Des divergences initiales, aucune ne s’est aplanie. Mais au lieu de les traiter ouvertement, on les a dissimulées derrière des mots compliqués, des sigles pour initiés, des compromis qui ne règlent rien. Si bien que l’on a créé un Moloch informe et impuissant dont les peuples se détournent.
De brillants esprits ont fait des propositions. Mais faute d’être replacées dans le contexte tant historique qu’actuel, celles-ci ne touchent que la partie émergée de l’iceberg.
Il faut repartir à zéro.
Dans une série télévisée, le spectateur ayant raté les premières saisons a du mal à comprendre les épisodes suivants. Il nous faut revivre ensemble le roman de l’Europe , dont les principaux chapitres ont été rédigés par le couple franco-allemand, pour bien saisir le scénario de la nouvelle saison.
Nous nous attacherons ensuite à définir le rapport de la France à l’Europe. Pourquoi le peuple français s’est-il détourné d’un projet auquel les élites continuaient d’adhérer ? Quelles sont les conditions d’une réconciliation nécessaire et possible ?
Première partie LE ROMAN DE L’EUROPE (1948-2017)
CHAPITRE I Les débuts (1948-1954)
L’inspiration
Il en va de l’Europe comme d’un mariage. Qu’ils soient dirigés par la passion ou la raison, les débuts marqueront à tout jamais le devenir de l’union.
Or, les premiers pas de l’Europe furent empreints de passion et de raison tout à la fois.
Passion car jusque-là, en dépit des appels de quelques visionnaires, notre continent n’avait été unifié que par la force : les conquêtes de Charlemagne, Napoléon et tout récemment Hitler, avaient versé des rivières de sang.
Raison, parce qu’après la Seconde Guerre mondiale, la construction européenne devient un projet réaliste et non plus seulement utopique. Lorsque nos maisons sont un tas de ruines, il devient envisageable de les reconstruire ensemble.
Des quatre figures de la guerre, trois quittent la scène en 1945-1946 : le président Roosevelt, qui décède le 12 avril 1945 ; le Premier ministre Winston Churchill, désavoué par les électeurs et remplacé par le travailliste Clement Atlee le 27 juillet 1945 ; le Général de Gaulle qui démissionne de ses fonctions de chef du gouvernement le 20 janvier 1946. Staline reste en place jusqu’à son décès le 5 mars 1953.
En vertu des accords de Yalta (5-11 février 1945) et de Potsdam (17 juillet-2 août 1945), la Russie soviétique s’apprête à prendre le contrôle de l’Europe centrale et orientale, y compris la future RDA.
Du même coup, les ambitions pour une Europe unie sont contradictoires. Ses tenants originels, à l’image d’Aristide Briand, y voyaient la garantie de la paix entre les vieux ennemis du continent. De nouveaux apôtres verront ce projet comme un cadre qui permettra à la partie occidentale de l’Allemagne, future RFA (République fédérale d’Allemagne), de se reconstruire et se réarmer sous l’égide du grand parrain américain.
Tout autant que l’opposition doctrinale entre « fédéralistes » et « souverainistes », cette dualité entre « Européens » et « Atlantistes » va profondément marquer, jusqu’à nos jours, le projet européen. Les deux débats sont liés car les souverainistes auraient pu évoluer si leurs partenaires avaient été moins alignés sur Washington.
L’ébauche du rêve devenant réalité ressort des propos des grands acteurs de cette époque.
Donnons d’abord la parole au Général de Gaulle, qui s’exprimait en 1953 : « Il faut bâtir une Confédération, c’est-à-dire un organisme commun auquel les différents États, sans perdre leur corps, leur âme, leur figure, délèguent une partie de leur souveraineté en matière stratégique, économique, culturelle… La première étape doit être un vaste référendum, organisé simultanément dans tous les États intéressés ».
Que disait Winston Churchill dans son discours de Zurich, le 19 septembre 1946, proposant la création des États-Unis d’Europe ? « Le premier pas vers une nouvelle formation de la famille européenne doit consister à faire de la France et de l’Allemagne des partenaires. Seul ce moyen peut permettre à la France de reprendre la conduite de l’Europe. On ne peut pas s’imaginer une renaissance de l’Europe sans une France intellectuellement grande et sans une Allemagne intellectuellement grande. Si l’on veut mener à bien sincèrement l’œuvre de construction des États-Unis d’Europe, leur structure devra être conçue de telle sorte que la puissance matérielle de chaque État sera sans importance. Les petits pays compteront autant que les grands et s’assureront le respect par leur contribution à la cause commune. Ils se peut que les anciens États et les principautés de l’Allemagne, réunis dans un système fédératif avec leur accord réciproque, viennent occuper leur place au sein des États-Unis d’Europe. Je ne veux pas essayer d’élaborer dans le détail un programme pour des centaines de millions d’êtres humains qui veulent vivre heureux et libres, à l’abri du besoin et du danger, qui désirent jouir des quatre libertés dont parlait le président Roosevelt 1 et qui demandent à vivre conformément aux principes de la Charte de l’Atlantique. Si tel est leur désir, ils n’ont qu’à le dire et l’on trouvera certainement les moyens d’exaucer pleinement ce vœu ».
Quant à Jean Monnet, il s’exprimait ainsi au début des années 1950 : « La grande révolution européenne de notre époque, la révolution qui vise à remplacer les rivalités nationales par une union des peuples dans la liberté et la diversité, la révolution qui veut permettre un nouvel épanouissement de notre civilisation et une nouvelle renaissance, cette révolution a commencé avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier ».
Arrêtons-nous un instant sur le singulier destin de Jean Monnet, souvent considéré comme « l’inspirateur » et l’un des pères de l’Europe, s’attirant ainsi la haine ou l’éloge. Rien ne prédisposait ce Charentais, qui fit commerce de cognac, à jouer un tel rôle politique. Son goût naissant pour la matière internationale conduit les Alliés à confier à ce jeune homme de 28 ans la coordination de leurs ressources pendant la 1 ère guerre mondiale. À 32 ans, il devient en 1920 secrétaire général adjoint de la Société des Nations. Disons les choses : il fait fortune en contournant la prohibition aux États-Unis. Et pourtant, fondateur de la Bank America à San Francisco, il retrouve en 1939 sa fonction de coordonnateur des ressources alliées. Dès lors, il multipliera les initiatives, parvenant à convaincre De Gaulle – trop tard – d’approuver son projet d’Union franco-britannique. S’éloignant du Général, qu’il juge « insuffisamment démocrate », il le rejoindra à Alger. À la libération, chargé de la mise en œuvre du Plan Marshall, il deviendra l’apôtre d’une Europe unie, mais solidement liée aux États-Unis. On retrouvera son nom tout au long des épisodes à venir.
Et pourtant… Ce qui frappe dans ces textes est d’abord leur convergence. C’est le Général de Gaulle qui offre la perspective la plus claire : celle d’une confédération. Mais c’est à tort que l’on oppose celle-ci à sa cousine « fédération ». Georges Pompidou exprima cette proximité familiale sous la forme d’une question : « Qu’est-ce qu’une fédération sinon une confédération qui a réussi ? » Plus tard, on évoquera à tort, comme confédérations, des coopérations purement intergouvernementales. Or, le verbe gaullien prévoit explicitement des transferts de souveraineté, y compris en matière stratégique, c’est-à-dire militaire. De plus, il propose que cette nouvelle association soit sanctionnée par le suffrage universel, source essentielle de la souveraineté.
Churchill dessine une perspective analogue mais… pour les autres. Ses États-Unis d’Europe sont un garde-fou destiné à enrayer les querelles des deux grands garnements du continent, la France et l’Allemagne. Message à la France : vous ne serez grande que si votre voisine l’est aussi. Message à ce futur couple : n’écrasez pas les autres qui doivent avoir les mêmes droits que vous. Message à tous : ces États doivent être unis sous l’ombrelle des États-Unis mais aussi du Commonwealth, resté à l’écart de l’union du continent. Et entretenir – mais nous n’étions qu’en 1946 – des relations de bon voisinage avec Moscou.
Monnet reste fidèle à sa méthode faite d’idéalisme et de pragmatisme. Civilisation et renaissance mais à partir d’un modèle concret, celui de la Communauté européenne charbon acier (CECA). (Cf. infra).
À ces conceptions s’adressant à un petit nombre d’États animés par une même volonté et répondant à certains critères va s’opposer la logique paneuropéenne. Celle-ci a également son inspirateur : le comte autrichien Richard Coudenhove-Kalergi. Ses écrits ne manquent pas de souffle, voire de mysticisme, puisqu’il évoquera l’esprit européen et même un vaste métissage des populations du continent. Mais ce que l’on retient d’abord de son œuvre est l’universalité d’un projet qui s’adresse, par sa dénomination, à toute l’Europe. Et dans ces années de l’après-guerre, ces vues qualifiées d’unionistes vont s’opposer aux notions fédéralistes. Ce projet dual est au cœur du Congrès de La Haye (7 au 11 mai 1948). Tenu sous la présidence d’honneur de Winston Churchill, ce vaste rassemblement de 750 délégués est considéré par beaucoup comme l’acte de lancement de la construction européenne. François Mitterrand ne manquera jamais de rappeler qu’il y était présent comme jeune parlementaire. Mais les résultats de cette conférence sont ambigus. Si le « message aux Européens » adopté à l’issue des travaux contient des éléments de ce que sera le Marché commun (libre circulation, instauration d’une assemblée européenne), il s’adresse aussi aux Européens de l’Est, auxquels le coup de Prague fait entrevoir un sombre avenir.
De fait, la suite logique du Congrès de La Haye sera la création du Conseil de l’Europe le 5 mai 1949. Cette organisation intergouvernementale, axée sur la défense des droits de l’homme, sera la seule instance européenne à s’élargir après 1989 à toute l’Europe orientale, Russie comprise, incarnant ainsi la Grande Europe. Mais dès 1949 naissait un axiome qui n’allait cesser de démontrer sa pertinence : plus nombreux sont les participants, plus diverses leurs motivations et plus flou, informel et peu charpenté sera leur projet.
Quelque mois plus tard, un plan plus ambitieux sera conçu au sein d’un groupe plus restreint.
La démarche pionnière de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)
Là aussi, tout commence en 1948. La conférence de Londres place sous le contrôle d’une Autorité internationale de la Ruhr la production de charbon et d’acier de cette région. Lorsque naît la RFA en 1949, se pose la question de la dévolution au nouvel État des pouvoirs de cette autorité.
