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Frontières et sécurité de l'Europe

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Description

La sécurité de l'Europe pose le problème des conditions d'une puissance européenne globale, à la mesure de la richesse qu'elle a à protéger et la nécessité de projection mondiale que toute puissance économique est amenée à faire valoir. La question des frontières intervient comme une séparation géopolitique entre l'espace interne supposé sécurisé et l'espace extérieur plus ou moins influencé par la politique de la puissance étudiée. La délimitation des frontières est bien un sujet éminemment sensible puisqu'il conditionne l'émergence de cette introuvable identité européenne.

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Date de parution 01 mars 2008
Nombre de lectures 261
EAN13 9782336272283
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Sommaire
Page de Copyright Page de titre Aujourd’hui l’Europe - Collection dirigée par Catherine Durandin Introduction : la géopolitique des frontières européennes, les habits neufs du débat approfondissement-élargissement Faire reculer les frontières institutionnelles ou la tentation fédéraliste : solution, problème ou utopie ?
Identité institutionnelle et devenir constitutionnel de l’Union européenne La logique du fédéralisme et les relations entre institutions qu’elle sous-tend : un modèle pour l’Europe politique de demain ? Contrôle parlementaire des activités européennes et relations interparlementaires : un dépassement des frontières ? La France et la sécurité européenne : quelles leçons du projet de Confédération et du Pacte de stabilité ? 1990-1994 Vers l’unification des marchés européens des équipements de défense Armées européennes en mutation : la Bundeswehr, un modèle pour l’Europe ?
Quelques attitudes et problèmes nationaux
L’opinion française face à l’élargissement de l’Union européenne à la Turquie La question des frontières dans la politique étrangère de Dominique de Villepin Le problème chypriote aux frontières de l’Union européenne L’ORIM : de l’organisation terroriste au parti politique. Poids et enjeux au moment du 6 e élargissement
Actions et frontières extérieures de l’UE : entre nations-cadres et intégration
La crise albanaise en 1997 et l’Opération ALBA Une occasion manquée ou le précurseur des opérations de la PESD dans les Balkans ? L’Union européenne et la République Moldave : la difficile gestion de la Politique européenne de voisinage (PEV) Espaces frontaliers de l’Europe au tournant du siècle nouveau La notion d’efficacité de l’action européenne à ses frontières extérieures : le cas du conflit israélo-palestinien Nouvelles orientations dans les démocraties latino-américaines : quelle place pour une coopération avec l’Union européenne ?
Faire reculer frontières ethniques et sociales pour prétendre à l’exemplarité
La gestion des crises et la résolution des conflits en Europe à travers l’expérience nord-irlandaise Les violences conjugales dans l’Union européenne : des politiques qui traversent toutes les frontières européennes ? Conclusion générale : quelles frontières pour l’Union européenne ?
L’HARMATTAN, ITALIA
© L’Harmattan, 2008
5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr
9782296051126
EAN : 9782296051126
Frontières et sécurité de l'Europe
Territoires, identités et espaces européens

Christine Manigand
Elisabeth du Réau
Traian Sandu
Aujourd’hui l’Europe
Collection dirigée par Catherine Durandin
Peut-on en ce début de XXI ème siècle parler de l’Europe ? Ne faudrait-il pas évoquer plutôt les Europes ? L’une en voie d’unification depuis les années 1950, l’autre sortie du bloc soviétique et candidate selon des calendriers divers à l’intégration, l’une proatlantiste, l’autre attirée par une version continentale ? Dans quel espace situer l’Ukraine et qu’en sera-t-il de l’évolution de la Turquie ? C’est à ces mémoires, à ces évolutions, à ces questionnements qui supposent diverses approches qui vont de l’art à la géopolitique, que se confrontent les ouvrages des auteurs coopérant à « Aujourd’hui l’Europe ».
Dernières parutions
Kati JUTTEAU, L’enfance embrigadée dans la Hongrie communiste. Le mouvement de pionniers, 2007.
Magda CARNECI, Art et pouvoir en Roumanie , 2007.
Samuel DELÉPINE, Quartiers tsiganes. L’habitat et le logement des Rroms de Roumanie en question, 2006.
Véronique AUZÉPY-CHAVAGNAC, L’Europe au risque de la démocratie , 2006.
Ioana IOSA, L’héritage urbain de Ceausescu : fardeau ou saut en avant ? , 2006.
Christophe MIDAN, Roumanie 1944-1975. De l’armée royale à l’armée du peuple tout entier , 2005.
Bogdan Andrei FEZI, Bucarest et l’influence française. Entre modèle et arechétype urbain 1831-1921, 2005.
Antonia BERNARD (sous la dir.), La Slovénie et l’Europe. Contributions à la connaissance de la Slovénie actuelle, 2005.
Maria DELAPERRIERE (dir.), La littérature face à l’Histoire. Discours historique et fiction dans les littératures est-européennes , 2005.
Elisabeth DU REAU et Christine MANIGAND, Vers la réunification de l’Europe. Apports et limites du processus d’Helsinki de 1975 à nos jours, 2005.
Roman KRAKOVSKY, Rituel du 1 er mai en Tchécoslovaquie. 1948-1989 , 2004.
Catherine DURANDIN (dir.), Magda CARNECI (avec la collab. de), Perspectives roumaines , 2004.
Christine Manigand, Professeur à l’Université de Poitiers Traian Sandu, Professeur agrégé au CIEH - Université Paris 3 - Sorbonne Nouvelle Docteur en histoire
Introduction : la géopolitique des frontières européennes, les habits neufs du débat approfondissement-élargissement
La sécurité de l’Europe pose le problème des conditions d’une puissance européenne globale, à la mesure de la richesse qu’elle a à protéger et de la nécessité de projection mondiale que toute puissance économique est amenée, dans le contexte de la mondialisation, à faire valoir. Néanmoins, la relation entre puissance et sécurité apparaît ambiguë. Le simple exemple des attentats du Il septembre contre l’étalon américain de la puissance, puis son enlisement en Irak témoignent de l’aspect construit du concept réifié de puissance et de sa reconnaissance par les autres. Il témoigne en miroir de la nature plus mouvante et plurivoque de la sécurité, qui se présente un peu comme une réponse de la réalité concrète au dynamisme des intentions portées par la puissance. La puissance combine en effet la gamme globale des données palpables (de la richesse et de la stabilité socio-économiques à l’aura culturelle en passant par les capacités militaires et diplomatiques), une comparaison internationale (puissant par rapport à d’autres) et une volonté de projection (montrer sa puissance).
Dans ce champ de réflexion, la question des frontières intervient au premier abord comme une séparation géopolitique entre l’espace interne supposé sécurisé — qui fournit aussi la base territoriale de la puissance — et l’espace extérieur plus ou moins influencé par la politique de la puissance étudiée. Cette approche très traditionnelle ne vaut déjà qu’avec d’infinies nuances pour un État classique, à l’heure de l’économie ouverte et du difficile filtrage des échanges indésirables ; elle est à appliquer avec davantage de circonspection encore à une construction composite, entre fédération et confédération, aux centres décisionnels et aux dynamiques territoriales multiples, comme l’Union européenne.
Dans un premier temps, nous constaterons que le vieux débat élargissement-approfondissement est enfin descendu au niveau des opinions publiques, donnant à la problématique centre-périphérie et à la question des frontières une vigueur, une légitimité et une urgence nouvelles. Nous fournirons donc un début de réflexion sur la nature géopolitique des frontières de l’UE pour montrer que ses hésitations identitaires décrivent une solution à choix multiples de la dynamique frontalière ; enfin, nous rapporterons l’organisation du colloque à ces définitions pour lancer le débat sur les angles d’attaque adoptés.

Légitimité nouvelle du débat élargissement - approfondissement : sa lente descente au niveau des opinions européennes
Au caractère fluctuant des frontières qui fait craindre à certains pays une Europe diluée et sans rivages, mais qui, pour d’autres, l’achemine vers la zone de libre-échange souhaitée, s’est surimposée depuis peu la carence de l‘approfondissement qui avait été dès les débuts de l’aventure conçu comme le corollaire indispensable de l’élargissement. Ce thème de l’approfondissement revêt deux acceptions : « la première vise à étendre les compétences de l’Union, et donc à toucher à la répartition des compétences entre celle-ci et ses États membres ; la seconde vise à améliorer le processus décisionnel et à améliorer la représentativité des organes de l’Union » 1 .
Depuis le premier élargissement, la perspective de l’adhésion de nouveaux États membres a toujours été associée à celle de l’approfondissement de la construction communautaire et cet approfondissement devait toujours revêtir un volet institutionnel. Dès les négociations sur le premier élargissement à la Grande-Bretagne, à l’Irlande, au Danemark et à la Norvège, le président Pompidou avait fixé lors de la Conférence de la Haye, les 1-2 décembre 1969, les principes directeurs sous forme de triptyque : « achèvement, approfondissement, élargissement ». Les efforts avaient été maintenus dans ce sens, même si les réussites n’étaient pas au rendez-vous dans tous les domaines. Chaque étape fut ponctuée par le même souci : « avant tout élargissement ou parallèlement à lui, il convient de renforcer l’intégration pour faciliter la gouvernance de l’Europe élargie 2 » : l’élargissement aux pays du sud avait été accompagné par l’Acte unique de 1986, cher à Jacques Delors, et le traité de Maastricht avait précédé l’ouverture aux pays « neutres » de 1995. La ratification du traité de Maastricht avait toutefois révélé de nouvelles frontières ou fractures sociales face aux comportements des différentes populations.
En revanche, le grand élargissement décidé par le conseil de Copenhague en juin 1993 en direction des pays d’Europe centrale et orientale n’a pas été réalisé de façon complémentaire : la liaison entre les deux composants « élargir » et « approfondir » a fait cruellement défaut. La France pourtant avait essayé de jouer le rôle de gardien du temple et de placer tout au long du processus des barrières marquant sa préférence, pendant un certain temps, pour l’approfondissement. Or, le défi était posé aux deux parties en présence : les pays candidats devaient être suffisamment préparés pour pouvoir adhérer à l’Union européenne et l’impératif de l’approfondissement s’imposait à l’Union européenne ; elle devait efficacement de son côté pouvoir accueillir les nouveaux membres, ce qui impliquait une réforme des institutions et des politiques communes. L’Union européenne devait être en mesure de réaliser une réforme institutionnelle d’envergure pour préserver l’efficacité du processus décisionnel. En outre, il fallait non seulement clarifier la répartition des compétences, mais aussi démocratiser les processus de décision ; or ni le traité d’Amsterdam de 1997, ni le traité de Nice de 2001 n’ont apporté de solution satisfaisante ou de position claire sur l’avenir de l’Union européenne ; ce dernier toujours en vigueur, fruit de compromis et de marchandages, a encore brouillé la visibilité du fonctionnement de l’Union européenne. Le rejet par la France et les Pays-Bas, le 29 mai et 1 er juin 2005, du Traité constitutionnel élaboré par la Convention réunie depuis 2002, n’a levé aucune hypothèque. Bien plus, ce tsunami électoral a à la fois permis de mettre en valeur dans les débats référendaires la frilosité, voire le scepticisme des opinions face aux élargissements de 2004 3 , et face à ceux qui sont à venir. Une nouvelle fracture européenne s’est donc révélée : non seulement la dialectique élargissement-approfondissement ne fonctionnait plus, mais les élargissements à venir eux-mêmes étaient remis en question par une partie des populations. Là aussi des discordances importantes se révélaient au sein de l’Union européenne : dans la vieille Europe, celle des 15, prédominait chez certains une hostilité déclarée à l’élargissement à venir concernant les pays d’Europe centrale et orientale, mais aussi vis-à-vis des suivants envisagés ; toutefois ce phénomène ne touchait que certains pays : ceux qui marquaient l’hostilité la plus forte et la plus continue étaient la France, le Luxembourg, l’Autriche et l’Allemagne. À la fin de 2006 4 , la situation s’est en quelque sorte simplifiée : le clivage passe désormais entre l’ensemble de la «Vieille Europe» et la «Nouvelle Europe»: 41% des personnes interrogées sont favorables à toute nouvelle adhésion dans la première et 72% dans la seconde ! Le soutien à un futur élargissement est donc nettement plus élevé dans les 10 nouveaux États membres que dans l’UE 15. Le scepticisme a recouvert cette fois presque tous les pays de l’ex-Europe des 15 : la lassitude a gagné l’Espagne, le Danemark, l’Irlande, Italie. Aux Pays-Bas et en Finlande, la majorité de la population est également hostile à de nouvelles adhésions. L’heure de l’approfondissement semble aux yeux de certains plus urgente que celle des élargissements futurs. En réalité, le regard sur la relation entre élargissement et approfondissement a profondément évolué : d’une part aux yeux de certains, l’élargissement est à l’origine directe de la crise politique que traverse l’Union européenne et surtout c’est ce même élargissement qui aurait bloqué tout approfondissement du projet européen. Pour d’autres au contraire, il s’avère nécessaire « de dépasser les oppositions classiques, mais artificielles, entre « élargissement » et « approfondissement », en montrant qu’élargir l’Union, c’est aussi et avant tout approfondir le projet européen en lui donnant une assisse territoriale plus vaste et plus solide » 5 . De toute façon, tout ceci explique les efforts de la présidence allemande pour chercher à sortir de l’impasse actuelle et parvenir à un accord sur le calendrier des changements institutionnels au sommet de juin 2007.

