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Moderniser la Politique

De
294 pages
Comment expliquer le renforcement du pouvoir exécutif sous la Ve République ? Plusieurs études ont déjà été consacrées à cette question. Mais une dimension restait cependant négligée: celle des processus socio-politiques qui ont légitimé ce basculement du centre du pouvoir dans l'Etat, du législatif vers l'exécutif. C'est à cette dimension du changement constitutionnel de 1958 qu'est consacré ce livre. L'avénement de la Ve République ne saurait se comprendre indépendamment de la mobilisation au sortir de la seconde guerre mondiale, des élites " modernisatrices " du syndicalisme, de la haute fonction publique et des sciences sociales qui ont progressivement changé les représentations du politique.
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MODERNISER

LA POLITIQUE

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions
LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Les femmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l'administration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques et projets urbains, 1997. PAPADOPOULOS Yannis, Les processus de décisionfédéraux en Suisse, 1997. CATTACIN Sandro, PANCHAUD Christine, TATTINI Véronique, Les politiques de lutte contre le VIHI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIN, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. . HOLLIFIELD James F., L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national, 1997. NAY Olivier, La région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, 1997. LAURENT Annie, VILLABA Bruno (dir.), Les petits partis. De la petitesse en politique, 1997. HARRIBEY Jean-Marie, L'économie économe. Le développement soutenable par la réduction du temps de travail, 1997. FAURE Alain (dir), Territoires et subsidiarité, 1997.

@1-J'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-6253-7

Delphine

Dulong

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MODERNISER

LA POLITIQUE

I
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AUX ORIGINES DE LA VE RÉPUBLIQUE

I I

L'Harmattan
5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris - France

L'Harmattan Inc 55, me Saint-J acques Montréal (Qc) - Canada H2Y lK9

INTRODUCTION

Le renforcement du pouvoir exécutif est une caractéristique majeure de l'histoire contemporaine des régimes démocratiques, comme l'illustre en France la mise en place de la Ve République. Ce phénomène est g~néralement expliqué par l'extension du rôle économique de l'Etat à partir de la fin du XIXe siècle. Mal' outilJés pour répondre aux nouvelles missions incombant à l'Etat, les parlements auraient progressivement abdiqué une grande part de leurs prérogatives entre les mains des gouvernements. Les constituants de 1958, en «rationalisant» comme ils l'ont fait le régime parlementaire au profit de l'exécutif, et notamment du président de la République, auraient alors pris acte de cette évolution et satisfait ainsi aux exigences de la «modernité». Si cette explication n'est pas fausse en soi, elle a ceci de problématique qu'elle néglige une dimension fondamentale des phénomènes politiques: leur légitimation. C'est ainsi qu'on oublie souvent de dire tout ce que le renforcement de l'exécutif doit à une transformation préalable des modes de légitimation de l'action publique et, plus précisément, à la d~valorisation d'un modèle de légitimation légicentriste de l'Etat dans lequel la légitimité de toutes les activités publiques résulte d'abord de ce qu'elles s'originent dans la loi produite par les représentants élus du Peuple. Plus encore, on fait alors comme si ce renforcement de l'exécutifet l'aggiornamento des modes de légitimation des activités publiques qu'il suppose - ne devaient rien au travail spécifique des multiples individus qui ont contribué à le faire advenir à la réalité en produisant et en diffusant des images du «bon' fonctionnement» de l'État et de ses

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«mis si ons».

On sait pourtant que, dès. le dernier tiers du XIXe siècle, des juristes-publicistes ont cherché à rompre avec le modèle 7

légicentriste pour faire face aux transformations de la compétition politique issues de l'instauration du suffrage universel1. La n~uvelle conception de l'État qu'ils préconisent alors, l'<<Etatde droit», outre qu'elle fait la part belle à leur savoir professionnel, accompagne en effet une expansion des missions dévolues à l'exécutif; expansion qui apparaît d'autant plus «justifiée» qu'elle est alors soutenue par une haute fonction publique en forte croissance, qui cherche à se poser en gardienne de l'intérêt général et du savoir administratif face à l'«amateurisme» des parlementaires. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, d'autres élites prennent le relais et cherchent à promouvoir, au nom cette fois de la «modernisation», une transformation des modes de légitimation des activités publiques similaire, pa! bien des aspects, à ce qui se joue sous la Ille République. A ceci près, toutefois, que ce qui est alors en jeu n'est plus tant l'annexion du contrôle des, activités étatiques par un groupe de professionnels de l'Etat, mais les mécanismes même de la décision politique. Alors que les juristespublicistes du XIXe siècle s'étaient arrêtés aux marges du Parlement, s'intéressant principalement au fonctionnement de l'administration, c'est la définition même de la politique comme activité qui est au. cœur de l'entreprise des acteurs qui, au cours des années cinquante et soixante, cherchent à imposer de nouveaux modes d'intervention légitimes dans l'espace public. Alors que le travail ftes juristes-publicistes engagés dans la promotion d'un «Etat de droit» visait à transformer le «citoyen» en «administré» désormais sous la coupe d'un savoir technique dont ils ont le monopole -, c'est l'image même du dirigeant, de ses qualités et modes d'action, que s'efforcent de renouveler les élites «modernisatrices» de l'après-gUerre, en accréditant ou en prophétisant l'émergence d'une ère nouvelle. «Nous sommes en train de passer à l'ère transformatrice et évolutionniste de la politique», proclame ainsi l'universitaire Joseph Rovan à l'aube des années soixante. «Le but de l'activité politique sera de moins en moins d'établir des lois; elle vise de plus en plus à élaborer des plans [...]. L'institution statique, le fonctionnement d'un système de rapports constituant par le déroulement régulier

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1. Voir Rador (M.-J.) : De l'État légal à l'État de droit: l'évolution des conceptions de la doctrine publiciste française (1879-1914), Paris, Economica, 1991. 8

de ses mouvements intérieurs un ensemble immobile, tel se présentait dans la vision qui domine encore l'esprit de la plupart de nos hommes politiques et de beaucoup de nos hauts fonctionnaires l'objet même de la politique. La loi qui stabilise, fIXe et fige l'évolution a dominé la pensée et la réalité de notre vie politique qu'il s'agit à présent de rénover. Autour de nous et en nous s'opère lentement une rupture avec cette ancienne façon devoir [...]. Une révolution d'une portée incalculable remplace de nos jours, sous nos yeux, en nous, une perspective immobiliste par une perspective prévisionnelle, la loi par le plan»l. Ainsi s'opposeraient, à travers la distinction de la loi et du plan, partant, du Parlement et du gouvernement, deux sociétés radicalement différentes. L'une «statique», «immobile», figée sur elle-même, correspondant à un état du social historiquement dépassé - celui de la France «du XIXe siècle» -, en somme une société «anachronique» ; l'autre, «transformatrice et évolutionniste», tournée vers le futur, bref, une société «moderne». On sait tout ce qui est en jeu dans cette imagerie évolutionniste: en traitant les deux sociétés. opposées comme un moment d'une évolution, on ne peut que condamner l'une et conclure à la nécessité de l'autre contribuant ainsi à «faire advenir un nécessaire qui ne se réalise que si l'on y contribue»2 -, sauf à retracer, comme on voudrait le faire ici, les logiques sociales et politiques, parfois très hétérogènes, qui sont au principe d'une telle construction de la réalité, et à reconstituer par là même le système des intérêts, les trajectoires et les circonstances qui permettent à certains acteurs de produire des images du passé accordées aux visions du présent, mais aussi du futur, qu'ils cherchent à promouvoir. Car loin d'être le produit mécanique d'une évolution inéluctable, entérinée par les constituants de 1958 sous la forme d'une objectivation constitutionnelle, le renforcement de l'exécutif et son corollaire, la dévE!lorisation du modèle légicentriste de légitimation de l'Etat, doivent se comprendre comme le résultat, inégalement consolidé, de 111;ttes pour l'imposition d'une certaine conception de l'Etat et des modes d'intervention légitimes dans l'espace public.