Les souvenirs des années vingt sont encore vivaces. Même affaiblie, l’Allemagne peut redevenir un danger. C’est alors que germe l’idée de confier les pouvoirs de l’autorité de la Ruhr à une instance européenne. Comme toujours, c’est « l’inspirateur » Jean Monnet qui en a eu l’intuition. Mais pour mener à bien son projet, il s’assure du concours du chef de la diplomatie française.
Par contraste avec l’instabilité naissante de la IV ème République, Robert Schuman demeure pendant quatre ans (1948-1952) à la tête du Quai d’Orsay. La vie de cet homme, né en Lorraine en 1886, illustre les drames de trois guerres franco-allemandes. Citoyen d’Allemagne à sa naissance, Schuman devient Français en 1918, concourt aux élections législatives de 1919 et représente sans discontinuité la Moselle à la Chambre des députés jusqu’en 1940. Le 10 juillet de cette sombre année, il fait partie des 569 parlementaires qui votent les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain. Ensuite emprisonné par les Allemands, il parvient à s’évader mais ne participe pas à la résistance. En 1944, la Haute Cour le relève de l’indignité nationale qu’il encourait pour son vote de juillet 1940.
Ce n’est donc pas un héros qui prend les rênes de la diplomatie française, mais un homme qui, cette fois-ci, ne se trompe pas de combat. Militant du nouveau MRP, il comprend que la réconciliation franco-allemande est la clé de la construction européenne. Aussi est-il sensible aux idées de Jean Monnet.
C’est ainsi qu’il prononce, le 9 mai 1950, sa déclaration qui deviendra le point de départ du lancement de la construction européenne. Ce texte figure en annexe 1.
Le ministre y indique que « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord des solidarités de fait ».
Dans cet esprit, il propose « l’action sur un point limité mais décisif » : placer l’ensemble de la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une haute autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe ». « Toute guerre entre la France et l’Allemagne devient non seulement impensable mais matériellement impossible ». Schuman fixe les objectifs de la Haute Autorité et annonce que la création de cette Communauté fera l’objet d’un traité.
Ce texte fait apparaître plusieurs caractères propres à la méthode Schuman, qui deviendra la clé de la construction européenne.
En premier lieu, tout commence par une action franco-allemande, mais celle-ci est ouverte à d’autres États.
Ensuite, il est proposé d’avancer de manière pragmatique, pas à pas. Par ailleurs, une institution forte, de nature supranationale, la Haute Autorité, dirigera la CECA.
Enfin, ce projet se présente comme le premier pas d’un plan plus vaste visant à édifier une Fédération européenne.
Après la déclaration Schuman, des discussions tant diplomatiques qu’internes à chaque État s’engagent. En France, le parti communiste français (PCF) et le Rassemblement du peuple français (RPF) du Général de Gaulle s’opposent à la CECA : le premier parce qu’il est hostile à toute démarche européenne, le second en raison du manque d’ambition du projet. Notons ici encore que le volet supranational n’est pas au cœur des attaques gaullistes. Mais les partis de la « 3 ème force » (essentiellement les socialistes et le MRP 2 ) soutiennent Schuman. C’est également le cas de la CDU en Allemagne ; mais le parti social-démocrate (SPD) est contre, considérant que la priorité est la réunification de l’Allemagne et pas l’Europe.
Toujours est-il que le traité établissant la CECA est signé à Paris le 18 avril 1951 par la France, la RFA, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. Après ratification par les six Parlements nationaux, le marché commun du charbon prit effet le 10 février 1953, celui de l’acier le 1 er mai de la même année. Jean Monnet prend la présidence de la Haute Autorité, dont il démissionnera en 1955. Cette instance demeurera en fonctions jusqu’en 1967, date de la fusion des exécutifs : la Commission reprendra les attributions de la Haute Autorité.
Mais celle-ci, beaucoup plus que la future Commission des traités Communauté économique européenne (CEE) et Euratom, demeurera le modèle d’un organe supranational de type fédéral.
Établie pour cinquante ans, la CECA sera dissoute en 2002. Elle aura su gérer la reprise, dans des conditions optimisées, de la production de charbon et d’acier après-guerre. Elle se montrera efficace lors des « guerres de l’acier » euro-américaines dans les années 1970-1980. Mais évidemment, elle ne pourra rien contre la perte de compétitivité et le déclin de l’industrie charbonnière, ni contre la sévère restructuration de la sidérurgie. Elle symbolise donc à la fois l’efficacité de l’instrument européen et son impuissance face aux évolutions économiques globales.
La grande querelle de la Communauté européenne de défense (CED)
Après la guerre, outre la reconstruction économique, le problème le plus brûlant est celui de la sécurité collective de l’Europe. Si, au départ, la question est de savoir comment se prémunir contre un éventuel nouveau danger allemand, de façon plus efficace que n’avait opéré l’architecture surréaliste des années 1918-1925, un nouveau sujet va bientôt surgir. Au-delà du rideau de fer, l’URSS et ses satellites deviennent une menace plus immédiate et plus dangereuse que ne l’est une Allemagne détruite et décomposée.
Cependant, les premières initiatives se concentrent sur la question allemande. Tel est l’objet du traité franco-britannique de Dunkerque (1947), puis du traité de Bruxelles (1948) créant une Union occidentale entre la France, le Royaume-Uni et les membres du Benelux et contenant une clause de défense collective en cas d’attaque contre l’un de ses signataires.
Mais très rapidement, certains feront valoir que pour éviter que l’Europe soit dissociée des États-Unis lors d’un prochain conflit, il faut que, sans délai, ces derniers s’engagent pour la sécurité du vieux continent.
Ce couplage est réalisé par le traité de l’Atlantique Nord (4 avril 1949) qui unit au départ 10 États européens, dont l’Italie et bien sûr la France, pays hôte du siège de l’Alliance (mais pas la RFA) plus les États-Unis et le Canada. Face à la guerre de Corée, cette institution se dote d’une structure militaire : l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) est née, avec, presque dès le départ, une double nature : alliance politique qu’incarne le Conseil de l’Atlantique Nord et organisation militaire intégrée, disposant de structures de commandement et de forces armées pré-affectées.
Un dialogue déjà musclé va s’engager entre les deux composantes, américaine et européenne, de l’OTAN. Un sujet ne manque pas de se présenter rapidement : face à la menace croissante du bloc soviétique, les États-Unis exigent que l’Allemagne soit réarmée pour pouvoir prendre sa part à un conflit est-ouest jugé inévitable et imminent suite aux opérations en Corée. Comme souvent, les demandes américaines ne s’embarrassent pas de litote. « Je veux des Allemands en uniforme pour l’été 1951 », déclare à New York Dean Acheson, chef du Département d’État (ministre des Affaires étrangères), lors d’une réunion de l’OTAN en septembre 1950.
Cette ferme requête provoque une vive émotion en Europe, où une Allemagne en armes évoque des souvenirs récents et douloureux. En 1950, en France, le réarmement allemand est un sujet tabou.
En cette matière aussi, l’imagination de Jean Monnet se déploie. Il s’appuie sur Robert Schuman et sur le président du Conseil français, René Pleven, membre, comme François Mitterrand, de l’Union démocratique et sociale de la résistance (UDSR) mais proche du Général de Gaulle pendant la guerre. Schuman accepte le principe du réarmement allemand si celui-ci s’inscrit dans une perspective plus large, atlantique ou européenne.
Monnet engage la manœuvre et imagine une structure inspirée du modèle CECA mais consacrée au domaine militaire. Il s’agirait en fait d’une armée européenne, complètement intégrée jusqu’au niveau du bataillon, comportant des généraux et des soldats allemands et placée sous les ordres d’un ministre européen de la défense.
Ce projet suscite des réactions houleuses. Les États-Unis le trouvent trop complexe et insuffisamment atlantiste. En France, cette idée suscite l’opposition des gaullistes, des communistes, mais aussi de nombreux socialistes qui suivent la position négative de Jules Moch. En Allemagne, le chancelier Adenauer s’y rallie mais les sociaux-démocrates, là encore, s’y opposent. Priorité pour eux à la réunification que cette armée euro-atlantique éloigne encore un peu.
Mais pour finir, les six États membres de la CECA signent le 27 mai 1952 le traité établissant une Communauté européenne de défense (CED).
Ce traité met fin au statut d’occupation de la RFA. Il crée une armée européenne de 40 divisions, dont 12 allemandes. Cette armée regrouperait l’essentiel des forces terrestres et aériennes des États membres, à l’exception de celles consacrées à la défense des territoires d’outre-mer, qui demeureraient nationales. À l’image de la haute autorité de la CECA, un Commissaire à la défense est créé mais prend ses ordres auprès du Conseil des ministres de la CED, statuant en principe à l’unanimité. La fonction de ministre européen de la Défense est abandonnée.
Mais surtout, pour tenir compte de l’exigence américaine, cette armée est rattachée au commandant en chef de l’OTAN, c’est-à-dire à Washington. Le débat qui s’ensuit en France est d’une extrême violence. Le Général de Gaulle engage une campagne personnelle contre ce traité qui subordonnerait l’armée française aux États-Unis et lui interdirait de se doter de l’arme nucléaire (puisque tel était le cas pour l’Allemagne). La SFIO 3 socialiste et le parti radical sont déchirés. Les communistes, relayant le point de vue de Moscou, sont vent debout. Pour ne rien arranger, avant même que le traité ne soit ratifié, une Assemblée européenne ad hoc présidée par l’Allemand Von Brentano élabore un projet ultra-fédéraliste de communauté politique européenne, en application de l’article 38 du traité CED, alors que celui-ci n’était même pas en vigueur.
Dans les deux années qui suivent, la RFA et les pays du Benelux ratifient le traité. L’Italie comme la France prennent leur temps. Dans notre pays, seul le MRP est favorable au projet et encore pas unanimement.
Il fallait en finir. Telle fut la décision de Pierre Mendès-France, investi président du Conseil le 18 juin 1954. Après avoir réglé les affaires d’Indochine et de Tunisie, il décide de soumettre le traité à la ratification de l’Assemblée nationale. Auparavant, il s’efforce d’obtenir de nos partenaires un réaménagement du traité, que refusent ceux qui l’ont ratifié. Dans ces conditions, le gouvernement, lors du débat de ratification du 30 août 1954, ne s’engage pas en faveur du projet. Celui-ci est repoussé à la faveur de l’adoption par l’Assemblée d’une question préalable selon laquelle il n’y a pas lieu de délibérer.