Par-delà la dialectique élargissement-approfondissement, c’est bien évidemment la question des liens entre identité territoriale et approfondissement institutionnel qui est posée. Les citoyens européens sont - et les débats référendaires de 2005 l’ont bien montré —, en quête de sécurité mise à mal par les bouleversements économiques et les peurs engendrées par la mondialisation et ses conséquences. La question de la délimitation des frontières est bien un sujet éminemment sensible puisqu’il conditionne l’émergence de cette introuvable identité européenne. Le débat recoupe celui sur la teneur de cette identité qui, pour certains, est définie davantage par des valeurs politiques communes que par des affinités culturelles au sens étroit du terme. Si l’on souscrit à la première formule, il faut prendre pour postulat que cette identité ne dépendra que d’une culture politique commune ou d’une identité civique exprimées dans le cadre d’une sphère publique et de la participation politique : « l’adhésion des Européens à ces valeurs politiques communes tendrait à faire émerger ce que les spécialistes de droit international n’hésitent pas à qualifier de « patrimoine constitutionnel commun », voire à l’instar d’Habermas, qui utilisait la formule dans le contexte de l’Allemagne occidentale, de « patriotisme constitutionnel », étant bien entendu que cet attachement à une identité ou à des valeurs européennes n’a pas vocation à supplanter l’identité nationale mais plutôt à venir en complément » 6 . Les limites de la communauté ne peuvent dans ce cas qu’être une question de politique et non de culture. Ainsi, la réflexion sur les frontières se nourrit également de celle sur l’identité et les valeurs communes européennes. Pour certains, la fixation de frontières s’impose pour réussir une Europe des nations, « famille de nations » unie par la culture et les références communes en tenant davantage compte de la tradition chrétienne, alors que d’autres pensent qu’au nom d’une identité en constante évolution, redéfinie par la relation à l’autre dans une Europe vaste espace de rencontre, au niveau civique, politique et culturel, il serait vain et inutile de vouloir définir les frontières de l’Union européenne. Une fois encore, c’est la méthode qui est en jeu : soit on privilégie l’approche technique, soit l’approche politique, et dans ce cas, force est de constater qu’il appartient à l’Union européenne en tant qu’entité politique en devenir de décider, même de façon temporaire, des limites territoriales qu’elle souhaite avoir...

La frontière européenne, ou la recherche inquiète d’une régulation géopolitique par un centre mouvant
Où le centre a les périphéries qu’il mérite : qui décide des frontières de l’Europe ?
Il peut sembler étrange que l’Europe quémande aujourd’hui le droit de définir ses frontières pour éviter l’essoufflement du centre. En effet, la puissance de l’Europe a longtemps résidé dans sa capacité à imposer aux espaces périphériques la certitude de sa modernité, qu’elle fût culturelle ou matérielle. Mais cette capacité projective a rarement été le fait d’une Europe unie : elle a surtout agi comme exutoire, compensation ou renforcement des puissances qui prolongeaient des conflits internes à l’Europe. Les conflits à toutes les échelles et leur arbitrage ont longtemps constitué le ressort fertile de la puissance ouest- et centre-européenne. Sociaux, ethniques, religieux ou culturels, les cicatrices profondes dont ils ont entaillé l’espace du sub-continent témoignent de la vitalité des groupes qui les ont provoqués, qui en ont profité et qui les ont souvent exporté à l’échelle mondiale par un flot de transferts multiformes et agressifs facilités par le différentiel entre l’Europe moderniste, industrielle, expansionniste et les civilisations statiques, agraires et patriarcales qu’elles rencontraient plus à l’est et au sud. La question de la frontière de l’Europe représentait alors la somme des fractures entre diverses puissances qui la composaient et la divisaient, mais aussi une civilisation globale, spécifique et inimitable.
Lorsque la pression interne fit imploser la machine entre 1914 et 1945, l’unification du sub-continent encore réduit par sa division s’effectua sous l’égide de deux puissances également filles de l’Europe ; chacune avait son propre messianisme à proposer en remplacement du nazisme — dernier avatar du dynamisme européen hégémonique que l’Europe occidentale ne connaissait plus depuis la Révolution française. La construction européenne, donc son unification croissante, revêt deux dimensions en termes de frontière. Elle apparaît d’abord comme le choc en retour de son extension coloniale en Amérique, où le phénomène de la frontier avait généré un ethos individualiste et libéral pas totalement compatible avec la direction, mais aussi la protection étatiques qui avaient encadré le développement du capitalisme européen continental depuis la fin du XIX e siècle. Lorsque l’adversaire étatiste communiste ne fit plus contrepoids au libéralisme individualiste, l’heure de vérité entre les deux rives de l’Atlantique arriva. Un instant pourtant, immédiatement après la chute du mur, les États-Unis semblèrent vouloir partager le monde et les affaires avec leurs partenaires économiques et politiques, l’Europe et le Japon. Le modèle de la Triade offrait ainsi théoriquement un espace de domination économique réservé aux trois puissances, qui bénéficiaient du recul soviétique pour retrouver leurs frontières impériales du XIX e et de la première moitié du XX e siècles. Mais le critère économique du second cycle fut miné par les États-Unis : ils signifièrent à l’Europe son incapacité politique et militaire — en réglant unilatéralement le conflit bosniaque en 1995 — puis l’obsolescence du forum politique international de l’ONU lors du conflit kosovar de 1999. L’illusion d’une tripartition impériale avantageuse pour l’Europe, fondée sur des critères économiques et sur une régulation politique multilatérale, vola en éclats. La question de la puissance globale se posa avec une acuité renouvelée lors du retour des critères politiques et militaires pour la définir. La tentative de la seule puissance globale, les États-Unis, de maîtriser militairement « le Great Middle East » troublé et riche en pétrole, et surtout le succès de l’élargissement de l’OTAN préalablement à l’élargissement de l’UE maintinrent la tutelle de moins en moins confortable de Washington sur la construction européenne.
La seconde dimension de la frontière dans la construction européenne est celle qu’elle semble vouloir se donner elle-même à travers la régulation dialectique élargissement-approfondissement. L’UE n’est pourtant pas indépendante de la vision que la puissance-arbitre américaine a de ses frontières, surtout après l’irruption de la forme de violence inédite du terrorisme de masse auquel Washington a décidé de répondre par la force de sa présence militaire et par la logique de guerre. Celle-ci soumet l’Europe à des pressions identitaires et géopolitiques très fortes, contribuant à modeler ses frontières à l’image que l’on se fait de l’autre côté de l’Atlantique du pied de pont américain sur l’espace eurasiatique. L’option d’une Europe grand marché bien huilé par une soft power de régulation socio-économique qui s’étendrait indifféremment à des pays pro-américains mais culturellement hétérogènes, orthodoxes en Ukraine, musulmans en Turquie, sans trop se soucier d’un approfondissement décisionnel laissé au hard power à la main des États-Unis, voilà un modèle où l’ex-périphérie américaine des XVIII e -XIX e siècles imposerait désormais sa vision à une Europe elle-même devenue frontière d’un centre se trouvant outre-Atlantique. Pour conjurer cette faiblesse de la perte de maîtrise de son territoire infligée après 1945 et progressivement révélée après 1989, les réflexions sur l’identité, les institutions induites — donc le degré d’approfondissement supportable à des opinions encore structurées par les modèles nationaux — et le territoire afférent — donc l’extension optimale — se sont multipliées 7 .

Si les traductions géopolitiques des prétentions universalistes françaises et du relativisme ethnique herdérien transformés respectivement en impérialisme par Napoléon et en compétition ethnique expansionniste par Hitler se sont brisées sur l’altérité irréductible de la Russie — de son peuple, mais aussi de son espace et de son climat —, le véritable défi pour l’Europe ne procède donc pas tant de sa limite orientale, assez claire malgré les hésitations sur la ligne précise, que de sa limite occidentale. L’UE doit savoir si elle a la spécificité — l’identité -, la virulence — le projet — et le potentiel — la force — pour se détacher du modèle tutélaire qui a prévalu jusqu’en 1989. Ainsi, si l’on reprend les modèles les plus classiques de la géopolitique comme celui de Ratzel, le fait que l’UE ait si peu hésité sur ses limites orientales entre la ligne Mer Baltique - Mer Noire et la ligne Mer Baltique - Mer Adriatique au bénéfice de la première renvoie moins au contact plus ou moins problématique avec la Russie — déjà provoquée dans les Pays baltes et à Kalinigrad et que l’intégration de la Roumanie n’irrite qu’indirectement en Moldavie — qu’à la capacité à résister aux thèses de l’élargissement indéfini prônées par les États-Unis. Si la qualité de la Grenze - frontière — dépend de la forme politique du Mittelpunkt — le point central, décisionnel, d’une formation politique — alors il n’est pas trop difficile de diagnostiquer un surpoids malsain par rapport au squelette institutionnel et à la musculature des politiques communes.
Un des dysfonctionnements les plus lourds de conséquence dans la régulation géopolitique de l’UE réside dans l’impossibilité d’en sortir. Car dans le modèle ratzelien, lorsqu’un centre ne tient plus sa périphérie, celle-ci glisse dans l’orbite d’un autre centre et le précédent réduit ainsi sa voilure et redéfinit ses ambitions. Or rien de tel n’est prévu dans les élargissements européens, ce qui a pour effet nocif de renvoyer un surcroît de faiblesse vers le centre. Ainsi, les opinions nationales ayant été heurtées par la fuite en avant géopolitique des élargissements incontrôlés et par l’abandon de l’UE de ses fonctions de protection économique au bénéfice d’une mondialisation dont elle n’est pas le principal acteur, elles se sont logiquement retournées contre l’approfondissement institutionnel lors des référendums français et néerlandais — vérifiant au passage le vieil adage selon lequel le poisson pourrit bien par la tête, en l’occurrence par un centre divisé et faible, illégitime, renvoyant d’une présidence semestrielle à l’autre telle décision « historique » aussitôt oubliée.
La récente crise roumaine est plus qu’explicite à cet égard. La destitution de la ministre de la Justice anti-corruption et du président pro-américain par des parlementaires hantés par leur passé communiste mais travaillés aussi par leurs intérêts avec les mafias russes a déplacé à l’intérieur de l’UE un champ conflictuel américano-russe qui était resté à l’extérieur au moment de la révolution orange ukrainienne. Mais personne ne semble s’en apercevoir ! Le débat intérieur roumain, devenu débat intérieur européen, divise un président qui ne fait pas grand cas de la construction européenne et un Parlement qui n’en respecte pas les principes... Ni la corruption des uns, ni les soupçons d’avoir abrité des centres de torture de la CIA n’avaient empêché l’adhésion de la Roumanie. Aujourd’hui que le président est remis en selle et légitimé par le référendum populaire, il projette sans scrupule aucun cette bonne forme politique nationale vers l’espace européen en proposant l’intégration de la Moldavie roumanophone voisine, au passage pays le plus pauvre d’Europe, comportant un conflit sécessionniste avec sa minorité russophone et plaque tournante de nombreux trafics. Mais qu’importe puisque l’Europe finance d’infinies transitions et assure la sécurité soft de police intérieure ? Et qu’est-ce l’Europe sur cette marge sinon un fournisseur de capitaux, d’ailleurs non débloqués entièrement en raison d’une administration incapable de les utiliser ? Mais qui — et au nom de quoi — peut sanctionner la Roumanie ou tout autre pays pour ces nombreux écarts alors que ces derniers existaient déjà au moment de l’adhésion? Et il ne s’agit là «que» des valeurs européennes... Mais l’installation d’éléments d’interception anti-balistiques américains en Pologne et en République tchèque intégrera la périphérie « Europe » au grand jeu d’équilibre avec le bloc sino-russe sur le plan des déploiements militaires, les plus concrets et astreignants des marqueurs d’appartenance. Si la « nouvelle Europe » s’accommode avec délice de ce rôle de supplétif, quid des ambitions multipolaires de la « vieille Europe » ?
Ainsi, en laissant même de côté les interprétations géopolitiques germaniques pour adopter un point de vue plus « français » et renanien de l’Union européenne comme histoire partagée et volonté de vivre et de faire des choses ensemble, les perspectives de l’unité de vue et de projet semblent plutôt troubles.