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1. Rovan (J.), Une idée neuve: la démocratie, Paris, Seuil, 1961, p. 113. 2. Boltanski (L.), Bourdieu (P.), «La science royale et le fatalisD;le du probable», Actes de la recherche en sciences sociales, 2-3, 1976, p. 44. 9

l,

Tel est le propos de ce livre: montrer que si le renforcement de l'exécutif opéré par la Ve République est in~imement lié à l'extension séculaire du rôle économiqu~ de l'Etat, s'il n'est pas sans rapport également avec le dispositif constitutionnel mis en place en 1958 et modifié en 1962, il est avant tout le produit de luttes symboliques menées par de multiples acteurs, parfois très dissemblables, mais réunis par un commun intérêt à proclamer l'avènement de temps nouveaux. À cet égard, notre ambition s'inscrit directement dans le prolongement d'un certain nombre de travaux récents sur les institutions politiques; travaux qui ont en commun de considérer que l'on ne saurait comprendre les phénomènes institutionnels sans analyser l'ensemble «des transactions implicites et explicites entre tous ceux que les ressources et les enjeux placent en position de prendre part à l'un quelconque des jeux, indépendants et interdépendants», à l'origine de ces phénomènes, «bien qu'aucun d'entre ces jeux ne soit explicitement organisé à cette fin»1. Adopter cette perspective, c'est bien sûr rompre avec l'analyse juridique qui voit dans les textes constitutionnels le principe explicatif majeur des phénomènes institutionnels. Mais c'est aussi, plus largement, rompre avec une vision essentialiste du politique qui limite l'analyse au seul champ politique, c'est-à-dire Jlu lieu où se disputent les positions de pouvoir dans l'Etat. Sauf à concevoir en effet la société comme «un bric à brac où se côtoieraient des sphères indépendantes, dont l'une serait alternativement le moteur de l'évolution sociale»2, il faut considérer que le champ politique n'enferme pas essentiellement, ni même forcément, le véritable principe des luttes proprement politiques qui ont pour enjeu les représentations de la légitimité du pouvoir. Parce que ces luttes politiques engagent des conceptions antagoniques de la relation de pouvoir (et des qualités requises pour l'exercer), qu'elles renvoient toutes, plus largement, à des visions du monde et des rapports sociaux en particulier -, elles sont inextricablement liées à la compétition qui se

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1. Lacroix (B.), «Le politiste et l'analyse des institutions. Comment parler de la présidence de la République ?», in Lacroix (H.), Lagroye (J .), dir., Le président de la République. Usages et genèses d'une institution, Paris, Presses de la FNSP, 1992, p. 48 (souligné par moi). 2. Elias (N.), Qu'est-ceque la sociologie?, La Tour d'Aigues, Éditions del'Jluhe,1991,p.173.

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déroule en permanence dans de multiples secteurs de l'espace social pour la conservation ou la transformation des rapports de force au sein de ces mêmes secteurs. C'est ainsi, comme on essaiera de le montrer dans les pages qui suivent, qu'il est impossible de comprendre le basculement du centre du pouvoir du Parlement vers les organes de l'exécutif sous la Ve République sans revenir aux différents groupes qui, au lendemain de la seconde guerre mondiale, participent à l'aventure collective de la planification. Hauts fonctionnaires, syndicalistes (ouvriers, paysans ou patronaux), spécialistes de sciences sociales (économistes, sociologues, politologues, statisticiens de l'INSEE), tous ces acteurs engagés à des titres divers dans la planification contribuent de façon déterminante à la transformation des modes de légitimation de l'action publique qui accompagne le renforcement de l'exécutif. Ils constituent en effet une véritable communauté épistémique1 ou, pour le dire autrement, un réseau de consolidation à l'intérieur duquel s'objective une représentation du monde qualifiée de «moderne», dont la particularité majeure est de valoriser le plan au détriment de la loi, l'économie au détriment du droit, l'exécutif au détriment du législatif et, plus encore, la compétence au détriment de la représentativité politique. Car s'il est un point commun entre tous ceux que nous désignons comme les «planificateurs», c'est bien la «compétence» particulière dont ils se prévalent (que ce soit dans les domaines technique, économique et/ou social), «compétence» au nom de laquelle ils revendiquent une capacité de représentation et d'intervention pour la définition du bien commun dans la cité. Cette revendication mise à part, les intérêts des «planificateurs» divergent largement. Au point d'ailleurs que la constitution du groupe des «planificateurs» ne se fait pas sans un important travail de recomposition et de déplacement des intérêts sectoriels en jeu; travail pris en charge, au début de la Ve République, par de véritables machines à «politiser» qui, tel le club Jean-Moulin, vont alors s'efforcer d'unifier ces intérêts sectoriels autour d'un objectif les transcendant: la promotion d'un modèle de démocratie alternatif au modèle parlementaire classique connu sous la dénomination de «démocratie économique».
1. Selon l'expression de P. M. Haas (<<Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination», International
Organization, 46 (1), 1992).

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Mais pour que cette entreprise de construction sociale. d'un ordre politique renouvelé ait quelque chance de réussir, elle doit encore s'objectiver dans des pratiques, se1J,les capables de la faire exister concrètement. C'est dans une telle perspective qu'il faut comprendre l'investissement des «planificateurs» dans la lutte autour des qualités requises pour exercer le métier politique, dont témoigne la consolidation de la figure du «technocrate» au début des années soixante. Les premières années de la Ve République sont ainsi le théâtre d'un affrontement direct sur les modes de légitimation de l'action publique qui oblige les différents acteurs engagés dans cette conjoncture incertaine à essayer de recourir à des «solutions institutionnelles», c'est-à-dire à des dispositifs construits comme autant de «solutions permanentes à des problèmes permanents»l. Si l'on ne peut parler de stratégie univoque à cet égard les «planificateurs» hésiteront entre participer à la création de nouvelles institutions valorisant leur capital spécifique, et redéfinir des institutions existantes pour chercher à inscrire la «compétence» dans les qualités requises pour occuper des positions de pouvoir dans l'État -, c'est finalement en lançant la candidature de Gaston Defferre à l'élection présidentielle de .1965 pour essayer de façonner un président de la République à leur image, c'est-à-dire à l'image d'une France «moderne», qu'ils contribueront le plus directement au renforcement de l'exécutif sous la Ve République2.

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1. C'est l'une des définitions que donnent P. L. Berger et T. Luckmann de la notion d'institution (La construction sociale de la r~alit~, Paris, Méridiens Klincksieck, 1986). 2. Ce livre est la version remaniée d'une thèse de doctorat en science politique soutenue à l'Université Paris-I en 1996 sous la direction de Jacques Lagroye, à qui va toute ma reconnaissance. Je tiens également à remercier mon père, qui a bien voulu en relire les épreuves, ainsi que Bastien sans lequel ce livre n'aurait jamais vu le jour en l'état. 12

CHAPITRE

I

La science économique comme science du politique

LE!dévalorisation du modèle légicentriste de légitimation de l'Etat au lendemain de la seconde.. guerre mondiale est étroitement liée au renouvellement contemporain de la science économique. Discipline considérée comme «littéraire»au début du XXe siècle, la science économique verse à un rythme accéléré vers le pôle scientifique et technique à partir de la fin des années vingt, au point d'apparaître bientôt comme une science d'action, tournée vers la pratique,..et non plus seulement comme une discipline universitaire. Mais c'est avec la mise en place de la planification, au lendemain de la seconde guerre mon'diale, que les usages de la science économique connaissent un véritable tournant. Profitant des derniers développements de la macro-économie keynésienne, ainsi que des instruments de la comptabilité nationale naissante - dont ils se saisissent aussitôt -, les fonctionnaires chargés de la planification vont en effet promouvoir l'économie au rang de nouvelle science du politique. Ce sont alors de nouveaux savoir-faire, un nouveau langage approprié pour parler du politique, mais aussi et surtout - toute une «métaphysique de l'action' publique»1 qui se diffusent via la planification, au nom d'un idéal de rationalité qui se comprend, à l'analyse, comme une forme d'idéologie politi~ue. Car sous le couvert. de «rationaliser» l'Etat, les «planificateurs» opèrent en fait une véritable redéfinition des principes qui légitiment l'action de et dans l'État: à la délibération parlementaire, fondement