C’est la mort de la CED. La question du réarmement allemand est réglée dans la foulée en octobre 1954 par les accords de Paris créant l’Union de l’Europe occidentale (UEO), simple élargissement du traité de Bruxelles de 1948 à l’Italie et l’Allemagne. Pendant très longtemps, l’UEO sera la seule organisation européenne à traiter de défense. Puis, en 1955, la RFA adhère à l’OTAN.
Les déchirements qu’entraîna la CED semblent un peu lointains. Mais cette querelle eut pour conséquence, jusqu’à la dissolution du bloc de l’Est, de rendre tabou tout débat sur une défense européenne. De la même manière, la question du lien transatlantique va empoisonner toute discussion sur l’Europe politique. Cette affaire expliqua aussi pourquoi les efforts à venir vont se concentrer sur l’économie. Enfin, avec l’échec de la CED, les premiers pas de la construction européenne s’achèvent. La démarche fiévreuse et passionnée va céder la place à une approche plus réaliste.
1 . Dans un discours de 1941, le président Roosevelt évoquait le droit de tout être humain à la liberté d’expression, de religion, celle de vivre à l’abri du besoin et celle de se trouver à l’abri de la peur.
2 . MRP : Mouvement républicain populaire de tendance chrétienne-démocrate
3 . Section française de l’internationale ouvrière (parti socialiste).
CHAPITRE II L’Europe des Six et le Général de Gaulle
La relance de Messine
Ulcéré par la mise en échec par la France de son projet de CED, Jean Monnet démissionne en 1955 de la présidence de la Haute Autorité de la CECA. Il ne renonce pas pour autant à son action en faveur de la construction européenne. Il souhaite en particulier faire avancer une idée qui lui tient à cœur : celle d’une communauté de l’énergie atomique. En effet, au milieu des années cinquante, l’énergie nucléaire suscite espoir et enthousiasme.
Mais cette fois-ci, Monnet ne fait pas confiance au gouvernement français. Même si Pierre Mendès-France est remplacé en février 1955 par Edgar Faure, puis, à la suite des élections législatives du 2 janvier 1956, par Guy Mollet, la France, en raison de sa responsabilité dans l’échec de la CED, ne saurait efficacement jouer les bons offices, du moins de l’avis de « l’inspirateur ».
Aussi ce dernier confie-t-il au ministre belge des Affaires étrangères, Paul-Henri Spaak, le soin de faire avancer ses propositions. Bruxelles accepte à une condition : qu’au débat sur l’atome se greffe une discussion sur un Marché commun et une politique économique conjointe. Des propositions en ce sens ont en effet été avancées par les pays du Benelux, notamment les Pays-Bas, chantres historiques du libéralisme économique.
C’est ainsi que se noue une négociation qui va traiter de ces deux questions – atome et marché commun – en y ajoutant un ingrédient cher à Monnet, celui d’institutions communes.
Pour amorcer les discussions, les pays du Benelux adressent le 18 mai 1955 à leurs trois grands partenaires de la CECA un mémorandum dressant la liste des sujets à aborder. Il est convenu que les six ministres des Affaires étrangères se retrouvent à Messine du 1 er au 3 juin.
Messine est une conférence européenne comme il y en aura beaucoup dans l’avenir. De nombreux désaccords se font jour : priorité au politique ou à l’économique, création ou pas d’institutions supranationales. Mais à l’époque, seuls six hommes sont autour de la table : Spaak (Belgique), Bech (Luxembourg), Beyen (Pays-Bas), Pinay (France) et Martino (Italie et pays hôte). À l’aube du 3 juin, un compromis est trouvé autour des thèmes suivants : progrès d’abord économiques, développement d’institutions communes, fusion progressive des économies nationales, harmonisation également progressive des politiques sociales.
Paul-Henri Spaak est chargé d’animer un comité qui rendra deux rapports en avril 1956. Ceux-ci contiennent l’ossature des deux traités de Rome. Une conférence intergouvernementale s’ouvrant à Val Duchesse (Belgique) à l’été 1956 aboutira à la signature à Rome, le 25 mars 1957, de deux traités établissant respectivement une Communauté économique européenne (CEE) et une Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). En 1965, sans affecter l’autonomie de chaque traité, il sera procédé à la fusion de leurs exécutifs et de celui de la CECA.
Les traités de Rome
On parle encore aujourd’hui du traité de Rome alors que deux traités ont été signés le 25 mars 1957 dans la capitale italienne par les ministres des Affaires étrangères de la France, de la RFA, de l’Italie, de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg.
Le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) s’efforce d’encourager l’usage de l’énergie nucléaire parmi les six États membres par toute une série de mesures : programmes de recherche, normes de sécurité, garanties d’approvisionnement, marché commun des matériels, etc. Comme la CECA et la CEE, Euratom est doté d’institutions (analogues à celles de la CEE). Ce traité est encore aujourd’hui applicable.
Cependant, Euratom n’a globalement pas été un succès. Cette fois, l’intuition de Jean Monnet n’a pas été la bonne. D’abord parce que les États membres n’ont pas joué réellement le jeu, préservant le caractère national de leur politique nucléaire civile. Mais aussi parce que dès les années soixante-dix, l’unanimité des six, puis de ceux qui devaient les rejoindre, en faveur de l’énergie nucléaire s’est rapidement rompue. Et enfin, l’unification des filières échoue dans les années soixante-dix lors de la scission entre Urenco (Allemagne, Grande-Bretagne, Pays-Bas, ultracentrifugation) et Eurodif (Belgique, Italie, France, Espagne, Iran, diffusion gazeuse).
Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE), par sa vocation plus globale, devait devenir, pendant trente ans, le principal instrument de l’essor de la construction européenne. L’objectif de ce traité était d’abord de créer un Marché commun entre les six et de le mettre en œuvre progressivement jusqu’en 1970 (en fait il fut réalisé dès 1968). Pour cela, le traité de Rome prévoit l’élimination de toutes restrictions quantitatives, douanières ou autres aux échanges et l’imposition de règles de concurrence. Il s’agit ensuite d’une Union douanière qui sera dotée d’un tarif extérieur commun, c’est-à-dire d’une politique commerciale envers les pays tiers. Mais d’autres politiques communes sont prévues (agriculture, économique, sociale, transports) ainsi qu’une association avec les pays et territoires d’outre-mer (deux États membres, la France et la Belgique, disposaient de nombreuses possessions de ce type).
Enfin, des institutions sont créées pour appliquer ces décisions. Contrairement à la CECA, au sein de laquelle le rôle principal était assuré par la Haute Autorité, l’instance centrale de décision est le Conseil des ministres, mais la Commission (équivalent de la HA) est dotée d’attributions très importantes. Une assemblée parlementaire consultative ainsi qu’une Cour de Justice sont créées.
Le traité du 8 avril 1965 fusionnera les exécutifs des trois communautés. Ainsi la Commission européenne sera commune à la CEE et Euratom et assumera les fonctions de la Haute Autorité de la CECA.
Nous reviendrons dans la deuxième partie sur le modèle institutionnel ad hoc ainsi ébauché.
Alors que la CECA avait suscité des remous significatifs, que la CED avait été à l’origine d’intenses polémiques conduisant à son abandon faute de ratification, les deux traités de Rome sont accueillis dans un climat plutôt positif. Pour éviter les querelles du début des années cinquante, les négociateurs ont atteint un équilibre tenant compte des sensibilités de chacun des États. Aussi le processus de ratification par les six Parlements nationaux est-il très rapide. Les traités de Rome entrent en vigueur le 14 janvier 1958.
L’épreuve du feu : le Général de Gaulle et l’Europe
Quatre mois et demi s’écoulent entre l’application du traité de Rome (par commodité, on utilisera le singulier) et l’investiture du Général de Gaulle comme président du Conseil, dernier en titre de la IV ème République. Quelques mois plus tard, la Constitution de la Vème République entre en vigueur et le Général en devient, le 8 janvier 1959, le premier président, charge qu’il assumera jusqu’au 28 avril 1969.
Compte tenu de la personnalité du nouvel hôte de l’Élysée et de ses idées fortes sur la construction européenne, l’action du Général de Gaulle, souvent en désaccord avec ses partenaires, va profondément marquer cette période, qui sera celle de la mise en place du traité de Rome.
Les conceptions gaullistes en matière européenne
Contrairement à ce qui a pu être dit, l’homme du 18 juin, s’il « s’était fait une certaine idée de la France », s’était également forgé une conception ambitieuse de l’Europe. Celle-ci, datant de la seconde Guerre mondiale, est exposée dans les Mémoires de guerre.
C’est d’abord une Europe indépendante : « Amener à se grouper, aux points de vue politique, économique, stratégique, les États qui touchent au Rhin, aux Alpes, aux Pyrénées. Faire de cette organisation l’une des trois puissances planétaires et, s’il le faut un jour, l’arbitre entre les deux camps soviétique et anglo-saxon. Depuis 1940, ce que j’ai pu accomplir ménageait cette possibilité ».
Dès l’origine, le Général invente donc la notion d’Europe-puissance. Mais une puissance autonome, qu’il appellera « l’Europe européenne ». C’est ensuite l’Europe des États, clairement énoncée lors de la conférence de presse du 14 février 1960 : « Quelles sont les réalités de l’Europe, quels sont les piliers sur lesquels on peut la bâtir ? En vérité, ce sont les États, les seules entités qui aient le droit d’ordonner et le pouvoir d’être obéis ».
C’est une Europe continentale, car « l’Angleterre n’a jamais admis ni de voir le continent s’unir, ni de se confondre avec lui ».
C’est enfin une Europe qui préserve l’identité et les intérêts de la France. Et s’il existe le moindre risque que ceux-ci ou celle-là soient mis en danger, notre souveraineté, intacte, doit les protéger.
Une question se pose d’emblée : ces objectifs ne sont-ils pas contradictoires ? On l’a vu, le Général préconisait en 1953 une confédération à laquelle les États pourraient déléguer une part de souveraineté, y compris en matière militaire.
Cette interrogation va beaucoup plus loin qu’une analyse historique de la pensée gaullienne. Ce dilemme s’est présenté aux autorités françaises tout au long des décennies.
Pour comprendre comment le fondateur de la Vème République envisageait de résoudre cette équation, nous devons avoir trois éléments à l’esprit.