L’Europe comme entité territoriale, comme dynamique ou comme civilisation ? ... et ses frontières
Un ensemble qui se donne des frontières géographiques effectue d’un même mouvement des choix identitaires. Nous envisageons trois attitudes possibles à l’égard de la frontière :
Choisir une frontière et un territoire, un choix parmi d’autres
Cette position part de l’a priori selon lequel quelle que soit la configuration de l’UE, sans doute à mi-chemin de l’Europe-puissance traditionnelle — qu’elle ne peut et ne veut pas devenir — et de l’Europe grand marché qu’elle ne peut pas être non plus au vu de la volonté de certains de ses membres, elle a intérêt à définir ses frontières de préférence le plus tôt possible :
- si elle approfondit son intégration politique, notamment sa dimension diplomatique et sécuritaire (PESC/PESD), elle doit laisser de côté des pays à problèmes et restreindre les frontières à défendre.
- si elle choisit le partage des tâches avec l’OTAN et les organisations internationales, elle doit insister, quant à elle, sur les critères de Copenhague d’élargissement exclusif aux démocraties européennes comportant une économie de marché fonctionnelle et ayant transcrit l’acquis communautaire dans leur législation. Théoriquement du moins, son extension pourrait continuer. Mais dans la pratique, avec l’élargissement de 2007, elle se trouve sans doute au-delà des limites que ces critères définissent.
- si elle choisit une politique mixte d’influence soft par des contraintes «douces» à l’égard de sa périphérie orientale et sud-méditerranéenne, alors elle se trouve dans la situation actuelle où elle joue sur un dégradé de frontières multiples, en épaisseur, avec un noyau frontalier « dur » et protégé - l’espace Schengen -, un espace d’anciens membres plus accessibles, de nouveaux membres ouverts aux nouveaux voisins orientaux et enfin ces derniers qui bénéficient de politiques spécifiques qui les rapprochent des normes d’intégration de Copenhague.
Il faut alors maintenir encore très longtemps la carotte de l’intégration à l’horizon des réformes des nouveaux voisins, ce que l’activisme des nouveaux membres risque d’empêcher. En effet, l’Ukraine envisageait avant le retour de Viktor Ianoukovitch une adhésion vers 2015, même après l’échec de la Constitution européenne, et on voit mal comment, pour des raisons géographiques évidentes, la Moldavie resterait en dehors de cet élargissement. D’ailleurs, même les analystes proches de Javier Solana s’inscrivent dans cette optique. Pour Dov Lynch de l’IES, le think tank proche de Javier Solana, la distinction entre l’OTAN à visée globale et l’UE aux ambitions européennes a pour conséquence l’adhésion de l’Ukraine 8 .
Dans ce cas, des frontières nouvelles passeront vraisemblablement au sein de l’UE sous la forme de coopérations thématiques renforcées, et même de solidarités géographiques renforcées. Le danger subsiste de tensions ethno-linguistiques, que tous les acteurs s’entendent pour l’instant à mettre sous le boisseau en attendant leur intégration. Mais on voit réapparaître les tensions ethniques et territoriales lors des difficultés socio-économiques.

La dynamique de l’extension indéfinie ou l’Europe à l’échelle euro-asiatique
Certains intellectuels estiment que la nature même de l’Europe est d’effacer les frontières politiques, voire civilisationnelles, et de s’étendre à l’infini. C’est la position d’Hervé Le Bras, qui y voit à terme un élément de supériorité sur la politique d’immigration des États-Unis, car « il est plus facile de convertir que de se reproduire » 9 . La directrice de l’IES, Nicole Gnesotto, ne dit pas autre chose lorsqu’elle conclut un papier optimiste sur l’Europe politique en affirmant la compatibilité entre élargissements futurs et approfondissement concomitant :

« Il ne fait guère de doute que la question turque représente à terme l’un des défis historiques majeurs de la construction européenne. Toutefois, au regard des chemins imprévus que prend aujourd’hui la montée en puissance politique de l’Union, l’attachement aux modèles théoriques censés permettre la construction un jour d’une Europe politique mériterait d’être relativisés. Quitte à prendre le risque d’affirmer la compatibilité entre ces deux projets, celui de l’intégration démocratique des autres et celui de l’intégration politique de l’Union elle-même. » 10

La même approche a été théorisée dans un essai séduisant par Mark Leonard 11 , qui fait de l’UE une puissance sui generis, post-moderne, grand marché fonctionnant en réseau avec un appareil administratif restreint, n’employant d’autre contrainte pour réformer l’espace mondial que l’intérêt à faire partie d’un club civilisé et prospère, et l’emportant à terme sur la contrainte « dure » à l’américaine grâce à son juridisme bien plus propice à la responsabilisation affairiste de la mondialisation. Plus modestement et moins systématiquement, nous avions aussi constaté cette efficacité en esquissant une comparaison entre élargissements de l’OTAN et de l’UE 12 . Il faut néanmoins reconnaître que tant que les États-Unis ont les moyens de régler militairement des crises qu’eux-mêmes ou les dysfonctionnements de la mondialisation créent ou aggravent, tant qu’ils restent à la pointe des nouvelles technologies — qui représentent souvent des retombées civiles de leurs recherches militaires -, tant que l’approvisionnement énergétique de l’Europe dépend de zones que Washington place sous pression diplomatique et militaire, l’assimilation de la notion de puissance et du potentiel de contrainte « dur » reste d’actualité et les interprétations d’un Mark Leonard ou d’un Hervé Le Bras des esquisses d’un avenir que l’on ne peut que souhaiter le plus proche possible.

Le condominium euro-russe face à un éventuel tiers : une union des chrétientés ?
Il y a une autre vision géopolitique d’ensemble qui prône un big bang de l’Europe, non pas en raison de sa capacité à effacer les frontières, mais pour une raison inverse. C’est l’option qu’Yves Lacoste martèle dans Hérodote — voir notamment ses conclusions du numéro consacré à L’Europe et ses limites 13 — en faveur d’un macro-élargissement à l’Eurasie. C’est la crainte d’un choc des civilisations qui verrait les Américains se retirer d’Asie centrale et du Moyen-Orient et laisseraient l’Eurasie face à un Islam dynamique. L’échecs de l’union de Florence-Ferrare de 1439-1440 face à l’Islam conquérant ou le demi-succès de l’union gréco-catholique au bénéfice des Habsbourg face à un Islam en recul, seraient-ils conjurés au nom du choc des civilisations ?
Dans un tel scénario, bien évidemment, les marges euro-russes feraient l’objet d’accords amiables entre alliés. Il n’est d’ailleurs pas impossible que l’UE ait amorcé à l’égard de la Moldavie sinon de l’Ukraine, une politique semblable à celle menée au Monténégro et au Kosovo — où l’UE a d’abord proclamé son soutien au statu quo frontalier et à l’unité au sein de la Fédération Yougoslave, pour entériner ensuite la division une fois les esprits un peu apaisés. Outre un esprit de justice ethnique, un règlement par la partition pourrait intervenir une fois les troupes russes retirées — pour éviter un nouveau Kaliningrad — et représenterait un argument dans la renégociation du Partenariat Europe-Russie.
Quel choix avant nous fait dans ce colloque ?

Comment refléter l’ambiguïté dans le plan du colloque ?
En tant qu’organisateurs et éditeurs de ce colloque, nous avons eu la possibilité d’agencer les interventions, ce qui représente un choix signifiant.
Un plan qui favorise l’idée de l’Europe-territoire défini, de puissance à approfondir
Il suit la logique des cercles convergents, qui partent de l’organisation institutionnelle de l’entité européenne, des attributs de sa puissance, mais aussi de ses composantes nationales, pour aller ensuite vers les cercles extérieurs des voisins immédiats, puis des espaces plus lointains. La spécialité de relations internationales prédispose à considérer la majesté de la souveraineté internationale, qui est un des éléments constitutifs de l’État, et incite donc à une vision quelque peu utopique de l’Europe-puissance. Nous ouvrons ce cycle d’études par un set à la fois frustrant et optimiste, à l’image de la construction européenne. Les trois premières interventions dressent une Union européenne en voie de constitution, acquérant par une marche trébuchante à la fois squelette institutionnel, muscles politiques et articulations de légitimation entre organes communautaires qui produisent désormais l’essentiel du travail législatif mais peu de légitimité et organes nationaux qui occupent un espace public éclaté sans décider désormais de l’essentiel. La mue est délicate. La même conclusion se détache de l’analyse des outils diplomatiques et militaires : des hésitations entre visions de l’avenir sécuritaire du continent à l’issue de la guerre froide jusqu’aux débats sur le degré d’intégration du marché de l’armement européen, en passant par les réalisations concrètes de la PESC, seule la référence nationale à la Bundeswehr semble assise sur une déontologie et une légitimité qui détonent dans le monde des tâtonnements de la construction européenne. Les cas nationaux déclinent d’ailleurs la diversité des situations nationales au terme des deux derniers élargissements. Si le membre français se donne la hauteur d’un débat contradictoire sur l’opportunité de l’intégration de la Turquie, la même affaire vue de Chypre révèle les cicatrices mal fermées mais désormais internes au corps européen. Quant à la Bulgarie, elle se préoccupe de recycler de vieux mouvements terroristes du XIX e en partis de gouvernement, apportant à l’unification européenne tout le parfum de la question d’Orient...

Le parasitage de cette tendance par l’élargissement à l’infini de l’Europe
L’organisation du volume épouse la logique divergente des deux grandes conceptions de la frontière européenne — qu’on choisisse de se donner une frontière ou non — : dans le premier cas, elle permet d’indiquer où l’on situe la limite, dans le second, elle montre le sens de son rejet indéfini. Le point névralgique se situe en fait au sein du voisinage oriental européen, ainsi que les études de Traian Sandu et d’Anna Olczyk en témoignent. Les tentatives d’influence « hors-zone » de l’UE sont à l’image des moyens de son outil diplomatique : encore étriqué — mais en voie d’étoffement — lorsqu’il s’agit de sécurité « dure » comme dans le conflit israélo-palestinien, il peut se prévaloir de davantage d’arguments en matière de liens économiques et culturels, y compris avec la chasse gardée états-unienne en Amérique du Sud.

Refaire des frontières intérieures pour assurer la sécurité et les identités européennes ?
Finalement, la quatrième partie du colloque, consacrée à certains aspects du modèle social européen, nous ramène en arrière à des réalités que les spécialistes des relations internationales auraient par trop tendance à oublier. La dynamique est celle de la mosaïque identitaire européenne, favorisée par la tendance des institutions européennes à traiter directement avec les échelons régionaux pour mieux « coller » aux réalités locales et, indirectement, concurrencer la légitimité des États nationaux auprès des populations. Nous avons vu la tactique consistant à respecter les frontières existantes pour mieux faire comprendre aux populations leur impossibilité et les remettre en question d’elles-mêmes. Cela s’apparente à de la destruction créatrice, puisque la balkanisation aboutit à une paix civile permettant l’intégration au sein de l’échelon d’ensemble continental. Avec le laboratoire irlandais, nous retrouvons cette dynamique paradoxale pour la construction européenne consistant à reconduire les frontières pour éviter les conflits internes. Les prétentions de modèle socio-politique de l’UE culminent dans une tentative d’homogénéisation législative à l’égard des clivages les plus intimes générateurs de violence que sont les relations de couple.
Faire reculer les frontières institutionnelles ou la tentation fédéraliste : solution, problème ou utopie ?
Violaine Hacker Docteur en Droit de l’Université de Paris 3 — Sorbonne Nouvelle
Identité institutionnelle et devenir constitutionnel de l’Union européenne
L’avenir de l’identité européenne se joue à la fois à l’intérieur et à l’extérieur des frontières de l’Union européenne élargie. À l’intérieur, le débat se situe dans l’appropriation de l’espace, des valeurs et du projet européen. À l’extérieur, la nature des frontières de l’Union est sans cesse redéfinie. À cet effet, la politique européenne de voisinage (P.E.V.), formalisée dès 2003, devait éviter la création de nouveaux clivages entre l’Union élargie et ses voisins. Elle visait aussi à leur offrir la possibilité de participer à diverses activités de l’Union dans le cadre d’une coopération politique économique, sécuritaire et culturelle renforcée. Romano Prodi résumait ainsi la situation : « partager tout sauf les institutions » 14 . Ainsi, l’Institution en voie de transition qu’est l’Union dresse un inventaire de ce qu’elle attend, tout en ne sachant plus ce qu’elle espère. Ceci interroge alors sur la faisabilité d’une politique de voisinage sans les institutions.
En effet, la P.E.V. souffre d’une incohérence fondamentale dans la mesure où son objectif se situe dans la volonté de rendre l’identité des voisins proche de celle des États de l’Union. Cette condition assure une efficacité à la coopération tout en n’obligeant pas à s’engager dans une nouvelle politique d’élargissement. D’ailleurs, les États montrent aussi un intérêt tout à fait différencié et utilisent cette P.E.V. à leur guise 15 . De surcroît, la P.E.V. fait front à de nombreuses divergences. Chaque État membre préfère défendre son propre voisin. Cet état de fait explique d’ailleurs la critique opposée à la supposée trop grande autonomie de la Commission européenne en la matière.
L’évolution de la P.E.V. dépend donc de la volonté politique de chaque État membre, c’est-à-dire de la persistance ou non du choix d’orientation politique initial que nous appellerons l’ Idée d’oeuvre (en l’occurrence, l’instauration de la liberté, favorable à la paix et rendue possible par le processus d’intégration). Or le fait que le traité constitutionnel eût consacré un titre à l’Union européenne et son environnement proche 16 prouve la volonté de constitutionnaliser une politique récente, d’ailleurs largement distinguée de la politique extérieure. En effet, l’Union envisage d’exporter son propre modèle historique. Evitant un affrontement direct, la Commission européenne a accru sa marge de manœuvre via des instruments du premier pilier. Sur le fondement d’une diplomatie douce (soft diplomacy), les valeurs et normes de l’Union sont inscrites dans la majorité des programmes de coopération extérieure. Sur le fondement de ses avancées d’ordre constitutionnel, apparaît alors, et de façon plus globale, le véritable fondement de l’identité européenne. La logique de l’identité constitutionnelle de l’Union européenne, Institution en transition, détermine la fonction de l’Institution. Celle-ci envisage le statut du formel 17 en politique.

