Réforme au Congo (RDC)

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Description

Ce livre analyse d'une manière critique les efforts menés pour la réhabilitation de l'Etat depuis l'ascension au pouvoir de Joseph Kabila. Il montre que la responsabilité de l'échec des différents objectifs est partagée par la communauté internationale, faute d'accord de schéma directeur, et par les autorités congolaises, qui s'accommodent le plus souvent d'une situation de statu quo.

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Publié par
Date de parution 01 septembre 2009
Nombre de lectures 105
EAN13 9782336270869
Poids de l'ouvrage 2 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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CAHIERS AFRICAINS–AFRIKASTUDIES

Musée royal de l’Afrique centrale(MRAC)
KoninklijkMuseumvoor Midden-Afrika(KMMA)
Sectiond’Histoire duTempsprésent
(anciennementInstitut africain/Cedaf)
AfdelingEigentijdseGeschiedenis
(voorheen AfrikaInstituut-ASDOC)

Secrétaire de rédaction:EdwineSimons

Leuvensesteenweg13,3080Tervuren
Tél.:32 2 76958 45Fax:32 2 7695820
E-mail: edwine.simons@africamuseum.be
Site : http://www.africamuseum.be/research/dept4/research/dept4/africainstitute/index_html
Conditionsdevente : http://www.africamuseum.be/publications ;publications@africamuseum.be
Couverture:Conceptiongraphique :Sony VanHoecke etMieke Dumortier
Illustration:CélinePialot
Photographies:TheodoreTrefon

Les activités de la Section d’Histoire duTemps présent (anciennementInstitutafricain/Cedaf) sont inancées
par le SPP Politiquescientiique et par la Coopérationbelge audéveloppement.

LesCahiersafricainssont publiésavecl’aideinancière duFondsdelarecherchescientiique-FNRS de
Belgique.

CeCahierareçu unappui inancierdela Loterienationale etdel’E-CA – CRE-AC.
http://www.eca-creac.eu

©Muséeroyaldel’Afriquecentrale etL’Harmattan,2009.

TABLE DES MATIÈRES

Les contributeurs............................................................................................. 7

Avant-propos................................................................................................. 11

L............................................................................ 1e crocodile et le scorpion3

Introduction :réforme etdésillusions
Theodore Trefon............................................................................................ 15

L’État et le territoire : contraintes et déis de la reconstruction
Roland Pourtier............................................................................................35

Analyse dupaysagesociopolitiqueàpartirdu résultat
desélectionsde2006
Léon deSaintMoulin....................................................................................49

Acteursetenjeuxduprocessusde décentralisation
Michel Liégeois.............................................................................................67
Réforme delajustice:réalisations,limitesetquestionnements
ThierryVircoulon..........................................................................................87

Dela dette audéveloppement:uncheminsemé d’embûches
ArnaudZacharie......................................................................................... 103

«MonsieurlePrésident, vousn’avezpasd’armée…»
Laréforme du secteurdesécuritévue duKivu
HansHoebeke,Henri Boshoff etKoenVlassenroot................................... 119

La MissiondesNations uniesauCongo:le Léviathan
dumaintiendelapaix
XavierZeebroek.......................................................................................... 139

Lasociétécivile faceàl’État :vers unetransformation
positive desconlits
Alexandra Bilak.......................................................................................... 155

Delaréforme du secteurminier à celle del’État
MarieMazalto............................................................................................. 171

Appui au secteurdesmédias :quelbilan pourquelavenir?
Marie-SoleilFrère...................................................................................... 191

Agriculture, sécurité alimentaire et développement économique.
Déis et enjeux
Éric Tollens.................................................................................................211
Pouvoirs et impuissance d’unrégime de semi-tutelle internationale
Gauthier deVillers......................................................................................231
Post-scriptum.Kinshasa : bien-être etdéveloppement? Bien-êtreou
développement?
Lye M. Yoka.................................................................................................243

Résumés (français, Nederlands, English)...................................................253

LES CONTRIBUTEURS

Alexandra Bilakest consultante indépendante et travaille enRDCdepuis
2002.Entantque responsable desprogrammesAfriquecentraleà Oxfam
Novib,puisdirectrice duLife & Peace Institute à Bukavu, elle a accompagné
des nombreusesONG etassociationscongolaisesdans lesdomainesdela
transformationdesconlitsetdelagouvernance.Elle est titulaire d’unMasters
enpolitique internationale duSchool ofOrientalandAfricanStudiesetd’un
DEAd’étudesafricainesdel’UniversitéParis1Panthéon-Sorbonne.

Henri Boshoffestdirecteurduprogramme «missionsde paix»àl’Institut
d’étudesdesécurité(ISS)de Pretoria etexperten planiication opérationnelle
desactions sécuritaires.Ilestanalystemilitaireau seindel’African Security
AnalysisProgramme del’ISSdepuis 2001. Sesdomainesd’expertisesont :le
terrorisme,lemaintiendelapaix,lesoutienàlapolice,lapolitique enAfrique,
lesconlitset lesarméesafricaineseten particulierdans larégiondesGrands
Lacs.

Léonde Saint Moulin,professeurémérite etmembre duCentre d’étudespour
l’actionsociale,estdocteurenhistoire,licencié en philosophie etenthéologie.
Né en 1932,ilafait un premier séjourauCongoen 1959-1961et y travaille de
façon permanente depuis1967. L’Atlas de l’organisationadministrative de la
RDC(2005)compteparmi ses très nombreuses publications.

Gauthier de Villers,sociologue, estcollaborateur scientiique delasection
d’Histoire duTempsprésentduMuséeroyaldel’Afriquecentrale,qu’ila
dirigée.Ilaétéle directeurdel’InstitutafricainetduCentre d’étudesetde
documentationafricaines(Cedaf).

Marie-SoleilFrèreestchercheur qualiié duFonds nationaldelarecherche
scientiique àl’Universitélibre de Bruxelles.Ses travaux portent sur laplace
etlerôle desmédiasd’informationdanslesévolutionspolitiquesenAfrique
subsaharienne.Elle estl’auteurdeplusieursouvrages,dontAfrique centrale.
Médias et conlits. Vecteurs de guerre ou acteurs de paix(2005).

HansHoebekeest chercheurauProgrammeAfriquecentrale
d’EgmontInstitut royaldes relationsinternationales.Avantderejoindrel’institut,ilétait
chercheuràl’InstitutClingendael (Pays-Bas), analyste au ministère belge dela
Défense et fonctionnaire au ministère belge desAffairesétrangères.Il mène des
recherches surlapolitique etlasécurité enAfriquecentrale,ainsiquesurles
dynamiquesdepaixetdesécuritésurlecontinentafricain.

8

Michel Liégeoisest professeurderelationsinternationales àl’Université
catholique deLouvain oùilenseignenotammentles théoriesdes relations
internationales et les questions de sécurité.Il mèneses recherchesdans le cadre
duCentre d’étudesdescrisesetdesconlits internationaux (Cecri-UCL).

Marie Mazaltoestdoctorante ensociologie politiqueàl’Université duQuébec,
associéeauCirad(Montpellier)et chercheurduGroupe derecherchesurles
activités minièresenAfrique(Grama) (Montréal).

Roland Pourtier, ancienélève del’Écolenormalesupérieure
deSaintCloud,estprofesseur àl’UniversitéParis1Panthéon-Sorbonne etprésident
de l’Association desgéographesfrançais.Ses recherchesdanslechampdela
géographie humaine etpolitiqueportentprincipalement surl’Afriquecentrale,
en particulierleGabonetlaRDC.

Éric Tollensestprofesseurd’économieagricole etalimentaireàl’Université
catholique deLeuven.De1971à1977,ilaétérespectivement chef detravaux
et chargé decours àl’UniversitéLovanium, àl’Unikinet àl’IFA(Yangambi).
Ilapubliéplusieursouvrageset articles surle développement agricole etla
sécuritéalimentaire en République démocratique duCongo.

Theodore Trefon(PhDdel’Université deBoston)seconsacreauCongo
depuisplusdevingt ansentantquechercheur,enseignant, coordinnateurde
projetset consultant.DirecteurduCentrebelge deréférence del’expertisesur
l’Afriquecentrale(Eca-Creac),ildirigela sectiond’Histoire du Tempsprésent
duMuséeroyaldel’Afrique centraleoù il mène des travauxdans lesdomaines
des sciencespolitiques,del’anthropologieurbaine etdel’environnement.