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1. Expression employée par M. Massenet à propos de l'école française de la RCB dans La nouvelle gestion publique. Pour un État sans bureaucratie, Paris, Éditions Hommes et Techniques, 1975, p. 91. 13

traditionnel de l'action publique, ils opposent la rigueur scientifique de leurs prévisions économiques; à l'élection, ils opposent la «compétence» comme principe d'habilitation à agir dans l'espace public; quant à l'action publique ellemême, ils ne la perçoivent plus que comme. une simple technique de gestion rationnelle do~t la légitimité s'apprécie moins en fonction de sa régularité (juridique) que de son efficacité (économique). Autant d'oppositions qui se cristallis.ent bientôt dans un projet politique: le renforcement de l'exécutif par l'instauration d'un régime présidentiel.

1. Le creuset

de la planification

Que la planification ait joué un rôle important dans la transformation des modes de légitimation de l'action dans l'espace public n'a rien d'étonnant: tout ou presque la prédisposait à devenir le creuset dans lequel des hauts fonctionnaires, des patrons et des syndicalistes allaient réaliser l'interdépendance de leurs inté!êts respectifs à la transformation du rôle traditionnel de l'Etat. À commencer, bien sûr, par les objectifs qui lui étaient assignés: fonder la grandeur de la France sur sa puissance productive en programmant le développement et la modernisation des grands secteurs «clefs» de l'appareil de production national (transports, énergie, agriculture, produits industriels de base). Mais c'est plus encore sa structuration en réseau qui allait faire de la planification, selon l'expression de Lucien Nizard, un lieu «d'universalisation symbolique d'intérêts particuliers», c'est-à-dire un lieu dans lequel des intérêts catégoriels propres à des groupes socio-professionnels sont transformés en intérêts interdépendants devant contribuer à des équilibres globaux présentés comme l'expression même du bien communI. En effet, loin de se limiter au Commissariat au Plan (CGP), la planification se présente avant tout comme un centre de confluence et d'intégration d'organisations habituellement très éloignées les unes des autres. Elle constitue en fait un véritable lacis de relations institutionnelles que des liens d'amitié entre les personnes
1. Cf. Nizard (L.), «De la planification française. Production de normes et concertation», Revue française de science politique, 22 (5), 1972. 14

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viennent souvent renforcer. Selon l'expression de Pierre Uri, elle peut en cela se comparer à une «toile d'araignée»1 à l'intérieur de laquelle des hommes se croisent, se rencontrent, parfois même se retrouvent; au point, d'ailleurs, que finissent par s'établir de véritables circuits informels on pourrait presque parler de cursus honoruni entre le CGP et certains des organismes qui gravitent autour (comme par exemple l'INSEE et le Conseil économique). Parmi tous les organismes reliés au Plan, le ministère des Finances est de loin le plus important. Parce qu'il s'agit d'un ministère présent à tous les stades d'élaboration du Plap, bien sûr, mais aussi parce que le CGP y puise certains ses soutiens les plus fennes. C'est le cas notamment du directeur du Trésor, François Bloch-Lainé, qui va créer au sein de cette direction deux serv~ces très importants dans l'histoire de la planification française: le Fonds de modernisation et d'équipement (FME), chargé de «transformer» des fonds publics de toute nature en capitaux productifs, et le Service des études économiques et fmancières (SEEF) qui est chargé de recueillir, avec l'aide de l'INSEE, toutes les informations en provenance des Finances et des administrations afin qu'une première ébauche de Plan soit élaborée. En dehors de ces deux services d'études, le CGP reçoit également l'avis du Conseil économique dont les membres font souvent également partie des «commissions de modernisation» ; ces dernières étant chargées, à partir des esquisses chiffrées issues des travaux du SEEF et du Commissariat, de déterminer les objectifs particuliers qui relèvent de leur compétence et de préciser les moyens qu'il convient de mettre en œuvre pour les atteindre2. Trait original de ces commissions: elles sont composées à la fois de «représentants» de l'administration, de cadres d'entreprises publiques ou privées, de syndicalistes ouvriers

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et paysans ainsi que «d'experts» ; ce qui est vécu
aussi présenté institutionnelle

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l'amorce d'une véritable révolution la mesure où ces commissions
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1. Cité dans Fourquet (F.), Les comptes de la puissance, Histoire de la comptabilité nationale et du plan, Paris, Encres, 1980, p. 76. 2. Pour plus de détails sur l'organisation de la planification, voir Bauchet (P.), La planîfication française, 20 ans d'expériences, Paris, Seuil, 1966. Pour une présentation du processus de décision en son sein, voir Gournay (B.), Viot (p.), «Les planificateurs et les décisions du Plan», dans La planification comme processus de décision, Paris, A Colin, 1965. 15

constituent alors un lieu de dialogue direct et offreiel entre les pouvoirs publics et les groupes socio-professionnels. En outre, les membres des commissions ne sont pas choisis en fonction de leur représentativité mais en raison de leurs qualités personnelles: ils doivent être les plus ~compétents» dans leur secteur d'activité1. À la différence des principes qui structurent traditionnellement la représentation politique (ou parlementaire), les commissions du Plan sont donc composées de personnes nommées intuitu personnae, sans mandat d'un groupe quand bien même les milieux professionnels et salariés désignent eux-mêmes leurs représentants - et aucune règle da proportionnalité n'est édictée dans la représentation des groupes socioprofessionnels au sein de chaque commission2. C'est ainsi que les fonctionnaires sont de IQ~nceux qui sont les mieux représentés au sein de ces commissions. L'analyse des caractéristiques de 432 responsables (présidents, vice-présidents et rapporteurs généraux et adjoints) des «commissions de modernisation» du 1er au IXe Plan montre en effet que ces commissions sont de véritables fiefs de l'élite administratives. «Les commissions de modernisation, créées dans le grand élan de la Libération, loin de mettre les partenaires sociaux et l'ensemble des agents sur le même pied, en proportion de leur influence dans la société, o:qt, de façon continue, privilégié les représentants de l'Etat, au sens le plus large du terme, reléguants des patrons ou des salariés au rang de figurants, parfois illustres mais toujours numériquement faibles»4. Le

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1. «Chaque membre devait agir en tant que personne sans engager son administration ou sa centrale syndicale; il participait librement aux commissions pour sa compétence personnelle», raconte ainsi J. Fourastié (Jean Fourastié entre deux mondes. Mémoires en formes de dialogues avec sa fille Jacqueline, Paris, Beauchesne, 1994, p. 101). 2. Cf. par exemple Mioche (P.), Le Plan Monnet. Genèse et élaboration (1941-1947), Paris, Publications de la Sorbonne, 1987. 3. «54.% des responsables dont la biographie nous est connue sont des cadres administratifs de l'État qui le restent toute leur carrière», remarquent ainsi H. Rousso et M. Margairaz (<<Les esponsables des r commissions du 1er au IXème Plan», in Rop.sso (H.), dir., La planification en crises (1965-1985), Paris, Éditions du CNRS, 1987, p. 27). 4. Ibid., p. 22. Comme on le verra plus loin, la monopolisation des postes
de responsabilité par l'élite administrative - détentrice d'un savoir particulier - est en fait l'expression de la relation qui structure à l'origine

les «commissions de modernisation», à savoir une relation de mattre à élève entre cette élite administrative (d'abord des ingénieurs des grands corps puis des anciens élèves de l'ENA) et une partie de l'élite syndicale et patronale. Elle ne fait que refléter en cela un des rôles impartis aux 16

profil type du responsable de commission parle de luimême: «Un homme ne dépassant pas en général la cinquantaine, ancien élève d'une prestigieuse grande école [presque le tiers des effectifs], surt~ut l'X [33% des effectifs], membre d'un grand corps de l'Etat, en particulier les in,génieurs. Il gravite .presque toujours dans la sphère de l'Etat et appartient le plus souvent à une administration technique (ministère de l'Industrie, de l'Agriculture, de la
Construction, etc.)>>!.
.