Logique de l’identité constitutionnelle de l’Union européenne
Une approche essentialiste et existentialiste de l’Union propose une recherche pragmatique de l’identité de la fondation européenne. L’Union comme Institution est donc considérée comme tout arrangement permanent par lequel, à l’intérieur d’un groupement social déterminé, des organes disposant d’un pouvoir de domination sont mis au service des buts intéressant le groupe, par une activité coordonnée à celle de l’ensemble du groupe. Ainsi, source d’une politique publique constitutionnelle , la puissance publique communautaire s’institutionnalise progressivement. Elle constitue l’instrument de la politique des politiques, celle qui donne du sens à l’ être et constitue son identité. L‘ être est en effet soumis à l’Idée d’oeuvre qui conditionne son engagement. La sphère de l’Idée constitue le cœur de l’identité constitutionnelle et de sa compréhension. La cohésion immédiate (identité) trouve une cohésion dans la durée (le pouvoir). La puissance permet son déploiement dans la durée. Ainsi, analyser la puissance publique dans le cadre de l’Union exige d’entendre l’ être comme mobilité, en liant la Raison et l’action. Corrélativement, le problème de l’être de l’identité sera perçu à l’aune du temps et de la durée, révélant ainsi l’identité dans le temps long et dans la continuité.

Identité européenne et temps long
Considérant l’identité européenne acquise dans le temps long, notre postulat impose de se fonder sur une lecture du passé de l’Union. En effet, à se désancrer de son origine, l’Union a fini par perdre le sens de son avenir, ainsi que sa capacité politique 18 . Celle-ci dépend de la dynamique d’intégration européenne, qui ne renvoie pas à un être, mais à un mouvement soumis à des conflits. Le mouvement de la contradiction assure la création de l’identité. Dans le cadre de l’Union, le commencement est pris en lui-même, mais non en vue d’une quelconque fin. Le processus d’augmentation des interactions va dans le sens d’un effacement des limites entre le système des organisations internationales et l’environnement constitué par les États-nations qui sont leurs membres. Il semble irréversible compte tenu de l’effet d’engrenage et de celui de l’acquis communautaire. Il ne se fonde pas sur un résultat, mais sur l’action devant mener à ce résultat. Dès lors, la primauté de l’avenir va au rebours du temps 19 . En effet, la pensée de l’avenir donne son sens au présent (et même au passé). L’idée de nature, comme processus caché, se découvre à la fin comme possédant en lui-même l’orientation vers sa propre fin. Postuler l’unité du discours et l’unité de l’être oublierait en effet de lier l’Idée à l’action. Ainsi, l’identité concrète, née de la Raison et de l’entendement, est un processus menant au devenir. L’appréciation temporelle exclut cependant toute tentation de présupposition spéculative. A côté des mécanismes d’inertie institutionnelle, la puissance publique, révélatrice privilégiée du changement, devient le vecteur d’une dynamique d’institutionnalisation. En tant qu’instrument, elle permet ainsi de stabiliser des processus à travers lesquels les institutions évoluent de façon incrémentale, via des dynamiques d’adjonction institutionnelle et de conversion institutionnelle. Les politiques publiques évoluent en effet le plus souvent de façon graduelle. Les décisions ne seront pas toujours prises en fonction de leur adéquation avec des objectifs précédemment fixés, mais au regard des alternatives proposées dans une situation particulière. Elles provoqueront seulement de petits ajustements incrémentaux afin d’améliorer une action publique existante, et sans la remettre en question. Une succession de petites décisions limitées dans leur portée permettra de réduire significativement les incertitudes liées à chaque décision publique. Moins risquées, elles pourront finalement produire des transformations substantielles.
Or malgré une amorce d’institutionnalisation, la puissance publique européenne, développée sur le fondement de la méthode communautaire, reste inaboutie. De plus, elle n’est pas inhérente à l’Institution communautaire. Elle procède initialement d’une délégation des États membres dotés du pouvoir d’autodétermination constitutionnelle. En ce sens, elle n’est pas une Institution. Tributaire des relais étatiques, l’exercice de la puissance publique au niveau communautaire a transformé sa représentation, originellement nationale, unitaire, indivisible dans la tradition républicaine française. Le système des organes demeure pourtant incomplet. Un gouvernement européen ne peut dégager un intérêt commun européen permettant un arbitrage, une action rapide d’une seule voix fondée a priori sur une identité collective.
L’Union européenne se trouve toutefois indiscutablement engagée dans un processus de constitutionnalisation. L’ordre constitutionnel européen comporte une dimension essentialiste. Il se fonde en effet sur une notion large de la Constitution. Or le constitutionnalisme définit ainsi l’idéologie selon laquelle la Constitution constitue le moyen de limiter le pouvoir et garantit ainsi la liberté-autonomie. Elle peut d’abord se comparer à la Constitution française qui, prise au sens large, signifie le bloc de constitutionnalité. Existentialiste, l’ordre constitutionnel européen se déploie cependant progressivement, ce qui exige une lecture pragmatique de l’institutionnalisation de l’Union. Elle se construit selon une logique qui n’est pas toujours préétablie, et dans une reconstitution permanente de son identité. La Constitution renvoie alors à un ordre constitutionnel.
La Décision ne relève pas seulement de négociations entre gouvernements intéressés (ce qui correspondrait seulement à une conception hobbesienne de la société moderne), mais également d’une politique publique constitutionnelle. Afin de mieux comprendre les dynamiques des réformes des traités, une position non-hobbesienne décrit alors la société comme d’un haut niveau de complexité fonctionnelle. Inscrite dans un processus de long terme, cette politique publique émerge dans un système juridique polycentrique. L’acquis constitutionnel communautaire révèle donc, a posteriori, l’impact juridique de l’intégration européenne sur les nouvelles politiques publiques et les administrations des États membres.
Ainsi, nous considérons que l’objet de la Constitution ne consiste pas seulement en la détermination de la forme de gouvernement de l’État. Celle-ci ne constitue pas non plus seulement l’instrument de gouvernement de la puissance publique. Plus exactement, elle peut répondre à ces fonctions dès lors que la puissance publique a atteint un niveau d’institutionnalisation approprié. Elle peut transcrire, dans le temps, l’institutionnalisation de la puissance publique. Elle ne peut cependant la légitimer par sa fonction symbolique que dans un second temps. Par conséquent, le moment constitutionnel ne doit pas être confondu avec le temps de l’institutionnalisation de l’autorité. L’analyse institutionnelle permet ainsi de démontrer l’insuffisance du contractuel pour encadrer la réalité sociale. Elle propose une autre approche du phénomène constitutionnel. Contrairement au contrat, l’Institution, droit non contractuel mais statutaire, s’installe dans la durée, pour sa constitution, comme pour son fonctionnement, par des opérations à procédure. La naissance juridique de chaque Institution repose sur une opération de Fondation soutenue par une volonté commune. Par cet acte de fondation, et en créant un corps stable, l’Institution pourvoit, en même temps, le Pouvoir d’une forme de Constitution. Le besoin de durer dans la stabilité et de ralentir la marche permet les équilibres sociaux destinés à économiser le Pouvoir.
Or l’ambiguïté propre au temps des fondations (1950-2000) a conditionné la puissance publique communautaire originelle. Son identité est alors spéculative. Elle désigne un procès dialectique, et non dogmatique ou intuitionniste, une réalisation progressive de soi-même. Ainsi, le moment spéculatif est d’abord celui où l’identité prend conscience de soi-même et de sa présence active tout au long d’un processus. Le commencement n’est cependant pas présupposition. La fin peut être posée comme le principe de commencement et le moteur de la progression. Elle joue un rôle moteur dans la mise en œuvre de la fin. Le fondement constitue une identité née du mouvement. Le présent dépend de son histoire. En effet, l’identité spéculative comme vie, négativité et mouvement infini, est encore sans essence et sans fondement. L’ être, immédiat, demeure à la merci de l’advenir de son être-autre. Le spéculatif doit cependant être perçu comme fondement. Immanent depuis le commencement, il est immédiat indéterminé. L’identité est la contradiction consciente de soi comme nécessaire. Dès lors, toute présupposition sera toujours annihilée. La logique est alors l’expérience de l’identité. Négativité et mobilité, elle se dégage de toute présupposition ou entendement. L’identité spéculative européenne se meut en deux dimensions : la conscience de soi d’une totalité de la contradiction sous l’initiative du sens et de son logos. L’Idée naît au travers de son effectivité. En l’occurrence, l’Union constituerait un pouvoir organisé au service d’une œuvre à réaliser, et répondant à une dynamique d’imprégnation, révélée dans le cadre de la politique de voisinage.
Notre analyse institutionnelle rompt ainsi avec la lecture néo-institutionnaliste proposée en science politique. Elle envisage alors une réflexion critique sur la nature de la contrainte juridique dans le cadre de l’Union. Statiques et objectivistes, la plupart des analyses de l’État ne parviennent pas à expliquer le changement. Ces modèles doivent donc être associés à une conception, non plus seulement normative, mais pragmatique, qui tient compte de l’aspect temporel. L’analyse de l’institutionnalisation de l’Union européenne se fonde alors sur une approche dynamique de l’exercice de la puissance publique, perçue sous l’angle du temps, de la durée et de l’équilibre 20 . Les fondements de la continuité se retrouvent du côté de l’opération de fondation (processus davantage formel que coutumier). Ainsi, l’autorité est inhérente à l’Institution. Par conséquent, le moment institutionnel, comme transcription de l’Institution politique au nom de laquelle le pouvoir commande, s’oppose ici au moment constitutionnel comme acceptation du pouvoir en-soi. Cette pensée démontre la valeur politique des dissensions entre les groupes d’individus. Elles dynamisent les rapports sociaux. L’ordre concret sert de limite pour le Pouvoir et les libertés. En effet, il implique plus que l’existence de fait des gouvernements : l’existence de droit du principe d’autorité.