Thierry Vircoulon, chercheur associéàl’Institutfrançaisdes relations
internationalesetmembre du réseaud’expertsduCentre d’étudesdes
relations internationalesdel’Université de Montréal, est unancienélève de
l’Écolenationale d’administrationet titulaire d’unDEAdesciencepolitique
àla Sorbonne.Après un parcours qui l’amené au ministère del’Intérieur, au
Quai d’Orsayet àMatignon,ila travaillépourlaCommissioneuropéenne en
République démocratique duCongo.Il se consacre actuellementaux problèmes
delareconstructionetdelagouvernancepostconlit, en liaison notamment
aveclagestiondes ressourcesnaturelles.

Koen Vlassenrootestprofesseurensciencepolitique et coordinateurdu
ConlictResearchGroupàl’Université de Gand.Ildirigele Programme
Afriquecentrale d’Egmont-Institut royaldes relationsinternationales, touten
menantdes recherches sur lesdynamiquesdesconlits,les groupesarméset

Les contributeurs

9

lesquestions de ressourcesnaturelles àl’Est dela République démocratique du
Congo.

Lye M.Yokaestprofesseurordinaireàl’Institutnationaldes artsdeKinshasa,
professeur visiteur auxFacultés catholiquesdeKinshasaetprésidentde
l’Observatoire des cultures urbainesenRépublique démocratique duCongo.Il
estégalement administrateurdesprogrammes culturels auBureaudel’Unesco
et anciencommissaire généraldufestivalbelgo-congolais«Yambi-2007».

ArnaudZacharieest secrétaire généralduCentrenationalde coopérationau
développement (CNCD-11.11.11), professeur suppléant à l’Université libre de
Bruxelles, maître de conférences à l’Université deLiège etauteurdeplusieurs
ouvrages surles relations internationales, dontL’Afrique centrale dixansaprès
le génocide(2004),Financerle développement(2008),Mondialiserle travail
décent(2008)etLaReconstruction congolaise(2009).

XavierZeebroek,maître ensciencespolitiques del’Universitélibre de
Bruxelles, est directeur adjoint duGroupe de recherche et d’informationsurla
paixetla sécurité(Grip,Bruxelles).Ilestégalement coordinateurduRéseau
africain francophonesur lesarmes légères,lapréventiondesconlitset la
culture depaix(Rafal).C’est unspécialiste desmissionsdemaintiendelapaix
etdesconlitsenAfriquesub-saharienneoù ila effectué demultiples missions
depuis1990.Il publie des articlesdansdes revues belges,françaises,italiennes,
espagnoles, canadienneset américaines.

AVANT-PROPOS

Enfévrier 2008, leCentrebelge deréférence pourl’expertisesurl’Afrique
centrale (E-CA–CRE-AC) organisala conférenceinternationale«Congo: État,
Paix, Économie etBien-être ».Leprésentouvrageapprofonditlesdébatset
larélexionauxquelselle donnalieu.Àl’issue dela conférence,nousavons
lancéunappelà contributionsainderéunirdes textes présentant soit un
bilancritique desinterventionsdela communauté internationalependantla
transitioncongolaise,soit une analyse desdéis, desenjeuxetdes opportunités
pour la Troisième République.Tant lenombre deréponses quelaqualité des
manuscrits reçusnousont amenéà centrerl’ouvragesurlepremierdesdeux
thèmes proposés.
Après unepremièrelecture des textes,unesérie d’échangesentreles
auteurset moi-mêmeont permisd’apporterdesclariications, derenforcer
leilconducteurdu livre etdesupprimer les redondances.Àl’issue de ce
premier travaildereformulation,lesmanuscrits sontentrésdans un processus
d’évaluationanonyme depeer review.Ainsi, chaquechapitreaétéluet
commentéparau moins unexpertdans lesecteur spéciique abordé.Jetiens
à adresser mes remerciementsà cesévaluateurs.Jetiens,iciaussi, àsaluer
tousles contributeurs,nonseulementpourlaqualité deleursinformationset
analyses,maiségalementpourleurpatience etleurpersévérance.
Plusieurs trèsbons manuscrits n’ont malheureusement puêtreintégrés
dans l’ouvrage,notamment lorsqu’ils nerespectaient pasétroitement son il
conducteur.Nous présentons nosexcusesauxauteursdes textes qui n’ont pu
y trouver place.Nous regrettonségalement quesi peud’auteurscongolais y
soient représentés.Il s’agit là d’un problèmerécurrent pour unepublication
collective de cette ambition.Nousavions pourtant incité descollègues
congolais,universitairesetexperts, àycontribuer,mais sans réel succès.Quant
auxauteurseuropéens,ils possèdent tous une expérience deterrainauCongo
et une connaissanceine du pays ;c’était une conditiondesélection pour la
publication.
Au furetàmesure del’évolutiondu manuscrit,j’aibénéicié del’engagement,
del’expertise etdel’amitié de JacquelineBergeron, de SergeCogelsetde
GauthierdeVillers,mon prédécesseur àlasectiond’Histoire duTempsprésent
duMuséeroyaldel’Afriquecentrale(et toujours sonéminence grise).Ces
personnesm’ontproposé des critiques constructives surle fond et surlaforme.
Jeleuren suis ininiment reconnaissant.
Lorsquelelivre estentré dans saphaseinale deproduction, Isabelle Gérard,
MiekeDumortier,MiriamTessens,SonyVanHoecke etLeeGillette duService
des publicationsduMRACont fourni un travaileficace et professionneldont
jeleur sais gré.Lieve NevensetHélèneAbraham,intervenuesenavaldela

12

production, sont aussi remerciées.DemêmequeVincentEverarts deVelp,
pourle travaileffectuésurlaphotographie decouverturequej’aiprise devant
leparlementprovincialduKatanga, une image dontlalégendepourraitêtre:
« Plusilya de drapeaux,moinsilya d’État».
J’ai leprivilège depouvoir mener mes recherches sur le Congodans
d’excellentes conditionsgrâceàmon intégration auMRACet,plus récemment,
auCRE-AC dont j’assumela direction.Jeremercie GuidoGryseels, directeur
dupremier,etHermanDeCroo,présidentdu conseil d’administration du
second,non seulement pour la coniancequ’ils m’accordent,mais surtout pour
leur respectdelalibertéscientiique.Certains proposetconstatsavancésdans
ce livresont,en effet, susceptiblesde heurterdes sensibilités, tantenRDC que
dans lemilieudes partenaires techniqueset inanciers occidentaux.En tant que
directeur scientiique du livre,j’enassumelaresponsabilité.
Toutau longdemes travauxderecherchesur le Congo/Zaïre,j’aibénéicié
d’unencadrementacadémique etdel’inspirationintellectuelle deprofesseurs
qui ont indirectementcontribué àla conceptualisationde cetravail.À Edouard
Bustin (Université deBoston),Pierre deMaret(Universitélibre deBruxelles),
PierreEnglebert(PomonaCollege) etShangoMutambwe (Université de
Kinshasa/ÉRAIFT),je présente meshommages.
Enin, celivren’aurait puaboutir sans l’appuiconstantd’Edwine Simons,
qui,depuisvingtans, assureletravaild’éditiondetouslesouvragesdela
collectiondes«Cahiers africains».Saconnaissance du contextecongolais, son
dévouementet son professionnalisme éditorialconstituentdesatoutsprécieux
pour la collectionet pour notresection.À elleparticulièrement s’adressent mes
remerciements.

Theodore Trefon

Sart-Dames-Avelines,juin2009

LE CROCODILE ETLE SCORPION

Unjour, àKinshasa, unscorpiondemande à sonvoisin
crocodile de l’aider à franchir le majestueux leuveCongo.
−Je doisme rendreàBrazzaville, maisnesaispoint
nager.Vousnagezavec tant d’élégance. Laissez-moi
monter sur votre dos etpartons sansattendre.

Le crocodilelui rétorque :
− Cherscorpion, je te connais et me méie de la
réputationde tonespèce.Quandnous seronsau
milieu du leuve, tu me piqueras et nous nous noierons
tous les deux.

