La diplomatie parlementaire en France après 1945

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A quoi sert la "diplomatie parlementaire" et avec quels résultats ? Centré sur la guerre froide, cet ouvrage étudie ses différentes formes, des voyages de délégations aux groupes d'amitiés, en passant par l'engagement personnel et officieux de ces diplomates non professionnels. A travers son rôle dans le rétablissement des relations avec la RDA, la Chine, l'Afrique du Sud, la politique extérieure n'apparaît pas comme un domaine "réservé".

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Ajouté le 01 juin 2012
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EAN13 9782296496729
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La diplomatie parlementaire
en France après 1945







































© L'HARMATTAN, 2012
5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-99399-0
EAN : 9782296993990 [ ]
Revue d’histoire politique

Revue à comité de lecture publiée par
le Comité d’histoire parlementaire et politique
et les Éditions Pepper/L’Harmattan.

Créée en 2003 sous le titre Parlement[s], Histoire et politique, la revue a
changé de sous-titre en 2007 pour affirmer sa vocation à couvrir tous les
domaines de l’histoire politique, sous la plume de chercheurs confirmés et
de jeunes doctorants. Elle se consacre à l’histoire politique moderne et
contemporaine en général (sans s’interdire des incursions dans l’Antiquité
et le Moyen Âge), aux études parlementaires en particulier. Les trois
volumes annuels contiennent un dossier thématique – composé d’articles
originaux (partie [Recherche]) et de [Sources] commentées – et des
comptes-rendus de [Lectures] d’ouvrages récents ; ils sont complétés de
[Varia] deux fois par an.

Revue soutenue par le POLEN (EA 4710, Université d’Orléans).


Retrouvez la liste des numéros parus et à paraître, la procédure de soumission de
contributions et les conditions d’abonnement en fin de volume.

La présentation détaillée des normes éditoriales et les sommaires de tous les
volumes sont disponibles sur le site du CHPP : www.parlements.org


Les numéros sont en vente à l’unité (éditions papier et PDF)
sur le site de L’Harmattan : www.editions-harmattan.fr

Les articles sont en vente à l’unité sur la plate-forme Cairn
(accès gratuit aux sources et aux comptes-rendus, gratuité intégrale
après trois années révolues) : www.cairn.info


Éditions Pepper – L’Harmattan

En couverture : Edgar Faure, le président de la Volkskammer et le commandant
militaire de Berlin-Est sortent du mémorial pour les victimes du fascisme et du
militarisme à Berlin-Est, janvier 1974. Photographie des services officiels est-allemands
(fonds Edgar Faure, 505 AP, I/55, Archives nationales), commentée par Christian
Wenkel, pp. 129-131.


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Comité de rédaction

Directeur de la rédaction - Jean Garrigues
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élargi à l’occasion à des membres du comité scientifique ou des chercheurs extérieurs.


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Correspondants étrangers

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Directeur de la publication - Denis Pryen
Développement - Sonny Perseil
Maquette - Colin Pénet



La diplomatie parlementaire
en France après 1945
Dossier coordonné par Christian Wenkel et Émilia Robin Hivert
avec le soutien de l’Institut historique allemand

[Recherche]
Introduction par Émilia Robin Hivert et Christian Wenkel 10
Didier Maus Le cadre institutionnel de la diplomatie 14
parlementaire
Créer des relations
Émilia Robin Hivert Les contacts parlementaires avec l’Est 38
(1947-1958) : des relations tributaires de la guerre froide
Lucia Bonfreschi À la recherche d’une politique européenne 50
alternative : le sénateur Michel Debré et ses interlocuteurs
britanniques (1948-1958)
Jérémy Bougrat Le groupe parlementaire avec les pays 63
asiatiques : un outil pour l’établissement des relations
diplomatiques avec la Chine populaire
Entretenir des relations
Christian Wenkel La marge de manœuvre des parlementaires en 78
l’absence de relations officielles. Le cas de la RDA (1967-1976)
Anna Konieczna Les relations des parlementaires français avec 93
l’Afrique du Sud (1960-1974)
Maurice Vaïsse Conclusions 109


