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Relations internationales du Brésil, Les chemins de la Puissance (Volume II)

De
429 pages
Le Brésil, autrefois "grand pays du futur", puissance émergente, apparaît au XXIe siècle comme une puissance du présent. La visibilité du pays a exceptionnellement augmenté, y compris via une forte présence sous bannière internationale. Pendant ses deux mandats présidentiels, le Président Lula a largement su imposer son pays en tant qu'acteur global, soutenu pas une économie et un marché intérieur en plein essor. (Articles en français ou en anglais).
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RELATIONS INTERNATIONALES DU BRÉSIL LES CHEMINS DE LA PUISSANCE BRAZIL’S INTERNATIONAL RELATIONS PATHS TO POWER

VOLUME 2 ASPECTS RÉGIONAUX ET THÉMATIQUES

REGIONAL AND THEMATIC FOCUS

Remerciements à L’Ambassade du Brésil en France, L’Ambassade du Brésil auprès de l’Union européenne, L’Ambassade de France au Brésil et le personnel de la Maison de France à Rio de Janeiro, La CAPES, Le CNPQ, Le Comité français d’évaluation de la coopération avec le Brésil (COFECUB-MAE-Paris 13), Le Commissariat français de l’Année de la France au Brésil, Les Éditions L’Harmattan, La Fédération de recherche « L’Europe en mutation », Université de Strasbourg, Le Groupe de Recherche Frontières, Acteurs et Représentations de l’Europe (FARE), IEP-UdS, L’Institut d’études politiques de Strasbourg, UdS, L’Institut d’études politiques de Paris (dans le cadre de l’Année de la France au Brésil), L’Instituto de Relações Internacionais (IREL-UnB), L’Institut Universitaire de France, Les Éditions L’Harmattan, La Revista Brasileira da Politica Internacional (RBPI), L’Université de Brasília (UnB), L’Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), L’Université de Strasbourg (UdS). Isabel Lavina, accompagnatrice artistique de toutes mes aventures éditoriales, Joëlle Chassin sans qui ces lignes auraient peu de sens, Chantal Hmae et Chantal Hamreras (IEP) pour leur disponibilité pendant le colloque de Strasbourg (08-2010), Aurélie Kraft (UDS), Miriam Saraiva (UERJ), Neonyla Vylcou (UDS), Thérèse de Ravel, Claudia Drucker (UFSC) et Marie-Josée Ferreira dos Santos (Sciences Po-Poitiers) pour sa contribution à l’ouvrage, Amado Luiz Cervo (UnB), mon introducteur aux relations internationales du Brésil, José Carlos Feiteirinha et son prédécesseur (UDS), Paulo Knauss (UFF) pour son amitié et son indispensable accueil toujours renouvelé, Antonio Carlos Lessa (UnB) avec qui le séminaire au cœur de la préparation de ce livre puis ce livre ont été organisés, Yves Saint-Geours (Commissariat français, Année de la France au Brésil), Sylvain Schirmann (IEP-UDS), José Flavio Sombra Saraiva (UnB), Yves Strickler (UdS), Elsa, Anne-Solène, Françoise et François-Xavier, pour leur patience, aide et soutien.
.

___________________________________________________________________ Équipe de recherche Frontières, Acteurs et Représentations de l’Europe Fédération de recherche L’Europe en mutation Institut d’études politiques de Strasbourg Université de Strasbourg

Instituto de Relações Internacionais (IREL)

,

Institut Universitaire de France

Ce livre est publié en hommage chaleureux et reconnaissant à notre ami Amado Luiz Cervo,
Professeur émérite à l’Université de Brasília, Initiateur et médiateur toujours essentiel de l’étude des relations internationales au Brésil et du Brésil.

Constitution de l’appareil documentaire, organisation et mise en page de l’ouvrage : Denis Rolland (qui, de ce fait, assume seul les imperfections liées au montage très rapide de cet ouvrage).

© L'HARMATTAN, 2010 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-13210-8 EAN : 9782296132108

SOMMAIRE / SUMMARY
Introduction : la construction d’une jeune puissance du XXIe siècle. ...... 9 1. L’AGENDA CONTINENTAL/ CONTINENTAL AGENDA ........................... 15
The Brazil-Argentine Axis during the Lula da Silva governments ......................................17 - Commerce du Brésil avec l’Argentine, 1989-2008 (tableau) ..........................................................34 - Le Brésil et le Mercosud : évolution du commerce 1989-2008 (tableau)..........................................35 Le Brésil de Lula et l’intégration régionale ..............................................................................37 Brazil in South America: Lula and the quest for “international respect” ..........................51 - Overview of Brazil’s Economic Importance in South America (fiche)..............................................66 Les relations Washington-Brasília entre bipolarité conflictuelle et « rivalité cordiale » ...69 Brazil and the United States: Bilateral Relations Prospects (1989/2010) ..........................83 - US-Brazilian Relations : State Department’s Presentation (document) ....................................... 100 - The White House and Brazil (documents) .................................................................................. 102 - “The American people cannot blindly cede global leadership on critical issues” (document) ........... 113