Pourtant, même cette sur-représentation des fonctionnaires au sein des «commissions de modernisation» ne sauraient faire de la planification une administration comme une autre dans la mesure où les fonctionnaires qui l'animent ne sont guère représentatifs de la fonction publique traditionnelle. Certaines caractéristiques communes les prédisposent en effet à investir dans une administration aussi singulière que celle du Plan tant il est vrai, ici comme ailleurs, que «les propriétés de l'institution rendent compte des propriétés des agents qu'elle attire à elle»2. Car de même que la planification se caractérise par la position stratégique mais marginale qu'elle occupe dans l'administration, les fonctionnaires qui l'animent sont presque tous des marginaux-sécants3. De fait, l'une des caractéristique majeure des fonctionnaires engagés dans la planification - outre leur compétence en matière économique - réside dans leur multipositionnalité. En d'autres termes, ils ont pour caractéristique commune d'exercer plusieurs activités à la fois: ils enseignent dans des établissements publics, participent à des organismes de réflexion4, collaborent à des
commissions lorsqu'elles furent créées à l'initiative de J. Monnet: réformer les élites syndicales et patronales. 1. Ibid., p. 23. 2. Boltanski (L.), Bourdieu (P.), «La production de l'idéologie dominante», Actes de la recherche en sciences sociales, 2-3, 1976, p. 37. 3. Selon l'expression de H. Jamous (Contribution à une sociologie de la décision: la réforme des études médicales et des structures /wspitalières, Paris, Copédith, 1968, p. 344 sq .), pour qui cette caractéristique singulière prédispose fortement ceux qui en bénéficient à avoir un «esprit réformateur». On verra plus loin que cette multipositiorinalité «à la marge» n'est d'ailleurs pas propre aux seuls fonctionnaires de la planification. La plupart des acteurs engagés dans la planification (syndicalistes, patrons, etc.) peuvent en fait être décrits comme des marginaux-sécants. 4. Ainsi, par exemple, J. Fourastié (centralien de formation), qui cumule les fonctions de professeur au CNAM et à l'lEP de Paris avec celles de directeur d'études à l'École pratique des hautes études et de 17

entreprises de presses!, consacrent une partie de leur emploi du temps à des activités syndicales, de recherches ou de conseil2, etc. Ils se retrouvent ainsi à l'intersection de multiples «secteurs» socio-professionnels (administration, université, journalisme, etc.) et bénéficient de la sorte d'un surcroît de ressources qui viennent en quelque sorte compenser leur relative marginalité. En effet, la multipositionnalité qui caractérise les fonctionnaires de la planification n'est pas sans rapport avec le fait qu'ils peuvent être décrits, dans le même temps, comme des «marginaux» au sein de l'administration. La plupart concentrent ainsi toute une série de propriétés atypiques au regard du profil dominant du haut fonctionnaire: «Ils sont communistes, protestants ou juifs, révoqués par Vichy, renvoyés à leur singularité, en rupture de ban par rapport à leur milieu d'origine.L..] Ou encore, ils sont porteurs de propriétés sociales dévaluées ou "rares" dans. la haute fonction publique: issus de milieux sociaux modestes (c'est vrai pour Jean Serisé, RoJ:>ertMarjolin ou Claude Gruson), du monde de l'entreprise (Etienne Hirsch ou Jean Monnet) ou de professions intellectuelles (l'enseignement des lettres pour Pierre Uri et la recherche pour Robert Marjolin)>>3.
conseiller économique et technique au CGP, tout en y présidant l'importante commission de la main d'œuvre de 1953 à 1967. 1. C'est le cas notamment de S. Nora. Licencié en droit et en lettres, diplômé de l'École libre des sciences politiques, il fait partie de la première promotion de l'ENA et devient inspecteur des Finances en 1949. Dès cette année, il travaille au SEEF et participe à l'élaboration du Plan. Parallèlement à cela, il publie régulièrement au Monde et à L'Express (dont il est l'un des fondateurs) tout en occupant la fonction de conseiller technique auprès d'E. Faure (ministre des Finances) de juin 1953 à juin 1954, puis de P. Mendès France. 2. Le cas de J. Bénard est à cet égard exemplaire. Chercheur à l'Institut de science économique appliquée (ISEA) dès sa création en 1944, il devient en 1946 secrétaire du Centre confédéral d'études économiques et du Cartel confédéral des ingénieurs et cadres de la CGT. C'est d'ailleurs à ce titre qu'il participe à la planification. Après un bref passage à l'Institut national d'études démographiques (INED) comme chercheur, il est, à partir de 1953, à la fois chargé de mission au SEEF et enseignant à la Faculté de droit de Poitiers. Par ailleurs membre du Conseil économique et, plus tard, membre du club Jean-Moulin, il fonde en 19611e Centre d'étude de la prospection économique à moyen et long terme (CEPREL) ; il sera élu directeur d'études à la VIe section de l'Ecole pratique des hautes études en 1965, où il monte l'un des premiers cours d'<ZÉconomie ublique». p 3. Gaïti (B.), De la IVe à la Ve République. Les conditions de la réalisation d'une prophétie, thèse pour le doctorat' en science politique, Université Paris I, 1992, p. 387-388. 18

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LeUT socialisation politique est également atypique. Leurs premiers engagements «politiques», par exemple, s'effectuent souvent à travers de réseaux qui n'ont rien de public: ceux de la Résistance. Ils sont en effet nombreux à quitter le pays lorsque la seconde guerre mondiale éclat~ ,pour rejoindre Charles de Gaulle à Londres et Alger. A commencer par Jean Monnet qui, dès 1943, constitue à Alger un groupe informel de réflexion sur l'avenir de la France et de l'Europe dont font déjà partie un certain nombre de futurs «planific~teurs» (René Mayer, Robert Marjolin, Hervé Alphand et Etienne Hirsch). Quant à ceux q1.!irestent en France et continuent de servir officiellement l'Etat, ils sont généralement intégrés dans des réseaux clandestins de résistants1. Conséquence de cet engagement précoce dans les réseaux de la Résistance, leurs carrières professionnelles s'en sont trouvées souvent bouleversées: en dépit d'une entrée tardive dans la haute fonction publique, certains vont très rapidement accéder aux plus hauts postes de responsabilité, bénéficiant en cela d'une «prime de non représentativité de leur milieu»2 d'autant plus forte qu'ils ont un profil at~pique. Ces promotions d'après-guerre seront d'ailleurs d'autant plus importantes que l'épuration sera en fait plus symbolique que réelle. Car ce sont essentiellement des postes de haute responsabilité, particulièrement visibles, qui changent alors de titulaires pour échoir, le plus souvent, à de jeunes hauts fonctionnaires. C'est ainsi qu'au ministère
1. D'où la position ambiguë de certains fonctionnaires qui, tout en faisant de la Résistance, vont se servir de la «Révolution nationale» pour poursuivre et développer ce qui avait été initié dans les années trente dans différents lieux (comme X-Crise, l'Institut scientifique de recherches éco.nomiques et sociales, l'Institut de conjoncture, etc.), et surtout pour mettre en pratique leur idéal de gestion économique. C'est ainsi sous Vichy qu'apparaît pour la première fois l'idée selon laquelle la nation peut et même doit être dirigée comme une entreprise dans un livre intitulé L'organisation dans l'entreprise et dans la nation, publié en 1941 par un chercheur (A. Vincent) qui, après avoir participé aux premiers essais de comptabilité nationale sous la houlette d'A. Sauvy, œuvrera pour le Plan Monnet. De même, c'est en 1940 qu'est créé un service de la démographie qui absorbe la Statistique générale de France en 1941 et devient le SNS (Service national de la statistique), dont est issu l'actuel INSEE. Cf. Fourquet (F.), Les comptes de la puissance, op. cit., et le témoignage de Bloch-Lainé (F.), Gruson (C.), Hauts fonctionnaires sous l'occupation, Paris, o. Jacob, 1996. 2. Margairaz (M.), L'État, les finances et l'économie. Histoire d'une conversion (1932-1952), Paris, Comité pour l'Histoire économique et financière, 1991, p. 77,;1-775. 19