[Sources]
État des sources relatives aux relations internationales
et à la diplomatie parlementaire aux archives
de l’Assemblée nationale par Hélène Saudrais 118
Étudier la diplomatie parlementaire dans les archives du Sénat,
présentée par Pauline Debionne et Cécile Daussun 124
La visite d’Edgar Faure à Berlin-Est en janvier 1974, photographie
de la couverture de ce numéro, présentée par Christian Wenkel 129




5

[Varia]
Francis Choisel Le Sénat du Second Empire 134
et le travail des enfants dans les manufactures
Anne-Sarah Moalic-Bouglé Femmes, politique et imaginaire. 149
eDeux romans de science-fiction au XIX siècle
Matthieu Rey Un parlementarisme oriental ? 162
Éléments pour une histoire des assemblées au Moyen-Orient
des années 1850 aux années 1970



[Lectures] 178

191 [Résumés/Abstracts]


























6



















Recherche

















<>





Émilia Robin Hivert et Christian Wenkel Introduction 10
Didier Maus Le cadre institutionnel de la diplomatie 14
parlementaire

Créer des relations

Émilia Robin Hivert Les contacts parlementaires avec l’Est 38
(1947-1958) : des relations tributaires de la guerre froide
Lucia Bonfreschi À la recherche d’une politique européenne 50
alternative : le sénateur Michel Debré et ses interlocuteurs
britanniques (1948-1958)
Jérémy Bougrat Le groupe parlementaire avec les pays 63
asiatiques : un outil pour l’établissement des relations
diplomatiques avec la Chine populaire

Entretenir des relations

Christian Wenkel La marge de manœuvre des parlementaires 78
en l’absence de relations officielles. Le cas de la RDA
(1967-1976)
Anna Konieczna Les relations des parlementaires français 93
avec l’Afrique du Sud (1960-1974)
Maurice Vaïsse Conclusions 109





9 Parlement[s]






Introduction
Émilia Robin Hivert
Chargée de recherches à l’Association Georges Pompidou,
Chercheur associé à l’UMR IRICE
emilia.robin arobase free.fr
Christian Wenkel
Enseignant-chercheur,
Institut historique allemand de Paris/Sciences Po
christian.wenkel arobase gmx.de

La recherche sur l’activité internationale des parlementaires est un
thème émergent, sur lequel les études restent encore rares. L’intérêt pour
les contacts noués à l’étranger par des députés et sénateurs dans l’exercice
de leurs fonctions est lié aux renouvellements méthodologiques en
histoire des relations internationales, qui accorde de plus en plus
d’attention aux phénomènes de réseaux, à l’étude des flux transnationaux,
et à l’action des individus et des groupements privés. L’activité des élus se
révèle un prisme intéressant pour observer l’interaction entre logiques
d’État, groupes de pression, intérêts économiques et initiatives privées, et
pour analyser le jeu des échelles du local au mondial, et mieux
comprendre la complexité de la vie internationale.
En effet, si la vie politique nationale et l’activité parlementaire font
l’objet de nombreuses recherches, les activités des parlementaires dans le
domaine des relations internationales ainsi que les relations entre
10 Parlement[s] [Recherche]
parlements restent un domaine à défricher. Or, les objectifs de ces
parlementaires qui, dans l’exercice de leurs fonctions, s’emploient à
développer des contacts avec des hommes politiques d’autres pays, sont
multiples et parfois même contradictoires : développer les relations
bilatérales en lien avec l’activité de la diplomatie gouvernementale ou au
contraire contre elle, favoriser le dialogue et l’échange d’idées, permettre
des échanges d’expérience entre parlements, et plus globalement œuvrer
pour une meilleure connaissance de l’autre.
Les contacts parlementaires internationaux ont lieu à différents
niveaux. À l’échelon national, il faut prendre en compte les échanges
internationaux des présidents et des bureaux des assemblées, le travail des
commissions spécialisées (notamment les commissions des Affaires
étrangères), les activités des groupes d’amitié, bilatéraux ou régionaux. Les
voyages sont la manifestation principale de l’activité extérieure des
parlementaires, qu’il s’agisse de visites de délégations officielles des
chambres, de missions d’information ou de voyages d’études. Dans
certains cas, on peut y rattacher également le voyage privé d’un
parlementaire. L’activité des sénateurs contribue d’ailleurs à une
multiplication de ces contacts internationaux à l’échelon régional à travers
des délégations des Conseils généraux, dont ils sont souvent des élus. À
l’échelon international, les contacts entre parlements du monde entier
sont gérés par l’Union interparlementaire (ci-après UIP) qui organise à cet
effet des conférences annuelles, des groupes de travail et des études
comparatives.
Peut-on pour autant parler de « diplomatie parlementaire » ? De
manière significative, le terme est revendiqué par les parlementaires et
critiqué par les diplomates. Pour l’UIP, ce terme décrit les échanges et
contacts entre parlementaires dans le cadre d’institutions ad hoc, comme
l’UIP elle-même ou les assemblées parlementaires liées aux institutions
internationales (Parlement européen, assemblée parlementaire de
l’OTAN, etc.). Un colloque organisé en 2001 au Sénat, intitulé La
diplomatie parlementaire, défendait une acception plus large de ce concept.
Dans son allocution d’ouverture, Christian Poncelet, président du Sénat,
affirmait : « Qu’on le veuille ou non, qu’on s’en réjouisse ou qu’on le
déplore, la diplomatie parlementaire existe, je l’ai rencontrée. Elle est
pratiquée par tous les pays, avec une intensité et selon des modalités sans
doute variables, et elle prend également une importance croissante à
1l’échelon international » . De son côté, Raymond Forni, président de