−Pourquoi ferais-je une telle chose ?lui répondle
scorpion.Si je vouspique etque vous mourez,jeme
noierai aussi.

Le crocodileréléchit un instant,puisaccepte defaire
traverserle scorpion.
−Monte etpartonsavant que lanuit tombe!

Ilsquittentla berge et se dirigent versBrazzaville.
Soudain, arrivésaubeau milieudu leuve,lescorpion pique
le vaillantnageur, àlanuque.
−Pourquoi as-tu fait cela? lui demande le crocodile,
tout juste capable de respirer. Je n’aiplusde force, et
l’on n’yarrivera point.

Le scorpion lui répond, avant de disparaître sousl’eau :
−C’estainsi.Il ne fautpoint chercheràcomprendre,
nous sommesau Congo.

Fablepopulaire entendue àKinshasa.

INTRODUCTION:RÉFORME ET DÉSILLUSIONS

Theodore Trefon

Laréhabilitation d’unÉtat : une véritable alchimie

LaRDCest un vaste laboratoire de développementoù se rencontrent de
nombreuxpartenaires internationaux. Motivéspardifférenteslogiques,ilsont
l’ambitiondereconstruirecepaysdésormais considérécommeuncasd’école
en matière d’Étaten faillite.Les objectifs prioritaires visent lerétablissement
dela sécurité,la réductiondelapauvreté,l’améliorationdelagouvernance
etdel’autorité delaloi,l’améliorationdelagestion macroéconomique
etla réhabilitationdesinfrastructures.Toutefois,malgrél’importance des
inancements octroyés par la communautéinternationale,la compétence des
expertsetdesconsultants internationaux, et lavolonté de changementafichée
par lesdirigeants politiquescongolais,rares sont les signes tangiblesdeprogrès
en matière dereconstructiondel’État.
La vulnérabilité(entermesdesécuritéphysiqueprincipalement)etla
pauvretésesont aggravéesendépitdunombrecroissantd’initiativesprises,
inancéeset misesen œuvrepar les partenaires internationauxduCongo.
Nombreux sont les programmes humanitairesetde développement qui ont
généré des résultatsindésirables.Danslesprovincesdel’Est surtout,maispas
exclusivement, unepartimportante deseurosetdesdollars consacrés àl’aide
humanitaireaété gaspilléeoudétournée,et continue del’être.Unscénario,parmi
lesplusoptimistes,prévoyaitleretouren2030 auniveaude développement
atteinten 1960,pourautantqueles tauxdecroissance demeurentélevésd’ici
là(République démocratique duCongo2006 :11, 27). Unetelle estimationest
déjàrendue caduque en raisondela criseinancièreglobale etdela chute des
prixdu cuivre,du cobaltetdudiamantintervenuesen2008.
Lespolitologuesont unecompréhensionassez claire des raisonsdudéclin
desÉtatsetdes caractéristiquesd’un Étatenfaillite. Celles-cicomprennent
les faibles performanceséconomiques,le dysfonctionnementdes sphères
politique etinstitutionnelle,l’incapacitéàgarantirla sécurité,lerespectdela
loi etl’ordrepublicet à répondreaux attentesdela société(Zartman 1995:
5-11).End’autres termes,ils’agitd’Étatsdontlesgouvernements sontinaptes
àexercerlecontrôlelégitimesurleur territoire. Le débat surlafaillite del’État
adonnélieu ànombre d’analyses sophistiquées. Aucunen’apermislamise
en place d’actionseficaces pourdiminuer les traumatismes quegénèrent la
faim,lamaladie,la violence etlesdéplacementsdepopulations, uneréalité
vécueauquotidien pardesmillionsd’Africainsordinaires. Lespolitologues,

16

TheodoreTrefon

pas plusqueles experts endéveloppement,ne savent eneffet comment s’y
prendre pour reconstruire lesÉtatsen faillite.Lesdéis liésàlaréinventionetà
l’améliorationdes relationsentresociété et État sontpourtanténormes,puisque
l’onrecenseà cejourde 40 à 60 Étatsenfailliteouendéclin,danslesquels
vivent prèsd’un milliard depersonnes (GhanietLockhart 2008 : 3).
Si,auplanthéorique,l’oncommenceà comprendrelacomplexité du
processusderéforme del’État,lesapprochesdecelui-cisontencore fort
divergentes. Le discourslibéral occidentalexpliquel’intérêtqueportela
communauté internationaleà cettereconstruction pardes raisonshumanitaires,
de développementetdesécurité. LaChinevoitdanslareconstructiondel’État
unenjeu marchand etcommercial.Quantaux néoconservateurs,ilsconsidèrent,
depuislesattentatsdu11 Septembre2001,lareconstructiondel’État comme
unenécessité impérieuse, car,poureux,les Étatsenfailliteconstituentle
berceauduchaos, du terrorisme etduconlit.C’est lapositiond’inluents
décideurspolitiquesaméricains :«Les Étatsfaiblesetenfaillite etlechaos
qu’ilsnourrissent vontinévitablementaffecterlasécurité des États-Unisetde
l’économie globalequi est àla base desaprospérité »(Eizenstatetal.2005 :
134).Demanière contrastée etdansun registre cynique, d’autres dénoncent
unelogique visantla reproductiondélibérée du dysfonctionnementdes États
etlemaintiendans unétatde dépendancevis-à-visdel’aide internationale
d’«unesérie d’Étatsenfailliteàquila communauté debailleursinternationaux
pourradicter sapolitique et surqui ellepourraexercer soncontrôletout aulong
dufuturproche»(Hilary 2008).
Lathéorie dudéveloppementetdu progrèséconomiqueobéissantàune
évolution linéaire,défendueparl’économiste libéralWaltRostowily a
cinquanteans, s’est révélée infondée.Cetteapproche déterministesous-estimait
la dimensionhybride et historiquement enchâssée duprocessus deformation
del’ÉtatenAfrique.L’échecd’effortsinternationauxplus récentsenfaveur
delareconstructiond’États(qu’ils’agisse del’Afghanistan,del’Irak,dela
SomalieouduCongo) montrequeles modèles « tailleunique» importés ne
fonctionnentpas.Ilenvademême despeacekitsstandardisés conçusparles
agencesdesNations unies,les institutionsde BrettonWoodset les principaux
bailleursde fonds. Les stratégiesdereconstructiondel’État tendent àpanser
lesplaiesplutôtqu’à soignerles causesdela maladie, soit,en l’occurrence,
lesfacteurshistoriquesetles causes socioéconomiquesdetension,de haine,
deméiance, deviolence.Ce constatest particulièrement forten période de
postconlit, commel’analyse endétailSéverine Autesserre.Selonelle,si la
consolidationdelapaixauCongoest unéchec, c’estdûengrandepartieaufait
quelacommunauté internationalenesesoitpaspréoccupée des causesmêmes
delaviolence : conlits locauxautourdu foncieretdu pouvoir (2008 :95).Le