D’abord, le Général n’est pas un idéologue. Animé de quelques solides principes, il en adapte la mise en œuvre aux circonstances. De nombreux exemples le montrent, comme les évolutions qu’il a imprimées à sa politique algérienne. Et bien d’autres situations encore. Ainsi le 16 juin 1940, l’homme qui est encore pour 24 heures sous-secrétaire d’État à la Guerre accepte-t-il de soutenir – sans illusion – le projet d’Union franco-britannique présenté par Jean Monnet et endossé par Churchill. Ainsi en 1941-1942, face aux humiliations des Anglo-Saxons, il envisage de transférer à Moscou le siège de la France libre.
En second lieu, les conditions posées par le Général de Gaulle à l’intégration européenne sont cumulatives et non alternatives. Or, dans les années 60, nos partenaires – on l’a vu avec la CED- ne conçoivent pas d’Europe politique sans lien privilégié avec Washington (c’est-à-dire pour parler clair sans allégeance aux États-Unis). Par ailleurs et de manière contradictoire, le Benelux, farouche avocat du fédéralisme, exige en même temps l’adhésion de la Grande-Bretagne aux Communautés, pour éviter une trop nette domination de la France.
S’il est envisageable de déléguer une part de souveraineté à des instances de confiance et pour des objectifs mutuellement agréés, il s’agirait, en l’absence de telles garanties, d’une concession unilatérale et inutile. Or, qui bénéficierait de ces délégations ? Essentiellement la Commission de Bruxelles, dont la légitimité est faible. Et pour quel objectif ? Placer l’Europe politique sous tutelle américaine, car telle est la vision majoritaire au sein des Six. La conséquence est vite tirée.
Enfin, de nombreux témoignages montrent que le plan De Gaulle est celui d’une Europe à direction française, siégeant à Paris. Là non plus, ce n’est pas la conception des autres États et ce ne le sera jamais.
Confirmation des traités de Rome
Lorsque De Gaulle revient au pouvoir, la classe politique française comme les chancelleries des Cinq s’interrogent sur ses intentions. L’homme de Colombey s’est montré sévère sur la CECA (le « méli-mélo » du charbon et de l’acier), virulent sur la CED qui a échoué. S’il est resté silencieux sur le Marché commun, certains de ses lieutenants ont critiqué les traités de Rome.
La tendance est vite donnée. Avant le débat d’investiture du 1 er juin 1958, le Général accepte de rencontrer, le 31 mai, les principaux responsables politiques français qui le souhaitent. Antoine Pinay s’inquiète du sort des traités : « Vous voulez les remanier, Mon Général, mais dans quel sens ? » « Mais dans le sens de l’amélioration, voyons, mon cher président ».
À son tour, Guy Mollet pose une question sur le Marché commun. « Le Marché commun est une excellente chose, mon cher président, mais je le trouve, disons, un peu étriqué. Nous verrons ! Nous verrons ! » 4 . En effet, on ne tarde pas à voir. Dès l’été 1958, le président du Conseil confirme que la France respectera ses engagements au titre du traité de Rome. Concrètement, elle appliquera les mesures de désarmement tarifaire prévues pour le 1 er janvier 1959 (alors même que le précédent gouvernement avait émis des doutes sur le respect de cette échéance). Pour finir, c’est le 1 er juillet 1968, dix-huit mois avant l’échéance prévue, que le Marché commun est pour l’essentiel achevé.
Il en ira de même pour toutes les autres dispositions du traité et notamment l’Union douanière et la politique agricole commune, « celle-ci devant son existence à l’extrême fermeté du Général de Gaulle » 5 . Comment expliquer que le président du Conseil, puis de la République, ait adopté cette position sans ambigüité ?
Comme toujours chez le Général, la première raison est simple : tel était, selon lui, l’intérêt de la France. Ce marché commun, alors composé de 170 millions de consommateurs, serait un débouché naturel pour des productions tant agricoles qu’industrielles françaises, stimulées par les réformes que conduirait le nouveau gouvernement. En effet, le plan Pinay-Rueff reste dans l’histoire de la politique économique française comme la plus grande action de modernisation et d’ouverture vers l’extérieur imposée à notre appareil productif, distributif et de services. La deuxième raison est diplomatique. Le Général est décidé à relancer les relations franco-allemandes, ainsi que l’illustrera la célèbre visite du Chancelier Adenauer à Colombey-les-Deux Eglises le 14 septembre 1958. Et l’Allemagne, profondément attachée à la construction européenne, serait très affectée par une crise.
Enfin, on ne peut pas épouser en même temps toutes les querelles. Sans même parler du grand défi algérien, deux autres priorités se présentaient. Selon le Général, il était urgent de réformer l’OTAN pour élargir son champ d’action et surtout réformer ses structures et son mécanisme de prise de décision. Tel fut le sens du mémorandum qu’il adressa, dès le 17 septembre 1958, au président des États-Unis, le General Eisenhower.
L’absence de réponse de ce dernier comme de ses deux successeurs conduisit la France à se retirer de l’organisation militaire intégrée de l’Alliance atlantique en 1966.
Par ailleurs, 1958 est la date choisie par le gouvernement britannique pour lancer une offensive contre le Marché commun en proposant de noyer celui-ci au sein d’une vaste zone de libre-échange. Méfiant envers Londres (cf. supra), le Général choisit le premier au détriment de la seconde.
Le plan Fouchet et son échec
Si le Marché Commun semble à De Gaulle « un peu étriqué », c’est que ce texte procède d’une vision d’abord économique de l’Europe. Ce n’est pas un hasard : échaudés par l’échec récent de la CED, les négociateurs de Messine et de Rome, tout en inscrivant dans le traité le vague objectif d’une Union politique, omettent toute mention précise des questions de souveraineté.
Or, le Général veut une Europe politique indépendante, reposant sur des États souverains, mais forte. Il en parle à Adenauer, qui marque son accord. Nos quatre autres partenaires donnent un soutien de principe à ce projet.
À l’issue du Sommet européen de Paris de février 1961, mandat est donné à une commission intergouvernementale en vue d’élaborer un projet en ce sens.
Cette instance est présidée par Christian Fouchet, alors ambassadeur de France au Danemark, qui quittera d’ailleurs ses fonctions européennes quelques semaines avant la fin de sa mission pour devenir haut-commissaire en Algérie en mars 1962.
Gaulliste de la première heure (il a rallié le Général dès le 19 juin 1940), Fouchet a cependant appartenu au gouvernement Mendès-France en 1954-1955 comme ministre des Affaires marocaines et tunisiennes. Le plan qu’il élabore comportera deux versions et donnera lieu, tout au long des travaux de la commission, à des controverses majeures.
Ce plan n’est pas un catalogue de bonnes intentions mais un projet de traité en bonne et due forme, comportant cinq titres et 18 articles, instituant une Union des peuples européens. Il ne semble pas inutile d’analyser ce texte en détail, car on a retenu l’échec du projet, en en omettant le contenu, assez ambitieux comme on peut en juger d’après sa version de novembre 1961 (que l’on retrouvera intégralement en annexe 2).
Le titre I du projet de traité s’intitule « De l’Union des peuples européens ». Il s’agit d’une Union d’États indissoluble. Ses objectifs sont :
De parvenir, dans les questions qui présentent un intérêt commun pour les États membres, à une politique étrangère commune ;
De coopérer dans les domaines de la science et de la culture en sauvegardant nos valeurs ;
De contribuer à la défense des droits de l’homme, des libertés fondamentales et de la démocratie ;
D’adopter une politique de défense « en coopération avec les autres nations libres » afin de renforcer la sécurité des États membres contre « toute agression ».
Le Titre II porte sur les institutions :
Un Conseil qui se réunit tous les quatre mois au niveau des chefs d’État ou de gouvernement et tous les mois à celui des ministres des Affaires étrangères. Ce Conseil désigne un président pour quatre mois ; il délibère à l’unanimité, sachant que l’abstention ou l’absence d’un ou deux membres ne fait pas obstacle à cette unanimité. Les décisions du Conseil sont obligatoires pour les États membres qui ont participé à leur adoption (les autres pouvant les rejoindre) 6 .
Une Assemblée parlementaire qui est celle prévue dans les traités de Rome et qui peut adresser des questions et recommandations au Conseil. Une Commission politique européenne composée de hauts diplomates, qui siège à Paris et qui prépare et exécute les délibérations du Conseil.
Le Titre III fixe les obligations des États membres, qui se doivent solidarité, confiance réciproque et concours mutuel.
Le Titre IV prévoit la clé de répartition des contributions nationales qui assureront le budget de l’Union.
Le Titre V contient des dispositions générales : possibilité d’amendements ; examen au bout de trois ans d’une révision avec comme objectifs « l’établissement d’une politique étrangère unifiée et la constitution progressive d’une organisation centralisant, au sein de l’Union, les Communautés européennes » ; ouverture de l’Union à l’adhésion de tout État membre du Conseil de l’Europe. 7
Un point mérite l’attention : le traité prévoit sa ratification sans préciser que celle-ci sera parlementaire. C’est que le Général n’a pas abandonné son idée d’un grand référendum européen ; mais il y renoncera car la Constitution allemande n’autorise pas cette procédure.
Cette version de novembre 1961 fait suite à des pourparlers qui ont mis en lumière des positions assez tranchées. La France, l’Allemagne et l’Italie sont favorables au projet, comme le Luxembourg. À titre personnel, Jean Monnet exprime son soutien. La Belgique émet quelques réserves. Les Pays-Bas lient tout accord à la participation de la Grande-Bretagne à l’Union.
En plus, les fédéralistes, comme la Belgique et les Pays-Bas, éprouvent une double réticence. D’abord, celle évidemment énoncée par le président de la Commission de Bruxelles, l’Allemand Walter Hallstein, qui craint, avec raison, que ce traité ne lui fasse de l’ombre. Et puis, ce document suscite le courroux de Washington, qui ne le trouve pas assez atlantiste.
La fin de l’année 1961 semblait marquer quelques progrès. Mais au début de 1962, les positions se durcissent. Le Général de Gaulle apporte au texte des retouches qui ne vont pas dans le sens de l’apaisement, écartant toute référence à l’Alliance atlantique et confiant des attributions économiques à l’Union, laquelle concurrence donc un peu plus les Communautés. Finalement, lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères des Six à Paris le 17 avril 1962, c’est l’échec du plan Fouchet. Le coup de grâce a été donné par Paul-Henri Spaak, chef de la diplomatie belge, qui affirma que son pays ne saurait signer ce traité que si le Royaume-Uni était associé à l’Union.