1 La diplomatie parlementaire. Colloque organisé sous la présidence de Raymond Forni et Christian
Poncelet, Paris, Sénat, 2001, voir http://www.senat.fr/colloques/diplomatie_
parlementaire/diplomatie_parlementaire.html.
11 Parlement[s] [Recherche]
l’Assemblée nationale, en précisait les aspects : contacts entre parlements,
accompagnement de la politique internationale du pays, « diplomatie
exploratoire », « diplomatie d’influence », et relais de normes et de
2valeurs .
Qu’elle décrive des activités existantes ou qu’elle dresse un
programme de travail, cette énumération ne répond pas à la question
centrale, qui est celle du rapport entre la diplomatie parlementaire et la
diplomatie d’État. Court-circuite-t-elle l’initiative diplomatique et entrave-
t-elle l’action des diplomates ? Ou bien, au contraire, est-elle
complémentaire, contribue-t-elle à atténuer certaines tensions en menant
la discussion sur un plan davantage pragmatique et extra-
gouvernemental ? Peut-on parler d’une « diplomatie de substitution » par
le biais des parlementaires, notamment envers l’Europe communiste au
temps de la guerre froide ?
D’autre part, quel est le rôle des parlementaires, souvent liés aux
milieux d’affaires, dans la promotion des intérêts économiques nationaux
mais aussi privés ? Le rôle des individus et du facteur personnel dans ce
domaine étant un élément impondérable mais crucial, il semble parfois
plus adapté de parler de la « diplomatie des parlementaires ». De telles
réflexions sont par ailleurs liées à la question de l’articulation entre
l’échelle internationale et l’échelle locale, l’activité d’un député se
prolongeant ensuite dans sa circonscription dans le domaine économique
ou culturel (par exemple dans le cadre d’un jumelage).
Se pose enfin la question de l’impact : quels sont les résultats et les
effets de cette diplomatie parlementaire ? Les liens noués par les députés
avec leurs homologues étrangers, les voyages d’information, ou les
rencontres internationales font peut-être simplement partie de ces
contacts multiples, noués à un niveau infra-étatique ou privé, qui attestent
et entretiennent la bonne entente entre États, tout comme les
compétitions sportives ou les échanges universitaires ; auquel cas, on peut
parler d’activité internationale, mais pas de diplomatie au sens strict du
terme. Mais ces liens peuvent également constituer un canal de défense
des intérêts d’État, traiter certains conflits, voire résoudre certaines crises,
quand les canaux officiels ne fonctionnent pas. Notamment dans le
contexte de la guerre froide, la diplomatie parlementaire a pu jouer un rôle
crucial, en remplissant des vides laissés par la diplomatie d’État. Par
rapport aux fonctions de la diplomatie comme pouvoir régalien –
informer, représenter et négocier –, la légitimité des parlementaires sur la
scène internationale est cependant très variable. De plus, les limites d’un

