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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE

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A partir d'une étude comparée des réformes des droits des étrangers en France, en Allemagne et aux Pays-Bas depuis 1974, cet ouvrage analyse l'impact de différents facteurs sur les réformes des droits des étrangers : stratégie des partis politiques, mobilisation des immigrés, normes " postnationales ", conception de l'Etat-nation. Virginie Guiraudon élabore un modèle d'explication qui insiste sur l'ampleur du débat sur les réformes des droits étrangers et sur le cadre institutionnel où les décisions sont prises.

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Ajouté le 01 décembre 2000
Nombre de lectures 229
EAN13 9782296425538
Langue Français
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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE
ALLEMAGNE FRANCE PAYS-BAS

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999. CHARILLON Frédéric, La politique étrangère à l'épreuve du transnational, 1999. ROUSSEAU Isabelle, Mexique: une révolution silencieuse?, 1999. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, Relations internationales contemporaines, deuxième édition revue et augmentée, 1999. ARNAUD Lionel, Politiques sportives et minorités ethniques, 1999. Corinne LARRUE, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. Véronique CATHERIN, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. Hélène GREVEN-BORDE et Jean TOURNON, Les identités en débat, intégration ou multiculturalisme ?,2000. Denis PESCHE, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. Luc ROUBAN (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000. Gaëlle BARON, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action publique, 2000.

Virginie Guiraudon

LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE
ALLEMAGNE FRANCE PAYS-BAS

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique

75005Paris France

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y IK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@ L'Hannattan, 2000 ISBN: 2-7384-9856-6

SOMMAIRE
REMERCIEMENTS INTRODUCTION CHAPITRE 1. Analyse comparative des droits des étrangers depuis les années 1970 7 11

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CHAPITRE 2. Limites des modèles existants
CHAPITRE 3. Les facteurs internationaux des droits des étrangers dans l'évolution

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CHAPITRE 4. Cadres institutionnels et réformes des droits des étra ngers CHAPITRE 5. Le silence est d'or? La dynamique des débats publics sur l'immigration CHAPITRE 6. A l'abri des regards indiscrets: l'organisation de la gestion de l'immigration CHAPITRE 7. L'issue institutionnelle de secours: la sphère judiciaire et le droit des étrangers CHAPITRE 8. L'adaptation stratégique des acteurs politiques aux processus décisionnels CO NCL USI 0 N BIB LI OG RAPHIE TABLE DES MATIÈRES

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REMERCIEMENTS

Cet ouvrage est le fruit de recherches menées dans le cadre d'un doctorat de sciences. politiques à l'université d'Harvard. J'ai eu le grand honneur et bonheur de travailler sous la direction du professeur Stanley Hoffinann dont on connaît la rigueur historique, I'humanisme, et l'acuité intellectuelle et je le remercie de tout cœur. Je ne saurais exprimer de façon adéquate ma reconnaissance au professeur Peter Hall qui m'a donné envie de faire de la politique comparée, a suivi mes travaux sans relâche et les a nourris par ses questionnements, son enthousiasme, ses longs et nombreux commentaires écrits. Enfin, je remercie le professeur Paul Pierson. Nos nombreux entretiens ont contribué à faire mûrir ma réflexion. Tous trois ont su combiner ouverture d'esprit et rigueur intellectuelle dans la direction de mes travaux. C'est aussi à Harvard, où j'ai développé ce projet que j'ai rencontré de précieux collègues: Karen Alter, Suzanne Berger, Noëlle Burgi-Golub, Mathieu Brunet, Pepper Culpepper, Gregorz Ekiert, Miguel Glatzer, Danny Goldhagen, Bertrand Guillarme, Petr Lorn, Jonah Levy, Andy Moravcsik, Mark Pollack, Yves Sintomer, Yasemin Soysal, Marc Smyrl et Rosemary Taylor. Je les remercie de leurs conseils et de leur amitié. Je remercie Pierre Muller d'avoir accueilli cet ouvrage dans sa collection et de me permettre ainsi de faire connaître à un public francophone les fruits de mes recherches. Il sait que j'ai dû batailler à réviser et à traduire ce qui avait d'abord été pensé et rédigé en langue anglaise. Je n'aurais pu venir à bout de cette tâche sans l'aide de ma sœur, Valérie et de mon amie, Alice Le Roy, qui ont attentivement relu le manuscrit et je leur voue une tendre et infinie reconnaissance. Mes collègues Frédéric Sawicki, David Capitant et Catherine Neveu ont aussi été « mis à contribution» ; je les remercie de leur aide. Et c'est grâce aux divers services du Centre de recherches administratives, po-

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE litiques et sociales (CRAPS) à Lille que ce manuscrit a pu devenir un livre. Qu'ils en soient ici chaleureusement remerciés. Mes recherches n'auraient pu être menées à bien sans l'aide de nombreux chercheurs dans les pays où j'ai effectué mon travail de terrain. Je remercie le Centre d'études et de recherches internationales et son directeur Jean-François Bayard pour m'avoir accueillie en 19941995. Je remercie en particulier Riva Kastoryano, chercheuse au Centre d'études et de recherches internationales (CERI) pour sa générosité et son soutien lors de mes recherches ainsi que Gilles Kepel et Catherine Wihtol de Wenden. Je tiens à remercier également Patrick Weil pour ses conseils et pour m'avoir donné accès à ses archives. Nonna Mayer, Danièle Lochak et Roger Errera ont également été très généreux dans leurs conseils. Je remercie Rémy Leveau et Etienne François, directeur du Centre Marc Bloch à Berlin, Jochen Blaschke, responsable du Centre d'études sociales comparées, Rainer Münz à l'université Humboldt et David Soskice au Wissenschaft Zentrum à Berlin pour leur accueil lors de mon séjour à Berlin. Aux Pays-Bas, j'ai été chaleureusement accueillie au centre ERCOMER d'Utrecht de Malcolm Cross et Han Entzinger. Kees Groenendijk à la faculté de droit de Nimègue ainsi que Jan Rath du centre IMIS à Amsterdam m'ont apporté une aide précieuse. Durant mes séjours de recherche, j'ai mené des entretiens avec des responsables d'associations et de cabinets nationaux, locaux et européens, des administrateurs et des politiques, des magistrats et des avocats, à Paris, Bonn, Francfort et Berlin, Bruxelles, la Haye, Amsterdam et Utrecht. Tous m'ont consacré plusieurs heures et m'ont procuré de nombreux documents non publiés. Sans pouvoir tous les nommer ici, je les remercie pour m'avoir accordé leur confiance et leur temps. Le travail de rédaction de cet ouvrage a commencé à l'ombre des oliviers du couvent San Domenico de l'Institut universitaire européen de Florence et je remercie Yves Mény, directeur du centre Schuman. Il s'est poursuivi au Centre d'études internationales de Princeton dirigé par Michael Doyle ainsi qu'au CRAPS (UPRESA CNRS) à Lille où j'ai trouvé un cadre stimulant pour entreprendre de nouvelles recherches. Cet ouvrage est aussi le fruit de nombreux échanges intellectuels sur l'immigration et la citoyenneté avec des chercheurs passionnés et passionnants: Rainer Baubock, Didier Bigo, Michael Bommes, Rogers Brubaker, Gianni d'Amato, Miriam Feldblum, Gary Freeman,