Ainsi est-ce l’homme ayant incarné la vision la plus intégrée de l’Europe, la plus européiste dirait-on aujourd’hui, qui a fait échouer le plan. En réalité, l’ardeur probritannique de Spaak et de Luns, ministre des Affaires étrangères néerlandais, reflète la crainte d’une domination de la France, qu’en ce temps-là la RFA n’est pas encore en mesure d’équilibrer. D’autant que les préventions à l’égard de l’Allemagne sont elles-mêmes loin d’être levées.
Le traité franco-allemand de l’Élysée du 22 janvier 1963 sera la réponse de Bonn et de Paris à cet échec.
Celui-ci était donc principalement dû à trois exigences belgo-néerlandaises : le lien avec l’Alliance atlantique ; la préservation des compétences des Communautés de Bruxelles et d’abord de la Commission ; et surtout l’adhésion du Royaume-Uni. La RFA approuvait en silence les deux premières, étant plus réservée sur la troisième.
Bien sûr, ces arguments étaient autant de prétextes pour refuser un projet jugé bien trop français. Par surcroît, le Général lui-même, trouvant que le projet allait un peu loin, avait, en fin de négociation, raidi son attitude. Mais à l’heure du Brexit, alors que les États-Unis se désengagent de la défense de l’Europe, quand les querelles sur la supranationalité n’intéressent plus grand monde, sauf pour juger que celle-ci est trop forte, on peut se dire que l’abandon du plan Fouchet a constitué une très grave erreur. Nous y reviendrons.
Le blocage de la candidature de Londres aux Communautés
De même qu’un embryon en gestation est déjà porteur des gènes, caractères et contradictions de la femme ou de l’homme qu’il deviendra, les débats européens des années soixante annoncent les querelles et déchirements que nous connaissons plus de cinquante ans après.
Tel est le cas de la question des relations entre le Royaume-Uni et l’Europe. Les Britanniques sont très gênés par la naissance des Communautés européennes et surtout par le Marché commun. Celui-ci sera évidemment préjudiciable à leurs propres échanges commerciaux avec les pays du continent. Au départ, Londres estime qu’elle pourra combattre ce projet de l’extérieur, en le noyant dans une vaste zone de libre-échange. Le Premier ministre britannique, Harold Mac Millan, a fait partie des fermes soutiens du Général de Gaulle à Londres pendant la guerre, parfois même contre Churchill lui-même. Cependant, le Général s’oppose au projet britannique et décide de réaliser le Marché commun. Dès lors, Londres change de pied. Si l’on ne peut détruire la structure en cours de formation, autant essayer d’en faire partie. Le Royaume-Uni dépose officiellement sa candidature aux Communautés européennes le 6 août 1961. Cette démarche comporte plusieurs difficultés.
La plus importante tient aux liens que Londres entretient avec les autres membres du Commonwealth. Au regard du Marché commun, ces États seront considérés comme des pays tiers auxquels seront appliquées les mêmes restrictions quantitatives et douanières qu’aux autres pays tiers et dont les importations seront taxées par le tarif extérieur commun. Ceci mettra fin au régime préférentiel que leur accorde le Royaume-Uni selon différents arrangements liant les membres de l’ancien Empire britannique.
En second lieu, la politique agricole en cours de mise en place par la CEE bénéficierait très faiblement au RU, en raison de la part réduite du secteur primaire dans la population active et de la différence des régimes de soutien. Celui de la CEE repose sur un système de prix garantis par des organisations de marchés, alors que les Britanniques accordent des aides au revenu (deficiency payments).
Enfin l’Europe politique indépendante que souhaite construire la France est en contradiction avec le lien charnel qui unit Anglais et Américains. De tous ces obstacles, De Gaulle est plus conscient que ses partenaires. Il éprouve une sincère admiration envers le peuple britannique, qui l’a accueilli et soutenu en 1940. Mais il ne peut oublier la sortie de Churchill à la veille du débarquement de Normandie : « Entre le Continent et le grand large, nous choisirons toujours le grand large ». C’est ce qui explique son analyse exposée dans les Mémoires d’espoir « Comme, du dehors, les Anglais n’ont pu empêcher la Communauté de naître, ils projettent maintenant de la paralyser du dedans ».
Tout au long de l’année 1962, les négociations entre la Communauté et le pays candidat vont bon train. Les Britanniques acceptent le principe du démantèlement progressif des concessions commerciales accordées au Commonwealth.
Mais la décision d’engager ou non des négociations formelles d’adhésion doit être prise par le Conseil au plus haut niveau. Pour le Général, comme toujours, le facteur essentiel sera politique plus qu’économique. Lors des entretiens De Gaulle-Mac Millan de Rambouillet (15-16 décembre 1962), le chef du gouvernement de Londres fait entrevoir à son interlocuteur une coopération nucléaire franco-britannique. Mais le lendemain, Mac Millan conclut avec John Kennedy les accords de Nassau, aux Bahamas. Ceux-ci prévoient la livraison de missiles nucléaires Polaris aux Britanniques dans le cadre d’une force nucléaire multilatérale, que les Anglo-Saxons proposent à la France de rejoindre, se heurtant évidemment à un refus formel.
Les historiens divergent sur la portée des accords des Bahamas. Certains pensent que cet événement a joué un rôle décisif dans la position du Général ; d’autres y voient un simple prétexte à une résolution déjà solidement arrêtée.
Toujours est-il que lors de sa conférence de presse du 14 janvier 1963, le Général expose sans ambages les raisons de son refus, fondé sur la dénaturation de la Communauté qu’entraînerait l’adhésion de Londres : « Alors, c’est un autre Marché commun dont on devrait envisager la construction… Il est à prévoir que la cohésion de tous ses membres qui seraient très nombreux, très divers, n’y résisterait pas… Il apparaîtrait une communauté atlantique colossale, sous dépendance et direction américaine… Ce n’est pas du tout ce qu’a voulu faire et ce que fait la France et qui est une construction proprement européenne ».
À nouveau, le propos est visionnaire, même si son auteur le tempère en n’écartant pas qu’un jour l’Angleterre se transforme suffisamment pour que ces obstacles soient levés.
Tel ne sera pas le cas lors de la deuxième candidature britannique présentée par le nouveau Premier ministre travailliste, Harold Wilson, en 1967. Les mêmes causes produisent les mêmes effets, aggravés par la réticence européenne du Labour, plus forte que celle des Tories.
Ce dossier empoisonne les relations Paris-Londres jusqu’aux derniers temps du mandat du Général. En mars 1969, à quelques semaines de son départ, le Général reçoit l’ambassadeur du Royaume-Uni, Christopher Soames. Le chef de l’État fait quelques ouvertures sur l’adhésion britannique, tout en insistant sur le caractère secret de cette conversation. Or, quelques jours plus tard, le gouvernement britannique rend public cet échange, ce qui irrite fortement le Général.
La politique de la chaise vide
« Walter Hallstein (…) épouse ardemment la thèse du super-État et emploie toute son habile activité à obtenir que la Communauté en prenne le caractère et la figure. De Bruxelles, où il réside, il a fait comme sa capitale. Il est là, revêtu des aspects de la souveraineté, dirigeant ses collègues entre lesquels il répartit les attributions, disposant de plusieurs milliers de fonctionnaires (…) soucieux, d’ailleurs, de faire progresser l’assemblage des Six dont il croit que la force des choses fera ce qu’il imagine.
Mais, le voyant, le revoyant attentif à son action, je pense que si Walter Hallstein est, à sa manière, un Européen sincère, c’est parce qu’il est d’abord un Allemand ambitieux pour sa patrie. Car dans l’Europe telle qu’il la voudrait, il y a le cadre où son pays pourrait gratuitement, retrouver la respectabilité et l’égalité des droits que la frénésie et la défaite d’Hitler lui ont fait perdre, puis acquérir le poids prépondérant que lui vaudra sans doute la capacité économique, enfin obtenir que la querelle de ses frontières et de son unité soit assumée par un puissant ensemble d’après la doctrine à laquelle, comme ministre des Affaires étrangères de la République fédérale, il a naguère donné son nom. » 8
Ainsi le Général de Gaulle dépeint-il dans les Mémoires d’espoir Walter Hallstein, premier président de la Commission des Communautés européennes. Au-delà de l’inimitié personnelle entre les deux hommes, tempérée par quelques compliments, on dénote, une fois de plus, dans ce portrait croqué par le Général, une analyse lucide et prophétique de la politique allemande envers la construction européenne. La première phase est celle de la rédemption : les Communautés sont un cadre dans lequel la nouvelle Allemagne va expier ses pêchés. Puis, la RFA, comme première puissance économique, acquerra un leadership naturel ; et enfin viendra le combat pour la réunification, même s’il n’est qu’ébauché à ce stade.
Si le Général joue pleinement le jeu avec ses homologues allemands (Adenauer, Ehrhardt, puis Kiesinger), il n’a de cesse que le « deuxième front allemand » qu’il estime ouvert à Bruxelles se trouve démantelé. L’échec du plan Fouchet lui fait gâcher sa première cartouche. Il faudra donc trouver une autre occasion, dans ce que Werner Roth a appelé, dans un livre publié en 1998 « la désastreuse confrontation entre le Général de Gaulle et Walter Hallstein ».
Cette occasion se présente au début de 1965. La politique agricole commune qui se met en place génère des dépenses, mais aussi des ressources, provenant des prélèvements agricoles perçus aux frontières sur les importations de produits agricoles. La Commission propose, sans concertation préalable avec les États membres, que ces recettes soient affectées directement au budget communautaire (c’est la concrétisation du concept de ressources propres, prévu par le traité de Rome).
La France, qui préside le Conseil au 1 er semestre 1965, est défavorable, contrairement à ses partenaires, à la proposition Hallstein. Elle l’est d’autant plus qu’au 1 er janvier 1966, l’unanimité sera abandonnée dans certains domaines, dont la politique agricole, au profit du vote à la majorité qualifiée. Paris ne peut accepter d’être battu sur un tel sujet.
Comme au 30 juin 1965, aucun compromis n’est trouvé, la France décide de se retirer des instances politiques du Conseil. Aucun ministre ne se rend plus à Bruxelles ou Luxembourg et notre représentant permanent, Jean-Marc Boegner, est rappelé à Paris. La délégation française ne participe plus qu’à des réunions techniques. C’est la chaise vide.