Introduction : réforme et désillusions

1

7

1
chapitre d’AlexandraBilaksurles stratégies de constructiondelapaix etla
société civile corrobore cepoint de vue.
Les praticiensdudéveloppementet lesexpertsen matière d’aide
reconnaissent àprésentleur échec. Ainsi,leporte-parole internationaldela
Banquemondialepourl’Afrique décrit àquel pointles résultatsengrangésparles
meilleurséconomistesau monde ayant travaillésur les problèmesdel’Afrique
sontmaigres(Calderisi2006 :164).Unecritique des stratégieseuropéennes
récentesmetenexerguele fossé entrelesprioritésdes bailleurset cellesdes
bénéiciaires, et leseffets pervers quegénèrel’aide en « institutionnalisant
la corruptionetenétayantlapositiondesélus» (Delcourt 2008: 8-9). La
facultéqu’ontles acteursextérieursdeprovoquerdes changementspositifs
estégalement remise enquestion pardesexpertsdel’OCDE.Seloneux,les
processusdereconstructiondel’État sontlargementpilotésauniveauinterne
et lerôle del’assistanceinternationale en lamatière estextrêmement limité
(OECD2008:13). Lateneurd’undocument stratégique deréductiondela
pauvretéauCongoest, à cetitre, sanséquivoque:«Ladépendance dela RDC
vis-à-visdel’assistance extérieureconstituel’une des contraintesmajeures
à sondéveloppement» (République démocratique duCongo2006 :102).
Autrementdit, cette dépendancevis-à-vis del’extérieur handicapeleprocessus
de reconstructiondel’État etle développement.D’autres soutiennentqueles
tentatives de reconstructiondel’Étatpeinentparcequeles solutions tendent
à êtreperçues comme strictement techniques(consistantleplus souvent en
l’applicationdeformulespasse-partout)etnonégalementpolitiques(Anderson
2005;Trefon2007 :23-29).L’aide humanitairen’estpasdavantageàl’abri
d’évaluationslucidesdecetype.Dans son ouvrageNot BreakingtheRules, not
Playing the Game,ZoëMarriage(2006 : 7)évoqueune forme d’hypocrisie:
les objectifs optimistesafichésdel’aidese combinentàl’attente del’échec.
Leséchecs successifsen matière dereconstructiondel’Étatet l’ineficacité
del’aide incitentaujourd’huià sepencher surlesquestionsde gouvernance et à
exigerdes paysbénéiciaires qu’ils rendentdescomptes, àlafoisauxbailleurs
etàleurscitoyens (JosephetGillies 2009).Si unetelle approcheparaît sensée en
théorie, rien neprouvequ’ellepuisse êtresuivie d’effetsdans uncontexteaussi
complexeque celuidelaRDC, selonCarolLancaster. «Nous sommes quasi
certains,écrit-elle,queles1,6milliardsde dollarsfournisparlesÉtats-Unis à
laRDCdepuis1960n’ontpas réussiàgénérerd’effetpositif durable.Celaest
dûengrandepartieau contextepolitiqueambiant, caractériséparla corruption,
l’incapacitéinstitutionnelle et l’omniprésence desconlits » (Lancaster 2009:
33). Ce constat n’inclutcependant pas sufisamment lemalentendu fondamental
qu’EnglebertetTull relèventdans leprocessus même de constructiondel’État:
«Tandisquelesdonateurs tendent à considérerla reconstructioncommeun
nouveaudépartaprès lafaillite del’État,lesélites africainesl’envisagentle
1
Lesnomsd’auteursnonréférencésdansl’introductionrenvoient auxdifférents chapitresde
cevolume.

18

TheodoreTrefon

plus souvent comme une compétition pourlepouvoir etles ressources,facilitée
pardes accordsdepartage dupouvoiret unesupervisioninternationalelaxiste,
ravivée par l’augmentation de l’aide étrangère » (2008 : 121).

Faillite de l’État et dynamique sociale

LeCongoconnaîtl’une despires tragédieshumanitairesmondialesdece
débutdemillénaire. Lepays souffre d’uneréputationtrompeuseleprésentant
commeun paysdecalamités,dechaos,deconfusion,de guerre etd’anarchie.
L’Étatpostcolonialcongolais, conçu audépartpouroffrirdes services,
s’est effectivement mué enÉtat prédateur.Aucoursdes vingtdernières
annéesdu régime dictatorialdeMobutu, c’estentermesd’« émiettement»,
d’« oppression »,d’« illusion »,de «banqueroute »,de «corruption» etde
«criminalisation »qu’aété évoquéeladéliquescence del’État(cf.Turner1981,
Callaghy1984, Young1984, Young et Turner1985,Braeckman 1992,Leslie
1993, Weiss1995, Bustin 1999, McNulty 1999, Lemarchand2001).Mais
le Congoest-il pourautant réductible au proverbial «Cœurdes ténèbres »,
parcequeleprocessus de constructiond’unÉtatpostcolonial n’apas abouti à
l’émergence d’un système étatique detypewébérien ?Lefait queleprocessus
de constructiondel’État a échoué etqueleprocessus de réformen’apaslivré
les résultatsespérés nesigniiepas quelasociété congolaisesoitenéchec. Dans
nombre deregistres,elle estforte,innovante etdynamique.
LeCongoesteneffet un paysdeparadoxes,decontrastesetdecontradictions
où ont émergé des schèmes d’organisation et de quête de bien-être absolument
innovantsetdignesd’attention (Trefon2004).Cesderniersont surgi endépit
de – et à cause de – la faillite de l’État.Cefaisant,les relationsentrel’Étatet
la société évoluent à touslesniveaux sociauxetpolitiquesdans uncontexteoù
fonctionnementetdysfonctionnement s’entrecroisentet sechevauchent(Trefon
2007).Denouvellesformesd’organisationsocialeapparaissenten permanence
ainde compenser les lacunesdel’État postcolonial.C’estceprocessus
d’accommodationquipermet auCongolaisordinaire desurvivre etd’arriver
à cequel’essentielsoit assuré.Cesnouvellesformesd’organisationsociale
semanifestentdès le débutdesannées 1990, demanièreplus marquée dans
leCongourbain.Elles vont bienau-delàdes stratégiesdesurvie économique
quiontprisformeaumilieudes années1980enréponseàla crisemultiforme
alorsen phase d’émergence.Elles secaractérisent autantparla tension,le
conlit,laviolence et latrahison quepardes formes innovantesdesolidarité,
deconstructionderéseaux,d’arrangements commerciauxetderelations
socialesinterdépendantes. La réinventionsocialecontribueà assurerla survie
élémentaireauniveauindividueletfamilial,maisellenecontribuepas au
développementéconomique etpolitique élaboré etdéfenduparles théoriciens
occidentauxdudéveloppement.

Introduction : réforme et désillusions

Histoire politiquerécente etprocessus deréforme

1

9

Laurent DésiréKabila est assassiné le 16 janvier 2001.Ilest aussitôt
remplacé par son ilsJosephKabila dansdescirconstances qui, àlamode
byzantine, demeurentobscures.Enquête delégitimation,lenouveauprésident
se rend en Belgique, aux États-UnisetenFrance, aindes’assurer lesoutiende
partenaires internationaux.Aprèsdes moisd’âpres négociationsentre anciens
belligérants etfactions rivales,le dialogue intercongolais redémarreavec
pourpremier résultatlamise en place,le30juin2003,d’ungouvernementde
transition (Bouvier 2004).Cettephase est alorsperçuecommeundénouement
fragile des guerrescongolaises, extrêmement meurtrières, de1996-1997etde
1998-2002(Prunier 2009; Turner 2007 ;de Villers 2005).Au vudunombre
d’acteursimpliqués,l’anciennesecrétaire d’Étataméricaine,Madeleine
Albright,qualiie« l’agitation non résolue» (unresolved turmoil)en RDC
2
de« premièreguerremondiale africaine».C’estdanslecontexte decette
manifestationd’intérêt àl’écheloninternationalqueleprincipe d’une force des
Nations uniesdemaintiendelapaixestapprouvépar le Conseildesécurité
(novembre1999).Son objectif principalestalorsdemettreinaux hostilités
encoursdanslesprovincesorientales, unsouhaitdéjàexprimé dansl’accord
deLusaka(Willame2002). Malgrécela,dixansplus tard, cetobjectifn’est
toujourspasatteint.
Les objectifs principauxdu gouvernementdetransition sont:(i)deréuniier,
paciier, et rétablir l’autorité du gouvernement sur l’ensemble du territoire
congolais ;(ii)depromouvoirlaréconciliation nationale;(iii)deréformer
lesforcesdesécurité enyintégrantdesmembresdesfactions rivales ;(iv)
d’organiserdesélectionset(v)demettre en place denouvellesinstitutions
politiques.Toutefois,lamise en œuvre de ces objectifs s’avère dificile,voire
impossible, en raisonducaractèrepeu réaliste delaformule« 1+4 »adoptée
parle gouvernementdetransition pourpartagerlepouvoirentreun président
etquatrevice-présidents(Muzong2007 :8). Bien quemembresdecemême
exécutif,lesleaderspolitico-militairesprééminentsquesontleprésident
Kabila,levice-présidentJean-Pierre Bemba et levice-présidentRuberwase
réclamentdesmêmesobjectifs,maisdéfendent chacun leurprécarré dans
l’âprecompétitionquis’installepourlaconquête delavictoireauxélections
présidentiellesd’octobre2006.
Cepositionnementdesacteursestinduitpar unvice de forme, bien plus
dangereux,inscritdansla logiquemême
duprocessusdetransition.Celuici entend eneffet«acheterla paixenfournissant uneposition avantageuse
à tousles signatairesdu traité[…]en leuraccordantl’impunitépourleurs
abus passésen matière de droitsdel’homme etde corruptioneten gardant
2
Remarquesde bienvenuelorsdelasessionduConseildesécurité desNations unies portant sur
laRDC, New York, 24 janvier 2000.