Avenir de l’Union et fondement pour-soi
L’avenir de l’Union et son fondement pour-soi pose la question du phénomène de la continuité de la fondation et de celui de sa légitimité. Le lien entre la liberté politique et le fondement pour-soi repose sur la distinction entre l’ être et le devoir-être européen qui n’est pas indépendante du temps et de la réalité sociale. Pourtant, se demandant si le Droit était le fruit du hasard ou de la nécessité, Georges Vedel concluait qu’il naissait d’une libre Décision 21 . Selon lui, il enchaînerait l’avenir dans une nécessité équivoque ou dans les contraintes réductrices du hasard. Si l’impuissance publique de l’Union semble entraîner une certaine rigidité dans l’action des pouvoirs gouvernementaux, ce fondement pour-soi est-il alors le fruit du hasard ou de la nécessité ?
Considérons que la stabilité sociale de l’Union européenne ne résulte pas d’un texte constitutionnel. Elle provient d’un mouvement lent soumis à des dissensions. Rappelons ainsi que le processus institutionnel européen relève du temps long. La stabilité sociale provient aussi d’un mouvement uniforme des transformations d’un système social ordonné. Dès lors, l’Institution ne signifie pas l’immobilité absolue, mais l’évolution laissant subsister une forme générale des choses. Le but fondamental de l’Union consiste à permettre la réalisation durable de son Idée d’œuvre qui dépassera la durée de vie des fondateurs. A ce titre, la liberté des individus dans l’Union apparaît comme l’un des piliers de la stabilité sociale, notamment parce que l’identité est en perpétuelle refondation. Ainsi, le Droit naît de la continuité, non du hasard. Il répond à une forme d’ utilité . Il provient en effet du politique ou du mouvement social. L’ordre concret européen (représenté par les institutions, les mœurs et la réglementation positive) enchaîne le passé pour l’avenir et dépasse ses propres contradictions. Le fondement pour-soi ne provient donc pas du hasard.
Si la stabilité sociale provient des nécessités, matérialisées par les dissensions, la Constitution révèle aussi la continuité de l’historicité politique. En effet, la formation d’un gouvernement doit tenir compte de l’influence d’ordres politiques constitutionnels anciens. L’analyse de l’ordre concret européen doit donc se détacher de la lecture du présent, afin de comprendre la volonté constitutionnelle du peuple. Ainsi, l’Union, ordre complexe, est auto-générée. Elle repose sur la liberté politique et provient d’un processus supra-rationnel. Le Droit de l’Union ne naît pas du hasard. Il doit tenir compte de l’influence d’ordres politiques constitutionnels anciens. Dès lors, la stabilité de l’Union européenne ne repose pas sur un texte constitutionnel. Elle l’acquiert en s’institutionnalisant. En effet, l’ordre social constitue le produit de plusieurs éléments. S’influencent dans la durée, institutions en développement, habitudes et coutumes, lois objectives et forces sociales impersonnelles. Corrélativement, les institutions sociales constituent le produit d’un processus historique complexe. Celui-ci se caractérise par une suite d’expérimentations, d’essais et d’erreurs. Les conditions du développement humain dépendent alors de la compréhension des forces qui soutiennent l’ordre social. En effet, les institutions de la liberté émergent d’une évolution spontanée liée à la connaissance. Celle-ci est encastrée dans des traditions et institutions héritées. La connaissance cumulative incarne les règles, institutions et les expériences des générations précédentes. Ainsi, la liberté politique, au sens de participation à la détermination des lois et des politiques, ne correspond pas à la liberté intérieure ou à une conception de la liberté comme pouvoir d’agir. Elle repose sur une volonté de puissance favorable à l’individu dans le groupe.
Le processus d’avancée culturelle dépend totalement de l’absorption et de la transmission de l’héritage culturel dans le temps 22 . L’expérience sociale (ou tradition) prévaut alors sur la raison. La civilisation n’est pas la création d’un esprit raisonnant. Il est le résultat inattendu et involontaire du jeu spontané d’innombrables esprits, à l’intérieur d’une matrice de valeurs, de croyances et de traditions non rationnelles ou supra-rationnelles 23 . Dans l’Union, la préservation du gouvernement libre et de la société civilisée dépend de la bonne volonté d’être gouverné par certaines règles de conduite individuelle et collective héritées. L’origine, la fonction et le motif de ces normes ne peuvent donc être totalement appréhendés. Par conséquent, l’activité gouvernementale consiste à maintenir un ordre social cohérent, dont les parties ne sont plus en conflit. Leur intégrité est en effet générée et soutenue par des principes atemporels. La garantie des droits ne peut être assurée en dehors d’une communauté donnée 24 . L’évolution historique ne saurait se réduire aux préceptes moraux (l’histoire enseigne la prudence, non des principes) 25 . L’histoire est effectivement l’essence distillée des expériences cumulatives des générations précédentes. Le mouvement constitué n’a pas conscience, qu’à sa base, existe un état social indispensable à son épanouissement. Corrélativement, l’influence d’ordres politiques anciens prouve l’échec de la Constitution à devenir un ordre institutionnel, ce qui interroge aussi sur la portée de sa dimension symbolique. Seule la constitution politique change. La constitution sociale reste immuable, donc l’institutionnalisation de ces principes ne passe pas par leur constitutionnalisation, mais davantage par leur capacité à former une tradition socioculturelle. Fondée par le mouvement social-historique, cette tradition repose sur l’influence d’ordres politiques constitutionnels anciens.
Ainsi, ce qui est premier n’est pas l’Institution. Le fondement pour-soi de l’Union repose sur la conduite. Ses pratiques sont repérables dans des réalités institutionnelles diverses. Le contournement de la question de l‘ État permet et exige ainsi de retrouver celui-ci comme élément d’un dispositif plus large, à l’intérieur duquel il tiendrait une place non exclusive. Si la constitution politique de l’Union européenne subit des changements, la constitution sociale reste permanente et stable. Par conséquent, la Constitution ne peut prévoir ou favoriser elle-même l’apparition de nouvelles exigences. Afin d’instaurer la volonté du peuple, elle doit donc davantage permettre l’intelligibilité de cette volonté. Le pluralisme politique admet ainsi la pluralité axiologique (chère au libéralisme moderne). Il exige de la part des institutions de prévoir les lieux d’expression des visions respectives non pas du bien et de la justice, mais de l’ utilité favorable à la conservation de l’Union.
L’étude de l’ ordre concret européen permet surtout de comprendre que le politique institue le Droit et non l’inverse. Le processus d’élaboration de la loi suprême a reflété l’acquisition, progressive, de l’autorité constitutionnelle nécessaire pour produire du Droit inédit et au nom du peuple . Ainsi, la base de l’autorité se trouve dans le consentement des gouvernés. Les institutions primitives dont le Droit est coutumier, prennent conscience de leur durée dans le passé. Le régime d’États en prendra conscience dans l’avenir. Par conséquent, le cas de l’Union montre que la puissance publique s’inscrit dans la durée. Elle prend conscience de son Pouvoir en se référant à son passé. Si les institutions existent en tenant compte de leur passé, le régime de l’Union en prend conscience dans l’avenir. La stabilité sociale est donc le résultat des dissensions, mais aussi de la continuité de l’historicité politique.
Ainsi, le cas de l’Union montre que la processualité de l’Idée parcourt trois degrés : l’immédiateté, la médiation et la restauration de l’unité (l’Idée absolue). Elle passe alors par trois temps : celui de l’intention, celui de l’engagement dans le statut et enfin celui de l’échappement de l’impasse. L’identité spéculative n’est effective que dans son autre. En effet, le seul fondement est le mouvement perpétuel : absence et dégradation de l’Identité spéculative. Le fondement constitue donc une identité née du mouvement. Le politique se fonde en effet sur l’administration des choses. Il révèle la dimension polémique des rapports humains, et l’homme comme un être dynamique et risqué. En ce sens, le système de l’organisation sociale est orienté vers le progrès de la civilisation. Dès lors, il ne procède pas de normes pouvant conférer le droit de disposer de la vie d’autrui. Le politique désigne la forme du Pouvoir qui ne renonce pas à son plein exercice. Le Pouvoir manifeste son autorité politique avec les moyens normaux afférents : la puissance, la contrainte et, dans les cas extrêmes, la violence. Dès lors, est légitime un pouvoir pouvant protéger les individus dans la collectivité dont il a la charge. Par ce processus, se dégage un consensus suffisant pour rendre la société gouvernable. En ce sens, l’Union ne sera pas nécessairement légitimée par la rationalité juridique. Elle repose sur le lien gouvernants-gouvernés affermi par des relations d’autonomie-participation.
Ainsi, les éléments constitutifs de la légitimité font l’objet d’une redéfinition permanente par les acteurs en conflit. Contrairement aux affirmations libérale et normativiste, la Décision précède la norme. Il ne perdure toutefois pas de Décision politique sans une visée juridique. L’analyse de l’Union confirme qu’il n’existe pas d’ordre juridique sans Décision politique. La norme ne constitue qu’un aspect limité ou dérivé de l’ordre concret supra-personnel. Fondée sur une réalité pluraliste, l’autorité de l’Union est inhérente à l’Institution. La légalité n’est donc pas la source de la légitimité (antinomie de la norme et de la Décision). Une Décision sera politique dès lors que d’autres y obéissent ou y adhèrent. L’intersubjectivité se retrouve alors dans le lien gouvernants-gouvernés. Ces deux ensembles apparaissent extensionnellement égaux mais intentionnellement distincts.
Cette vision peut être rapprochée de la possibilité ouverte à chaque citoyen d’exercer un archè. Cependant, le gouvernement n’est pas perçu comme une partie sur le tout (vision d’Aristote). Le mouvement historique européen signifié dans le politique institue donc le Droit dans un second temps. L’Union, entité historique, et non légale, se trouve engagée dans une lutte pour sa survie et sur le long terme. La norme de jure est subordonnée au pouvoir de facto et à la volonté politique incarnée dans la décision du souverain. Elle institue le Droit mais n’est pas instituée par celui-ci. Le postulat du Droit comme facteur d’identité politique européenne (patriotisme constitutionnel 26 ) peut alors être réfuté.
En revanche, la Constitution est le statut de la personne juridique qui matérialise l’Idée d’œuvre, c’est-à-dire la liberté des citoyens. L’identité du statut se construit par la liberté. Seul le politique semble conditionner la nécessité de la stabilité et la fin de l’impuissance publique. La synthèse interprétative de la démocratie dualiste permet aussi de comprendre la volonté constitutionnelle du peuple en situation, sans s’affranchir de toute situation temporelle. Le peuple n’est plus fiction utile à la légitimation mais acte politique . Progressivement, la puissance publique acquiert l’autorité constitutionnelle nécessaire pour produire du Droit inédit et au nom du peuple. La base de l’autorité se trouve donc dans le consentement des gouvernés. Le lien gouvernants-gouvernés se révèle dans le cas de l’Union, entité historique, et non légale. Engagée dans une lutte pour sa survie, et sur le long terme, ses normes de jure sont subordonnées au Pouvoir de facto et à la volonté politique. Si l’origine des crises peut être étudiée dans le cadre de la continuité historique, la dimension conflictuelle du politique ne peut disparaître en niant son existence. L’enjeu principal de la politique consiste donc en la domestication de la dissension favorable au fondement pour-soi. Elle institue le Droit. Elle n’est pas instituée par celui-ci. Tenant compte des mutations actuelles inscrites dans l’ordre constitutionnel européen, l’Identité devenue est transcrite dans la politique publique constitutionnelle. La mise en forme constitutionnelle des relations politiques instaure la mise en place et la pérennité d’une dépossession au cœur de la représentativité politique : la démocratie continue.
Ainsi, éprouvée, l’identité constitutionnelle se montre. Elle ne se définit pas. L’identité collective n’est pas un présupposé donné ni une image mythique dont on essaierait de forcer l’adéquation à la réalité. Considérée comme une qualité de l’action collective, elle peut changer de forme et de contenu à mesure que des défis historiques se présentent et que des acteurs nouveaux entrent en scène. Dès lors, le Droit ne correspond pas à un catalogue de propositions impératives obligatoires pour les individus et ne nécessitant aucune justification profonde autre que la volonté des gouvernants ou la force. Aussi la rationalité est-elle toujours une forme de continuité car elle se conforme aux règles antérieures. Elle justifie le changement en tenant compte de valeurs anciennes. Une autorité demeure toutefois nécessaire dès lors que le devoir-être est déduit de l’ être . Le concept de nature s’entend ici comme celui de l’ordre pur, ce qui diffère de la pensée d’Aristote. Le temps devient donc un obstacle à surmonter et un appel à un certain devoir-être générateur d’obligations.

La fonction de l’Institution
La fonction de l’Institution s’entend comme le principe permettant le développement concret des constructions intellectuelles en rapport avec la logique de l’identité. Ces idées structurent l’action publique, d’où la notion d’ idéalisme stratégique . Elles confèrent aussi un statut au formel.