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REMERCIEMENTS Andrew Geddes, Elspeth Guild, Jim Hollifield, Christian Joppke, Rey Koslowski, David Kyle, Gallya Lahav, Michèle Lamont, Jean Leca, Hans Mahnig, Nedim Ogelman, Bernhard Santel, Peter Schuck, Andrea Smith, Barbara Schmitter-Heisler, John Torpey, Sarah Wayland, Frank Paul Weber, Giovanna Zincone, Aristide Zolberg. Je remercie tout particulièrement Adrian Favell. Nos nombreuses conversations et sa relecture du manuscrit m'ont été précieuses tout comme son amitié. Le Social Sciences and Humanities Research Council du Canada, Ie Program for the Study of Germany and Europe, Ie Program for the Study of Modern France, la fondation Mellon et le Social Science Research Council ont financé diverses étapes de ce travail de recherche. Je les en remercie. De nombreux amis des deux côtés de l'Atlantique m'ont permis de mener à bien ce projet dans une atmosphère chaleureuse, et m'ont apporté un soutien intellectuel et matériel indispensable: Irene Mizrahi et Daniel Serfaty, Claire Sorin, Jean-Luc Nivaggioni, Alice de Dehn et Cyril Leroy, Afarin Assadian et David I(ent, Roshanak Ghazinouri, Bettina Brandt, Nadine Bérenguier et Bernd Widdig, Ugo Giambarella, Hamit Bozarslan, Monique Bénesvy, Linda Fleck, Florence Baudeneau, la famille Lafarge, Aliyah Morgenstern et enfin Tala Koutchoulou. Mes parents, Gérard et Colette, m'ont encouragée et aidée sans faille pendant mes études et m'ont transmis leur curiosité du monde. Ma grand-rnère Marie-Louise m'a accueillie à de multiples reprises pendant la réalisation de ce projet. Je remercie pour sa tendresse et pour m'avoir donné le goût des entreprises intellectuelles ma sœur Valérie et sa fille Gloria pour sa joie de vivre. Arnaud Lefranc m'a constamment encouragée, offrant toujours son aide sans compter et les suggestions qui s'imposaient et je ne saurais comment lui exprimer ma reconnaissance et mon émerveillement de tous les instants.

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INTRODUCTION

Fondement de la citoyenneté moderne, l'ensemble des droits et des obligations qui lient l'Etat et l'individu s'est profondément modifié durant les deux derniers siècles en Europe. L'accès à une citoyenneté de plein droit a tout d'abord été étendu à une plus grande partie de la population, notamment aux classes populaires et aux femmes. Par ailleurs, en plus des libertés fondamentales et des droits de participation politique, l'Etat s'est progressivement engagé à garantir un certain nombre de droits sociaux. Cet élargissement de la notion de citoyenneté est allé de pair avec l'émergence et la constitution des Etats nations. Ainsi, dans sa célèbre allocution de 1949, T.H. Marshall décrit ('avènement de la citoyenneté comn1e un processus historique en trois étapes (1965). Les libertés fondamentales (civil rights), qui consacraient l'égalité des citoyens devant la loi et protégeaient J'individu contre l'arbitraire de l'Etat, furent suivies des droits politiques avec l'adoption du suffrage universel, avant que ne soient garantis les droits sociaux, au premier rang desquels l'assurance sociale et l'enseignement universel et gratuit. Marshall souligne en outre que le développement de la citoyenneté coïncide avec la construction des communautés nationales et trouve ses origines «dans les premières manifestations du sentiment d'appartenance à une communauté et à un héritage communs» (Marshall 1965, p. 93)1. Cette union du demos et de l' ethnos consacre selon lui la citoyenneté nationale et l'accès aux droits est conditionné par l'appartenance à la nation. La situation actuelle des étrangers résidant en Europe de l'Ouest, qui jouissent souvent de nombreux droits auparavant réservés aux
I. Traduction de l'auteur ainsi que pour les citations en langue étrangère qui suivront.

J. HABERMAS (1994, p. 23) a aussi remarqué que « le nationalisme (...) avait fondé une identité collective qui avait joué lin rôle fonctionnel dans la mise en œuvre de la citoyenneté» ). Voir égalenlent BENDIX (1977) sllr le rapport entre le développement des droits du citoyen et de la conscience nationale.

LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE seuls nationaux (Brubaker 1989, Hammar 1990, Layton-Henry 1990 et 1991, Schnapper 1992), semble contredire le modèle marshallien2. Pa ailleurs, si les étrangers bénéficient généralement de nombreux droit~ sociaux garantis par l'Etat-providence, leur droit à la participation politique reste contesté et varie selon les pays (Soysal 1994, Baubock 1995). Ainsi, l'attribution des différents droits a eu lieu dans un ordre différent de celui que T.H. Marshall décrit et semble obéir à une autre logique. Il est alors important de comprendre comment et pourquoi les étrangers ont pu obtenir, dans les démocraties libérales qui les ont accueillis, l'accès à un certain nombre de droits et s'assurer des conditions légales de séjour moins précaires. Telle est la question centrale à laquelle cet ouvrage tentera de répondre en s'appuyant sur une étude comparative de la France, de l'Allemagne et des Pays-Bas entre 1974 et 1994.

I. Une évolution surprenante
La consolidation des droits des étrangers, qui a eu lieu à partir du milieu des années 1970, est surprenante à plusieurs égards. Tout d'abord, ce phénomène semble aller à l'encontre des objectifs des politiques publiques de contrôle migratoire qui émergent après 1973 au moment du premier choc pétrolier et de la fin des « Trente Glorieuses ». A cette date, les gouvernements de l'Europe de J'Ouest mettent officiellement fin au recrutement de main-d' œuvre étrangère et affichent la volonté de limiter l'ampleur des flux migratoires nets voire de réduire le volume des « stocks». Contredisant ces objectifs: certains des droits acquis après 1973 rendent l'imll1igration plus attrayante ou lhnitent la capacité des gouvernements à en diminuer l'ampleur. Par exemple, l'affirmation du droit à mener une vie familiale normale a permis aux étrangers de faire venir leur famille dans les pays d'accueil et l'égalité des droits sociaux a contribué à améliorer leurs conditions matérielles d'existence. De même, un plus grand respect des libertés fondamentales des étrangers, joint à un plus large accès aux recours judiciaires ont empiété sur la latitude des autorités en matière d'expulsion. Si ces réformes contredisent les objectifs affichés de la politique de l'immigration, il convient aussi de noter que leur logique économi2. Pour une analyse de J'œuvre de Marshall aujourd'hui, voir CROWLEY (1998).