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des Finances «la continuité administrative globale se trouve tempérée, au sommet de la hiérarchie, par la promotion d'un petit nombre de jeunes hauts fonctionnaires (issus du sérail), dont le patriotisme est incontestable, qui amorcent L..] pour la plupart, une longue carrière»l. C'est le cas, par exemple, de F. Bloch-Lainé, qui travaille à la Comptabilité publique au ministère des Finances durant toute l'occupation tout en participant à des réseaux de renseignement clandestins et qui est promu dès 1947, à l'âge de 35 ans, directeur du Trésor. Tous, bien sûr, ne connaissent pas un avancement aussi rapide. Néanmoins, dans un tel contexte, le CGP va devenir un lieu de promotion inespéré pour tous ces «marginaux méritants» de la haute fonction publique qui, comme J. Ripert (commissaire au Plan de 1974 à 1978), se mettent ainsi au service du seul instrument qui leur semble susceptible de réaliser un idéal commun :
«Bien qu'étant ingénieur agronome, donc a priori spécialisé dans un domaine sectoriel, je me passionnais pour les problèmes d'ordre général. L'Agro ne me plaisait pas tellement. Alors, en sortant du sanatorium au printemps 1944, je me suis engagé dans la zone d'occupation militaire en Autriche, puis en Allemagne où j'étais au cabinet ,de l'administrateur Emile Lafônt. C'est là que j'ai lu, dans un journal, qu'un dénommé Jean Monnet avait soumis au gouvernement un projet de Plan. J'étais convaincu, comme beaucoup de gens de mon âge, que c'était une idée essentielle. J'associais en effet l'économie libérale au désordre - sans vouloir employer les mots de Mounier, dont je suis devenu l'ami ultérieurement. Mais ce qui m'avait le plus séduit dans cet article, c'était l'expression «modernisation ou décadence». Comprenez: ma génération avait vécu l'effondrement de 1940 et j'avais tendance à l'attribuer pour une bonne part au défaut d'attention sinon au fonctionnement de l'économie, du moins aux besoins de l'expansion. [...] Je me disais alors: "TI y a quelque chose qui ne va pas chez nous. On est un pays de vieux, dirigés par des vieux", etc. Aussi, quand j'ai lu cet article, j'ai pensé qu'on s'attaquait enfin aux vrais problèmes et je n'ai donc eu de cesse ensuite de trouver des gens qui me mettent en rapport avec Monnet»2.

. 1.Ibid. 2. Entretien avecJ. Ripert. 20

Investie par des fonctionnaires au profil atypique, la planification va alors devenir une sorte de laboratoire à l'intérieur duquel vont être testés de nouveaux savoir-faire issus du renouvellement contemporain de la science économique, dans l'objectif affiché de «rationaliser» l'action publique. Mais par delà cet objectif, c'est à une transformation des façons de concevoir le rôle de l'État, et de la notion de politique elle-même, que l'on assiste en fait.

2. La science économiqye au service de la rationalisation de l'Etat
Il n'est sans doute pas besoin de revenir longuement sur l'impulsion que la «r~volution) keynésienne a pu donner à la rationalisation de l'Etat et, plus encore, à la planification. La Théorie générale de Keynes, on le s~it, non seulement réintègre dans la pensée économique un Etat très largement ignoré avant-guerre, mais lui désigne en outre de nouveaux objectifs cotpme le plein emploi. Plus encore, cette analyse assigne à l'Etat un rôle moteur dans l'économie et redéfinit du même coup ce qu'il peut et même doit être. Pour ces deux raisons au moins, la doctrine économique keynésienne légitime fortement l'action des «planificateurs». Mais c'est une seconde «révolution», parallèle à la première, qui va leur donner les moyens d'agir concrètement ou, du moins, .d'articuler théorie (économique) et action (publique). On veut parler ici de la mathématisation de la discipline économique, impulsée par le développement après-guerre d'entreprises de modélisation macro-économique et, plus encore, par le recours systématique des économistes à l'analyse statistique avec laquelle la science économique semble de plus en plus se confondre1.
1. La statistique a tellement partie liée avec cet aggiornamento de la science économique que, pour certains, savoir statistique et savoir économique ne font plus qu'un. C'est le cas, par exemple, de J. Fourastié pour qui «la science économique consiste à interpréter correctement des mesures exactes» (La civilisation de 1960, Paris, PUF, 1947, p. Il). Ce phénomène de mathématisation concerne en fait l'ensemble des sciences sociales (voir Rosenstiehl (P.), «La mathématique et l'École», in Revel (J .), Wachtel (N.), dir., Une école pour les sciences sociales, Paris, Cerf / Éditions de l'EHESS, 1996) et porte, au delà, sur les modalités du travail gouvernemental (voir Meynaud (J .), «Les mathématiciens et le pouvoir», Revue française de science politique, 9 (2), 1959). Cependant, les économistes sont alors très largement en avance sur les autres sciences 21

Cet aggiornamento mathématique de la discipline économique joue en effet un rôle central pour ce qui nous occupe. Car c'est par ce biais que s'opère la «clôture» de la science économique par laquelle les «planificateurs» s'autorisent à revendiquer une juridiction monopolistique sur le marché encore largement vierge de la conception et de la mise. en œuvre des politiques économiques1. En effet, la mathématisation de la science économique permet une mise à distance des «profanes» par un investissement dans la technicité qui rend désormais le langage économique inintelligible à ceux q~i ne bénéficient pas d'une fonnation adéquate. La science économique devient alors un savoir pour initiés, le monopole d'une «aristocratie». «Jusqu'ici», note ainsi Jacques Ellul en 1954, «tout homme un peu cultivé pouvait suivre les travaux, les théories des économistes. Actuellement, il faut être un spécialiste et un technicien. [...] La technique dans le milieu économique donne naissance à une aristocratie de teochniciens qui détient des secrets que personne ne peut percer»2. Cette «clôture» savante (ou technique) de la discipline économique est d'autant plus importante que l'investissement dans les outils mathématiques donne par ailleurs aux économistes une prise sur le réel qu'ils n'avaient pas jusqu'alors. Grâce à la statistique et à ses produits dérivés (comptabilité nationale, modèles de simulation macro-économique, etc.)' l'analyse économique peut désormais prétendre anticiper le futur et proposer, du même coup, des solutions d'avenir qui auront d'autant plus de chance d'être suivies que l'exhibition de données chiffrées
sociales sur le plan de la formalisation mathématique, et la science économique va servir d'exemple sur ce point aux autres disciplines en quête d'un langage de scientificité. C'est ce que note, en 1957, un important rapport présenté par H. wngchambon, président du Conseil supérieur de la recherche scientifique et du progrès technique :«Si l'économie est aujourd'hui la science sociale motrice, c'est que, plus qu'une autre, elle s'est prêtée à une mathématisation précoce de ses méthQdes» (<<Les ciences s sociales en France. Un bilan, un programme», Annales ESC, 1, 1958, p. 98). 1. J'emprunte l'idée d'une ((revendication de juridiction» (claim of jurisdiction) à A. Abbott qui montre combien les concurrences autour de «territoires» saisis par un savoir qui se manifestent justement dans des
«revendications de juridiction»

comprendre comment se diffusent des principes de vision et de division du monde social (The System of Professions. An Essay on the Division of Expert Labor, Chicago, Chicago University Press, 1988, chap. 3). , 2. Ellul (J .), La technique ou l'enjeu du siècle, Paris, A. Colin, 1954, p. 147-148. 22