La tenue de la première élection présidentielle au suffrage universel, les 5 et 19 décembre 1965, au terme de laquelle le Général sera élu au second tour par 55 % des voix contre François Mitterrand, n’est pas propice à un accord. Celui-ci finira par intervenir à Luxembourg le 30 janvier 1966. Ce que l’on a appelé le compromis de Luxembourg est en fait un ensemble d’arrangements : la Commission repousse à 1970 son projet de ressources propres et s’engage à consulter les États en amont sur ses projets. Quant à la question du vote, que l’on a surtout retenue, elle est réglée par un communiqué comportant deux paragraphes.
Le premier prévoit que dans le cas de propositions de la Commission susceptibles d’être adoptées à la majorité qualifiée, si un État membre invoque un « intérêt très important » (et non vital comme on l’a écrit à tort), les membres du Conseil, s’accordent pour prolonger les discussions afin de parvenir, dans un délai raisonnable, à un accord satisfaisant pour tous. Ce paragraphe agréé par les Six signifie que si un tel intérêt est invoqué, l’État concerné bénéficie d’un délai mais qu’ensuite on aura recours au vote. Naturellement, un flou artistique entoure les notions « d’intérêt très important » et de « délai raisonnable ». Si l’État membre est seul juge de l’importance de l’intérêt invoqué, qui appréciera ce qu’est un délai raisonnable ?
Le second paragraphe est une déclaration unilatérale de la délégation française selon laquelle, en cas d’intérêt très important, la discussion devra se poursuivre jusqu’à l’intervention d’un accord unanime.
Les activités du Conseil reprennent alors normalement et le représentant permanent de la France reprend son poste le 7 février.
Donc, ce que l’on a appelé à tort le « droit de veto » est en réalité un arrangement politique reposant sur un constat de désaccord, mais aussi un engagement de « bonnes pratiques » destiné à permettre au Conseil de reprendre ses travaux dans des conditions normales. En fait, même dans les matières régies par la majorité qualifiée, on s’abstiendra, pendant des années, de recourir au vote.
Nous reviendrons sur la postérité de ce dispositif : l’interprétation française a été rejointe par de nouveaux États membres, voire par l’Allemagne qui s’y était opposée à l’origine.
Mais à ce stade, la chaise vide et sa conclusion représentent surtout un avertissement très net lancé par Paris à Walter Hallstein, qui d’ailleurs quittera ses fonctions un an plus tard, en 1967. Naturellement, cet arrangement perdra de sa substance avec le temps. Pourtant, cet épisode marquera durablement les esprits. Ainsi, vingt ans plus tard, en 1986, l’auteur de ces pages, conseiller au cabinet de Jean-Bernard Raimond, ministre des Affaires étrangères, rencontrera l’ambassadeur Jean-Marc Boegner, qui avait repris du service comme conseiller officieux du Premier ministre Jacques Chirac et lancera : « Je suis très surpris. Vous me parlez de vote. Quelle dérive ! ».
Au terme de ce chapitre, il est clair que le Général a imprimé sa marque à la première décennie du Marché commun et a joué un rôle considérable dans les succès de cette période. En revanche, le président français n’a pu faire aboutir son initiative pour une Europe politique, ni donc imposer sa conception en la matière. Tout en étant conscients des arrière-pensées des uns et des autres et d’abord du Général lui-même, nous pouvons penser qu’avec le plan Fouchet, l’Europe aurait disposé d’une armature qui, le moment venu, lui aurait conféré un statut politique. Et comme on le verra, les années suivantes seront consacrées à la recherche de formules alternatives, qui n’égaleront pas l’original.
4 . Dialogues rapportés par Jean Lacouture dans De Gaulle. Tome 2 Le politique (Le Seuil, 2010), d’après des notes prises par M. Roger Duveau, Secrétaire Général de l’UDSR.
5 . Selon Jean-Marc Boegner, conseiller du Général et représentant permanent à Bruxelles.
6 . Début 1962, le Général reviendra sur ce caractère obligatoire.
7 . À noter que le schéma ébauché par ce plan tendant à regrouper Union et communautés dans un cadre unique, vivement décrié par nos partenaires, est tout simplement celui du traité de Lisbonne.
8 . La doctrine Hallstein énoncée en 1954 consiste pour la RFA à rompre les relations diplomatiques avec tout État reconnaissant la RDA. En filigrane : la réunification.
CHAPITRE III Élargissement, initiatives et crises (1969-1984)
Le triptyque de La Haye
Après l’échec du référendum du 27 avril 1969 sur la régionalisation et la réduction des pouvoirs du Sénat, le Général de Gaulle quitte ses fonctions dès le 28 avril. Georges Pompidou est élu président de la République française au second tour contre le président de la chambre haute, Alain Poher, le 15 juin 1969.
Comme collaborateur, puis comme Premier ministre de 1962 à 1968, le nouveau chef de l’État a été l’un des hommes les plus proches du Général de Gaulle. Il est le mieux à même de poursuivre son action.
De fait, en matière de politique européenne, qui nous intéresse ici, la continuité prévaudra quant aux grands principes, notamment la préservation de la souveraineté nationale.
Mais Georges Pompidou n’est pas le Général de Gaulle. Une génération les sépare ; leurs formations, expériences, origines sociales sont différentes. Relisons un extrait du célèbre portrait que l’homme du 18 juin fait de son Premier ministre dans ses « Mémoires d’Espoir » : « … bien que son intelligence et sa culture le mettent à la hauteur de toutes les idées, il est porté, par nature, à considérer surtout le côté pratique des choses ».
En effet, le nouvel homme de l’Élysée est plus pragmatique que son prédécesseur, qui lui-même l’était davantage que l’on n’a pu le dire. Par ailleurs, la donne européenne va changer en ces années 1969-1970. Au terme des élections de septembre 1969 au Bundestag, Willy Brandt devient Chancelier de RFA, à la faveur d’une alliance avec le parti libéral FDP. C’est la première fois depuis 1949 qu’un membre du SPD accède à ces fonctions. Dans l’agenda du nouveau dirigeant, l’Ostpolitik prendra le pas sur l’Europe des Six.
Au Royaume-Uni, le scrutin du 18 juin 1970 porte au pouvoir le conservateur Edward Heath, l’un des Britanniques les plus favorables à l’Europe, qui bat le Premier ministre sortant Harold Wilson.
Enfin, le Belge Jean Rey est depuis 1967 président de la Commission ; sa posture est moins affirmée que celle de son prédécesseur Hallstein.
Dans ce contexte, le président français décide d’adopter une attitude plus positive quant à la candidature de Londres au Marché commun. Mais il situe son initiative dans le cadre d’une réunion au sommet, formule jugée plus intergouvernementale que communautaire.
Pourquoi Georges Pompidou rompt-il si tôt avec l’interdit lancé, encore début 1969 avec l’affaire Soames, par le Général, quant à une adhésion britannique ? C’est que le nouveau chef d’État français n’éprouve pas une confiance démesurée envers son partenaire allemand. De tous les couples Paris-Bonn puis Berlin, celui que forment Pompidou et Brandt est le moins uni. L’Ostpolitik suscite la méfiance : n’est-elle pas la porte ouverte au neutralisme allemand ? Et Londres, bientôt dirigée par Edward Heath avec lequel Pompidou engagera un dialogue fécond, renforcera le camp de ceux qui récusent la supranationalité. Enfin, sans désarmer sa vigilance, le nouveau président ne ressent pas exactement le soupçon gaullien à l’égard des États-Unis, dirigés par un Nixon qui, au départ, semble respecter le partenaire français. Le pragmatisme pompidolien le conduira aussi à se rapprocher de Brejnev, « un homme qui aime bien la bonne soupe ne pouvant être mauvais ».
Un consensus se forme pour que ce sommet se tienne à La Haye les 1 er et 2 décembre 1969. Au second jour de la rencontre, le président de la Commission sera admis à assister aux travaux.
Les conclusions du Sommet de La Haye reposent sur le triptyque voulu par la France : achèvement, approfondissement, élargissement.
Achèvement
La notion d’achèvement s’impose : un mois plus tard, le 1 er janvier 1970, toutes les périodes transitoires doivent prendre fin. Mais certains obstacles demeurent. D’où les alinéas 5, 6 et 7 du communiqué de La Haye, que l’on trouvera en annexe 3.
Au titre de l’achèvement, ce sont donc trois questions qui sont abordées. D’abord, celle des règlements financiers agricoles, différée en 1965-1966, va être résolue : les prélèvements agricoles, comme les droits de douane, deviendront des ressources propres de la CEE. Ces règlements devront bien sûr être modifiés après l’élargissement.
Ensuite, le Sommet de La Haye promet un examen sérieux du plan Mansholt 9 de réforme de la politique agricole commune, qui commence à être victime de son propre succès en générant des excédents et des coûts budgétaires croissants.
Enfin, pour répondre à un souhait de la plupart de nos partenaires, les pouvoirs budgétaires du Parlement européen seront accrus et l’élection au suffrage universel direct de cette Assemblée, prévue sans date par les traités, « continuera d’être examinée ».
Approfondissement
Celui-ci est abordé par les alinéas 8 à 12 et 15-16 des conclusions du Sommet (cf. annexe 3)
L’approfondissement repose sur quatre piliers.
Le premier est celui de l’Union économique et monétaire (UEM). Le traité de Rome mentionne la politique économique mais ne dit rien de la monnaie. Les rapports entre devises mondiales étaient en effet régis par les arrangements de Bretton-Woods, reposant sur l’étalon-dollar/or. Concrètement, le dollar jouait le rôle d’une monnaie de référence (étalon) autour de laquelle les autres devises ne pouvaient varier que de plus ou moins 2,25 %. Mais la contrepartie pour la Banque centrale américaine (Fed) était l’obligation d’assurer la convertibilité du dollar en or à la parité de 35 dollars l’once.
Or, la fin des années soixante est marquée par la hausse de l’or, que les grands États développés, constitués en « pool de l’or » ne parviennent pas à enrayer. Un autre phénomène prend de l’ampleur. Grâce à son statut, le dollar devient la monnaie de réserve et de transaction par laquelle les États-Unis neutralisent, pour ce qui les concerne, les variations monétaires. C’est en dollars qu’ils payent leurs importations et touchent les recettes de leurs exportations. Cette tendance explique la constitution, en particulier en Europe, de « balances-dollars » que l’on appelle aussi eurodollars. En fonction de sa politique conjoncturelle, Washington pèse lourdement sur les économies européennes. Les Six ouvrent à La Haye un long chapitre de l’histoire de la construction européenne, qui vise à offrir un pôle de stabilité monétaire pour faire pièce aux dérèglements qu’entraîne l’usage inconsidéré par les États-Unis des privilèges du dollar.