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INTRODUCTION que ne va pas non plus de soi. La reconnaissance d'une égalité de droit dans le domaine des relations industrielles et des prestations sociales, l'ouverture totale du marché du travail aux résidents légaux et à leur famille ont rapproché le statut des travailleurs étrangers de celui des travailleurs nationaux. Ceci contredit la logique sous-jacente au recrutement de main-d'œuvre étrangère dans l'Europe de l'Après-guerre, recrutement qui visait en grande partie à créer une «armée de réserve» composée « d'oiseaux de passage» (Piore 1979). Cette maind'œuvre devait alimenter un marché du travail secondaire permettant d'absorber les chocs économiques des économies capitalistes et notamment d'empêcher l'inflation des salaires des travailleurs nationaux. Cela supposait que la main-d'œuvre étrangère soit moins coûteuse et plus docile que la force de travail nationale. L'égalité des droits sociaux, l'octroi de droits de participation dans les syndicats, les comités d'entreprise et les associations ont cependant réduit la différence entre main-d'œuvre étrangère et autochtone. De même, la consolidation du droit de séjour a permis aux oiseaux de passage de rester « là pour de bon» (Castles 1985). L'ensemble de ces réformes a donc en partie miné les conditions d'existence d'un marché du travail dual. Les réformes mettant fin aux cas de discrimination légale fondée sur la nationalité s'avèrent aussi surprenantes au regard des théories de l'Etat-providence. Comme l'a souligné Gary Freeman, le système de protection sociale présuppose des non-membres puisqu'il justifie ses écarts par rapport aux lois du marché par la solidarité entre membres d'une communauté (1986). De surcroît, une immigration non contrôlée Inettrait selon lui en danger le haut niveau des prestations sociales dans les sociétés post-industrielles. On s'attendrait donc à ce que des critères d'exclusion de l'Etat-providence viennent compenser la porosité des frontières géographiques. Au-delà de ses aspects théoriques, la pertinence de cette thèse nécessite d'être jugée au regard de la situation démographique de la population immigrée. Pendant les « Trente Glorieuses », l'inclusion des étrangers dans le système de sécurité sociale représentait un gain financier pour les Etats européens. Composée de jeunes célibataires en bonne santé, la main-d'œuvre étrangère contribuait plus en cotisations qu'elle ne percevait en prestations. A partir des années 1970, avec l'accélération du regroupement familial et la baisse du taux d'activité de la population étrangère, le rapport entre coûts et bénéfices se modifie, et cela au moment où se dessinent les premiers signes de la crise de l'Etat-providence. Avec le regroupement familial, les besoins de la population immigrée en termes de logelnent,

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE de santé, d'éducation croissent fortement de même que leur coût. Pourtant cette période voit la réaffirmation plutôt que la remise en cause du droit à l'éducation ou à la protection sociale par une série de textes réglementaires et de décisions de justice. D'autres efforts furent également faits en matière de logement. En somme, compte tenu des restructurations économiques et sociales, de la montée du chôlnage ou encore de la modification des équilibres démographiques qui ont lieu à partir des années 1970, la logique interne des réformes sur l'immigration reste pour le moins surprenante. D'autant que l'ensemble de ces mutations économiques et sociales a parallèlement favorisé la montée de sentÎlnents xénophobes, créant ainsi un contexte politique peu propice à l'adoption de telles réformes. On peut dès lors se demander pourquoi les gouvernements ont pris le risque d'aliéner ainsi une partie de leur électorat, tout en examinant par ailleurs comment de telles réformes ont pu être adoptées en dépit d'un contexte politique défavorable et le plus souvent sans que les gouvernements soient sanctionnés par les urnes?

II. Limites théoriques et empiriques des hypothèses existantes
Le champ des études sur l'immigration a été trop longtemps confiné à une analyse en termes de marché du travail (Piore 1979), ou à des études monographiques d'un seul exemple national, qui de ce fait ne permettaient pas l'élaboration et la vérification de modèles théoriques. Dans les années 1990, il a connu un renouvellement de ses modèles explicatifs théoriques, grâce à des études qui s'appuyaient le plus souvent sur une méthodologie empirique comparative {par ordre de parution, Brubaker 1989, Hammar 1990, Layton-Henry 1990, Schnapper 1992, Brubaker, 1992, Hollifield 1992a, Ireland 1994, Soysal 1994, Baubock 1995, Kastoryano 1996, Favell 1998a)3. Ce livre participe ainsi à l'essor des études de politique comparée sur l'immigration qui permettent de tester empiriquement les divers modèles théoriques dominants en sciences sociales. Les ouvrages existants se sont attachés à mettre en valeur les différences .entre pays européens (lois sur la na3. Voir égalelnent l'article de G. FREEMAN (1995), l'un des pionniers avec M.
MILLER (1981) des études comparées sur l'imtnigration en Europe.

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INTRODUCTION tionalité, organisations des communautés immigrés, politique d'intégration). Ce livre met aussi l'accent sur les similarités et les convergences du statut légal des étrangers. Afin d'expliquer J'évolution des droits des étrangers, nous avons élaboré et testé plusieurs hypothèses lors de nos recherches. Nous avons sélectionné, d'une part, des hypothèses implicites dans les ouvrages existants qui n'avaient pas fait l'objet de tests rigoureux et, d'autre part, celles qui correspondaient aux facteurs que l'on a l'habitude de tester en science politique. Nous avons ensuite évalué l'apport des modèles pour comprendre les faits observés mais aussi leur cohérence logique interne. Dans la mesure où les facteurs pouvaient être mesurés, il s'agissait de savoir si l'absence ou la présence du facteur concerné pouvait expliquer les différences de droits d'un pays à l'autre, le moment où les droits furent acquis et l'ordre dans lequel ils le furent. Le premier type d'hypothèses met l'accent sur des facteurs internes aux Etats nations. Il y a tout d'abord une hypothèse qui lie les réformes aux calculs électoraux des partis politiques (Messina 1996, Schain 1994). Elle postule que les étrangers ont obtenu des droits sous des gouvernements de gauche qui désiraient séduire les électeurs « postmatérialistes» (Inglehart 1990) soucieux du respect des Droits de l'Homme ou qui considéraient les étrangers comme un électorat potentiel au vu de leurs attributs socioéconomiques (Leveau 1989). Nous verrons qu'en réalité de nombreux changements qui consolidèrent les droits des étrangers eurent lieu sous des gouvernements de droite ou furent votés à J'unanimité. La deuxième hypothèse que nous appellerons celle des « armes des faibles» (Scott 1985) prend en compte la mobilisation des immigrés et de leurs descendants depuis les années 1970, et leur émergence comme acteurs sur la scène politique telle qu'elle a été étudiée par Catherine Wihtol de Wenden (1988), Patrick Ireland (1994) ou Johanna Siméant (1998). Dans ce cas de figure théorique, l'octroi de droits aux étrangers serait une façon d'apaiser des mouvements sociaux et d'éviter les tensions interethniques4. La période étudiée comporte des
4. Pour les spécialistes des mouvements de protestation, les actions organisées en dehors du cadre des institutions politiques sont une arme aux mains des "groupes à statut inférieur" qui doivent faire face aux plus grandes ressources des groupes au pouvoir (VERBA, KIM, NIE 1978, GURR 1970). Ce qui motive généralement les réformistes au sein de l'Etat, c'est de ramener la paix sociale et de coopter les rebelles (TILLY 1978).