2 Ibid.
12 Parlement[s] [Recherche]
mandat et les aléas de la réélection (pour laquelle l’activité internationale
ne compte guère), se traduisent par un manque de continuité.
Les textes réunis dans ce dossier cherchent à donner des éléments de
réponse à ces réflexions. Ils sont issus d’une journée d’étude organisée le
12 février 2010 à l’Institut historique allemand de Paris, en collaboration
avec le CHPP et le réseau RICHIE (Réseau international des jeunes
chercheurs en histoire de l’intégration européenne). Centrée sur la période
de la guerre froide, cette journée s’est intéressée au cas de la France après
31945 . Le dossier s’ouvre sur une définition de la diplomatie parlementaire
par Didier Maus qui propose une description précise de son cadre
juridique et institutionnel. Afin de mieux la définir, elle est ensuite étudiée
à travers plusieurs études de cas, sous deux angles, correspondant à deux
étapes : l’activité des parlementaires pour inaugurer une relation bilatérale
et leur action pour entretenir une telle relation. Émilia Robin Hivert
esquisse la naissance des contacts parlementaires entre la France et les
pays d’Europe de l’Est au cours des années 1950, en étudiant notamment
les voyages au-delà du rideau de fer. Le voyage d’une délégation
parlementaire est également le pivot de l’activité du groupe d’amitié
franco-chinois de l’Assemblée nationale étudié par Jérémy Bougrat. Lucia
Bonfreschi illustre, avec son analyse de l’engagement européen du
sénateur Michel Debré, l’importance du facteur personnel et le rôle de ces
diplomates non-professionnels tel qu’Edgar Faure (voir aussi la
4photographie de couverture et son commentaire dans la partie [Sources] ).
Les contributions d’Anna Konieczna et de Christian Wenkel, quant à
elles, tentent de mesurer l’impact de la diplomatie parlementaire sur la
normalisation des difficiles relations bilatérales de la France avec l’Afrique
du Sud et la RDA. Le rapport de cette diplomatie « complémentaire » à la
diplomatie officielle est également au centre des conclusions de Maurice
Vaïsse qui propose une définition du phénomène à travers les différents
cas étudiés. Pour encourager de nouvelles études dans ce domaine,
nécessitant le croisement d’archives très variées, le dossier est complété
par une présentation des archives de l’Assemblée nationale et du Sénat
relatives à ces questions.

3 Voir aussi le compte-rendu de Mareike Bues, Vingtième siècle, n°109, janvier-
mars 2011, pp. 223-224 ; la contribution de Bernard Lachaise « France-Hongrie au
Parlement » paraîtra dans un volume de mélanges offerts à Sylvie Guillaume aux
Presses universitaires de Rennes sous la direction de Bernard Lachaise, Jean Garrigues
et Gilles Richard.
4 Cf. Christian Wenkel, « La visite d’Edgar Faure à Berlin-Est en janvier 1974 », infra,
[Sources], pp. 129-131.
13 Parlement[s]







Le cadre institutionnel de
la diplomatie parlementaire
Didier Maus
Conseiller d’État
Professeur des universités, Université Paul Cézanne Aix-Marseille III
didier.maus arobase pm.gouv.fr


L’expression « diplomatie parlementaire » suscite immédiatement deux
interrogations : l’une sur sa définition, l’autre sur son contenu
géographique.
1) Traditionnellement, la diplomatie est considérée comme le privilège
de l’exécutif et rarement comme une activité parlementaire majeure.
L’opposition entre « délibérer est le fait de plusieurs » et « négocier est le
fait d’un seul » se retrouve, selon une rédaction ou une autre, dans tous les
1exposés ou textes relatifs à la diplomatie parlementaire . Il n’en demeure
pas moins que la recherche d’une définition est un préalable à l’analyse du
cadre institutionnel. Le seul ouvrage comportant dans son titre