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sont une dimension

essentielle

pour

contribue à assurer un gain d'objectivité aux prescriptions des économistes1. De sorte que, comme l'explique un économiste à la veille des années soixante, «l'analyse économique, aidée du savoir statistique, fournit aujourd'hui des données suffisamment précises pour qu'une action étatique ne soit pas menée au hasard des circonstances ou des influences politiques»2. On assiste alors à la transformation des outils du savoir économique de techniques de compréhension en techniques d'action3. En effet, ces nouveaux outils mathématiques qui «i!lvestissent» l'analyse économique en même temps que l'Etat par l'intermédiaire des «planificateurs» transforment en fait la nature même de la discipline économique: celle-ci tend à devenir une science d'action, qui plus est publique, autrement dit une science d'État. On passe ainsi, pour le dire vite, de l'économie politiq~e aux politiques économiques.

Une science de l'action publique
De fait, les années cinquante-soixante constituent l'âge d'or des politiques économiques. «C'est le temps de la certitude. Les économistes savent: grâce à une connaissance de plus en plus précise de la réalité, ils savent jouer sur une gamme de plus en plus diversifiée d'instruments pour permettre aux gouvernements d'atteindre divers objectifs, tout en assurant la croissance dans l'équilibre. Du moins, pour beaucoup d'entre eux, en ont-ils la ferme conviction»4. Et c'est profondément convaincus de l'utilité publique de leur science qu'ils revendiquent une juridiction sur le marché encpre largement vierge des politiques économiques5. A l'analyse, cette «revendication de juridiction» revient essentiellement à s'adjuger le droit de prendre part à la
1. Sur le gain de «vérité» que procure la rhétorique du chiffre, cf. Porter (T.), Trust in Numbers. The Pursuit of Objectivity in Science and Public Life, Princeton, Princeton University Press, 1995. 2. Boutinard Rouelle (J .), «De l'utilité du savoir économique dans la conduite des affaires privées et publiques», Revue économique, 6, 1959, p. 881. 3. Cf. Ellul (J.), La technique ou l'enjeu du siècle, op. cU., p. 160 sq. 4. Beaud (M.), Dostaller (G.), La pensée économique depuis Keynes, Paris, Seuil, 1993, p. 82. 5. La politique économique de l'État n'est cependant pas la seule visée, comme l'indique explicitement le titre d'un ouvrage de J. Fourastié: La prévision économique au service de l'entreprise et de la nation (Paris, PUF, 1955). 23

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définition de la réalité sociale. Elle consiste, plus précisément, à définir ce qui, dans cette réalité, est problématique, dans le même temps qu'elle prétend y apporter des solutions. En l'occurrence, il s'agit ici de réduire l'ensemble de la société à ses aspects économiques. Qu'il s'agisse du confort, de l'hygiène, de la durée moyenne de vie, mais aussi des problèmes sociaux, des grèves, des mouvements revendicatifs, des luttes d'intérêts, ou encore des rivalités internationales, tout semble pouvoir se résumer à des facteurs économiques. Non seulement les facteurs économiques déterminent les conditions de vie, mais encore sont-ils présentés comme étant au principe même des rapports socio-politiques.
On aura une bonne illustration de cette inclination dans l'ouvrage de J. Fourastié et André Laleuf, Révolution à l'Ouest, où il apparaft à plusieurs reprises que le monde ne prend sens - pour les auteurs - qu'à travers le prisme de l'économie: «Le citoyen français moyen comprend en effet de plus en plus clairement qu'il n'est pas de progrès social sans progrès économique, c'est-à-dire que ces éléments de son niveau de vie auquel il tient particulièrement: pouvoir d'achat des salaires, durée, nature et conditions de travail, élévation des âges scolaires, confort, hygiène, durée moyenne de la vie..., dépendent directement des moyens et des méthodes de production, de répartition et d'échange des richesses, donc de l'activit'é économique. Ainsi, les problèmes sociaux, les grèves, les mouvements revendicatifs, les luttes d'intérêts, qui dressent si souvent les uns contre les autres de puissants groupes d'hommes, les rivalités internationales mêmes, sont souvent dominées par des structures économiques si fortement déterminantes qu'aucune solution n.'est possible si ces structures elles-mêmes ne sont pas modifiées. L..] Mais cette prise de conscience n'est pas limitée à la France; dans tous les pays du monde, les hommes perçoivent de plus en plus clairement que les facteurs prépondérants de toute civilisation ne sont pas, comme on l'a cru longtemps, les facteurs juridiques ou politiques, le régime de la propriété, l~s "rapports de production", la domination militaire ou policière, mais les techniques de production»!. qui
, 1. Fourastié (J .), Laleuf (A.), Révolution à l'Ouest, Paris, PUF, 1957, p. 89, souligné par les auteurs.
24

Cette vision essentiellement économique constitue selon Jean Meynaud

du monde social, «le système

d'identification de la technocratie»l, et cet idéal de rationalité prennent chez certains une propension telle qu'ils en finissent par réduire l'action publique à une simple technique de gestion rationnelle2. Pour convaincre «de l'utilité du savoir économique dans la conduite des affaires privées et publiques»3, l'argument principal, constamment évoqué par les «planificateurs», est en effet le gain de rationalité - partant d'effiçacité - qu'apporte la science économique à l'action de l'Etat. Celle-ci, «en secouant de vieilles habitudes et en évacuant ses tendances apologétiques, nous offre un gain de rationalité qui rend le fonctionnement de nos sociétés un peu moins inintelligible, c'est-à-dire, déjà un peu plus humain»4.
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C'est dans une telle perspective qu'il faut comprendre

l'apparition dans les années cinquante d'un nouveau type de réflexions largement empruntées à l'analyse «marginaliste» en économie - autour de l' «efficacité dans la gestion des affaires publiques», de la «rationalisation des affaires de l'Etat» ou du «rendement» des services publics. On parle alors de plus en plus de la «productivité du secteur public» ou du «coût et l'utilité des services publics», et l'on commence à s'interroger sérieusement sur la façon "dont on pourrait chiffrer «la valeur des services rendus par l'Etat».
Des premiers essais ont lieu sous la houlette du Comité central d'enquêtes sur le coftt et le rendement des services publics créé en 1946. On mesure le rendement du service des Haras, celui des établissements d'enseignement technique et des centres d'apprentissage, ou encore celui des voies navigables. On analyse le problème des files d'attente afin de préciser le nombre d'employés à placer à un guichet pour satisfaire la clientèle tout en évitant les pertes d'argent. On cherche à améliorer l'écoulement des véhicules en milieu urbain. On va jusqu'à mesurer le rendement d'un service pénitentiaire. On met alors en équation le nombre de prisonniers et de gardiens pour connaître le coftt du gardiennage par détenu; on compare le taux de morbidité de la population pénale à celui de la population générale pour
1. Meynaud (J .), La techrwcratie. Mythe ou réalité ?, Paris, Payot, 1964.

postérieur au contexte étudié ici mais au titre fort évocateur: Le plan ou l'anti-hasard, Paris, Gallimard, 1965. 3. Boutinard Rouelle (J .), «De l'utilité du savoir économique dans la conduite des affaires privées et publiques», art. cité. 4. Perroux (F.), «Sur la science économique»,Revue de l'enseignement
supérieur,2, 1960,p. 128.