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE exemples de mouvements sociaux immigrés et des périodes de nonmobilisation. De plus, l'intensité et la nature de la mobilisation immigrée varient fortement d'un pays à l'autre. Cependant, il semble que la mobilisation ne soit une condition ni suffisante ni nécessaire pour l'adoption de réformes de la politique d'intégration des étrangers. Les élites politiques ont aussi dû prendre en compte les revendications des contre-mouvements anti-immigrés. De plus, elles n'ont pas simplement réagi aux actions politiques des immigrés mais parfois ont choisi d'y répondre par la répression plutôt que par la négociation ou de maintenir le statu quo. La troisièlne hypothèse privilégie les facteurs structurels et met en valeur l'importance de l'héritage institutionnel et discursif laissé par l'ère de la construction de l'Etat nation et les tournants politiques (critical junctures) de l'avènement de la démocratie moderne. Cette hypothèse a notamment été développée par Rogers Brubaker dans son ouvrage Citizenship and Nationhood in France and Germany. II souligne les continuités historiques dans la conception de la citoyenneté et la gestion de l'immigration depuis le XIXe siècle et les divergences actuelles en France et en Allemagne. Les choix faits au moment où se construisait l'Etat-nation ont selon lui été relégitimés par la suite (pendant la Révolution industrielle ou la Guerre froide) et influent encore sur les po.litiques publiques de l'immigration. Cette hypothèse pourrait expliquer pourquoi les étrangers ont obtenu des droits différents suivant les pays. Cependant, elle ne peut prédire le moment où les réformes sont adoptées. Il est aussi difficile de définir et de mesurer la variable explicative. Si l'on s'en tient à l'histoire de la citoyenneté et du sentiment national en France et en Allemagne telle que Rogers Brubaker la caractérise, ces deux pays semblent avoir emprunté des chemins très différents. Pourtant les droits octroyés aux étrangers sont pratiquement identiques et les mêmes réformes ont échoué (notamlnent celle du droit de vote). Le deuxième type d'hypothèses met l'accent sur des facteurs opérant au niveau transnational ou émanant d'organisations internationales qui influent sur la politique intérieure. Dans Limits of Citizenship, après avoir remarqué que tous les pays européens avaient fait bénéficier les étrangers de droits auparavant réservés aux nationaux, Yasemin Soysal a suggéré que l'origine de cette convergence se situait au niveau international (1994). Selon Y. Soysal en effet, le fondement et la légitimité de l'appartenance à une communauté politique ont en partie évolué, se déplaçant de la notion de nationalité à celle de rési-

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INTRODUCTION dence et de droits de la personne. Or, cette évolution normative est diffusée par des acteurs transnationaux et des institutions internationales. Cette hypothèse est plausible si l'on tient compte de la densité des organisations internationales en Europe et de la création, après-guerre, d'un système inédit de protection des Droits de l'Homme dans le cadre du Conseil de l'Europe. Mais les acteurs internationaux partagent-ils un système de valeurs commun en matière de droits des étrangers et comment ont-ils pu le transmettre de façon.à informer les vues des acteurs nationaux? C'est à ces questions que nos recherches ont tenté de répondre. Y. Soysal prend le contre-pied de l'analyse de R. Brubaker, mais s'accorde avec lui pour souligner l'importance de normes institutionnalisées qui informent les débats contemporains sur l'intégration des immigrés. R. Brubaker pense que ce sont les variations entre pays qui dominent et la conception de la nation développée au XIxe siècle qui les explique. Y. SoysaI quant à elle insiste plutôt sur les convergences au niveau européen et sur l'émergence de normes « post-nationales » après 1945. COl1nnela plupart des travaux quantitatifs issus de J'école sociologique de John Meyer sur la diffusion des normes (Meyer 1980, Streng et Meyer 1993, Boli, Meyer, Ramirez et Thomas 1997), l'ouvrage de Y. Soysal choisit une approche structurelle. Elle postule que les normes « post-nationales » changent le comportement des Etats sans les considérer cOlnme des agents qui incorporent ou résistent à ces normes;. Elle ne spécifie donc pas les mécanismes qui relient l'émergence de normes transnationales et l'évolution des politiques publiques consacrées aux étrangers. Il s'agira donc de retracer le processus d'émergence, de diffusion et d'incorporation de normes internationales et de tester systématiquement l'hypothèse « post-nationale » de Y. Soysal. Nous examinerons, dans le troisième chapitre, les normes légales des organisations internationales du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne. Nous étudierons dans quelles conditions elles peuvent être incorporées par des institutions nationales - judiciaires et adlninistratives. Nous analyserons également l'existence et l'effet d'autres
5. Voir FINNEMORE
(1996) pour une analyse de l'apport de la sociologie des organi-

sations de Stanford et de ses faiblesses analytiques. J. CHECKEL (1997) qui étudie l'impact des normes internationales sur les débats sur la citoyenneté a aussi ren1arqué que ce type de recherche souffre d'un manque de prise en compte des mécanislnes de diffusion et des processus politiques nationaux.

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE facteurs transnationaux, en particulier les réseaux d'associations qui militent en faveur des droits des étrangers, la pression exercée par les pays d'origine sur les politiques des pays d'accueil et les effets d'imitation d'un pays à l'autre. En définitivet nos recherches semblent montrer que les variables opérant au niveau international ne peuvent expliquer les changements survenus lors des deux dernières décennies.

III. Un nouveau modèle: cadre institutionnel et ampleur du débat sur les droits des étrangers
Un modèle explicatif qui met l'accent sur le processus politique permet de mieux comprendre les réformes des droits des étrangers. Il est d'ailleurs étonnant que peu d'attention ait été portée aux règles du jeu politique auxquelles ces réformes ont dO se plier et que les études des politiques de l'immigration n'utilisent pas les théories des politiques publiques dans leurs analyses. Les réformes des droits des étrangers ont en effet suivi des trajectoires distinctes. Certaines firent l'objet de longs débats dans la sphère publique et dominèrent l'agenda public, médiatique et électoral. Dans d'autres cas, le débat fut confiné aux administrations concernées et à leur clientèle. Certains droits furent acquis à la suite de décisions judiciaires. Suivant le cadre institutionnel (administratif, électoral, judiciaire) dans lequel les réformes des droits des étrangers furent adoptées ainsi que le nOlnbre et les caractéristiques des participants au débat sur la réforme des politiques publiques, le résultat fut différent. Les raisons qui motivent les réformes ou du moins les justifient, telles que le respect des libertés fondamentales ou le maintien de la paix sociale, varient également selon le forum où elles sont invoquées. Dans certains cas, il est probable que les facteurs que nous venons de discuter soient présents. Ainsi la mobilisation politique et les prises de position idéologiques sont plus importantes dans les débats qui débordent dans la sphère publique que dans les sphères judiciaires ou bureaucratiques. Il en est de mêlne en ce qui concerne le poids des facteurs structurels mis en avant par R. Brubaker et Y. Soysal. Ils insistent sur l'existence de paradigmes de la citoyenneté. Mais ces derniers ne seront pas adoptés par tous les acteurs politiques ou institutionnalisés de la même manière. Que l'on privilégie les stratégies des acteurs politiques ou les