1 Voir Laurent Fabius, « Préface », L’Assemblée nationale et les relations internationales, coll.
« Connaissance de l’Assemblée », n°11, 1998, http://www.assemblee-
nationale.fr/connaissance/collection/11.asp, consulté le 31 octobre 2011.
14 Parlement[s] [Recherche]
« Diplomatie parlementaire » rassemble les actes du colloque tenu le
223 mai 2001, à l’initiative du Sénat et de l’Assemblée nationale . De
manière significative, Raymond Forni, président de l’Assemblée nationale,
et Christian Poncelet, président du Sénat, mettent l’un et l’autre en valeur
les vertus de la diplomatie parlementaire, c’est-à-dire de l’action des
assemblées parlementaires en tant que telles ou de certains de leurs
membres dans le domaine des relations internationales, mais ne cherchent
à aucun moment à fournir une définition précise. Les autres interventions
conduisent au même constat, sans que les exposés regroupés sous les
titres « d’un concept émergent », de « l’essor de la coopération
interparlementaire » ou d’une « nouvelle frontière pour les parlements » ne
fournissent véritablement une définition opérationnelle. Les rares
documents publiés par l’Assemblée nationale ou le Sénat au sujet de leurs
activités internationales utilisent l’expression sans mieux la cerner. Dans
son manuel des Protocole et cérémonial parlementaires de 1998, Bernard Moreau
évoque longuement le cérémonial parlementaire français et analyse de
manière très intéressante les situations étrangères, mais se limite au cadre
3strictement protocolaire . Le Guide pratique du protocole sénatorial, publié par
le service des relations internationales du Sénat en janvier 2008, souligne
l’accroissement des relations internationales du Sénat, mais s’intéresse, par
la force des choses, avant tout, à l’accueil des personnalités et délégations
4au Palais du Luxembourg . Curieusement, c’est le Dictionnaire de la
diplomatie de Jean-Paul Pancracio qui livre une définition, mais celle-ci est,
en l’espèce, peu significative. Il définit, en effet, la diplomatie
parlementaire comme « l’activité diplomatique qui a pour cadre les
grandes organisations internationales et qui se déroule en conséquence
5dans des enceintes ressemblant à des assemblées parlementaires » . Certes,
les hémicycles de l’ONU ou de l’UNESCO présentent une analogie avec
ceux du Palais Bourbon ou du Palais du Luxembourg, mais l’expression
utilisée recouvre de manière évidente des réalités très différentes. Les
réflexions menées, notamment à l’occasion du colloque de 2001 et pour la
préparation du colloque « La diplomatie parlementaire en France depuis
1945 », conduisent au minimum à évoquer deux conceptions de cette
diplomatie parlementaire. La première, plutôt restrictive, s’intéresse avant
tout à l’action en matière diplomatique des personnalités parlementaires,

2 La diplomatie parlementaire. Colloque organisé sous la présidence de Raymond Forni et Christian
Poncelet, Paris, Sénat, 2001.
3 Bernard Moreau, Protocole et cérémonial parlementaires, Paris, Harmattan, 1997.
4 Guide pratique du protocole sénatorial, Paris, Sénat, 2008, http://www.agora-
parl.org/sites/default/files/SF-%20protocole-2008%20-%20parl%20org.pdf.
5 Jean-Paul Pancracio, Dictionnaire de la diplomatie, Clermont-Ferrand, Micro Buss, 1998.
15 Parlement[s] [Recherche]
voire des petits groupes parlementaires, tels que les groupes d’amitié. Une
interprétation plus large consiste à croiser les moyens d’action des
assemblées parlementaires et des relations internationales, en partant du
principe que l’action diplomatique de la France passe nécessairement par
les procédures parlementaires et qu’elle peut être complétée par des
actions plus individualisées.
2) S’il ne fait aucun doute que l’action diplomatique recouvre les
relations entre la France et l’ensemble des pays du monde, il est
indispensable de s’interroger sur la situation particulière de l’Europe, en
particulier entre les vingt-sept pays membres de l’Union européenne. La
question n’est pas nouvelle : les affaires européennes sont-elles encore des
affaires extérieures ou sont-elles, pour une large part, des affaires
intérieures, tellement les liens entre l’Union européenne et les pays
membres sont devenus étroits ? La révision constitutionnelle du 23 juillet
2008 a d’ailleurs mis en évidence cette situation en prévoyant, en plus des
huit commissions permanentes, une commission spéciale chargée des
affaires européennes dont les membres appartiennent en même temps à
l’une des autres commissions thématiques. Exclure l’Union européenne
de l’analyse de la diplomatie parlementaire conduirait à laisser de côté une
part désormais essentielle des activités, attributions et responsabilités du
Parlement. En même temps, l’Union européenne étant un processus de
délibération, de discussion et de négociation permanent, l’action
diplomatique, qu’il s’agisse de celle du gouvernement ou du Parlement, est
très éloignée de la diplomatie bilatérale traditionnelle. De manière à
présenter le panorama le plus large, la présente analyse englobe l’Union
européenne et tente de dresser un tableau le plus complet possible, ce qui
conduit à distinguer les cadres formels et les cadres informels tout en
étant conscient qu’il conviendrait de pondérer l’analyse institutionnelle par
une étude, beaucoup plus difficile à mener, concernant les conséquences
et la portée de la diplomatie parlementaire.
Les cadres formels
Même si la délibération parlementaire, en France comme à l’étranger,
est plus orientée vers l’intérieur que vers l’extérieur, les procédures
parlementaires ont toujours fourni un lien entre les deux aspects
indissociables de l’action d’un pays. Au rang des cadres formels, il est
possible d’analyser la ratification des traités, les procédures spécifiques et
les procédures de droit commun.