L’idéalisme stratégique
« « L’idéalisme stratégique » devrait continuer à guider l’Union européenne dans la cadre de la P.E.V. » 27 . En ce sens, les idées structurent l’action européenne. Corrélativement, l’institutionnel a pour fonction d’organiser le lien social, en tenant compte de la fondation comme horizon. La puissance de l’autorité tient à un certain rapport à cette sphère passée, mais aussi à celle à venir. Dès lors, la liberté, pouvoir faire très concret, est sous-tendue par l’expérience politique. En effet, au sens propre, elle est le pouvoir de décider soi-même des affaires humaines en participant, avec ceux qui le veulent, au gouvernement de la chose publique. Ainsi, le donné produit des règles fondées directement sur la nature sociale. Au contraire, le construit permet d’adapter, de faire évoluer ces données brutes en vue de les rendre conformes aux besoins sociaux changeants. De ces deux objets distincts, le premier sera, principalement, œuvre de connaissance, le second, principalement aussi, œuvre d’action.
L’évolution du groupe social, de l’Institution qu’est l’Union et, corrélativement, de l’autorité qui la dirige, n’est cependant pas linéaire. Devant une situation de crise, renouer le fil rompu de la tradition peut notamment être utile. La révolution constitue alors un événement permettant de maintenir l’importance de l’autorité. Elle serait, en quelque sorte, une nouvelle fondation qui conférerait un sens à l’histoire, à une tradition, en lui donnant la force supplémentaire de l’autorité. La conception de l’histoire désigne un processus ayant une direction prévisible et une fin déterminable. L’autorité est liée à la fondation. L’acquisition de l’autorité constitutionnelle est nécessaire au respect de la contrainte juridique. Ce rapport au temps permet d’envisager l’adhésion subjective qui garantit le commandement et l’obéissance. Le construit permet donc d’adapter, de faire évoluer ces données brutes en vue de les rendre conformes aux besoins sociaux changeants.
La politique publique institutionnelle propose ainsi une structure qui est une matrice de rationalité. Elle repose sur la rigueur des mécanismes mais aussi sur l’adaptabilité aux contraintes historiques. S’opposent l’autonomie des enjeux de légalité et les vagues successives d’individus. Par conséquent, avec le temps structural, est directement introduite la problématique de l’interprète et la question de l’attente d’un futur 28 .
Dès lors, l’institutionnel a pour fonction d’organiser le lien social tenant compte de l’avenir comme horizon pour les manœuvres. La liberté est ainsi un pouvoir faire très concret, sous-tendu par l’expérience politique. La liberté au sens propre étant de pouvoir soi-même décider des affaires humaines en participant, avec ceux qui le veulent, au gouvernement de la chose publique. Elle se rattache à la notion ancienne de Constitution qui désigne la reconnaissance de la manière dont les gens sont déjà constitués par leur assemblage de lois, d’institutions et de coutumes fondamentales. Le donné produit des règles fondées directement sur la nature sociale. Au contraire, le construit permet d’adapter, de faire évoluer ces données brutes en vue de les rendre conformes aux besoins sociaux changeants. L’action et la connaissance restent indissolublement pénétrées l’une de l’autre. Le Droit tient compte de l‘ ordre concret et en révèle les principes essentiels. A la morale formelle de Kant (qui ne tient pas compte de l’éthicité), opposons, dans notre analyse de la politique publique institutionnelle, l’ effectuation (ou la réalisation effective) de la liberté. En effet, les conditions politiques et sociales de l’existence font que les normes morales peuvent acquérir un sens. Il n’existe pas d’autonomie du politique. Par conséquent, en s’éloignant du civisme rousseauiste, il est possible de penser qu’il n’existe pas d’évidence du bien commun. En tant que telles, les lois ne garantissent pas suffisamment la permanence d’une communauté. Afin de donner une mémoire à l’espace politique, la nécessité de l’autorité devient essentielle. Au sens propre, celle-ci entraîne une soumission non dépendante de l’usage de moyens extérieurs de coercition. Elle incline en effet les volontés en gagnant leur assentiment par une sorte d’ascendant. N’entre aucun élément de contrainte. Ainsi, l’assentiment repose sur l’instigateur d’actions, et l’idée d’augmentation. L’autorité augmente la fondation. En effet, l’espace de liberté qu’une fondation politique fait émerger désigne ce qu’elle doit accroître. L’acte de fonder sécrète nécessairement sa propre stabilité, sa propre permanence. Dès lors, l’autorité n’est, plus ou moins, qu’un des instruments de l’augmentation, en vertu de laquelle toutes les innovations et modifications restent liées à la fondation. Si celle-ci lie le politique dans l’espace, l’autorité le lie dans le temps. Elle lui confère un lest dans le passé, une profondeur.

Le statut du formel en politique
Le statut du formel détermine la manière selon laquelle les Idées peuvent s’imposer en politique. Si le Droit naturel correspond à une idée intemporelle caractéristique de l’espèce humaine, l’hypothèse d’un Droit naturel à coutume variable est rejetée dans le cadre de l’Union européenne. La réactualisation de la pensée antique de l’action s’inscrit alors dans un processus détaché de ce qui doit être . La définition de la liberté politique a en effet permis d’envisager la façon dont est appréhendé le politique. La satisfaction des besoins suppose la reconnaissance de l’Idée d’œuvre nécessaire à la délibération et à la possibilité d’un commencement. Une conception substantialiste du Pouvoir (socratique et complétant la vision athénienne de la citoyenneté) considère que le droit de diriger s’inscrit dans un ordre dépassant celui de la subjectivité. L’objectivité ne provient pas d’une autorisation, mais d’une transcription de la continuité de la Fondation.
L’effectivité des normes dépend d’abord d’une justice dans la pratique du pouvoir, qui exige un lien entre contingence et prudence, c’est-à-dire une réflexion continue sur les conditions de possibilité de la liberté politique. Celle-ci suppose donc une culture des droits, et l’existence de procédures permettant de contester les décisions du Pouvoir. La prudence des grands devient nécessaire à l’intérêt, mais à la même hauteur que les désirs du peuple. En outre, la finalité de l’Institution consiste davantage en sa conservation et en son accroissement. Le formel permettrait au contraire de nier toute responsabilité face aux événements. Ainsi, la fonction de l’Union comme Institution est de se poser comme structure, c’est-à-dire comme le principe permettant le développement de constructions intellectuelles en rapport avec la logique de l’identité. Elle exige alors de tenir compte du temps structural. Elle organise le lien social non détaché de l’avenir comme horizon pour les manœuvres. La puissance de l’autorité tient donc à un certain rapport à cette sphère passée. Par conséquent, le discours juridique doit être consacré à la célébration d’un temps du droit comme un temps long. Celui-ci se distingue des temporalités sociales et politiques, nécessairement inscrites dans l’éphémère : le conjoncturel. Corrélativement, le formel est chargé d’assurer la permanence. Il ne garantit toutefois pas lui-même l’adhésion à l’Union européenne. L’ambivalence du pouvoir démontre alors le décalage entre la nature et le choix. Il pose les limites du formel. De cette problématique apparaît la correspondance entre la nécessité et l’effectivité de la norme.
Ainsi, la politique publique institutionnelle entretient le lien entre les nécessités et les contingences, ce même lien qui est lui-même source de liberté. L’Institution n’apparaît donc pas à un moment précis. Elle est au contraire un aboutissement de l’expérience. Elle est l’institué. Les formes politiques se sont alors adaptées aux besoins sociaux inédits. Dès lors que la conscience politique du groupe deviendra plus exigeante, les gouvernants répondront à une nécessité soumise à l’autorité de droit de la puissance. La légitimité n’est alors plus imaginée pour le seul profit du prince. Elle lie au contraire les gouvernants aux gouvernés. Cette vision révèle alors les causes à l’origine de la force ou de la faiblesse du groupe. Le Droit se trouve donc à l’origine des besoins de celui-ci. Dès lors, en accordant à l’homme le libre exercice de ses droits, il garantit la liberté de tout préjudice. Il punit en même temps l’excès de liberté.
Si les Idées s’imposent afin de défendre l’individu contre les empiètements de l’autorité, la justice doit s’adapter aux contingences. L’effectivité des normes dépend d’une justice dans la pratique du pouvoir, qui exige un lien entre contingence et prudence, c’est-à-dire une réflexion sur les conditions de possibilité de la liberté politique. La prudence désigne ici la capacité à formuler des statuts qui résisteront au temps pour acquérir l’autorité dont jouissent déjà les coutumes. La liberté suppose donc une culture des droits, et l’existence de procédures permettant de contester les décisions du Pouvoir. Dès lors, la non-domination peut désigner une forme de Pouvoir qui s’apparente au contrôle dont jouit une personne sur sa propre destinée. Elle est alors attestée par la présence des institutions la garantissant. La finalité de l’Institution consiste davantage à la conservation et à l’accroissement de l’Union. Par conséquent, le formel permet au Pouvoir de nier toute responsabilité face aux événements. L’ambivalence de l’exécutif réside donc dans cette manière d’assumer et de fuir simultanément la responsabilité.
Dans l’Union, le lien entre le réel et le formel semble avoir été dissocié, contrairement à ce qu’affirmait la pensée aristotélicienne. La prudence a cessé d’être une valeur morale. La reconnaissance de la nécessité ne doit cependant pas dissocier la forme et la fin. La politique publique institutionnelle de l’Union répond aux nécessités, même si l’action de la puissance publique communautaire peut se détacher de tout formalisme. Par conséquent, l’espace de liberté qu’une fondation politique fait émerger doit s’accroître. La politique publique institutionnelle trouverait son sens dans le fondement pour-soi. Si la domination est une structure de commandement et d’obéissance qui implique des gouvernants et des gouvernés, le Pouvoir est une structure plus abstraite et impersonnelle qui ne s’approprie pas. Aptitude des hommes à agir et de façon concertée, il est légitimé par l’autorité inhérente à l’Institution. Le processus, qui seul rend significatif tout ce qu’il lui arrive, a ainsi acquis un monopole d’universalité et de signification. Le cas de l’Union montre donc que la puissance publique, inscrite dans la durée, prend conscience de son Pouvoir en se référant à son passé. Les institutions existent en tenant compte de leur passé. Le régime de l’Union en prend conscience dans l’avenir. Le Pouvoir renvoie à la capacité de structurer les contextes d’interaction à son avantage.
Olivier Cassagnau Maître de conférences à l’Université de Bordeaux III Michel de Montaigne
La logique du fédéralisme et les relations entre institutions qu’elle sous-tend : un modèle pour l’Europe politique de demain ?
Le concept de fédéralisme désigne un système politique organisant au sein d’un pays les différents niveaux de gouvernement autour d’un certain nombre de missions et de compétences dont la répartition est le fruit d’un accord contractuel – sous la forme d’une Constitution – entre des instances de pouvoir, certaines relevant de l’autorité de l’État fédéral, d’autres de celle des États fédérés. Ce système n’est guère facile à définir tant sa logique – diamétralement opposée à celle du modèle centraliste incarné par excellence par la France jacobine d’avant les lois de décentralisation de 1982 – est parfois complexe et paradoxale du fait de l’imbrication de certaines structures décisionnelles et des conflits que le partage des compétences ne manque pas d’engendrer.
Dans son ouvrage The European Union and British Politics, Andrew Geddes, professeur à la Chaire d’études en politique et en communication de l’Université de Liverpool, propose pour le fédéralisme la typologie suivante :

« On peut mettre en relief cinq traits principaux dans un système fédéral de gouvernement :
°Deux niveaux de gouvernement, l’un général et l’autre régional °La répartition formelle de l’autorité législative et exécutive et des sources de revenus entre les deux niveaux
°Une Constitution écrite °Une Cour suprême ou constitutionnelle pour régler les disputes entre les deux niveaux
°Des institutions centrales, y compris une législature bi-camérale au sein de laquelle la chambre haute incarne ordinairement la représentation territoriale, comme c’est le cas pour le Sénat des États-Unis et le Bundesrat allemand. 29 »