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INTRODUCTION variables structurelles, l'analyse reste incomplète si elle ne prend pas en compte le contexte institutionnel dans lequel elles opèrent. Nous démontrerons que le cadre institutionnel, dans lequel les réformes des droits des étrangers ont lieu, est déterminant dans la mesure où le nombre et les caractéristiques des participants et les règles de fonctionnement de chaque sphère politique influent directement sur les chances de succès des réformes engagées. E.E. Schattschneider a sans doute été le premier à souligner que l'ampleur du débat politique était un facteur déterminant dans les politiques publiques. Assimilant la politique à une lutte, il écrivait en 1960, « les conflits sont souvent remportés ou perdus en fonction de la façon dont les concurrents parviennent à faire participer les spectateurs ou à les exclure, le cas échéant» (1960, p. 4). Selon lui, c'est le parti le plus faible dans un débat restreint qui a intérêt à faire augmenter le nombre de participants pour changer le rapport de force. Les études de la formation de l'agenda politique ont repris et affiné la théorie de Schattschneider.Ainsi Roger Cobb et -CharlesEIder décrivent ce processus comme une série de cercles concentriques où sont mobilisés des groupes de plus en plus grands qui détruisent les monopoles de politiques publiques en impliquant les « publics experts », puis les « publics infof111és , et enfin « le grand public» (1983, pp. 105-129)6. Doug » Arnold, quant à lui, souligne l'importance des « publics inattentifs)} qui peuvent changer l'issue d'un débat de politique publique s'ils viennent à y participer (1986). E.E. Schattschneider soulignait que, dans une cour d'école, « ce n'est pas le gros dur mais les petits garçons sans défense qui vont' le dire au prof» (1960, p. 40). En politique, ce sont donc ceux qui sont en position défensive qui chercheront des alliés en élargissant le champ du débat. Cependant, dans le cas des étrangers, on peut penser que cette stratégie ne sera pas payante. Impliquer un plus grand nombre de participants tels que les médias ou les électeurs présente des risques étant donné J'ethnocentrisme d'une grande partie de l'opinion en Europe (Eurobaromètre 1989- I998, Mayer 1994, Quillian 1995) et le biais négatif du traitement médiatique de l'immigration (Bonnafous 1991, Lambert 1993, van Dijk 1993, Faist 1994, Thrânhardt 1997, OIson et Fugl 1997). Les dynall1iques d'un débat élargi sont de surcroît extrêmement volatiles (Baumgartner et Jones 1993, Jones 1994). L'issue du débat
6, En anglais, allen/ion publics, informed publics et general public.

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE échappe en grande partie aux responsables des politiques publiques, une fois que la question des droits des étrangers a attiré l'attention de publics auparavant apathiques, ou que des voix marginales ou extrémistes ont pu se faire entendre. Les hommes politiques doivent prendre position pour que les électeurs puissent différencier les partis avant de faire leur choix. Les partis doivent tenir compte de la position de leurs adversaires et de la façon dont ils perçoivent l'opinion de l'électeur médian de leur circonscription ou du pays (Downs 1957). Ce faisant, les partis politiques ont tendance à accentuer les divisions idéologiques et à faire durer la polarisation des débats. Leurs opinions seront relayées par les médias. Les attitudes négatives combinées de la presse et de l'opinion, et le poids des partis d'extrême-droite, contribuent à limiter la marge de manœuvre des hommes politiques. Elle rend difficile l'adoption de réformes qui octroient des droits aux étrangers. La plupart des études sur les politiques publiques des démocraties libérales ont cherché à expliquer la formation des préférences des acteurs (inputs) et la façon dont elles sont filtrées par le processus décisionnel pour produire des réformes politiques (outputs). L'objet de notre étude, les politiques publiques d'intégration, a un caractère particulier. Nous étudions des réformes qui améliorent le statut d'une mi-

norité de la population qui ne vote pas7, qui a un accès limité aux
centres de décision, qui doit faire face à l'indifférence ou l'hostilité de l'opinion et des médias, et aux attaques des partis xénophobes. En bref, ces réformes sont « impopulaires» au sens où les partis au pouvoir peuvent être pénalisés de manière électorale pour les avoir adoptées. Par conséquent, elles s'inscrivent dans un ensemble plus vaste de politiques publiques où les opposants seront plus nombreux que les partisans et les bénéficiaires des changements de politique publique. Ces politiques comprennent les réformes à la baisse du système de protection sociale (Pierson 1994 et 1996) et les politiques fiscales, monétaires et économiques qui caractérisent l'Europe de la fin du siècle où l'on promet le plein emploi à long terme mais au prix de politiques très coûteuses socialement8.
7. Les étrangers ne votent pas lors des élections nationales qui pennettent de former un gouvernement majoritaire. s. Citons la rigueur budgétaire associée aux critères de convergence de Maastricht et la dérégulation des Inarchés du travail qui renforcent la précarité de l'emploi. Pour une étude sur les stratégies des élites pour adopter des réfonnes impopulaires pour lutter contre Je chômage, voir GLATZER (1997) sur Je cas espagnol et portugais. On retrouve

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INTRODUCTION S'ils ne veulent pas compromettre leurs chances de réélection et s'ils souhaitent éviter les conflits sociaux, les dirigeants politiques essaient de ne pas être tenus pour responsables des réformes engagées. Les politologues ont identifié un certain nombre de leurs stratégies pour y parvenir (Weaver 1986). Monter un groupe d'opposants contre un autre, compenser certains groupes importants d'un point de vue électoral et brouiller l~s pistes en font partie. Il s'agit dans ce dernier cas de figure d'empêcher les électeurs d'identifier les responsables soit en générant un large consensus soit en diminuant la visibilité des réformes (Weaver 1986, Arnold 1990, Pierson 1996). Les chercheurs de politique comparée appelant au « retour de l'Etat» ont souligné « les contributions autonomes de l'appareil d'Etat à l'élaboration des politiques publiques même dans les régimes constitutionnels dirigés nominativement par les parlements et les partis politiques» (Skocpol 1985)9. En particulier, les travaux de Hugh Heclo sur les politiques sociales ont montré que les politiques publiques étaient en grande partie élaborées à l'abri des regards publics (1974, 1981). Tous les débats de politique publique ne sont pas au cœur des enjeux électoraux ou proéminents dans les médias et l'opinion. Dans leur ouvrage sur la fonnation de l'agenda politique, Frank Baumgartner et Bryan Jones insistent sur le fait que «le public de masse n'est qu'un des nombreux loci potentiels pour un débat de politique publique» (1993, p. 36). Ils ajoutent que ce n'est pas, comme E. E. Schattschneider l'avait écrit, seulement l'ampleur du débat qui compte mais les « loci institutionnels où des décisions qui font autorité sont prises sur une question particulière », ce que F. Baumgartner et B. Jones nomment des policy venues (1993, p. 32). Pour parvenir à leurs fins, les partisans minoritaires d'une réforme chercheront à changer le cadre institutionnel de la discussion tel que « les comités parlementaires, les agences gouvernementales, les tribunaux, le privé» (1993, p. 36). F. Baumgartner et B. Jones se situent dans un contexte américain mais on peut trouver des équivalents fonctionnels dans les systèmes politiques européens. Les débats clos ou restreints, qu'ils soient technocratiques, bureaucratiques, corporatistes ou judiciaires, n'ont pas les mêmes partides réformes équivalentes en Anlérique du Sud avec les programnles de stabilisation économique et en Amérique du Nord avec la réfornle de la Sécurité sociale. 9. P. HALL a montré que cela variait d'un pays à l'autre en fonction de la structure de l'Etat et des rapports entre Etat et forces sociales (1986) ainsi que selon la magnitude du changement de politiques publiques (1993).