2. L’EUROPE ET LE « PARTENARIAT STRATÉGIQUE » EUROPE AND « STRATEGIC PARTNERSHIP » .......................................... 117
Le Brésil entre l’Union européenne et l’Amérique du Sud : les limites d’une relation triangulaire ..................................................................................................................... 119 - European Union and Brazil: Trade and Foreign Direct investment (2003-2005) (document) .... 129 - Towards an EU-Brazil Strategic Partnership, 2007 (document) ................................................ 130 - Interview collective accordée par le président de la République, Luiz Inácio Lula da Silva, après la session plénière du Sommet Union Européenne-Brésil, 2007 (document) ................. 132 - Le Brésil, dixième partenaire commercial de l’Union européenne (2008) (document) .................... 138 - Remarks by Herman Van Rompuy, at the press conference after the EU-Brazil Summit (2010) (doc.) ....142 Les projets commerciaux du Brésil dans le cadre du MERCOSUR avec l’Union européenne et les pays en développement : un même contexte, des perspectives différentes ..... 145 Le Brésil au XXIe siècle et le partenariat stratégique avec la France ............................... 161 - Les relations franco-brésiliennes vues par le ministère français des Affaires étrangères (document) . 172 - "Alliance for Change", Nicolas Sarkozy, Luiz Inácio Lula da Silva (document) ....................... 175 Une relance des relations France-Brésil ? ............................................................................. 177 - Germany and Brazil: Brazil’s representation of bilateral relations (document) ............................. 190 - Brazil-United Kingdom: Brazilian official perspective (document) ................................................ 192
- Brazil-United Kingdom: Bilateral Trade 2009 (document) ........................................................................... 194

- Russia and Brazil: BRIC and “Strategic Alliance” (documents) ................................................ 195

3. LE BRÉSIL ET LE SUD/ BRAZIL AND THE SOUTH .............................. 199
The South, Africa and Brazil in the Lula Era: the Rebirth of Brazil’s Atlantic Policy ........... 201 La diplomatie Sud-Sud du Brésil : un discours solidaire au service d’une diplomatie d’influence ...................................................................................................................................... 215 Prestige diplomacy, southern solidarity or “soft imperialism”? Lula’s Brazil-Africa relations (2003 onwards) ............................................................................................. 231 - South Africa must woo Lula's successor (document) .................................................................... 246 - Brazil-Iran: paths for a negotiation: “Brazil and the New International Order” ......................... 247

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- The Brazil-Iran-Turkey Agreement and the decadent unipolarity (fiche)...................................... 251 - Giving Diplomacy a Chance (document) ...................................................................................... 254 The case for stronger Brazil-India relations ......................................................................... 255 - India-Brazil: “Why Brazil Matters” (document) ........................................................................ 267 Brazil and China : a pragmatic partner in the Lula government ...................................... 269 - China’s Place in Brazilian Foreign Trade (fiche)......................................................................... 276 - Chinese President Hu Jintao Meets with His Brazilian Counterpart Lula (Document) ......................... 279

4. L’INSERTION ÉCONOMIQUE INTERNATIONALE INTERNATIONAL ECONOMIC INSERTION .......................................... 281
- Graphiques et tableaux généraux/General Graphs and tables .................................................... 282 Economy: Brazilian External Sector so far in the XXIst century ................................... 285 - La diplomatie de l’éthanol (fiche) ................................................................................................. 307 Le Brésil dans les relations économiques internationales : un poids croissant sur la scène mondiale ................................................................................................... 309 Le Brésil et l’OMC : bilan d’une diplomatie volontaire depuis 2003 ............................... 355

5. NOUVEAUX DOMAINES : ENVIRONNEMENT ET CLIMAT, CULTURE, SPORT NEW AREAS : ENVIRONMENT AND CLIMATE, CULTURE, SPORT ........ 373
Quand les pays émergents réforment la gouvernance globale des changements climatiques : le Brésil sous Lula ................................................................................. 375 - The BASIC group and Climate change after Copenhagen (document) ......................................... 397 - Diplomatie et culture sous le premier gouvernement Lula (2003-2006) (fiche) ............................. 399 La diplomatie du football ........................................................................................................ 403 Table des matières détaillée .............................................................................. 425