Il existe des différences significatives entre le fédéralisme de certains pays européens — caractérisés par la présence d’un État respectant le principe de péréquation fondé sur une certaine solidarité et une certaine redistribution entre les régions — et le fédéralisme américain, davantage fondé sur la concurrence économique et sociale entre les espaces, et où l’État fédéral occupe surtout la fonction d’arbitre entre les entités concurrentes. Toutefois, les ressemblances l’emportent sur les différences car, dans les deux systèmes, l’État fédéral demeure normalement dépositaire des pouvoirs constitutifs de la souveraineté nationale, parmi lesquels on citera le pouvoir de battre monnaie, celui d’entretenir une force armée, une police et une justice ayant compétence sur tout le territoire ainsi que celui de disposer d’un corps diplomatique.
Les pouvoirs délégués aux États fédérés et autres provinces sont souvent considérés comme présentant un intérêt moins immédiatement vital pour la sécurité et l’intégrité de l’État même si leur importance dans la vie des citoyens peut être très grande et leur influence sur le climat social considérable. En outre, le gouvernement fédéral estime que leur exercice s’effectue de manière plus justifiée et plus efficace au niveau local que national en raison d’une plus grande proximité entre les institutions et leurs usagers. Même dans les cas où les pouvoirs locaux se montrent en réalité moins efficaces et moins intègres que les autorités nationales, le gouvernement fédéral peut préférer ne pas assumer les missions concernées afin de ne pas être accusé de rompre l’équilibre parfois fragile entre les pouvoirs relevant de la compétence de l’État fédéral et ceux traditionnellement assignés aux États fédérés.
Parmi ces tâches déléguées aux États fédérés, on pourra citer par exemple l’entretien d’une police et d’une justice locales, l’assurance sociale, l’enseignement, les questions religieuses et la politique environnementale. Nous ne nous livrerons pas ici à une description détaillée de ces missions, mais nous étudierons directement la hiérarchisation existant entre les pouvoirs conférés à l’État fédéral et ceux confiés aux instances fédérées, puis la manière dont les hommes politiques européens peuvent envisager leur plan de carrière dans un système fédéral à l’échelle européenne, enfin la dimension quelque peu incantatoire du fédéralisme, qui constitue à la fois une de ses limites, mais aussi une de ses forces, dans la dichotomie apparente entre pouvoir réel et pouvoir symbolique. Les exemples choisis ne se cantonneront pas aux seuls pays de l’Union européenne, tant certains principes généraux du fédéralisme s’appliquent à d’autres États du monde.
En s’intéressant tout d’abord à la hiérarchisation entre les prérogatives du pouvoir fédéral et celles des instances fédérées, il faut dire que, si les structures gouvernementales des États fédérés sont souvent identiques de par leur nom et leur forme à celles de l’État fédéral, elles ne sont pas symétriques du point de vue de leurs prérogatives, sauf peut-être dans le cas très particulier du fédéralisme belge, conçu comme une politique de la « dernière chance » face au danger de séparation entre Wallons et Flamands.
Pour prendre un exemple américain, disons que si l’État du Maryland et l’État fédéral américain disposent tous deux d’une Cour suprême, les décisions rendues par la Cour suprême des États-Unis d’Amérique priment sur celles rendues par la Cour suprême du Maryland et ce, même si la Cour suprême des États-Unis n’entretient pas avec son équivalent dans le Maryland un rapport de supériorité hiérarchique intrinsèque, à la différence de ce qui se passe en France, où les préfectures reçoivent des instructions directement du ministère de l’Intérieur à Paris.
En d’autres termes, un arrêt prononcé par la Cour suprême d’un État fédéré peut être cassé par les juges de la Cour suprême de Washington — que l’on consulte en dernier ressort — alors que l’inverse n’est pas vrai. La notion de fédéralisme suppose une répartition claire des pouvoirs avec, au sommet, les décisions qui relèvent des institutions de l’État fédéral et, à la base de la pyramide, celles qui sont laissées à l’appréciation des autorités des États fédérés. L’absence d’une telle division des tâches supposerait que l’on se trouve non dans un État fédéral mais dans un État confédéral, dont les parties constituantes exercent des prérogatives identiques qui se chevauchent, ce qui pourrait être le cas en Belgique si les nationalistes flamands favorables à la dislocation de l’État belge et au transfert de ses compétences à un État exclusivement néerlandophone, encore à créer, obtenaient gain de cause.
Si ce partage décisionnel existe, il faut tout de même avoir conscience qu’il ne s’exprime pas avec la même force dans tous les systèmes fédéralistes, notamment dans les pays où les équilibres humains sont fragiles. Ainsi, dans leur étude des particularités du fédéralisme suisse, Yannis Papadopoulos, Sylvia Kobi et Isabelle Moroni reprennent la distinction faite en 1984 par le Néerlandais Arend Lijphart qui, réfléchissant à la manière dont les États inscrivent les processus décisionnels dans l’espace public et justifient leurs orientations auprès des citoyens, opérait une distinction entre un « modèle majoritaire » et un « modèle de consensus ». Ils écrivent :

« L’architecture institutionnelle du modèle majoritaire tend à concentrer le pouvoir politique dans l’État central, et en son sein au gouvernement, alors que celle du modèle de consensus repose sur une diffusion, un partage du pouvoir politique, entre l’exécutif et le législatif, l’État central et les entités constituantes, etc.... C’est tout simplement le règne légitime de la majorité qui fonde les démocraties majoritaires alors que, par opposition, les démocraties de consensus sont conçues de sorte à éviter toute forme de « tyrannie de la majorité » 30 .

Le modèle de consensus est particulièrement bien adapté aux pays dont les parties composantes ont conservé pratiquement depuis la fondation de l’État-nation des prérogatives historiques qui témoignent d’une partition de la population selon des lignes linguistiques ou culturelles que l’on ne retrouve pas forcément dans des pays comme l’Australie et le Brésil, où c’est plutôt l’ampleur des distances entre les diverses régions du pays qui a détermine l’adoption du modèle fédéral, surtout à une époque – le XIX e siècle — où la relative modestie des moyens techniques de communication rendait très problématique l’administration d’un immense territoire. Le modèle de consensus a présidé à l’établissement du fédéralisme suisse fondé sur la forte identité institutionnelle des cantons qui, de par leurs particularismes, sont à l’origine de la fondation entre 1291 et 1393 d’une véritable nation helvétique indépendante de ses puissants voisins allemands français et italiens grâce à la science militaire de ses citoyens que la misère avait poussé à s’employer comme mercenaires dans la plupart des armées d’Europe. Dans le cas suisse, cette volonté d’éviter une «tyrannie de la majorité » se comprend aisément par le fait que la Confédération helvétique possède quatre langues officielles et deux grandes religions, d’où la nécessité de ne pas rompre les équilibres nationaux et locaux rendus difficiles à assurer par l’entrelacement des cantons :

« L’allemand (parlé par 65% de la population) domine dans seize cantons, le français (18%) dans six cantons, l’italien (10%) dans le Tessin, le romanche (1%) dans les Grisons. L’allemand et l’italien progressent en valeur absolue. Les protestants (44% de la population totale) voient leur importance diminuer au profit des catholiques (48%), qui progressent rapidement par l’effet d’une plus forte natalité et de l’immigration de travailleurs étrangers, des Italiens pour la plupart » 31 .

Ces grands équilibres suisses sont d’autant plus épineux que les trois principales langues ainsi que les deux grandes religions sont pratiquées par plusieurs dizaines de millions d’Européens dans d’autres pays du continent, qui plus est limitrophes de la Confédération helvétique et exerçant de toute manière sur elle une influence culturelle. Toute politique qui favoriserait tel ou tel groupe linguistique suisse risquerait ainsi d’être dénoncée comme étant inspirée par des étrangers et comme orientant la Suisse vers les intérêts d’une autre nation européenne, qu’il s’agisse de la puissante Allemagne, de la France ou de l’Italie, ce qui est incompatible avec le sacro-saint principe de la traditionnelle neutralité helvétique.
Un autre pays européen se caractérise par l’application très poussée du modèle de consensus : en effet, il faut noter que le cas belge se caractérise par le principe dit d’équipollence qui stipule que les décisions votées par un Parlement de Communauté ou de Région ont la même force que celles votées par le Parlement fédéral 32 . Cette spécificité est justifiée par le fait que la Belgique abrite deux communautés nationales dominantes – les Flamands et les Wallons – en instance de séparation et pour lesquelles une structure fédérale particulière, pas très éloignée du simple confédéralisme, a dû être mise sur pied, en 1993, à l’occasion de ce qui représente sans doute la plus importante révision constitutionnelle de l’histoire de la Belgique.
Le fait qu’il n’y ait que deux grands espaces d’intérêts divergents en Belgique et, finalement, deux blocs dont aucun des deux n’est outrageusement plus important que l’autre numériquement — même si les Flamands sont nettement plus puissants économiquement que les Wallons — explique la forme quelque peu particulière de ce fédéralisme, intenable dans le cas d’un pays abritant de nombreux groupes humains de taille très variable qui constitueraient autant d’interlocuteurs dans des négociations impossibles à mener. La situation est toutefois compliquée par l’existence de la Région-capitale de Bruxelles, historiquement située en zone néerlandophone mais peuplée d’une forte majorité de francophones, dont la population se retrouverait dans une situation inextricable en cas de partition de la Belgique. Le spectre de l’encerclement de Bruxelles par des milices paramilitaires flamandes a souvent été agité dans les années 1990 — en pleine crise yougoslave – par la presse francophone hostile à une partition du pays, notamment le quotidien modéré La libre Belgique , favorable à une Belgique unitaire moteur de la construction européenne. Le fait que le seul parti belge qui prône directement la séparation, l’ancien Vlaams Blok devenu Vlaams Belang, s’inspire ouvertement des idées nationales-socialistes permet aux citoyens partisans de l’union nationale de défendre le modèle fédéral comme rempart face à l’extrémisme.

Concernant la manière dont les hommes politiques européens pourraient envisager de faire carrière dans un système fédéral à l’échelle du continent, il faut bien être conscient du fait que la question du fédéralisme européen est particulièrement complexe dans certains États membres — comme l’Allemagne et la Belgique, notamment — qui sont déjà des pays fédéraux, et où les questions de fédéralisme revêtent un aspect intérieur, c’est-à-dire national, et extérieur, c’est-à-dire européen, ces deux aspects étant bien sûr enchevêtrés.
Ces États se caractérisent par une dualité du pouvoir aux yeux des citoyens : les notions de présidence et de gouvernement ne se cantonnent pas au niveau de l’État fédéral mais descendent au niveau de l’État fédéré, de la province ou de la région autonome. Ainsi, en Allemagne, chaque État dispose d’institutions évoquant un véritable pouvoir national plutôt que régional : un président — quelle que soit l’appellation qui le désigne au gré de chaque Land — un parlement et des ministères. En Espagne, même si les spécialistes ne parviennent pas à se mettre d’accord sur le caractère fédéral, quasi-fédéral ou non-fédéral du pays régi par la Constitution de 1978, les régions autonomes de Catalogne et du Pays Basque entretiennent chacune leur propre force de police, qui ne rend de comptes qu’au président de l’exécutif régional. Il est donc possible d’occuper des fonctions à responsabilité en ne quittant pas le niveau de l’État fédéré, surtout s’il s’agit d’un État fortement peuplé et comprenant au moins une très grande ville. Pour prendre encore un exemple américain, le chef de la police de la ville de New York exerce des responsabilités que pourraient lui envier bien des ministres de l’Intérieur de petits États européens.
Dans le cadre d’un pays fédéral, une personnalité politique pourra briguer des responsabilités gouvernementales soit au niveau national soit au niveau régional, voire naviguer entre ces deux espaces institutionnels. Aux États-Unis, par exemple, les candidats susceptibles d’être élus à la Maison blanche effectuent souvent un mandat de gouverneur d’État fédéré au préalable afin de gagner leurs lettres de noblesse et de s’aguerrir au dur jeu politique. En juillet 2004, le choix de John Edwards comme éventuel futur vice-président par John Kerry, candidat démocrate malheureux à la présidentielle du mois de novembre de la même année, avait été jugé comme audacieux puisque la seule expérience politique de M. Edwards se limitait à un mandat de sénateur et puisqu’il n’avait jamais exercé les fonctions de gouverneur.
Il arrive que le fédéralisme soit considéré comme un système avantageux pour la plupart des hommes politiques, car ils peuvent occuper des postes à responsabilité au niveau local et/ou national, selon la solidité de leur assise électorale. L’exemple espagnol est, en ce sens, particulièrement frappant : durant les huit ans de présidence de José Maria Aznar, le Parti populaire (PP) a enregistré des succès électoraux notables dans les régions centrales du pays, mais n’a pu conquérir lors des scrutins régionaux les deux grandes entités autonomes que sont le Pays basque et la Generalitat de Catalunya, où le PP est considéré par trop d’électeurs — à tort ou à raison — comme un vestige de l’idéologie franquiste pour constituer autre chose qu’une force minoritaire et marginalisée. Les chefs de file du parti dans ces deux régions, Jaime Mayor Oreja et Josep Piqué, ont donc davantage exercé de responsabilités au niveau national qu’au niveau régional, puisqu’ils ont été respectivement ministre de l’Intérieur de 1996 à 2001 pour Mayor Oreja et ministre de l’Industrie de 1996 à 2000, puis des Affaires étrangères de 2000 à 2002, puis encore des Sciences et des Technologies de 2002 à 2003 pour Piqué. A l’inverse, les figures en vue du Parti national basque (PNV) en Euskadi ou de Convergencia i Unio (CIU) en Catalogne, deux partis chrétiens-démocrates, n’ont pratiquement aucune chance de se voir confier des postes-clés en-dehors de leur région respective et misent donc l’essentiel de leur carrière politique sur un espace plus restreint que les personnalités « espagnolistes », ce qui ne veut pas dire que le fonctions qu’ils occupent soient forcément mineures. Comme l’écrit Miguel Beltran, de l’Université autonome de Madrid :

« En transférant des blocs de compétences aux communautés autonomes à l’exception de celles que l’État ne peut constitutionnellement déléguer, c’est un vaste processus de transferts de personnels interne à l’administration publique qui s’est opéré. [...] Une étude de l’évolution des grands volumes entre les niveaux de l’administration espagnole montre bien comment les Communautés autonomes, en l’espace de dix ans, sont devenues les administrations les mieux pourvues en agents. » 33

Même s’ils sont souvent motivés par des considérations opportunistes et électoralistes, ces allers-retours entre le niveau fédéral et le niveau fédéré auxquels se livrent certaines personnalités ont au moins le mérite de proposer une vision fine de la politique et de promouvoir un modèle flexible dans lequel les femmes et les hommes qui ont embrassé des carrières publiques ne sont pas cramponnés à une seule fonction. Ce système permet d’offrir la perspective saine d’une certaine alternance et d’un renouvellement périodique dans le domaine de l’exercice des responsabilités, perspective qui sert la vitalité démocratique et l’esprit civique dans des États où le fédéralisme favorise une vie institutionnelle, certes parfois déroutante, mais beaucoup plus riche que celle que suppose le modèle centralisateur.