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE cipants et les mêmes règles de fonctionnement que les débats ouverts ou publics. Par conséquent, les décisions qui en résulteront suivront

une autre logiqueJO. Dans le cas des droits des étrangers, les cadres
institutionnels où un débat restreint peut avoir lieu et où des décisions concernant la politique envers les étrangers seront prises sont essentiellement la sphère bureaucratique et la sphère judiciaire. Ces deux sphères peuvent être conçues respectivement comme l'amont et l'aval de la sphère électorale ou publique. On considère clos ou restreint un débat qui resterait confiné aux ministères chargés des populations ÎmInigrées ou un débat qui a lieu dans une haute juridiction, c'est-à-dire une cour administrative ou constitutionneIle. Nous faisons I'hypothèse que les débats restreints auront une issue plus favorable pour les droits des étrangers puisqu'on n'y retrouvera pas les biais systématiquement négatifs du débat public. Mais nous tenterons également de démontrer que les caractéristiques des cadres bureaucratiques et judiciaires ont également tendance à favoriser l'octroi de droits aux étrangers. C'est le cas des tribunaux qui examinent la légalité et la constitutionnalité des décisions administratives, des textes réglementaires ou législatifs. Comme nous le verrons, les hautes juridictions nationales ont été amenées à se prononcer sur divers aspects du droit des étrangers. Leur jurisprudence a affirmé le principe d'égalité devant la loi et dénoncé les discriminations fondées sur la nationalité dans de nombreux domaines. Elle a fortement délÎlnité le pouvoir discrétionnaire de l'Etat en matière d'immigration. C'est le cas dans les trois pays étudiés. Plusieurs études montrent la façon dont les cours ont interprété les normes constitutionnelles et les principes généraux du droit pour consolider le statut légal des étrangers (Guendelsberger 1988, Neuman 1990, Weil 1991, Hollifield] 992, Joppke ] 998). Les débats dans un cadre bureaucratique sont aussi favorables à l'extension de droits aux étrangers. Une des pa11icularités de la politique de l'immigration est d'impliquer presque tous les ministères et un nombre important d'agences parapubliques ou sous tutelle chargées de l'intégration des populations immigrées. La gestion de l'immigration a de nombreuses ramifications et les ministères des Affaires intérieures, des Affaires étrangères, du Travai l, des Affaires sociales, du Loge10. Les néo-institutionnalistes qui appliquent la théorie du choix rationnel, comn1e Kenneth Shepsle, parlent de structurally-induced equilibria (SHESPLE 1979, pp. 27-59), c'est-à-dire des compromis politiques induits par les structures qui gouvernent les processus décisionnels.

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INTRODUCTION ment, de la Santé, de l'Economie, de l'Education, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports ont tous été impliqués dans la gestion d'une partie de la politique. Selon le sociologue luhmanien Michael Bornmes, cela s'explique par le fait que « la migration dans la société moderne est une forme de mobilité géographique par laquelle l'individu vise à être (ré) inclus dans les sous-systèmes fonctionnels de l'économie, du droit, de la politique, de la santé, de l'éducation et de leurs organisations à un autre endroit» (1998, p. 3). Nous étudierons en détail l'organisation de la politique d'immigration dans les trois pays étudiés et son évolution. Chaque pays a expérimenté à sa manière en créant parfois des unités spécialisées ou des instances de coordination de la politiquell. Mais malgré certaines différences, on pourrait appliquer à tous les cas la description que Vincent Viet fait de la politique d'immigration en France au XXe siècle: {Elle] n'a jamais disposé d'une pleine autonomie d'exercice, ni du temps oÙsa vocation était d'aider d'autres politiques publiques à atteindre leurs objectift, ni depuis que des politiques à vocation nationale, et partant de structures de droit commun, sont sollicitéespour prendre en charge une partie des problèmes soulevés par l'immigration (1998, p. 19). Cet éparpillement des instruments de la politique à l'égard des étrangers peut sembler néfaste à l'élaboration d'une politique cohérente en l'absence d'une volonté politique fortel2. Mais elle n'a pas empêché les réformes. Dans la mesure où ces réformes ne donnaient pas lieu à une confrontation directe entre les ministères chargés du contrôle migratoire et ceux chargés de l'intégration, les débats intrabureaucratiques ont été plutôt favorables à l'octroi de droits aux étrangers qui les insérait dans ce que Vincent Viet appelle « les structur~s de droit commun ». Plusieurs cas de figure se sont produits.

Il. En Allemagne, pays qui combine un « Etat décentralisé et une société centralisée» (KATZENSTEIN 1988), la loi sur l'entrée et le séjour est fédérale Inais sa mise en œuvre est régionale. La gestion des populations imnligrées et la politique d'intégration qui n'en a pas le nom revient aussi au Land, aux communes, et à trois grandes organisations caritatives parapubliques. Il n'existe au niveau fédéral qu'un organe consultatif sur la politique des étrangers (le Commissariat fédéral pour les étrangers et leurs familles). 12. Seuls les Pays-Bas, au début des années 1980, ont réussi à combiner volonté politique et réforme d'ensemble.