Le choix qui s’offre aux Européens est grave de conséquences pour l’avenir. Ils ont en fait deux options. La première consisterait à s’organiser autour de la seule de leurs monnaies qui constituerait un pôle de résistance : le deutschemark. Mais ce serait conférer à la RFA un privilège comparable à celui des États-Unis. Officiellement, Bonn récuse cette hypothèse mais sait qu’en pratique, celle-ci pourrait s’imposer. La seconde repose dans l’édification d’une UEM dont la logique à long terme serait la monnaie unique. Ce sera la voie des rapports Werner et du plan Barre (cf. infra). Mais tout au long des trente années qui mèneront à la création de l’euro, la RFA exigera pour consentir à cette concession l’harmonisation des politiques économiques.
Les deuxième et troisième piliers de l’approfondissement sont l’Europe technologique (y compris Euratom) et les actions en faveur de la jeunesse et de l’Université, qui mèneront à Erasmus.
Enfin, près de 8 ans après l’échec du plan Fouchet, les Six décident timidement de relancer l’Union politique, à partir d’un mécanisme que l’on appellera la coopération politique européenne.
Élargissement
Son principe et ses modalités sont définis à l’alinéa 13 du communiqué :
13. Ils ont réaffirmé leur accord sur le principe de l’élargissement de la Communauté tel qu’il est prévu par l’article 237 du traité de Rome.
Pour autant que les États candidats acceptent les traités et leurs finalités politiques, les décisions intervenues depuis l’entrée en vigueur des traités et les options prises dans le domaine du développement, les chefs d’État ou de gouvernement ont marqué leur accord pour l’ouverture d’une négociation entre la Communauté, d’une part, et les États candidats, d’autre part.
Ils ont convenu que les travaux préparatoires indispensables à l’établissement d’une base de négociation commune pourront être menés dans les délais les plus utiles et les plus rapides. Ces préparatifs seront accomplis, du consentement commun, dans l’esprit le plus positif. Lors de ce premier élargissement, les chefs d’État ou de gouvernements posent les principes qui prévaudront dans les futures adhésions. Un accord de principe est donné pour que des négociations s’engagent selon la règle de la reprise de l’acquis communautaire par les futurs candidats.
La mise en œuvre du triptyque
Achèvement
Les deux rubriques de l’achèvement connaissent un sort inégal.
Très rapidement, les Communautés se dotent d’un règlement financier. C’était l’objet du traité du 21 avril 1970 qui, conformément à l’article 201 du traité de Rome, prévoit un système de ressources propres. Ainsi, le budget communautaire sera alimenté par les prélèvements agricoles et douaniers, qui ne transiteront plus que formellement par les États membres. Si ces recettes ne sont pas suffisantes, ce qui risque de se produire compte tenu de la hausse des deux fonds agricoles, le FEOGA Garantie et Orientation, il sera fait appel à une ressource supplémentaire reposant sur des contributions calculées sur l’assiette de la TVA, dans la limite de 1 % de cette base de calcul.
Une étape très importante est ainsi franchie. Les organisations internationales traditionnelles sont financées par des contributions des États membres. Disposer de ressources propres est normalement un privilège des États, qui lèvent ces recettes par l’impôt, supposé librement consenti. Doter une organisation de ressources propres, c’est donc lui conférer l’attribut d’un État fédéral. À l’époque, on n’en a pas encore conscience. Mais en confiant, dans le même temps, à l’Assemblée de Strasbourg un droit de regard sur le budget, c’est bien en direction d’un système de nature étatique que l’on se dirige. Apparaissent déjà en germe les débats complexes sur la structure du budget et ses conditions d’adoption, qui feront rage dans les années quatre-vingt.
En revanche, la réforme de la politique agricole commune préconisée par le plan Mansholt fera long feu.
Que dit le rapport Mansholt de décembre 1968 ? Il constate les limites de la politique des prix et des marchés et suggère que pour prévenir les déséquilibres, 5 millions de lots de terres arables soient soustraits à la production. Il préconise donc de réformer et de moderniser les méthodes de production et d’augmenter la taille des petites exploitations condamnées, selon les experts communautaires, à disparaître à plus ou moins brève échéance. L’objectif du plan est d’encourager près de cinq millions d’agriculteurs à quitter leur ferme, de favoriser une redistribution de terres ainsi rendues disponibles afin de permettre l’accroissement des parcelles familiales restantes. Sont considérées comme viables les exploitations qui assurent à leurs exploitants un revenu annuel moyen comparable à celui de l’ensemble des travailleurs de leur région. Au-delà des mesures en faveur de la formation professionnelle, Mansholt prévoit aussi des programmes sociaux pour la reconversion professionnelle et en cas de retraite anticipée. Il invite enfin les États membres à limiter les aides directes aux exploitations peu rentables. Ce programme est dans la logique de celui qui se joint en 1972 aux appels à une croissance zéro. Face aux critiques de plus en plus violentes de la part des milieux agricoles, Sicco Mansholt est rapidement contraint de revoir à la baisse certaines de ses propositions. Le Plan Mansholt se réduit finalement à trois directives européennes qui, en 1972, concernent la modernisation des exploitations agricoles, la cessation d’activité agricole et la formation des agriculteurs. En 1972, le ministre français de l’Agriculture se nommait… Jacques Chirac. Tout au long de sa vie politique, le futur président se méfiera des restrictions apportées à la politique agricole. Il faudra attendre les années 2010 pour comprendre que cette démarche n’était pas conservatrice mais visionnaire.
Approfondissement
Laissons de côté le développement technologique et l’Université européenne, qui prendront du temps.
Mais deux autres aspects comportent des suites plus rapides.
C’est d’abord le cas pour la coopération politique européenne. Les ministres des Affaires étrangères (MAE) des Six confient au directeur politique du MAE belge, Étienne Davignon, le soin de leur présenter un rapport sur ce sujet. Ce sera chose faite en décembre 1970. Davignon propose une structure légère, qui se développera à trois niveaux. Des réunions ministérielles périodiques semestrielles se tiendront dans le pays chargé de la présidence tournante. Dans l’intervalle, le comité politique, composé des directeurs politiques des MAE, se réunira en tant que de besoin. Dans chaque ministère, des correspondants européens assureront le suivi des travaux.
Ce schéma souple et informel connaît un certain succès. Il débouche sur des actions d’abord purement déclaratoires. Mais peu à peu, les Six puis les Neuf prendront l’habitude de s’exprimer sur les principaux sujets de politique étrangère. Cette démarche prudente contribuera à l’affirmation progressive d’une identité politique européenne.
L’autre volet qui retient l’attention des décideurs est celui de l’union économique et monétaire. Le 15 août 1971, le président Nixon consacre la mort du système international en suspendant la convertibilité du dollar en or. Dès lors, on assiste à un flottement généralisé des monnaies qui entraîne de graves perturbations économiques. Les efforts menés pour remplacer le dollar par un panier de monnaies, le DTS (droits de tirage spéciaux) ne stabilisent pas la situation. Du même coup, l’idée d’un pôle de stabilité monétaire européen prend tout son sens.
En 1969, un certain Raymond Barre, vice-président de la Commission, avait présenté un rapport en ce sens. Il préconisait déjà un resserrement des fluctuations entre devises des États de la CEE. Puis, sur la base d’un nouveau rapport présenté par Pierre Werner, Premier ministre du Luxembourg, la Commission propose une Union économique et monétaire devant se réaliser en trois étapes jusqu’en 1980.
La première de ces étapes est mise en œuvre en 1972, avec la création du serpent monétaire européen. Les monnaies européennes devront respecter entre elles des marges de fluctuations de 2,25 %, garanties par les banques centrales. Très vite, ce projet prend l’eau en raison des disparités d’inflation entre les États membres, qui rendent trop coûteuses les interventions des banques centrales pour maintenir le serpent.
Notons la conclusion de cet épisode formulée en 2003 par Gérard Bossuat dans son livre Soixante ans de construction européenne : comment faire l’Europe sans défaire la France (P.I.E-Peter Lang, 2007) : « L’UEM échoue parce que les Neuf ne comprennent pas qu’elle nécessite des transferts de souveraineté. L’ère du soupçon s’installe ».
Quarante-cinq ans plus tard, l’UEM est réalisée mais l’ère du soupçon n’a pas pris fin.
Dans l’intervalle, un dispositif complexe est mis en place pour éviter les effets des variations monétaires sur l’unicité des prix agricoles. Il s’agit des fameux montants compensatoires monétaires (MCM) ou taux verts, casse-tête chinois dont a « bénéficié » une génération d’étudiants et de fonctionnaires européens. Les prix agricoles sont établis dans une monnaie fictive, l’écu, mais sont payés en monnaies nationales. Or, les variations monétaires favorisent les pays ayant dévalué, où les prix agricoles augmentent en monnaie nationale ; dans un mouvement inverse, elles pénalisent les pays à monnaie forte, dont les prix – et donc le revenu agricole – baissent. Donc, les MCM seront, par exemple et pour résumer, des taxes empêchant des exportations compétitives des agriculteurs français ; et des subventions évitant les baisses de pouvoir d’achat des paysans allemands. Mais ce système va comporter de tels effets négatifs que sa suppression sera, à la fin des années quatre-vingt, l’un des stimulants de la relance de l’Union monétaire.
Élargissement
À la suite du Sommet de La Haye, des négociations d’adhésion s’engagent entre les Six et quatre candidats : le Royaume-Uni, l’Irlande, le Danemark et la Norvège.
Ces pourparlers reposent sur le principe de la reprise de l’acquis communautaire. Sont négociées les éventuelles dérogations ou périodes de transition.
Les discussions avec Londres sont plus aisées que prévu, car le Premier ministre Edward Heath est animé d’une volonté positive. Les Britanniques obtiennent quelques concessions limitées quant à l’importation sans droits de produits du Commonwealth, tel le beurre néozélandais, mais admettent la généralisation de la préférence communautaire. Déjà, les négociateurs réalisent qu’il convient d’étaler la contribution britannique au budget communautaire. En effet, le nouvel État membre sera, en raison de ses courants traditionnels d’importations, un fort contributeur en ressources propres (droits de douane et prélèvements agricoles) ; alors qu’il bénéficiera peu de la principale politique commune, la PAC, reposant sur un système de prix garantis inconnu au Royaume-Uni, qui pratique les aides au revenu. Mais nul ne songe à l’époque à transformer l’un ou l’autre de ces systèmes pour les rendre compatibles. Dès lors, comme l’avait prévu le Général de Gaulle, le ver était dans le fruit.