20

TheodoreTrefon

intacts les réseaux de patronage qui iniltrent l’Étatet l’armée» (International
CrisisGroup 2007:ii).À cetitre,l’impunité a étéla conditionsine quanon
du processus depaix(Stearns 2007 : 202).Aujourd’huipourtant,l’impunité et
lefaitquelesdirigeantsn’aient personneàquirendre des comptesentravent
sérieusement lamise en œuvre des réformes.
Lesélectionsprésidentielles sontorganiséesen2006 àlasuite dela
ratiicationdelanouvelle Constitutiondela Troisième République(décembre
2005). De manière inattendue, 25 millions deCongolais s’inscrivent sur les listes
d’électeurs. Lacommunauté internationalepaie 450millionsde dollarspour
couvrirlecoûtduprocessusélectoral, souslasupervisiond’unecommission
électorale indépendante(StrategiCo.2007 : 22). Perçu commele «candidat
préféré etlevainqueur probable desélections»(InternationalCrisisGroup juillet
2007 : 2), Kabila, en tant que chef de l’État, a bénéicié du soutienduComité
internationald’accompagnementde latransition (Ciat), baséàKinshasa.Ce
comité est uncorpsexécutif parallèle,fortement impliqué dans l’élaborationde
stratégiesetde programmesen lien aveclesprioritéspolitiques,économiques
etdesécurité. Aussi est-ce enrecourant àl’expression« sauverlepouvoir»
que denombreuxCongolaisévoquent cequi est communément perçu comme
l’agendacaché duCiat. La promesse faite d’octroyer3,9 milliardsde dollars
au inancementdeprojetsdu programme d’action gouvernemental pour
20042006,lorsd’uneréunionconsultative debailleursàParisen décembre2003,
est un autre exemple de lastratégie de légitimation de Kabila (Clément 2004:
45).Ceinancement ne constitue alors qu’unepartd’unpackageinancierbien
plus important s’élevantàprèsde15 milliardsde dollarset voué àsoutenir,
entre2001et 2007,les phasesdetransitionetd’aprèsélections (voir letableau
suivant).

Aide publique au développementoctroyéeàla RDCparlacommunauté
internationale(en millionsde dollarsUS)

PaysmembresAgences
Total
de l’OCDEmultilatérales
2001 185,8099,58285,38
2002423,31823,551246,86
20035 089,70 407,244 596,94
20041415,37 660,53 2075,90
20053 249,74793,814 043,55
20061723,18 549,092 272,27
2007931,81427,041358,85
Total 13018,913 760,8416 779,75
Tableaucompilé audépartde :http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?DatasetCode=ODA_RECIPIENT.

Introduction : réforme et désillusions

21

Les résultatsdesélectionsconsacrent lavictoire de JosephKabila(58,05 %)
surJean-Pierre Bemba(41,95 %).Lepremier s’impose àl’Est,tandis quele
secondl’emporte àKinshasa et danslesprovinces del’Ouest.Ce clivage entre
EstetOuestestanalysé avecinesse dans le chapitrerédigéparde SaintMoulin.
L’analyse de ce derniernouspropose une relecture éclairante des résultats des
élections. Le gouvernementnouvellement élu semontre cependant incapable
de traduire enacteslespromessesfaitesen période électorale etdemaintenirla
paix.Dans unrécent rapport,Human Rights Watchcondamneles abusperpétrés
en matière denon-respectdesdroitsdel’homme, aucoursdelapériode
postélectorale:«pendantlesdeux annéesquiont suivilesélections,ily aeu
des signesinquiétantsmontrantnonseulementquela transitiondémocratique
duCongoestfragile,mais aussiquele gouvernementnouvellementélu restreint
brutalementl’espace démocratique[…].Lesméthodesbrutaleset répressives
utilisées par leprésidentKabilaet sesconseillers sontemblématiquesdu recours
àla violence pourmuselerlesopposants» (Human Rights Watch2008: 2). Les
violentesopérationsde policeauBas-Congocontrele groupepolitico-religieux
Bundu DiaKongo, enfévrieretmars 2008, témoignentdecetteréalité.

Lorsd’unetentativevisant à contrarierBemba,les troupesloyales àKabila
affrontentlesmilicesdupremier àKinshasaen mars 2006,provoquantentre
330et 500 victimes (Stearns 2007:207).En langageimagé,lesuccèsdes
électionset les problèmes qui ont suivi peuvent serésumerainsi:« l’opération
fut un succès,mais lepatient n’est pas rétabli ».Cenouvelépisode deviolence
urbaineprouveàla communauté internationale,eten particulier aux architectes
duprocessusélectoral,qu’unconsensusentreprétendants aupouvoir
n’émergerapasnécessairementdesélections,quel quesoitlesoinapportéà
leur conception.Lecombatquia suivia servià recadrerlesquestions relatives
àlamotivation, au calendrier, àl’approche préconisée et àlapertinenceau
niveaulocal d’unchangementpolitique etinstitutionnel.Ilamontrécombien
le concept même de démocratie detypeoccidental paraîtartiicielaux yeuxde
nombreuxCongolais, certains allantjusqu’à taxerladémocratie de «parfaite
dictature ».

L’appui étranger auprocessusélectoralduCongorenforcel’argumentation
deChabal et Daloz(2006 : 29)selon laquelle «les périodesdetransition
actuelles sontincapablesdechangerlanature delapolitique enAfrique.La
tenuerégulière d’élections multipartites,quiest habituellementassimilée àla
“démocratisation”est surtout le faitdepressionsextérieures,maislaréalité du
terrain montreque,dans lamajorité descas, c’est ladémocratiequiaétéadaptée
à lalogique etauxexigencesduclientélisme,et non, commeon lesoutient
souvent,l’inverse. »GilliesetJoseph (2009:13-14) font unconstat similaire :
« La concrétisationd’objectifsde développementdéterminéslocalementet
leurdurabilité dépendentauboutducompte de lanature etde ladynamique
desforcesdomestiques,enparticulierdesdynamiques sociopolitiques.
Cellesci nepeuventêtrenicréées,ni remplacées pardesagentsétrangers. »Enin,

22

TheodoreTrefon

Vircoulonétoffecesavisen faisant référence auxpolitiques àl’échelon local:
«Les réformesde gouvernanceconstituent souventdespolitiques publiques
remarquablement conçues à grand renfort d’expertise étrangère, mais sans
impact réeletdurable,non pasparcequ’ellesnégligentles réalités contextuelles
nationales,mais parcequ’ellesneprennent pasen compteles réalitésdela
“petitepolitique”propreàtouteréforme. »Dans unregistreanecdotique, Yoka
racontequelesKinois ont rebaptiséleconceptde «transitiondémocratique » en
celui de «transitiondémon-cratique »,pourexprimercequi estcommunément
perçucommeune interférence desOccidentauxdanslesaffairescongolaises.
Lespromessesélectoralesn’ayantpasétésuiviesderésultatsconcrets,le
vote organiséau Congoasuscité de fauxespoirsetdébouchésurdesfrustrations.
Les Congolaisnourrissaientdevraiesattentesàl’égard de l’ambitieux
programme de développementen «cinqchantiers» duPrésident.Ilsen sont
venusàleconsidérerà présentcommeunslogan politique,noncommeun
engagement à agir.Les résidentsde Kinshasa,qui ne bénéicient toujours pas
d’unaccèsàl’eau potable, disent qu’ils «boiventdel’air ».LesCongolais
ordinairesconsidèrent quel’absence deprogrèsen matière defonctionnement
desinstitutionsdémocratiquesest le fruitd’unestratégiepolitiqueadoptée
délibérémentparlesdirigeantspour se mainteniraupouvoiraudétrimentdes
priorités socialesetéconomiques.
Parailleurs,la présence massive d’agencesinternationalesde développement
contribue paradoxalementàsoulagerle gouvernementcongolaisdeses
responsabilités. Plutôt que de devoir rendre descomptesaupeuple,le
gouvernement réassigne lanotionabstraite deresponsabilitéàsespartenaires
internationaux.Zeebroekappliquecetteanalyseaucerclevicieuxquiaffecte
laMonuc :«pluslaMonucserenforce,etpluselleserend indispensable
pourconsoliderlapaix, ainsiqu’un minimumdebonne gouvernance.Et
plus ildevientdificile departir. »Liégeoisdéveloppeune argumentation
similaire:«lesdirigeantsdelaRDCse doiventdepoursuivre deuxobjectifs
au moins partiellementcontradictoires. D’une part, il leur faut afirmer leur
autorité etdémontreràlapopulationcongolaisequ’ilsexercentpleinementla
souveraineté...D’autre part […]ils’agitaussi de maintenirlesgrands bailleurs
de fondsinternationaux au chevetd’une République encorebienéloignée du
moment oùellepourrasortirdesasituationde dépendancevis-à-visdel’aide
internationale.»
Laprise encharge de fonctionsdévoluesàl’Étatparlespartenaires
internationaux n’est pas un phénomène circonscrit à la période de transition
etàlapériodepostélectorale.Ils’agitd’un processus quis’est misenplace
progressivementaufuretàmesure de lafaillite de l’État. Souslerégime
de Mobutudéjà,le Premierministre KengowaDondo avaitdemandéà
laCommission européenne d’endosserlerôle d’ordonnateurnational: ce
faisant,laCommission avaitété autoriséeàprendre enchargeune partie des
attributions du gouvernement pour mettre ses projets en œuvre, tout en gérant