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- Les débats sont restés internes à un ministère particulier qui trouvait

cette solution moins coûteuse ou plus compatible avec ses objectifs généraux. - Les débats ont eu lieu dans une unité administrative ou ministérielle spécialisée (responsable des orientations de la politique d'intégration) qui bénéficiait d'une fenêtre d'opportunité au moment de sa création ou d'une marge de manœuvre à un moment donné grâce au soutien du chef de gouvernement. L'arbitrage interministériel a donné raison aux partisans de la réforme qui ont invoqué l'importance de la paix sociale. Le fait d'avoir à prendre en compte des points de vue divers retarde les décisions mais les modère également. Les propositions ex ante du modèle explicatif sont donc les suivantes. - Les étrangers ont acquis des droits quand le débat avait un nombre restreint de participants ou dans des cadres institutionnels bureaucratiques et judiciaires. - Les réformes qui donnaient des droits aux étrangers ayant fait l'objet de larges débats publics ou ayant eu lieu dans la sphère électorale n'ont pas abouti. Leur corollaire est que nous devrions observer un comportement différent de la part des acteurs politiques. Les partisans d'une amélioration de la condition juridique des étrangers devraient poursuivre une stratégie qui réduit la visibilité des réfofllles. Par contre, les hommes politiques qui veulent restreindre les droits des étrangers devraient chercher à s'attribuer le mérite de leurs actions en les faisant connaître à la presse et à l'électorat. Ce corollaire est fondé sur deux présupposés: les hommes politiques qui veulent être réélus doivent tenir compte des sentiments de leur électorat. Il est plus facile pour eux de changer de stratégie que de changer l'opinion sur un sujet donné. Comme ils contrôlent en partie l'accès à l'information (Neuman 1986, Ferejohn et Kublinski 1990, Page et Shapiro 1992, Zaller 1992), ils tenteront de confondre le public en l11anipulantle degré de visibilité des réformes ou les règles du jeu politique en déplaçant, dans ce dernier cas, le débat dans un cadre institutionnel favorable aux réformes qu'ils souhaitent. Pour tester le modèle, nous avons utilisé les définitions et les mesures suivantes. Un débat clos ne concerne qu'un groupe restreint de participants, les experts, les responsables de la gestion des politiques, le gouvernement, et les représentants des publics directement concer-

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INTRODUCTION nés (associations d'aide aux étrangers, éventuellement employeurs de main-d'œuvre étrangère et syndicats). Un débat ouvert ou public fera l'objet d'une polémique entre élites politiques qui sera diffusé par la presse et connu du public. Pour mesurer le degré d'ouverture d'un débat, nous avons utilisé plusieurs indicateurs lors de nos recherches. La couverture médiatique en est un. Quelle place accorde-t-elle au débat? Combien de temps d'antenne ou d'espace dans la presse lui est-il consacré? Quelle est la durée de la couvel1ure médiatique? Les enquêtes d'opinion apportent d'autres éléments. Elles mesurent l'attention du public en leur demandant d'ordonner leurs préoccupations par ordre décroissant. On pourra ainsi savoir si la politique d'immigration est une de leurs priorités. Nous avons aussi exallliné l'existence de propositions sur l'immigration dans les programmes des partis politiques et les débats de campagne électorale. D'autres indicateurs peuvent témoigner de l'ampleur du débat, tels que le nombre de propositions de loi ou de lois votées, la tenue d'audiences publiques sur la question (comme lors de la Commission Marceau Long en France), le lancement de pétitions populaires ou de référendums, les déclarations de personnes non affiliées au monde politique ou non expertes. On distinguera par ailleurs trois cadres institutionnels: la sphère bureaucratique, la sphère électorale et la sphère judiciaire. La sphère bureaucratique comprend les administrations de l'Etat et les instances de décision de l'exécutif mais aussi les agences parapubliques de gestion des populations immigrées. La sphère judiciaire cOll1prend les cours administratives et constitutionnelles, les cours européennes. Les changements réglementaires et les décisions judiciaires (ainsi que les avis donnés qui ont été suivis ou ont fait autorité comme celui du Conseil d'Etat français sur le port du voile en 1989) constituent l'essentiel des décisions sur le droit des étrangers. La sphère électorale fait référence aux loci extra-gouvernementaux de mobilisation politique, c' està-dire le champ qui recouvre l'ensemble des forums publics de débat politique (meetings, presse). Les parlements en font partie. Cependant, un débat parlementaire et une discussion au sein d'une commission parlementaire qui resteraient méconnus de l'électorat constituent selon nous des débats clos. D'où le besoin de distinguer entre la notion de cadre institutionnel et celle d'ampleur du débat. Certaines lois ont en effet reçu peu d'attention de la presse et du public (celle de 1983 aux Pays-Bas sur les minorités ou celle de 1990 sur l'entrée et le séjour en Allemagne ).

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE Nous montrerons pourquoi ces variables expliquent Inieux les caractéristiques de l'évolution du droit des étrangers que les autres hypothèses. Nous avons aussi déduit et testé empiriquement deux autres hypothèses qui découlent de la logique du modèle. Le fait que les faits observés confirment des propositions dérivées de l'argument principal permet de renforcer notre confiance dans le modèle explicatifS3. Le cycle élections/réformes. Les réformes seront étroitement liées au calendrier électoral. Les droits octroyés aux étrangers le sont peu de temps après une élection quand le gouvernement a encore du temps devant lui avant la prochaine échéance. Les réformes qui visent à restreindre les droits des étrangers seront proposées peu de temps avant des élections. - L'apprentissage institutionnel. Après une série de réformes des droits des étrangers, les acteurs politiques se rendent compte du type de cadre institutionnel plus à même de donner lieu à l'issue qu'ils souhaitent. Par conséquent, ils chercheront à changer les règles qui gouvernent l'attribution des compétences des diverses institutions ou de changer le niveau d'élaboration et de mise en œuvre de la politique de l' immigration.

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IV. Les lieux du débat et de la décision
Si l'ampleur du débat et le cadre institutionnel dans lequel les décisions sont prises déterminent l'issue des réformes qui octroient des droits aux étrangers, comment prédire qu'un débat sera clos ou ouvert, politisé ou non et où la décision sera prise? Selon E. E. Schattschneider, c'est l'existence d'un conflit entre les participants d'un débat clos qui provoque son expansion. Dans le cas de la politique de l'immigration, ce conflit surgit au début de la période que nous étudions. En effet, au début des années 1970, des ministères différents eurent à atteindre des objectifs en partie contradictoiresl4, même s'ils étaient présentés comme complémentaires
13. Pour un exposé détaillé des techniques qui penllettent de trouver d'autres ÎIl1plications susceptibles d'être testées empiriquement, voir KING, KEOHANE et VERBA (1994) sur l'inférence scientifique dans la recherche qualitative. 14. Pour la France, voir secrétariat d'Etat aux Travailleurs immigrés (1976, pp. 50-51) et Ininistère des Affaires sociales et de la solidarité nationale (1986, p. 45). Pour les paysBas, voir Opwet-Minderhedennota (1981, p. 52). Pour l'Allemagne, voir ministère de J'Intérieur (1993, p. 4).