INTRODUCTION LA CONSTRUCTION D’UNE JEUNE PUISSANCE DU XXIe SIÈCLE

Antônio Carlos Lessa1 et Denis Rolland 2

Au cours des vingt dernières années, le Brésil a connu de profondes transformations impliquant d’importantes conséquences sur son profil économique, social, politique et international. La stabilité acquise avec le Plan Real, dont le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso a été le maître d’œuvre et qui a été fermement maintenue sous Lula da Silva grâce à la maîtrise de l’inflation, a marqué le début de la construction d’un vaste marché de consommation3. Il est vrai que le Brésil a encore d’énormes défis à relever. Le principal d’entre eux est le déséquilibre de sa structure sociale et la précarité du niveau de formation. Il existe encore de grandes disparités régionales et le cadre social se caractérise par de fortes inégalités de revenus, de moyens et d’opportunités. D’un autre côté, grâce à une politique monétaire assez conservatrice, le gouvernement brésilien a mis en œuvre une politique budgétaire prudente et a constitué d’importantes réserves permettant de construire des défenses solides afin que le pays puisse se prémunir contre les crises économiques, à l’instar de celle qui pénalise les grandes économies du monde depuis 2008. L’ouverture économique du Brésil dans les années 1990 a préparé le pays en vue de l’exercice d’un rôle important au sein du système international. Ce rôle grandissant s’est consolidé à partir de 2003, en même temps que certaines tendances de la politique et de l’économie internationales mettant en évidence l’importance des principaux marchés émergents. En ce début de XXIe siècle, le pays a réussi à sortir de la pauvreté environ 20 millions de citoyens, a favorisé la croissance économique, a avancé sur le terrain de l’intégration sud-américaine, a maintenu ses partenariats traditionnels avec le
1. Professeur à l’Institut de relations internationales de l’Université de Brasília. 2. Professeur (IUF) à l’Institut d’études politiques de l’Université de Strasbourg. 3. Traduction partielle : David Yann Chaigne (davidyannchaigne@yahoo.com.br).

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Nord, a créé des alliances avec les pays émergents et est devenu le chef de file de négociations internationales mises en œuvre dans différents domaines. Les conditions économiques favorables ont conduit à l’expansion des entreprises brésiliennes et à la transformation de celles-ci en grands groupes transnationaux. Un profil international volontaire s’est mis en place et a permis d’assurer la continuité entre la politique étrangère développée au cours des deux mandats de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) et celle que Lula da Silva a mis en œuvre lors de ses deux gouvernements (2002-2010). Il existe sans aucun doute une grande différence de style et de nouvelles priorités, mais elles ne sauraient cependant masquer le fait que le Brésil de Lula s’est présenté au niveau international avec la mise en place d’une articulation différente d’actifs diplomatiques dont la construction et l’affirmation ont démarré lors de la période antérieure. Cela n’en devient que plus évident lorsque l’on examine, par exemple, des thèmes aussi divers que les négociations commerciales multilatérales, l’environnement ou la sécurité internationale. Le Brésil de Lula a transformé sa croyance dans les vertus du multilatéralisme politique en un engagement enthousiaste en faveur des nouveaux présupposés de la légitimité qui ont fait leur apparition à l’échelle mondiale, en particulier de la capacité stabilisatrice des forums politiques multilatéraux tels que l’Organisation des Nations unies. Le profil proactif du pays dans les négociations s’est en même temps consolidé sur les questions d’agenda international, comme cela s’est produit dans le cadre du Cycle de Doha de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et des négociations relatives au climat et à la non-prolifération nucléaire. Lula a abandonné le discours réactif et simplement revendicatif auquel était habitué le Brésil et a cherché à assumer de nouvelles responsabilités à l’échelle internationale. Une synthèse réussie entre l’image de puissance régionale responsable et l’ambition d’exercer de plus grandes responsabilités au niveau mondial s’est mise en place. Le Brésil a en effet montré une forte volonté d’agir en faveur du renforcement du multilatéralisme. En outre, au nom de la nécessité d’asseoir la légitimité des institutions multilatérales, il a activement réclamé leur réforme. La campagne en faveur d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies a constitué l’un des objectifs majeurs de la politique étrangère du Brésil de Lula. Elle a justifié la recherche de liens avec des puissances exclues de ce club de décision (à l’instar de l’Allemagne, du Japon et de l’Inde), l’exercice d’un commandement cohérent de la Mission des Nations unies pour la stabilisation d’Haïti (MINUSTAH) et d’autres actions plus ou moins couronnées de succès, telle l’implication dans des questions actuelles extrêmement délicates comme le dossier nucléaire iranien. L’on a, en outre, assisté à l’extension la plus rapide et la plus ample jamais réalisée du réseau diplomatique brésilien, avec l’ouverture de nouvelles missions et ambassades sur tous les continents. Les relations internationales du Brésil sous Lula se sont également transformées au niveau des relations bilatérales. Le pays a su mettre à profit les résultats de la stabilité économique (en particulier sa condition de marché de masse en phase de consolidation) et les articuler avec son rôle de premier plan dans le développement de l’agenda environnemental en s’appuyant sur son 10