Introduction : réforme et désillusions

2

3

lesfondsdirectement àpartirdeBruxelles. En2001, cette demande fut réitérée
par le gouvernement deJosephKabila, dans le cadre delamise en œuvre du
Programmeindicatif nationaldu huitième Fondseuropéende développement.
Ainsi,l’élitepolitiquebaséeàKinshasaetlesgros bailleurs passent un
compromisdans lequel l’Étatcongolais faisait igure d’absentee landlord(Kobia
2002 :434).Cetarrangement unique dans l’histoire des relationsUE-pays ACP
durera jusqu’en 2007.Il s’agitd’unbelexemple derecoursàun procédéqui
transformeunpaysen protectoratinternational,un procédéauquel Fearonet
Laitin (2004)font référencesous leterme deneotrusteeshipapproach.Dans le
casdelaRDC,Gauthierde Villers qualiie cettesituationde« régime
desemitutelle,desouverainetélimitée etcontrôlée»(2009:227etdanscevolume).
Sous l’égide despartenairesinternationauxdu Congo,qui investissent
massivement pour légitimer lepouvoirde JosephKabila(sans toutefoisen
évaluerpleinementlesimplicationsàlongterme),lasécurité etlecontexte
politiques’améliorent.Bien quetimide, ceprogrèsest sufisant pour identiier
les secteurs prioritairesen matière deréforme.Assez rapidementaprèsavoirété
« parachuté » danslebureauprésidentiel,le jeune Kabilarevoitlespolitiques
deson père et renoue avecle Fonds monétaireinternationalet la Banque
mondiale.Un moisaprès saprise defonction, cesdeux institutionsenvoient
àKinshasaune équipe importante d’expertspour travailler surdes questions
monétaires,inancières,iscaleset relativesaux tauxde change(Clément
2004: 13). Compte tenudel’absence de données macroéconomiques iables
àl’échelon national,onestendroitdese demander sur quellebasecesexperts
ontéchafaudéleursplans stratégiques.
L’échecdespolitiquesdela Banque etduFMIremetaussi en question
lalégitimité deleurimplication danslaréforme actuelle. Le Programme
d’ajustement structurel desannées1980 chercheàétablir unestabilité
économique en limitant lesdéicitsbudgétaires, endiminuant lefossé entre
letauxde changeoficieletceluidu marchénoir, enaméliorant lagestiondu
secteur public, en redéinissant les politiquescommercialesetencréantdes
incitatifspourlesinvestisseursdu secteurprivé. L’ajustement structurel n’a pas
aidéà construirecettestabilité. Aucontraire,lasituation économique a empiré:
extrême pauvreté,augmentation dunombre desans-emploi. Le développement
del’économie informellequipermetàla majorité des Congolaisdesurvivre
aujourd’hui estlaconséquence despolitiquesdenationalisationdeMobutu,
mais surtoutdel’échecduProgramme d’ajustement structurel.
En se basant sur l’expérience acquise dansd’autres paysen périodepostconlit,
ces institutionsconseillent,poussentducoude etassistent legouvernementain
qu’ilétablisseune« feuille deroute»et uncalendrier pour lamise en œuvre des
politiquesderéformes structurelleset sectorielles.Lesacquisdecettepériode
comprennentd’ambitieusesmesuresmacroéconomiquesvisantàfaciliteretà
attirer l’investisseurprivé(Code d’investissement,février 2002),laréforme
du secteurdes ressourcesnaturelles(Codesminieretforestier,juilletetaoût

24

TheodoreTrefon

2002),lapréparationd’un plande restructurationdes entreprisespubliques et,
enin, des efforts visant à combattre la corruption dans le secteur public (Code
d’éthique et de bonne conduite,novembre 2002) (Gons 2004).
L’objectif de «remettrel’État au premierplan »qui fait partie deceplan
deréformeconstitueunavantage pourle présidentKabila.Aussi l’attitude de
dédain de nombreuxexpertsinternationauxetdirecteursde projets àl’égard de
l’État congolais s’atténue-t-ellepeu àpeu. La stratégie implicite actuelle estla
réhabilitationdel’État,parfois« endépitdesCongolais».Toutefois,leseffets
perversde politiques conçuesdansles années1990, tellenotamment celle de
« dé-légitimationdupouvoir del’État»(Bongeli2008:119), continuent à se
faire sentir. Quand, après la chute du mur deBerlin, Mobutu ne sert plus à rien
aux yeux de ses alliés occidentaux, ces derniers mettent in brusquement à toute
forme d’appuiàl’État zaïrois. Ils canalisent alorsl’aidevialesorganisations
non gouvernementales et les agences des Nations unies.Ce changement donne
lieu à une «approche projet» destinéeà remplacerl’action de l’État,jugé
corrompu et ineficace. Même si l’aide, depuis 2001, est essentiellement une
aidebudgétaire et uneaide programme,la critique del’approcheprojet reste
pertinente.
L’approchepar projets souffre d’écueils.Àtitre d’exemple, dans le cycle
duprojet,lespartenaires congolais sont tenus àl’écartduprocessusdeprise
de décision (en particulieren phase d’identiicationetdemise en œuvre).
Autre exemple,les fonctionnaires qualiiés quittent, dès qu’ils lepeuvent,leur
administrationau proitd’un travail mieux rémunéré dans un projet inancépar
unbailleurinternational.Cetteapprocheapour conséquencelamise enplace
d’unesérie deprojetsnonrentables,peu viablesetnonadaptés au contexte
local.En outre,lesuccèsd’un projetcontinue à être évaluésurbase des sommes
dépenséesplutôtqu’au vudeses résultats concrets.Lanécessité de dépenser
l’argentdu bailleur selon lecalendrierpréétablipourleprojet(la«capacité
d’absorption»,danslejargonde gestiondeprojet) est une exigencesurréaliste
en RDC.Cette dernière, combinée à un manque de pertinence, conduit un
expert de l’Union européenne à décrire leCongo comme un « vaste cimetière
de projets».
L’approche parprojets, surlaquellesebaseune grandepartdu programme
deréformes requiert aussiquel’ontravailleavecdesCongolais compétents
(cequin’est pas toujourslecas).Cesderniers,nommés« pointsfocaux»,
« personnes-ressources» ou«coordinateursde projet»,jouent unrôle essentiel,
mais souventéquivoque.Enrépétant à l’envique «lamain quireçoitesten
dessousdelamain qui donne »,ils transforment cequipeut apparaîtrecomme
unesituation de dépendance enunesituation desubtile prééminence. Les
bailleurs, les agences gouvernementales internationales et lesONG deviennent
en faitdépendantsde cesacteurs intermédiairesdelaréformequi proitent
de leurposition de pouvoir relatif pour satisfaire leur agendapersonnel. Les
projets continuentd’être déviésde leur vocation par ceuxquela perspective

Introduction : réforme et désillusions

25

d’une réformeoud’unchangement véritablerisque d’affaiblir.Leplan visant
à associer des représentants de la société civile à la mise en œuvre de projets a
égalementéchoué,enraisondelaprédominance des acteursdel’État.Dans sa
contributionconsacréeàla sociétécivile et àla restaurationdelapaix,Bilak
décrit commentles acteursdela sociétécivilen’ontpasétéàmême devaincre
la résistance au changement afichée par l’Étatcongolais.