La ratification des traités. Il suffit d’évoquer la non-ratification par
le Sénat des États-Unis du Traité de Versailles en 1920 pour comprendre
16 Parlement[s] [Recherche]
l’importance des procédures relatives à la ratification dans l’action
parlementaire et l’action politique. Des différences sont à noter entre
l’avant 1958 et la période de la Cinquième République.

L’article 8 de la loi du 16 juillet 1875 sur les pouvoirs publics répartit
les compétences diplomatiques entre le président de la République qui
« négocie et ratifie les traités » et le Parlement qui doit donner son
« approbation aux traités de paix, aux traités de commerce, à ceux qui
engagent les finances de l’État, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes
et au droit des propriétés des Français à l’étranger ». Dans le cadre d’un
Parlement bicaméral, il convient d’ailleurs que cette approbation soit
donnée de manière conjointe par les deux chambres.
L’article 27 de la Constitution de 1946 ne prévoit pas une autorisation
parlementaire de ratification systématique, mais dispose que « les traités
relatifs à l’organisation internationale, à la paix, au commerce, ceux qui
engagent les finances de l’État, qui concernent l’état des personnes, le
droit de propriété des Français à l’étranger, modifient les lois internes
françaises ou comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne
peuvent être ratifiés qu’après l’adoption d’une loi autorisant cette
ratification ». C’est d’ailleurs dans ce cadre qu’une question préalable fut
adoptée à l’Assemblée nationale le 30 août 1954 et eut pour conséquence
le rejet de la loi prévoyant la ratification de la Communauté européenne
6de défense . Compte tenu de l’interprétation parfois ambiguë de
l’article 27 de la Constitution, certains traités importants, comme les
accords de Genève sur l’Indochine du 21 juillet 1954, ne furent pas
7soumis au Parlement pour autorisation de ratification. En ce qui
concerne les accords de défense, le traité relatif au Pacte de l’Atlantique
du 4 avril 1949 fut soumis au Parlement bien qu’une interprétation stricte,
8selon le gouvernement, ne la rendît pas obligatoire .

La Constitution de 1958 combina en réalité la règle traditionnelle de
1875 selon laquelle « le président de la République négocie et ratifie les
traités » alors qu’il est seulement « informé des négociations tendant à la
conclusion d’un accord international non soumis à la ratification »
(article 52) et prévoit, à l’article 53, la liste des traités qui ne peuvent être
ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. L’énumération recouvre « les