statut de puissance énergétique émergente et de puissance régionale, dans le but de consolider des processus déjà en œuvre depuis un certain temps et de donner naissance à de nouvelles formes de relations. Le Brésil a cherché à transformer ses anciens partenariats et a donc convergé avec les États-Unis, l’Argentine, le Japon et l’Union européenne quant à la nécessité d’établir de nouveaux modes de traitement des agendas internationaux. Le pays a simultanément cherché à consolider des relations déjà mûres autour du concept de partenariat stratégique, en particulier avec la Chine, l’Inde et l’Afrique du Sud. Le Brésil de Lula s’est, de plus, positionné clairement en Afrique et s’est mis en quête de nouveaux horizons avec, par exemple, l’effort d’opérer un rapprochement fructueux avec le monde arabe. La formation de coalitions Sud-Sud a offert une nouvelle façon d’articuler le profil d’affirmation du pays à la volonté de réformer les règles de coexistence internationale. Le meilleur exemple de ces nouvelles alliances est le Forum de dialogue Inde-Brésil-Afrique du Sud (IBAS), créé en 2003 et qui prévoit un mécanisme de coordination politique et de coopération dans différents domaines. L’action internationale du Brésil a connu des changements profonds et des ajustements de forme et de contenu nécessaires à l’adaptation aux nouvelles contraintes internationales, telles qu’elles ont été perçues à partir de 2003. La politique étrangère du gouvernement Lula da Silva reflète d’une certaine manière une perception particulière propre au groupe politique qui est arrivé au pouvoir avec le Parti des Travailleurs (PT) en ce qui concerne la place que le Brésil doit occuper dans le monde. Plus précisément, l’on a pu constater la mise en œuvre d’une vision très intéressante sur le plan conceptuel des potentialités dont dispose le pays dans les relations internationales du XXIe siècle, avec une lecture de la façon dont l’action internationale se doit de stimuler le développement national dans tous les domaines (non seulement du point de vue économique, mais aussi social et politique). Luiz Inácio Lula da Silva est arrivé au pouvoir au Brésil comme un symbole de la maturité du système politique et de la consolidation du processus démocratique brésilien. Dès le départ, le Président lui-même s’est positionné comme un acteur à l’entière disposition de la diplomatie brésilienne, laquelle a su exploiter très efficacement l’image internationale que Lula projetait de son pays. La diplomatie a été, de son côté, en mesure de mettre en œuvre une politique étrangère reflétant les ambitions et les préoccupations d’une puissance en devenir qui se présente avec sa propre identité et légitimité. Le système politique brésilien ne saura peut-être pas produire de si tôt un leader jouissant de la même autorité et du même charisme que Lula da Silva. Mais il est probable que l’insertion internationale proactive que son gouvernement a cherché à construire continuera de constituer le chemin montant d’un Brésil s’affirmant parmi les grandes puissances de ce monde. Après un premier volume consacré aux visions globales, ce second volume de Relations internationales du Brésil développe certains aspects régionaux et thématiques indispensables pour comprendre, en cinq temps, les ressorts et l’essor de la puissance brésilienne : 11