Avec les autres candidats, la difficulté principale vient de la Norvège, qui veut placer ses ressources halieutiques à l’abri des convoitises des pêcheurs des autres États membres. Un compromis est là aussi trouvé. Les traités d’adhésion sont signés le 22 janvier 1972. Encore faut-il qu’ils soient ratifiés par tous les États membres et candidats. Ce processus échoue en Norvège où se dégage, lors du référendum du 26 septembre 1972, une majorité de 53,6 % de non.
En revanche, les consultations référendaires danoise et irlandaise sont positives tandis que la Grande-Bretagne a choisi la ratification parlementaire.
Telle est également la voie empruntée par nos cinq partenaires de la CEE. Mais en France, le président Pompidou décide, au titre de l’article 11 de la Constitution, de soumettre le traité d’adhésion au référendum.
Et c’est alors la première déconvenue d’un référendum européen en France. Certes, le 23 avril 1972, 68 % des suffrages exprimés se prononcent pour le oui. Mais les abstentions ou votes blancs et nuls atteignent près de 40 % des inscrits (chiffre énorme en ces temps d’afflux aux urnes) en raison de la consigne en ce sens donnée par le tout nouveau parti socialiste, dirigé depuis le Congrès d’Epinay (juin 1971) par François Mitterrand.
Le 1 er janvier 1973, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, le Royaume du Danemark et la République d’Irlande deviennent membres des Communautés européennes.
On est passé de l’Europe des Six à l’Europe des Neuf. Notons au passage que l’un d’entre eux, l’Irlande, est un pays neutre, donc non membre de l’Alliance atlantique.
La crise énergétique de 1973 : occasion manquée pour les Neuf
Cette Europe élargie fait face, dès sa naissance, à une crise majeure.
Le quadruplement du prix du pétrole décidé par les pays arabes producteurs après la guerre du Kippour (octobre 1973) met fin aux Trente Glorieuses.
L’énergie à bon marché a constitué le principal carburant de la croissance et des succès du Marché Commun, au prix d’une dépendance considérable envers les approvisionnements extérieurs.
Il faut changer de schéma, mais deux logiques s’opposent. La France préconise une position européenne unie fondée sur un dialogue avec les pays producteurs. Les États-Unis suggèrent un front occidental reposant sur le rapport de forces.
On retrouve ici Jean Monnet, qui lance le projet d’une Union européenne de l’énergie, soutenu par le nouveau président français de la Commission, François-Xavier Ortoli (proche du président Pompidou, il a succédé à ce poste, depuis le 1 er janvier 1973, à l’Italien Malfatti).
Le Danemark préside les Communautés au second semestre 1973. Mais le Sommet de Copenhague – le premier d’une longue série – échoue à définir une attitude commune. Nos huit partenaires rejoignent en février 1974 l’Agence internationale de l’énergie préconisée par le Secrétaire d’État Henry Kissinger, s’attirant la célèbre apostrophe de Michel Jobert : « Bonjour les traitres ».
La France en tirera les conséquences en lançant un ambitieux programme d’énergie électronucléaire, qui aurait pu constituer la nouvelle frontière d’Euratom. Au lieu de cela, le glas d’une politique énergétique commune est sonné. Il retentit encore aujourd’hui.
L’ère Giscard-Schmidt : le temps des initiatives
Âgé de soixante-deux ans seulement, le président Georges Pompidou décède le 2 avril 1974.
L’élection présidentielle des 5 et 19 mai 1974 porte à l’Élysée Valéry Giscard d’Estaing, 48 ans, élu d’une courte tête face à François Mitterrand.
La sensibilité européenne du nouveau président est bien différente de celle de ses prédécesseurs. Dans sa jeunesse, il a milité pour les États-Unis d’Europe. Parlementaire de 31 ans, il a prononcé à l’Assemblée nationale un discours enthousiaste lors du débat de ratification des traités de Rome en juillet 1957. Ministre des Finances de 1962 à 1966, puis sans discontinuité de 1969 à 1974, il s’est trouvé au cœur des débats sur l’Union monétaire et a vécu son échec avec amertume.
Chef de l’État, il entend marquer la politique européenne de la France d’une pierre « fédérative », dira-t-il pour ne pas prononcer l’adjectif fédéral.
Mais le jeune président français n’a pas les mains libres. Son élection comme sa majorité reposent largement sur le soutien du parti gaulliste, l’UDR. Le Premier ministre issu des rangs de cette formation, Jacques Chirac, n’objectera pas aux évolutions voulues par VGE tant qu’il demeurera à Matignon. Mais après sa démission en 1976, le fondateur du RPR (Rassemblement pour la République) sera conduit à faire de l’Europe une pomme de discorde, dans le cadre de la relation conflictuelle qui s’engage au sein de la majorité présidentielle.
Pour faire avancer ses initiatives, VGE pourra s’appuyer sur un homologue allemand qu’il connaît bien.
L’histoire réserve parfois des hasards qui ressemblent au destin. Le 16 mai 1974, trois jours avant l’élection de Giscard, le Bundestag investit Helmut Schmidt (SPD) comme chancelier fédéral en remplacement de Willy Brandt. Ce dernier, compromis par la présence dans son entourage d’un agent de la Stasi, Gunther Guillaume, a donné sa démission. Schmidt demeurera au pouvoir tout au long du mandat de VGE (et même en an après son départ). Depuis 1972, comme ministre fédéral des finances, il était déjà l’homologue du nouveau président français.
Les deux hommes vont engager un partenariat fructueux qui va se concrétiser par trois initiatives marquantes.
La création du Conseil européen
La construction européenne a été ponctuée par des sommets des chefs d’État ou de gouvernements. Mais aucune place formelle n’était reconnue à ces rencontres.
Au second semestre 1974, la France exerce la présidence du Conseil des CE.
Modifier les traités pour y conférer un rôle au Conseil européen représenterait une procédure trop lourde. Aussi cette innovation est-elle introduite de manière plus souple dans les conclusions du sommet de Paris des 9 et 10 décembre 1974, réuni à l’invitation du nouveau chef de l’État. Que disent ces conclusions ?
« 2. Reconnaissant la nécessité d’une approche globale des problèmes internes que pose la construction européenne et de ceux avec lesquels l’Europe est confrontée à l’extérieur, les chefs de gouvernement estiment qu’il y a lieu d’assurer le développement et la cohésion d’ensemble des activités des Communautés et des travaux de la coopération politique.
3. Les chefs de gouvernement ont, en conséquence, décidé de se réunir, accompagnés des ministres des Affaires étrangères, trois fois par an et chaque fois que nécessaire, en Conseil de la Communauté et au titre de la coopération politique. Compte tenu des pratiques et procédures en vigueur, le secrétariat administratif sera assuré de manière appropriée. En vue d’assurer la cohérence des activités communautaires et la continuité du travail, les ministres des Affaires étrangères, en Conseil de la Communauté, sont chargés d’un rôle d’impulsion et de coordination. Ils peuvent se réunir à la même occasion au titre de la coopération politique. Ces dispositions n’affectent, en aucune manière, les règles et procédures arrêtées par les traités ni celles prévues par les rapports de Luxembourg et de Copenhague en ce qui concerne la coopération politique. La Commission exerce les compétences et joue le rôle qui lui est dévolu par ces textes dans les diverses réunions mentionnées aux paragraphes ci-dessus. Reconnaissant la nécessité d’une approche globale des problèmes internes que pose la construction européenne et de ceux avec lesquels l’Europe est confrontée à l’extérieur, les chefs de gouvernement estiment qu’il y a lieu d’assurer le développement et la cohésion d’ensemble des activités des Communautés et des travaux de la coopération politique. La Commission exerce les compétences et joue le rôle qui lui est dévolu par ces textes dans les diverses réunions mentionnées aux paragraphes ci-dessus. »
On remarque d’abord que l’appellation « Conseil européen » n’est pas employée à ce stade. Elle s’imposera rapidement dans la pratique. Ensuite, ces conclusions anticipent sur la réforme de l’Acte unique de 1986. La nouvelle instance créée au niveau des dirigeants des Neuf est à la fois une réunion au plus haut niveau du Conseil des Communautés européennes, dans sa fonction communautaire et la formation supérieure de la coopération politique qui fonctionne depuis quatre ans. Pour la première fois, l’identité européenne comporte en même temps la gestion interne des affaires des communautés et une fonction externe que l’on ne désigne pas encore par les mots « politique étrangère » mais par une périphrase « les problèmes avec lesquels l’Europe est confrontée à l’extérieur ».
De fait, très rapidement, cette nouvelle instance s’affirmera comme celle qui confère une direction politique à l’ensemble des activités des Communautés. Le rôle du Conseil européen ne cessera de s’affirmer, jusqu’à ce que le traité de Lisbonne (2007) le reconnaisse comme une institution à part entière. Dès les années 1970, cette formation imprimera la direction de l’Europe des Neuf tout en se prononçant sur les grands sujets internationaux : l’exemple le plus célèbre est celui de la déclaration de Venise de 1980 qui élaborera une doctrine des Neuf sur le conflit du Proche-Orient.
L’élection du Parlement européen au suffrage universel direct
Le traité de Rome avait énoncé le principe de l’élection de l’Assemblée parlementaire européenne – qui, en 1962, avait décidé de s’appeler Parlement européen – au suffrage universel direct. Mais cette réforme avait été différée. Même si à l’époque, cette institution était dotée de pouvoirs modestes, chacun sait que la légitimité que confère l’élection représente, en elle-même, une lettre de créance supérieure à d’autres.
Là aussi, le sommet de Paris de décembre 1974 lance l’initiative :
12. Les chefs de gouvernement ont constaté que l’objectif fixé par le traité, de l’élection au suffrage universel de l’Assemblée, devrait être réalisé le plus tôt possible. Sur ce point, ils attendent avec intérêt les propositions de l’Assemblée, sur lesquelles ils souhaitent que le Conseil statue en 1976. Dans cette hypothèse, l’élection au suffrage universel direct devrait intervenir à partir de 1978. L’Assemblée se composant de représentants des peuples des États unis dans la Communauté, il est nécessaire que chaque peuple soit représenté d’une manière appropriée.