Illusions et mascarade

Leschapitresde celivrerévèlentcomment lesautoritéscongolaises s’y
prennentpourétouffer astucieusementlesinitiativesderéformes, sans toutefois
les asphyxier totalement. L’objectif estdouble:ils’agitde garderles réformes
envie(pourobtenirdesfonds,maintenirdes relationsdéfendables avecles
partenairesétrangers, resterdansletrainduprocessus…)eten mêmetempsde
les ralentir,les bloquer, voireles saboter.KarelDeGucht,leministrebelge des
Affairesétrangères, aprobablementbiencompriscettesubtilitélorsqu’à Kigali,
en octobre2004,ilafait la déclaration provocante :«J’ai rencontré auCongo
peuderesponsablespolitiquesquim’ontlaisséune impressionconvaincante. »
Mamadou Diouf (2002 :23)traduitcettesubtilitéàl’aide de l’imagesuivante:
« lespoissonsne peuventpasvoter unbudgetpourl’achatdeshameçons».
Si devéritables réformes se mettaienten place,de nombreuxresponsableset
intermédiairescongolaisneseraientplusd’aucuneutilité (etne pourraientplus
prélever leurscommissions).Aussicesderniers seplient-ilsau jeud’œuvrer
pourles réformes toutens’assurantde ne pascouperlabranchesurlaquelle
ils sontassis. Dans une analyse inement menée des modèles émergents de
gouvernance etd’identité,Raeymaekers(2007)résume lesperceptions qu’ont
les Congolaisduchangement sous leparadoxesuivant:«pour
resternousmêmes,nousdevonschanger».C’estlàunbel exemple de leurre. Tromperie,
médiation,appropriation et rejet, conceptsclés qu’avance Bayartdans son
analyse del’extraversion,sontdoncapplicablesauxrelations tisséesentrele
Congoetl’Occident.L’extraversionfait référence ici auxformalités récurrentes
de l’actionqui,sur lelongterme,ontcaractériséles relationsentrel’Afrique
et le reste du monde tout au long du vingtième siècle (Bayart 2000 : 254-255).
Si denombreusespolitiquesderéformes sontpertinentesauniveau théorique,
rares sont les cas où leur mise en œuvre est couronnée de succès.L’équilibre
entrela dimension utopique dudésirable etcelle, pragmatique,du réalisable
n’estpasatteint.Lesgens sonthabitéspar unmélange étrange d’espoiretde
découragement,touten attendant une participation politique,une amélioration
des infrastructures,unaccèsaux soinsdesanté etàl’éducation, et lajouissance
dubien-êtreassocié àlamodernité.LacontributiondeZacharie dénonceun
effet secondaire des opérationsderestructurationdela dettequ’il qualiie
d’outrageant sur leplan social:la dette extérieure« rogneprèsd’un quart

26

TheodoreTrefon

des revenus du pays et représente davantagequeles budgets d’éducation, de
santé et d’agriculture réunis, ce qui hypothèque lourdement le développement
socialdespopulations… » Les analyses critiquesduCodeminieretduCode
forestierque font, respectivement,Mazalto (dans cevolume) et Trefon (2008)
révèlent un large fossé entre la théorie et la réalité sur le terrain.Lemanque
decapacitéadministrative pourgérerles clauses stipuléesdansles contratsde
concession est un exemple parmi d’autres. L’incapacité des acteursde la société
civilecongolaise d’assurerlamédiation entre lesopérateursdu secteurprivé,
lespopulationslocalesetles autorités administrativesen est unautre.
Le message principalquiressortdecetouvrage est peuoptimiste. Ilserésume
auconstat suivant:«Nousavons identiiéles problèmes,nousenconnaissons
les causesetles solutions[…],maisleschoses vontde mal en pis. » Souvent,
les structures identiiéescomme devant fairel’objetderéformes n’existent pas,
ou sont tellementfaiblesquel’idée deles réformern’apasdesens.Lenouveau
partenariatinternationalavecleCongoéquivaut à vouloir rapiécer un vêtement
en lambeaux. S’il donnebien lieu àdufaste etdes cérémonies, àlasignature de
lettres oficiellesd’intentionetàl’octroide budgets (le domaine del’illusion
etde la désillusion),il débouchesur bien peuderéduction de la pauvreté ou
d’augmentationdubien-être.Enin, denombreuses réformeset stratégiesde
reconstructionsont condamnéesparl’absence de politiquesdemaintenanceou
desuivi.Le déi qui sous-tendl’entretiendu réseau routier récemment remis
enétatest unbonexemple, comme le fait remarquerPourtier.L’énorme écart
entrelesobjectifsetles résultatsdelaréformepourraitnouslaisser voir toutle
processusde cette dernière commeunemascarade.Néanmoins,il s’agit surtout
del’effetdelarencontre fondéesurderadicauxmalentendusentre les stratégies
etobjectifsdes unsetdesautres.
L’aspectde mascarade de laréforme passe égalementparl’effetd’annonce:
despromesses sontfaites,des chefsd’équipesontnommés,desgroupesde
travailsontorganisésetdesdélais sontarrêtés.De nombreuxpartenaires
internationaux sont tombésdans lepiège :leurs homologuescongolais
défendentla nécessité duprocessusderéforme en paroles,maisélaborent
desournoises stratégiesderésistanceà ce même processus. L’évaluationque
fontEnglebertetTulldesélitesafricainesengénérals’appliqueparfaitement
à cellesduCongo: celles-ci «nepartagentnile diagnostic d’échec,niles
objectifsposésparlespromoteursétrangersdepolitiquesdereconstruction.
Inversement, ellescherchentàmaximiser lesbénéices qu’elles tirentàla
foisdeceslignesd’actionetdu contexte decontinuelle instabilité politique »
(EnglebertetTull2008:110-111).
Si ces stratégies de résistance existentauxniveauxles plus élevés de l’État,
elles se déploientégalementàl’échelondelamise en œuvre des projets, car
ceux-ci s’avèrentêtrelelieu propice de blocageoudesabotage delaréforme.
À cetéchelon,les stratégiesderésistance consistentà«couper lescheveuxen
quatre »surdesquestionsde détailtoutenéludantlesquestions cruciales, à