2. . Pour une illustration exemplaire, voir l'ouvrage de P. Massé,

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chiffrer l'état de santé des prisonniers; ou encore, pour mesurer «le rendement de l'effort de rééducation», on calcule le pourcentage des récidivistes par rapport au nombre de condamnés.

Autant d'opérations «simples» mais «révolutionnaires» et pourtant si «essentielles» comme l'explique alors Gabriel Ardant. Car à s'en tenir à ce seul exemple, il faut bien voir que «la rechute d'un prisonnier coûte le tort subi par la victime, les frais d'une nouvelle condamnation et d'un nouvel emprisonnement, sans parler du "détournement" de l'activité d'un homme qui aurait pu .se consacrer au travail productif»l. Ce qui représente un coût inacceptable pour cet inspecteur des Finances qui dirige le Commissariat à la productivité et qui est par ailleurs l'auteur d'un ouvrage sur «la productivité du secteur public»2. Un coût d'autant plus inacceptable qu'il est facilement évitable. En effet, pour G. Ardant, «les défauts de rendement des services publics tiennent souvent à la méconnaissance de l'utilité de la science. Des pays ont été battus pour avoir considéré que certaines recherches auxquelles donnait lieu l'évolution de l'art militaire étfJ-ient inutiles et qu'il valait mieux s'en tenir à une pratique inspirée de l'habitude et de l'empirisme. La situation économique et financière d'un pays peut être également désorganisée par la méconnaissance des conclusions auxquelles conduit l'analyse des conditions de l'équilibre économique [...J. Mais elle tient aussi à l'insuffisance de la formation scientifique des

administrateurs,
.

. à la trop faible part donnée par les

services publics à la fonction d'études, à la liaison insuffisante entre ceux qui en sont chargés et ceux qui

doivent passer à l'application»3. C'est dire si, pour accroître
la productivité du service public, il suffirait de «définir une structure rationnelle de l'administration»4 qui résulterait de «l'application de principes rationnels, de méthodes logiques, de la science en un mot»5.

1. Ardant (G.), «Signification théorique et portée pratique d'une méthode nouvelle. La mesure du rendement des entreprises et des services publics», Revue économique, 4, 1952, p. 489. 2. Ardant (G.), Technique d'État. De la productivité du secteur public, Paris,P{]F,1953. 3. Ibid., p. 56-57. 4. Ibid., p. 132. 5. Ibid., p. 169.

2-6

Mais c'est dire aussi que la science économique, «ce savoir scientifiquement contrôlé qui, patiemment, analyse et réduit les tensions entre les hommes»l, prétend désormais encadrer toutes les activités sociales, y compris l'activité politique. Comme le dit François Perroux, «la mesure de l'efficacité des activités économiques, contrôlée par la science, commence à permettre de juger, en termes communicables à tous, les conflits et les concours des agents et de leurs groupes, les rendements et les coûts des comptabilités individuelles, et le contenu concret de l'intérêt général dans une société organisée»2. Et ce jugement n'entend pas seulement s'exercer a posteriori. Il se veut également un instrument au service de la définition des politiques publiques. C'est ainsi que les prévisions économiques deviennent autant de prescriptions scientifiques, autant de tendances implacables: «La science n'a pas pour objet de décrire ce qui doit être, mais ce qui est, était et sera. Ainsi, la science économique n'a pas pour objet de décrire ce que les hommes doivent faire; elle doit étudier l'évolution économique passée et en déduire les probabilités de l'évolution future. La science ne dit pas ce que les gouvernements doivent faire, mais ce qui, quoi qu'il fassent, a les plus grandes chances de résulter de leur action»3.
Issue directement de cette croyance dans la capacité prédictive des sciences sociale~, et de la science économique en particulier, la «prospective» tend alors à s'institutionnaliser avec la création, en mai 1957, du Centre international de prospective à l'initiative de Gaston Berger (directeur de l'Enseignement supérieur au ministère de l'Éducation de 1953 à 1960), puis celle, en avril 1961, de Futuribles qui édite les bulletins SEDEIS et dont le principal animateur est Bertrand de Jouvenel. Ces deux entreprises n'ont certes pas exactement la même ambition4, mais elles contribuent l'une et l'autre à accréditer la croyance selon laquelle une prévision scientifique de l'avenir est possible grâce aux progrès contemporains des sciences sociales. C'est en 1963 que le courant prospectif trouve sa véritable consécration avec l'institution, à l'initiative du commissaire général au Plan, P. Massé, d'une commission officielle du gouvernement, dite «commission 1985», présidée
1. PetTOux (F.), Leçon inaugurale faite le lundi 5 décembre 1955 au collège de France, p. 8. 2. Ibid. (souligné par moD. 3. Fourastié (J .), La civilisation de 1960, op. cit., P 114. 4. Cf. Meynaud (J.), «À propos des spéculations sur l'avenir. Esquisse bibliographique», Revue française de science politique, 13 (3), 1963. 27

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par le Président d'Elf Aquitaine (Pierre Guillaumat) et composée de personnalités éminentes (dont J. Fourastié et B. de Jouvenel) chargées de «dégager l'horizon général à vingt ans~. La même année, le courant prospectif trouvera d'ailleurs son expression politique à travers la candidature de Gaston Defferre à l'élection présidentielle de 1965 dont le programme, publié sous la forme d'un ouvrage fondé sur une analyse prospective de la société française, a pour titre évocateur Un nouvel horizonl.

Comment ne pas voir, alors, à travers tous ces discourset les réalisations pratiques qui les accompagnent

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que

s'opère en fait une redéfinition des principes de légitimation de l'action publique et, partant, du politique. Promue au rang de science d'État capable de réduire les tensions sociales et de «rechercher les objectifs véritables L..] au delà des idéologies de justification et des mythes sociaux»2, la science économique tend à neutraliser la politique en la réduisant à une simple technique de gestion rationnelle. Nul besoin dès lors des délibérations parlementaires, considérées comme arbitraires et vouées pour cette raison même à laisser la place aux prévisions économiques dans la détermination.. r des choix politiques: la politique (économique) «doit se fIXer des buts, des objectifs à long terme et réaliser des conditions nécessaires pour que ces objectifs soient remplis. Ces buts ne peuvent êtr~ déterminés avec exactitude et d'une façon valable au point de vue scientifique que si l'on fait des prévisions économiques; car le but ne peut pas être arbitraire: il doit être le point de passage obligé, qù'il faut franchir pour obtenir le progrès social»3. Pour atteindre cette «inaccessible asymptote»4, certains e~timent qu'il faudrait confier «la réalisation d'un plan global comme le "plan de modernisation", le contrôle des ententes, la gestion des exploitations publiques, l'arbitrage dans les conflits du travail L..] à des "magistrats
1. Defferre
(G.), Un nouvel Horizon. Le travail d'une équipe, Paris,

Gallimard, 1965. Le terme «horizon», qu'utilisent alors souvènt les tenants de l'analyse prospective, n'est certainement pas sans rapport avec l'expression d'«horizon économique» inventée en 1953 par J. Tinbergen, le père de l'économétrie, pour désigner l'ensemble des moments économiques que le sujet peut atteindre dans ses calculs.
2. PelTOux (F.), «Sur la science économique», art. cité, p. 128.