6 Assemblée nationale, Journal officiel, Débats parlementaires, 28 et 30 août 1954.
7 Eugène Pierre, Nouveaux suppléments au Traité de droit politique, électoral et parlementaire
ed’Eugène Pierre, t. II : « La IV République », Paris, La Documentation française, 1990,
p. 313.
8 Ibid., pp. 313-315.
17 Parlement[s] [Recherche]
traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à
l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux
qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à
l’état des personnes ou qui comportent cession, échange ou adjonction de
territoire ». Cette énumération, très semblable à celle de 1946, et qui n’a
pas donné véritablement lieu à des discussions lors de l’écriture de la
9Constitution , laisse de côté les accords de défense, ce qui ne sera pas sans
conséquence sur le climat politique ultérieur. La délimitation des traités
dont la ratification ne peut être effectuée qu’après autorisation
parlementaire suscite régulièrement des questions d’interprétation. Les
10rapports annuels du Conseil d’État en rendent d’ailleurs compte .
À partir du moment où la loi autorisant la ratification d’un traité est
une loi comme les autres, on y retrouve toutes les particularités, voire les
incidents de la procédure législative ordinaire. En général, le vote des lois
autorisant la ratification d’un accord international est rapide ; elle fait
souvent l’objet d’une procédure accélérée ou simplifiée, mais on relève
enéanmoins au fil de la V République différentes questions qui montrent
bien qu’à une occasion ou à une autre le Parlement peut, à propos d’un
traité, exercer un contrôle plus politique et pas uniquement formel.
La question de la possibilité d’amender, non pas le traité, cela va de
soi, mais la loi autorisant sa ratification, a été posée à de nombreuses
11reprises . Il ne s’agit pas de modifier l’article de ratification lui-même,
mais éventuellement de compléter le traité par une déclaration solennelle
ou un engagement ou, lorsque la loi comporte à la fois l’autorisation de
ratification et des dispositions d’adaptation du droit national, d’amender
ces dernières de manière classique.
Lors de la ratification du Traité d’amitié franco-allemand du 22 janvier
1963, le Parlement français voulut imiter le Parlement allemand qui venait
de doter la loi de ratification d’un préambule. Tant devant l’Assemblée
nationale que devant le Sénat, différentes modalités de procédure
permirent d’écarter une telle adjonction, soit en considérant que par
nature un tel amendement n’était pas recevable, soit qu’il convenait de lui
opposer l’irrecevabilité de l’article 41 de la Constitution.

9 Louis Favoreu, « Le droit international », dans Louis Favoreu, Didier Maus, Jean-
Louis Parodi (dir.), L’écriture de la Constitution de 1958, Aix-en-Provence, Économica,
1992, pp. 577-596.
10 Voir en particulier les analyses de la section des finances au titre de ses compétences
au regard de l’article 53 de la Constitution dans les rapports annuels du Conseil d’État,
édités par La Documentation française.
11 Didier Maus, « L’Assemblée nationale et les lois autorisant la ratification des traités »,
Revue du droit public, 1978, pp. 1076-1077.
18 Parlement[s] [Recherche]
Plus récemment, la loi du 23 mars 1999 autorisant la ratification du
Traité d’Amsterdam fut complétée à l’initiative formelle du
Gouvernement et à l’initiative politique des parlementaires, d’un article 2
sans aucune portée normative qui dispose que : « La République française
exprime sa détermination de voir réaliser, au-delà des stipulations du
Traité d’Amsterdam, des progrès substantiels dans la voie de la réforme
des institutions de l’Union européenne afin de rendre le fonctionnement
de l’Union plus efficace et plus démocratique avant la conclusion des
premières négociations d’adhésion ».
Parmi les motions de procédure, il convient de citer la motion
d’ajournement, laquelle consiste à subordonner la discussion d’un texte à
un autre événement. D’après le commentaire figurant sur le site de
l’Assemblée nationale, cette motion « est adaptée aux situations où les
députés jugent que leur autorisation doit être subordonnée à des
conditions extérieures à l’objet de l’accord ». On peut ainsi citer une
motion d’ajournement, adoptée le 12 janvier 1994, à l’encontre de la
ratification d’un accord européen relatif au nombre des membres du
12Parlement européen . Lors de l’examen, le 26 mars 2003, par la
commission des Affaires étrangères d’un projet de loi autorisant,
contrairement aux habitudes, la ratification simultanée de six conventions,
la commission adopta une motion d’ajournement ce qui conduisit
l’Assemblée nationale à attendre le 7 janvier 2004 pour que l’Assemblée
adopte les six conventions et en ajoute par voie d’amendement trois
13autres à la liste .
La procédure d’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur
le vote d’un texte, le célèbre article 49, alinéa 3, avant la restriction de son
champ d’application par la révision constitutionnelle de 2008, a été utilisée
le 15 juin 1977 à propos de la loi permettant la décision du Conseil des
Communautés européennes du 20 septembre 1976 relative à l’élection au
14suffrage universel direct des membres du Parlement européen . Il
s’agissait pour le Gouvernement de Raymond Barre de surmonter
l’hostilité de certains députés de la majorité.
Il est également possible de relever au moins un précédent où le vote
en dernière lecture de l’Assemblée nationale, selon la procédure de
l’article 45, dernier alinéa, a été utilisé. Il s’agit de la loi du 31 décembre