Cette richesse et cette complexité, qui s’incarnent dans un protocole strict garanti par la Constitution, font que le pouvoir symbolique des entités fédérées peut devenir presque aussi important que leur pouvoir réel. L’un des moyens dont disposent les États centraux pour s’assurer la bonne coopération des États fédérés qui leur sont subordonnés consiste en effet à faire croire aux gouvernements de ces États qu’ils disposent de pouvoirs presque aussi étendus que ceux dont ils disposent eux-mêmes, bref que l’État, fédéral et les États fédérés négocient sur un pied d’égalité. Ce sentiment peut être entretenu par le discours fédéraliste qui sous-tend de manière euphémique davantage une répartition qu’une stricte hiérarchisation des pouvoirs et surtout par la ressemblance des termes désignant fréquemment des fonctions politiques similaires au niveau fédéral et au niveau régional, même si les compétences auxquelles ces fonctions donnent accès, sans être d’une ampleur forcément très différente, s’exercent souvent dans un cadre beaucoup plus modeste dans le cas des États fédérés, en particulier lorsque leur existence est motivée principalement par la nécessité d’accorder un territoire peu étendu à une minorité historique numériquement faible.
Par exemple, les gouvernements des Länder allemands sont constitués de ministres, tout comme le gouvernement fédéral, ce qui n’est absolument pas étonnant lorsque l’on sait que, jusqu’au milieu du XIX ème siècle, les États allemands disposaient d’une souveraineté nationale pleine et entière. Le ministre de l’Intérieur du petit Land de Brême n’aura peut-être pas les mêmes responsabilités que le ministre de l’Intérieur allemand, mais il pourra revendiquer le même titre ronflant, ce qui n’est pas rien quand on sait que la politique est aussi affaire de symboles. Cette situation n’est pas réservée aux seuls pays ouvertement fédéraux puisque, au Royaume-Uni, la loi de décentralisation de 1997 a créé un poste de First Minister en Ecosse qui rappelle celui de Prime Minister à l’échelle de tout le pays, même si les prérogatives du premier ne sont que l’ombre du second, au grand dam des sympathisants du Scottish National Party (SNP) qui exigent pour le First Minister des pouvoirs comparables à ceux d’un chef d’État ou de gouvernement européen, qui consacreraient de facto une forme d’indépendance de l’Ecosse.
Cette impression de discussion entre quasi-égaux n’est pourtant pas toujours si illusoire dans le cas de grands pays européens dont certains États ou régions ont une envergure internationale. Pour citer quelques exemples, le ministre-président de Bavière en Allemagne, le président de la Generalitat de Catalunya en Espagne ou le président de la région de Lombardie en Italie demeurent en position de force pour négocier avec les fonctionnaires respectivement de Berlin, de Madrid et de Rome grâce au poids économique considérable de leur région — généralement épaulée par une capitale de taille respectable comme Munich, Barcelone et Milan dans le cas des trois régions citées – surtout dans le cadre d’une mondialisation qui combine universalisme commercial et replis identitaires locaux, logique qu’une éventuelle Europe fédérale ne ferait qu’amplifier avec la perte d’influence des États-nations traditionnels au profit des solidarités ancestrales — souvent attestées depuis l’Antiquité — de l’Europe des régions et des villes combattue par les souverainistes.
Il n’en demeure pas moins que ce mélange des genres entre gouvernement régional et gouvernement national mène parfois à des situations difficiles à démêler, pour ne pas dire paradoxales, notamment lorsqu’il s’agit d’interagir avec des institutions extérieures à l’État fédéral et aux États fédérés, en particulier des instances internationales auxquelles les subtilités de la logique fédéraliste du pays échappent peut-être. En particulier, on peut s’interroger sur la manière dont, en Europe, les États fédérés d’un pays comme l’Allemagne, par exemple, organisent leurs relations avec les institutions de l’Union européenne, qui ne constitue pas encore une structure fédérale mais bien plus qu’une simple organisation de coopération internationale dépourvue de conscience d’elle-même et de structures de pouvoir internes.
Développant sa théorie du « fédéralisme imbriqué » (« interlocking federalism ») et l’appliquant aux relations souvent confuses et problématiques qui lient l’Allemagne aux institutions européennes, Ludger Helms, spécialiste des institutions allemandes, expose l’idée suivante :

« Une séparation claire des responsabilités entre le niveau du Land et le gouvernement fédéral pourrait clore le débat actuel en Allemagne sur le fait que le Bundesrat est détourné de ses fonctions afin de servir d’instrument politique aux partis politiques d’opposition [...] Quand le droit européen force les Länder à accepter des restrictions en matière d’élaboration de politiques, leur gouvernement exige un accès plus large au processus européen d’élaboration de politiques. » 34
Helms explique que la complexité des relations entre État fédéral et États fédérés, consubstantielle à la nature du fédéralisme allemand voulu – en particulier par les Alliés américains et britanniques de 1945 — comme un ensemble de pouvoirs et de contre-pouvoirs destinés à rendre plus difficile toute entreprise dictatoriale, est renforcée par l’attitude ambiguë des Länder , qui n’hésitent pas à formuler des demandes contradictoires selon qu’ils pensent que leurs intérêts seront mieux servis par le recours à une démarche autonome ou — au contraire — dans le cadre national allemand unitaire. Il convient toutefois de se demander si une telle démarche, même si elle nuit à la clarté et à l’efficacité de l’action publique, ne constitue pas un recours parfaitement légitime au principe de subsidiarité bien compris et si, à ce titre, elle ne pourrait pas être, sinon préconisée, du moins excusée. C’est – entre autres exemples — cette possibilité donnée aux États fédérés d’agir dans le cadre national qui permet, dans le cas allemand au moins, de nuancer l’idée selon laquelle les pouvoirs des instances subalternes seraient nettement inférieurs à ceux que l’État fédéral s’octroie. Donnant de plus amples détails sur l’imbrication des pouvoirs outre-Rhin, Helms écrit :

« Le nouvel article 23 de la Loi fondamentale a accru le rôle du Bundesrat et de ses élus dans le domaine décisionnel européen au point que chaque fois que les intérêts des Länder sont en jeu, un membre du Bundesrat peut représenter l’Allemagne à Bruxelles. Le processus complexe de négociations dans le cadre du fédéralisme imbriqué entre le niveau fédéral et celui du Land s’est ainsi étendu au niveau européen, et les Länder exigent même une influence de ce type encore plus forte, par exemple l’accès au Comité des représentants permanents des gouvernements nationaux (COREPER). Ceci contredit bien sûr les exigences des Länder qui veulent un plus fort degré d’autonomie institutionnelle. » 35

Le paradoxe réside dans le fait que le Bundesrat est utilisé par l’opposition comme un instrument de reconquête du pouvoir fédéral, même si les nouvelles attentes nées de cette exploitation finissent par nuire au pouvoir et à l’efficacité de l’État fédéral. Par-delà les questions d’opportunisme politique qui peuvent mener à défendre un jour des positions qui s’avéreront néfastes pour le gouvernement revenu aux affaires quelques mois après, cette complexité de la logique fédéraliste allemande fut mise en lumière auprès d’un public plus large par le quotidien français Le Monde au mois de mars 2005. Le journaliste Daniel Vernet écrivait :

« En théorie, les compétences des Länder sont nombreuses : police, éducation, environnement, construction, aide sociale, commerce de détail, etc.... Mais, en élargissant ses pouvoirs, le gouvernement fédéral a, depuis une trentaine d’années, empiété sur le domaine des Länder. L’imbrication des compétences rend toute décision de plus en plus difficile. Elle gêne même l’action de l’Allemagne dans les instances européennes, où, faute de concertation entre l’échelon fédéral et les Länder, le représentant de Berlin est incapable de faire valoir son point de vue. « L’Allemagne s’abstient » est devenu un leitmotiv au moins dans les conseils européens traitant de questions techniques. » 36

Ce phénomène peut sembler étrange à quiconque professe la logique française cartésienne en matière politique comme en toutes choses, mais il n’est pas si étonnant si l’on garde à l’esprit la dimension concurrentielle du libéralisme, aussi bien dans un sens économique que politique, qui contribue à une différentiation des objectifs et des activités dans une perspective d’organisation optimale des espaces et des institutions dans un cadre de souveraineté démocratique dont on considère parfois, comme en Suisse et aux États-Unis, que le référendum d’initiative populaire et locale constitue le paroxysme. Bien évidemment, par-delà les dangers que cette dimension peut faire courir au sentiment de cohésion nationale, elle concourt à faire du fédéralisme un modèle à la logique parfois paradoxale et déconcertante, puisque son fonctionnement est fragmenté et fondé sur les conflits d’intérêts qui remettent parfois en cause les grands équilibres que les systèmes fédéraux entendent préserver. Cette ambivalence se retrouve dans la relation qu’entretiennent subsidiarité et libéralisme à travers le lien qui permet d’assurer de manière ambiguë la promotion du bien commun et celle des intérêts individuels privés dans la sphère politique :

« Sans nier l’existence d’une tension entre le principe de subsidiarité et le libéralisme, on ne peut toutefois conclure à une contradiction entre eux : en effet, le libéralisme conduit, par d’autres voies, à des conclusions qui, paradoxalement, recoupent celles obtenues en fondant l’exigence de subsidiarité sur la reconnaissance de finalités communes. » 37

Dès lors, on comprend facilement que la complexité soit la norme pour de nombreuses pratiques fédéralistes, intrinsèquement marquées par le chevauchement, l’enchevêtrement ou l’interchangeabilité des compétences, autant d’éléments perçus de toute manière comme des obstacles à l’uniformité imposée à distance par des régimes autoritaires et liberticides. De manière prévisible, la forme très particulière de fédéralisme belge se caractérise par des dispositions institutionnelles difficiles à appréhender clairement et simplement et qui témoignent d’une histoire troublée propice aux raccrocs et aux expérimentations en tous genres. Parmi l’abondance d’exemples, on citera la différence entre les Communautés linguistiques et les Régions, qui ne correspondent pas tout à fait aux mêmes espaces — malgré une quasi-superposition aux yeux du non-initié - et qui ne sont pas dotées des mêmes compétences. Pour ajouter à la confusion entre les missions dévolues à ces deux entités qui se ressemblent fort, l’article 138 de la Constitution belge stipule que :

« Le Parlement de la Communauté française, d’une part, et le Parlement de la Région wallonne et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, d’autre part, peuvent décider d’un commun accord et chacun par décret que le Parlement et le Gouvernement de la Région wallonne dans la région de langue française et le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et son Collège dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale exercent, en tout ou en partie, des compétences de la Communauté française. » 38

La complexité du système fédéral belge s’exprime à plusieurs niveaux : non seulement à travers la possibilité d’échanger des compétences entre entités, mais aussi de par la manière dont chaque entité légitime, à la source, l’exercice des compétences qu’elle échangera postérieurement avec d’autres. Georges-Henri Dumont, historien et membre de l’Académie royale belge de langue et de littérature françaises, relève un autre exemple de subtil distinguo en matière de compétences confiées aux divisions territoriales dans son livre Chronologie de la Belgique de 1830 à nos jours :

« [Depuis la révision constitutionnelle de 1988-1989] à peu de choses près, le Conseil et l’Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale ont les mêmes compétences que celles des deux autres Régions, mais ils les exécutent au moyen d’ordonnances et non de décrets. Subtilité qui introduit une nouvelle norme dans le droit positif belge ! » 39
Même s’il contribue à garantir la paix civile dans un pays soumis à des tensions linguistiques, culturelles et sociales, le principe d’équipollence en vigueur en Belgique peut être un facteur d’aggravation des désaccords puisque, dans certains cas, aucune hiérarchie décisionnelle ne se dégage entre des institutions placées sur un pied d’égalité.

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