Introduction : réforme et désillusions

27

s’attaquer auxquestions périphériques au détriment desquestions centrales et,
enin, à faire dévier le débat de son sujet originel (en organisant une réunion
oùl’on omet délibérément d’inviterles parties prenantes principales, par
exemple). L’effetdemascaradesetraduitégalementparlesouci demettre en
scène sa propre personne derrière le masque d’acteur de la réforme : inertie,
inactivité, voirecontre-production prennent alorslepas sur uneattitudequi
devrait être plus discrète, productive et eficace.Les investisseursdu secteur
privésemontrent bien plus circonspectsdansleurs relations aveclesCongolais.
Levaste dispositif deréformes(enabling conditions) misen placeparles
institutionsdeBrettonWoodsn’apas réussià attirerlecapital privé endehors
des secteursextractifs,miniersetforestiersnotamment.
La volonté d’orchestrerla réforme etla reconstructionduCongoest
freinéepar unesérie d’obstacles réelsetécrasants. Historiquement,la crise est
désormaisimplantée;elle est complexesurleplansocialetlemondepolitique
yest totalementenlisé.S’ilestdificile en matière deplaniicationdesavoir
par oùcommencer,ilest inancièrement impossible derépondresimultanément
àl’ensemble desdéis qui seposent.Certains parmi les oficielscongolaiset
lesexpertsinternationaux soutiennentquela priorité laplusimportante est
derésoudreles problèmesdesécurité, en mettant laréforme del’armée et
delapolice entête deliste.D’autresprétendentquetoutevelléité deréforme
estdénuée desens,si l’on nes’attaquepasauparavantaux problèmesde
gouvernance etd’institutionnalisationdela corruptionàhautniveau.Des voix
sefontentendrequi plaident pour unerévolutiondes mentalitésetconsidèrent
quela réhabilitationdel’éducationest unpréalable.D’autresprivilégierontles
infrastructures,lecontrôlemacroéconomiqueoula santé.
Il n’y a pasdevision partagée,pasdeschémadirecteurmutuellement
acceptable.Au contraire,ily a tropdeschémasdistincts, trahissant une
absencelagrante d’harmonisationentrepartenaires internationauxetautorités
congolaises.Le contexteglobaldeméiance etdesuspicion, et latendance
àmonterdes programmes spéciiquesavantdes’entendresurdes objectifs
communs sont àlafoisla cause etla conséquence decettesituation qui évolue
« un pasenavant, deux pasenarrière».La compétitionest identiiable àtrois
niveaux :i)entrepartenairesinternationaux ;ii)entrepartenairesinternationaux
et acteurs congolais ;iii)entrereprésentantsdel’autoritécongolaise. Ilenrésulte
unclimatpolitique ingérableaccompagné d’unesérie d’actionsetdestratégies
fragmentéeset souvent contradictoires. L’argument selon lequel l’échecdela
réforme est uneresponsabilité partagée est ainsi fondé.
La compétitionentrepartenairesinternationauxdanslesecteurdes
médiasenest unexemple.SelonMarie-SoleilFrère, elle estdictéepardes
idéologiesopposéesetpardesformatagesinstitutionnelsetméthodologiques
incompatibles.Enconséquence,l’impactduGroupe interbailleurs surles
médias aétélimité et«adébouchésurpeudecollaborationseffectives,ne
mettant in niaux redondances niaux gaspillages…». Dans le secteur de la

28

TheodoreTrefon

sécurité, on constate un problème de « hiérarchies parallèles » qui génèrent
compétition et ineficacité (Pouligny 2006 : 129).En outre, commelefont
remarquerHoebekeetal.,la compétition ouverte entre bailleurs résulte
d’unensemble de conditions encoreplus complexe et tragique : ils’agit en
l’occurrence d’une stratégie savammentorchestrée par le gouvernementpour
déstabiliserla coordinationexterne.Eneffet, certainsCongolaisde haut rang
tirent unepart substantielle derichessesetdepouvoiren perpétuant unconlit
debasse intensité danslesprovincesorientales :«Ilsemblequel’organisation
systématique del’insécuritésoit préféréeà l’organisation de la sécurité.»Yoka
exprimecette même interprétationautrement :«no war, no work,nomoney».
La compétition existantentreacteursétrangersetgouvernement congolais
estmise en évidence dansla contribution deZeebroek:« les choixetles
prioritésdugouvernementnecoïncidentpas toujours avec ceuxde la[Monuc].
D’oùdes tensions récurrentesentre le Léviathan dumaintien de lapaix,soutenu
parlesdonateursetlacommunauté internationale,et unÉtat ravagé,défaillant
etcorrompu.Leface-à-face dure depuis prèsde dixansdéjà.Il n’est pas près
deprendrein. »
Dans sacontribution portant surladécentralisation,Michel Liégeois
mentionneuneautrestrate desuspicion etdecompétition: cellequi estdemise
entreles autoritéscongolaises à proposdudébat surladécentralisation.Sil’on
suit sonargument,«unclimatdesuspicion permanente…s’estprogressivement
installé entrelepouvoircentralet lesautorités locales.Lepremier seméie des
velléités sécessionnistesdecertainesprovinces,les secondesdéplorentl’absence
desoutien etlacaptation de l’essentiel des ressourcesparKinshasa. »En effet,
c’est à traverslaquestiondela décentralisation quesejouentaujourd’huiles
rapportsde force entrelepouvoirkinoisetlesprovinces.
Unautre niveaudetension existe entre leshauts responsables congolaiset
leurs servicesadministratifs:il nesufit pas quelesdirigeants s’approprient la
logique deréformepourqueleurséquipesmettenten pratiqueleursdirectives.
AuCongo, cettetensionestaccentuéepar l’absence demoyens (inanciers,
matériels)et une faiblesse institutionnelle doubléesd’un manque decompétences
en gestion des ressourceshumaines. L’absentéisme,laprivatisation du service
public,les stratégiesinadaptéesderecrutementetde gestion dupersonnel ou
les niveauxdesalaires insufisants sontautantdefacteurscontribuantà affaiblir
ou rendre impossible l’application desdirectiveshiérarchiques.
L’élaborationdela réforme etdela reconstructionestégalementfreinée
par unnombretout aussi impressionnantd’obstacles socialement construits.
Laplupartdes attitudesetdes comportementsqui gouvernentles relationsen
généraletles relations patron-client en particulier renvoient à des schémas
culturels et sociaux autochtonesqui échappent à lalogiqueoccidentale de
développement.En l’occurrence, elles sontétrangèresaux priorités que dictela
reconstructiondel’État, cequi, ànouveau, permet d’expliquerl’échec de ces

Introduction : réforme et désillusions

29

priorités.Lafable du crocodile etdu scorpion présentée en épigraphetémoigne
decetteréalité.Cette fable d’autodestruction metégalementen perspective
«l’ambiancecarnavalesque » des pillagesqui eurentlieu àKinshasa audébutdes
années1990(Devisch1995).Différentsfacteurs attestent cetype de décalage:
l’importancequerevêtentla sorcellerie etlemonde invisible enest un (De
Boeck2004).Demême,dans sonpost-scriptum, Yokametenexerguele fossé
profondséparantlesperceptionsoccidentaleset congolaisesdu bien-être.On
peut aussiseposerlaquestiondeladifférence deperception des Occidentaux
et desCongolais en matière de violences faites aux femmes. Par ailleurs, au
Congo, la politique est fortement inluencée par les identiications ethniques
ouethnicorégionales.Pourdes raisonsde pseudo-correction politiqueou par
l’incapacité desexpertsdudéveloppement àintégrer cetteréalitésocialement
déterminante,le facteurethniquen’est pas prisen compte dansl’élaboration
des réformes. L’analyse dePourtier tient comptenonseulementdecette
situation,mais vaplusloin,enindiquantqueles réalitésethniquespourraient
setransformeren potentiel positifpourla constructiondel’État.
Lesensextrême du secret,lebesoind’épier sesproches,l’exploitationdu
capitalsocialdansles affaires,lamiseà contributiondelafamille étendue,la
perceptiondel’honneurindividuel,lesouci d’occuperdesnichesdepouvoir
sans sepréoccuperd’atteindrelesobjectifsliés àlafonction,lechoixdela
personne à qui on serrera la main sur le cliché oficiel…. sont des exemples
d’attitudesetdecomportementsguidéspar cette dimension opaque dela réalité
sociopolitique desCongolais.L’instrumentalisationdela rumeurest uneautre
stratégiecourantequi échappeà lalogiqueoccidentale de développement.
Cettestratégiepeutêtreutiliséepourobtenir unavantagesurleplan politique,
ou peut servirdelevier puissantpour s’yhisser(White2004).Ces attitudes
et comportements aidentlesCongolais àmasquerla réalité et à voilerla
vérité lors de leurs négociations avec les experts en matière de réformes ou
de développement.Aussi, toutenfeignantladépendance,lesCongolais sont à
même d’inluencer et, souvent, de contrôler leurs partenaires occidentaux.

Au il des chapitres

L’échec des initiatives prisesauCongoen matière deréforme est le
ilconducteurde cet ouvrage.Cetéchec est lerésultatd’uneresponsabilité
partagée. La communauté internationale déploie des stratégiesfragmentées
etconcurrentes, avec des moyens inanciers inadéquatset surbase d’une
connaissanceinsufisante ducontextepolitique etcultureldelaRDC.Les
responsables congolais,pourleurpart, sont réticents àépouserla cause de
stratégiesderéformequ’ilsnesesont pas préalablement appropriéesouqui
leurfont craindrela perte deleurposition de pouvoir.Lesdifférents chapitres
soutiennentcesassertions.Ils s’intéressentauxdéis inhérentsau processus