12 Assemblée nationale, Journal officiel, Débats parlementaires, 12 janvier 1994, pp. 29-48.
13 Charles Beaugendre, « La défense par l’Assemblée nationale de ses prérogatives de
délibération, à propos de l’ajournement d’un projet de loi et d’une modification du
règlement », Revue française de droit constitutionnel, n°61, 2005, pp. 189-201.
14 Assemblée nationale, Journal officiel, Débats parlementaires, 15 juin 1977, p. 3830 et
16 juin 1977, p. 3894.
19 Parlement[s] [Recherche]
1985 autorisant la ratification d’un protocole à la Convention européenne
15des droits de l’homme concernant l’abolition de la peine de mort . En
raison de l’hostilité du Sénat, il fut nécessaire, le 20 décembre 1985, de
faire statuer l’Assemblée nationale seule.
Il convient également de rappeler que les parlementaires peuvent être
à l’origine de l’examen par le Conseil constitutionnel de la compatibilité
entre un traité et la Constitution, soit, depuis la révision de 1974, en
utilisant la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de saisir
le Conseil constitutionnel de la loi autorisant la ratification d’un traité, soit
en utilisant la possibilité ouverte par la révision de 1992, également à
soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel
avant qu’une quelconque procédure de ratification soit même engagée.
Dans le premier cas, sauf irrégularité de la procédure parlementaire, le
Conseil constitutionnel se considère comme saisi de la compatibilité du
16traité avec la Constitution ; dans le second, la question est encore plus
17évidente .
Un exemple intéressant du rôle d’une assemblée parlementaire à
propos de l’autorisation de ratification d’un traité est donné par la
discussion de la convention de partenariat avec l’Algérie examinée par
l’Assemblée nationale le 9 février 2010 au moment même où certaines
voix, sans doute très isolées, se manifestaient en Algérie. Selon certains
députés, elles reflétaient un discours d’hostilité à l’égard de la France.
Après une discussion substantielle, non exempte d’invectives, l’Assemblée
nationale émit cependant un vote favorable.
La question pendante la plus importante relative aux traités concerne
les réserves. Dans quelle mesure le Gouvernement doit-il accompagner le
projet de loi autorisant la ratification d’un traité des réserves émises à
propos de cet accord ? La pratique a conduit à ce que les réserves ne
soient pas incluses dans le projet de loi, mais soient communiquées aux
assemblées parlementaires qui fréquemment en font état dans les rapports
18préparés par la commission compétente . L’article 11 de la loi organique
du 15 avril 2009 prévoit que les dispositions relatives aux études d’impact
ne sont pas applicables aux projets de loi présentés au titre de l’article 53
de la Constitution, mais que les « réserves ou déclarations interprétatives
exprimées par la France doivent être jointes aux décrets explicatifs relatifs
à la partie de l’accord international soumis à autorisation de ratification ».

15 Ibid., 20 décembre 1985, p. 6526.
16 Conseil constitutionnel, décision n°78-93 DC du 29 avril 1978 (Fonds monétaire
international).
17 Ibid., décision n°92-312 DC du 2 septembre 1992 (Maastricht II).
18 Loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009, Journal officiel, 16 avril 2009, p. 6528.
20 Parlement[s]