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INTRODUCTION dans les documents officiels: contrôler les flux migratoires et incorporer les populations étrangères installées durablement sur le territoirels. La tension entre ces objectifs pourrait se résumer ainsi. Pour intégrer, il fallait assurer la sécurité du séjour et l'égalisation des conditions entre étrangers et autochtones. Mais les agences de contrôle migratoire voulaient conserver leur pouvoir discrétionnaire en matière de séjour et rendre moins attrayante la venue de nouveaux iml11igrés.Il semble que ce conflit ait constitué une des condjtions préalables de la « mise sur agenda» de la politique d'Ï111migration.Cependant, on peut identifier d'autres sources de conflit qui politisent la question des droits des étrangers. Les études sur la formation de l'agenda politique ont mis en valeur certains mécanismes d'expansion du débat sur une question donnée (Kingdon 1984). En particulier, elles insistent sur la notion d'image dans les politiques publiques16 et énumèrent les façons dont on peut redéfinir l'enjeu d'un débat à son avantage, par exemple par l'emploi de symboles (Riker 1986). Les théoriciens des mouvements sociaux parlent de « processus de cadrage» (framing processes, voir McAdam, McCarthy et Zald 1996). Parmi les moyens de politisation les plus courants, on dénombre la définition d'un problème comme social et non technique, l'emploi d'un ton hautement émotionnel qui contrastera avec le vocabulaire compliqué et abscons de ceux qui prétèrent qu'une politique publique reste confidentielle (Polsby 1984). Mais surtout, pour que de nouveaux participants s'impliquent dans un débat de politique publique, il s'agira de faire des rapprochements et d'établir des liens crédibles avec des questions politiques d'ordre plus général (Baumgartner et Jones 1993, p. 215). La façon dont un problème est défini détermine en partie dans quel cadre institutionnel il sera discuté, qui sera compétent pour prendre une décision. Comme le souligne David Kirp, on légitime certaines instances de décision au détriment de leurs concurrentes si le problème est considéré comme exigeant « l'expertise des professionnels, une décision politique, des norI11eslégales, des standards bureaucratiques, ou si le marché doit décider» (1982, pp. 137-74). Deborah Stone a quant à elle introduit la notion « d'histoires causales ». La façon dont on définit la cause première d'un phénomène social déterminera en
IS. T. HAMMAR (1985, p. x) distingue ainsi politique n1igratoire et politique envers les immigrés: « La régulation et le contrôle de l'immigration et les politiques qui affectent la condition des immigrés»). 16. Le tenne policy image est employé dans BAUMGARTNER et JONES (1993).

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LES POLITIQUES D'IMMIGRATION EN EUROPE partie la solution qui sera considérée et les acteurs compétents pour y parvenir (Stone 1989, voir aussi Muller 1995, Jobert 1994). En mettant en valeur l'importance de la rhétorique, les études sur la formation de l'agenda politique ne considèrent pas que les implications matérielles d'une réforme déterminent son importance dans le débat politique: ni la distribution des coûts et des bénéfices d'une réforme (Wilson 1980) ni son caractère distributif, redistributif ou régulateur (Lowi 1964). Cela veut aussi dire que les questions d'ordre symbolique peuvent dOll1iner le débat politique tout autant que les questions d'ordre l11atériel.Et les questions « qui touchent le plus de gens, coûtent le plus d'argent ou entraînent les changements les plus radicaux» ne sont pas forcément celles qui provoquent la mobilisation la plus forte (Baumgartner 1989, p. 215). Dans le cas des étrangers, l'accès au système de protection sociale a été peu controversé alors que des questions comme le droit de vote ou le port du voile ont déchaîné les passions. Mais on ne peut se fier aux talents rhétoriques des honulles politiques pour prédire le moment où les droits des étrangers feront l'objet d'un débat élargi. Il s'agit d'identifier un moyen plus systématique de le faire. Les contraintes institutionnelles influencent la façon dont le débat aura lieu et détermine en grande partie Je cadre institutionnel qui sera pertinent pour prendre les décisions relatives aux droits des étrangers. Les études inspirées des théories néo-institutionnalistes ont d'ailleurs montré l'importance des règles formelles pour expliquer les variations de politique publiquel7. Dans son étude comparée sur les politiques de santé, Ellen Immergut a ainsi souligné que les arrangements institutionnels « servaient de base pour développer les règles de stratégie politique» et que le passage de réformes politiques dépendaient des « possibilités de veto» (veto points) dans chaque sphère du politique (1992a, p. 85). Selon elle, ces possibilités sont largement dues aux règles constitutionnelles telles que l'existence de référendums en Suisse,

17. C'est un point en commun entre les diftërentes « écoles» néo..institutionnalistes (voir HALL et TAYLOR 1996 pour une analyse comparée). C'est W. RIKER (1986, p. 147), spécialiste de la politique américaine et théoricien du choix rationnel, qui a été le premier à montrer que le contrôle des règles formelles et les institutions politiques était un moyen essentiel pour manipuler le débat politique.

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INTRODUCTION le contrôle de l'exécutif sur l'ordre du jour parlementaire sous la Cinquième Républiquel8. Les règles formelles, qui rendent une institution particulière compétente pour décider d'une réforme, constituent le premier déterminant du débat politique. La réforme du droit des étrangers exige-t-elle une révision constitutionnelle, l'adoption d'une loi parlementaire ou seulement d'une circulaire ministérielle? Y a-t-il possibilité de saisine de la Cour constitutionnelle? La réponse est déterminée par la Constitution et la jurisprudence. Ainsi il faut réviser la Constitution pour octroyer le droit de vote des étrangers aux élections locales mais un décret suffira à changer certaines conditions à remplir pour le regroupement familial. La rédaction d'une circulaire peut rester moins visible qu'une réforme constitutionnelle. La saisine d'une cour permettra de réduire le nombre de personnes compétentes pour se prononcer sur une réforme et redéfinira les termes du débat de façon légale. Les règles formelles influencent donc la nature du débat et les caractéristiques des participants. , Le deuxième déterminant que nous étudierons a trait à l'organisation des politiques publiques. Ceteris paribus, un système centralisé ou unitaire avec des instances de coordination dev.rait permettre de confiner le débat national sur la politique d'immigration au sein de l'exécutif. Les conflits seront internes à l'Etat mais aussi les modes de résolution de ces conflits. Cela ne sera pas le cas dans un système décentralisé ou fédéral. En effet, dans ce dernier cas de figure, les compétences sont partagées entre plusieurs niveaux qui ont chacun leur gouvernement élu. Les études précédemment citées sur les stratégies de dissimulation des dirigeants politiques lors de réformes impopulaires soulignent la spécificité des systèmes décentralisés. Dans les systèmes fédéraux, les réformes de politique publique nécessitent l'assentiment de plusieurs niveaux de gouvernement qui peuvent jouer le rôle de veto institutionnel. Selon Paul Pierson, dans un système fédéraI, la visibilité des réformes est plus grande mais la responsabilité politique est partagée entre plus d'acteurs (Pierson 1996, p. 177)19.
18. Voir IRELAND (1994) sur l'emploi du référendum pour politiser l'inunigration en Suisse et WEIL (1991) sur le rapport entre pouvoir exécutif et législatif en France lors de réforn1es sur l' illlmigration. 19. Au niveau de l'Union européenne, le principe de subsidiarité, le partage des compétences par plusieurs niveaux (supranational, national, régional) peut produire les mêmes résultats. Sur cette nouvelle gouvernance, voir MARKS, SCHARPF, SCHMITIER et STREEK (1996).

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