3. Fourastié (J.), La prévision économique au service de l'entreprise et de la nation, op. cU., p. 9 (souligné par moi). 4. Massé (P.), Le Plan ou l'anti-hasard, op. cU.,p. 84. 28

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économiques" fourvus d'une mission définie et d'une responsabilité» . D'autres, plus radicaux, n'hésitent pas à prôner la relève du responsable politique traditionnel par le scientifique: «Si les savants s'étaient appliqués à rechercher les lois de l'évolution politique et sociale des nations avant <Jerechercher les lois de la physique et de la chimie, les Etats seraient dès maintenant tous gouvernés par des hommes de science au lieu d'être le plus souvent par des ignorants, des im"pulsifs, des sots ou des fous furieux», écrit ainsi J. Fourastié dès 19472. Et d'en appeler à la formation d'une véritable science du politique: «La science politique se formera; l'intrusion tardive mais certaine de la méthode scientifique dans l'art politique périmera peu à peu les formes traditionnelles de gouvernement, qu'elles soient démocratiques ou dictatoriales, et leur substituera des organes de direction à caractère technique, basés sur une connaissance indiscutable et claire de l'intérêt collectif, de l'intérêt mondial. [...] Le moment approche où la science économique portera ses premiers fruits et où, fortifié par cette nourriture indispensable à son développement, l'art politique deviendra une méthode rationnelle»3. D'autres, encore, s'autorisent. même à rêver à «un temps où la machine à gouverner viendrait suppléer - pour le bien ou le mal qui sait? .- l'insuffisance aujourd'hui patente des têtes et des appareils coutumiers de la politique»4. Le développement de la cybernétique, les progrès de «l'automation» naissante associés aux nombreuses perspectives offertes par la «théorie des jeux», les premiers pas prometteurs des cartes perforées et les «performances stupéfiantes» des calculatrices électroniques, plus encore l'apparition des premières «machines à penser», telle que «la machine à jouer aux échecs», toutes ces créations «sensationnelles» autorisent en effet les projections les plus fu~uristes, s'agissant notamment de la conception du rôle de }'Etat5. «Car les processus humains qui font l'objet du gouvernement sont [désormais] assimilables à des jeux au sens où Von Neumann les a étudiés mathématiquement,
1. Byé. (M.), «Introduction à l'étude de l'économie politique», in Le Bras (G.), Pré lot (M.), Byé (M.), MarchaI (A.), Introduction à l'étude du droit, Paris, Rousseau, vol. fi, 1953, p. 167. 2. Fourastié (J.), La civilisation de 1960, op. cit., P . 88 3. Ibid. 4. Dubarle (D.), «Une nouvelle science: la cybernétique. Vers la machine à gouverner ?»,Le Monde, 28 décembre 1948. 5. Meynaud (J.), «Les mathématiciens et le pouvoi1"», rt. cité, p. 361. a

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seulement à des jeux incomplètement réglés, jeux en outre à assez grand nombre de meneurs et à données assez multiples. La machine à gouverner définirait alors l'État comme le meneur le plus avisé sur chaque plan particulier et comme l'unique coordinateur suprême de toutes les décisions partielles» 1. Bien sûr, de telles fantasmagories ne sont pas encore d'actualité, ni même sérieusement envisagées par les cybernéticiens. Pour autant, certains d'entre eux étudient déjà l'introduction des méthodes de la cybernétique dans les disciplines administratives et s'en font même une spécialité, tel cet «organisateur-conseil en automation administrative» qui expose à ses pairs les premières «mesures applicables immédiatement pour l'autonomation des bureaux» lors du premier congrès international de cybernétique en 19562, ou encore cet ingénieur civil des Mines qui explique que le «mécanisme de l'administration» peut être comparé à celui d'une machine3. La plupart restent cependant prudents et s'en tiennent aux mérites de la recherche ogérationnelle4, comme ce maître des requêtes au Conseil d'Etat, directeur des stages à l'Ecole nationale d'administration, qui s'efforce de créer des équipes spécialement chargées d'élaborer des plans d'action à long terme en formant les élèves de l'ENA à la recherche opérationnelle. Ces derniers se voient ainsi mis à contribution, dans le cadre de leur mémoire de stage, pour effectuer une recherche sur les perspectives de l'emploi dans le département et la région où ils sont affectés. Il s'agit alors pour eux d'évaluer les changements intervenus dans le volume et la structure de la population active, en particulier les transferts de main d'œuvre de l'agriculture à l'industrie, mais aussi au secteur tertiaire, sans oublier de prendre en compte la vitesse et l'accélération des phénomènes observés, de façon à pouvoir envisager ensuite les mesures nécessaires
1. Dubarle (D.), «Une nouvelle science: la cybernétique», art. cité. 2. Doucet (V.), «Mesures applicables immédiatement pour l'autonomation des bureaux», Actes du 1er Congrès international de cybernétique, Namur, 26-29 juin 1956, Paris, Gauthier-Villars, 1958, p. 423428. 3. Meylon (M.), «Cybernétique et organisation», Actes du 1er Congrès international de cybernétique, op. cit., p. 470-477. 4. On peut définir la recherche opérationnelle comme l'ensemble des procédés scientifiques destinés à fournir aux responsables des bases chiffrées pour leur décision. Pour plus de détails, voir Meynaud (J.) «Les mathématiciens et le pouvoir», art. cité et, de manière beaucoup plus complète, Mc Closkey (J. F.), Trefethen (F. N .), Introduction à la recherche opérationnelle, Paris, 1959. 30

contre le chômage dans certains secteurs et la pénurie d'emplois qualifiés et de cadres dans d'autres1. Loin d'être anecdotiques, ces exercices sont essentiels pour les «planificateurs». Car pour que leur entreprise de construction sociale de la réalité ait quelque chance de réussir, pour qu'elle acquière la force de l'évidence, elle doit cesser d'être uniquement de l'ordre du discours mais produire des énoncés «vérifiables dans la réalité»2. Plus encore, elle dOIt transformer un certains nombre de pratiques sociales, seules capables d'inscrire dans l'objectivité des faits et des réalisations concrètes la nécessité sociale de la science économique et, dans le même temps, d'une nouvelle conception de l'action publique. ,D'où l'intérêt de former les futurs hauts fonctionnaires de l'EtatS à ces nouveaux savoir-faire liés à la science économique, qui, en les éprouvant, les objectiveront et contribueront tout autant que les «planificateurs» à leur devenir.

Une discipline d'État
Que la planification ait eu l'ambition de (ré)former les élites aux nouveaux' savoir-faire issus du renouvellement contemporain de la science économique n'est, en 1946, ni un secret, ni même un rôle informel dont on tairait honteusement l'existence. Certaines commissions de modernisation ont d'ailleurs pour .rôle explicite d'inculquer aux syndicalistes et aux patrons qui y participent des rudiments de macro-économie4. C'est même, pour Pierre
1. Mehl (L.), «Cybernétique et administration», Actes du 1er Congrès international de cybernétique, op. cit., p. 459. 2. C'est sur ce point qu'insiste fortement le rédacteur de l'entrée «Économétrie» du premier Dictionnaire des sciences économiques publié en France (Paris, PUF, 1956, vol. 1, p. 448 sq.) : «Au lieu de partir de postulats généraux et abstraits, [l'économétrie] part de faits observés et exprimés numériquement, statistiquement, afin de parvenir à des conclusions de caractère concret, donc vérifiables dans la réalité». S. TI faut ici entendre «État» au sens large. Ce sont en effet dans les grandes entreprises publiques (EDF, GDF, SNCF, compagnies pétrolières) que se développent le plus l'ensemble de ces nouvelles techniques, et en particulier la recherche opérationnelle, avec l'arrivée massive d'ingénieurs (mais aussi de diplômés d'écoles de commerce) formés à l'ISEA, à l'Institut de statistique (ISUP), au CEPE, sous la houlette de grand patrons «convertis» à l'idéologie des «planificateurs», comme L. Armand (SNCF) ou P. Massé et M. Boiteux (EDF), tous trois polytechniciens. 4. C'est le cas, notamment, de la commission de la main d'œuvre qui a confié au président de sa sous-commission à la «productivité» la mission 31