- l’agenda continental d’abord : ce lien toujours primordial avec les pays voisins d’Amérique du Sud comme à la première puissance mondiale, les États-Unis, avec laquelle se précise un « nouveau dialogue stratégique » complexe ; un agenda continental qui met en jeu, dans un monde multipolaire, la dynamique profuse et incertaine de l’intégration régionale, du Mercosur à l’Unasur, en passant par la Zone de Libre Échange des Amériques ; de nombreux documents1 complètent, dans cette partie comme dans les suivantes, l’apport documentaire ; - le lien à l’Europe : ce « partenariat stratégique » est mis en avant sur les deux rives de l’Atlantique ; il repose sur une « convergence de valeurs » et sur l’instrumentalisation variable de synergies en vue d’une nouvelle gouvernance mondiale ; important créateur d’espace de négociation internationale, il butte toutefois sur une libéralisation commerciale très inachevée ; - la relation du Brésil aux pays du Sud (hors Amériques) : ce qui est l’un des volets les plus développés de la politique menée sous les présidences Lula est aussi le lieu de cristallisation de grands forums stratégiques (IBSA, BRICs…), de la renaissance d’une politique « atlantique » très soutenue avec l’Afrique, mais aussi d’un discours solidaire mis au service du pragmatisme et d’une diplomatie d’influence ; - l’insertion économique internationale, essentielle et déterminante : elle porte le développement de la puissance brésilienne au XXIe siècle mais aussi certains éléments de fragilité, avec un marché intérieur en expansion, une forte demande internationale des exportations brésiliennes, avec aussi une internationalisation, moins visible mais stratégique, des entreprises nationales, avec enfin un État qui n’a pas écouté les sirènes les plus libérales et a conservé un rôle significatif dans l’économie, soutenant un essor remarquable et remarqué ; - enfin, trois domaines moins traditionnels des relations internationales. D’une part la dynamique environnementale et la question du changement climatique, une thématique où le Brésil a su remarquablement passer d’accusé à promoteur de négociation internationale et de droit : l’environnement est désormais un grand vecteur médiatique pour le Brésil (traditionnel ou moderne, avec l’Amazonie, positif ou négatif, enjeu électoral désormais avec les presque 20% de la candidate « verte » aux élections de 2010, Marina Silva) ; et la question du changement climatique est un lieu de fragmentation d’une gouvernance globale dans laquelle le Brésil est parvenu, non sans succès, à s’impliquer fortement. D’autre part, la culture : la diplomatie fait ses premier pas dans la promotion ou l’encadrement d’une culture qui s’est longtemps exportée seule, culture populaire ou culture de masse plus que culture savante : musique, de la samba à la bossa nova et aux mélodies estivales de l’Occident, telenovelas, cinéma, carnaval, capoeira, littérature grand public… Enfin, le sport, avec d’abord ce football (ou, mieux, futebol) essentiel dans la visibilité internationale du Brésil, vecteur d’une image aussi exceptionnelle que positive et que la diplomatie brésilienne ne se prive pas d’utiliser. L’organisation prochaine au Brésil de la Coupe du Monde de football puis des Jeux Olympiques rappelle non seulement
1. Le choix des documents ou leur constitution est de la responsabilité de Denis Rolland.

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que le sport est inclus dans le champ des relations internationales, mais qu’il est plus que jamais devenu une des manifestations essentielles de la puissance. Nous voilà revenu par le sport à la thématique initiale de ce livre, « les chemins de la puissance ». Terminons alors avec une note moins universitaire et plus souriante. Comment le Brésil obtient-il autant d’écoute voire d’influence et de bonne volonté internationales ? Pourquoi a-t-il été aussi intéressant, huit ans durant, pour les grands de ce monde de s’afficher au côté du Président Lula ? Beaucoup d’analystes européens ou nord-américains mentionneraient, entre autres, les ressources du sol (agriculture, élevage) ou du sous-sol, avec notamment cette industrie pétrolière éclatante du Brésil, stimulée par la découverte de gisements importants d’hydrocarbures sous-marins, l’importance du marché intérieur, etc. Mais nombre d’aficionado internationaux ajouteraient aussi volontiers qu’une des ressources les plus sérieuses du Brésil est son capital humain… ces légions de jeunes et habiles joueurs de football, rêvant de suivre la voie étoilée de ces grands joueurs brésiliens qui, pour la plupart, ont commencé à jouer dans les favelas du pays. Ce football souple, élégant, intégrateur et généralement très efficace n’est assurément pas étranger au rayonnement et à l’accueil chaleureux du Brésil partout à la surface du globe...

1. L’AGENDA CONTINENTAL CONTINENTAL AGENDA

The Brazil-Argentine Axis during the Lula da Silva Governments
- Commerce du Brésil avec l’Argentine, 1989-2008 (table) - Le Brésil et le Mercosud : évolution du commerce 1989-2008 (table)

Le Brésil de Lula et l’intégration régionale Brazil in South America: Lula and the quest for “international respect”
- Overview of Brazil’s Economic Importance in South America (fiche)

Les relations Washington-Brasília entre bipolarité conflictuelle et « rivalité cordiale » Brazil and the United States: Bilateral Relations Prospects (1989/2010)
- US-Brazilian Relations : State Department’s Presentation (document) - The White House and Brazil (documents) - “The American people cannot blindly cede global leadership on critical issues” (document)

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Le Brésil et l’Amérique latine : Comparaison du Produit intérieur brut (PIB) par pays
(en milliards de $)

Source: FMI (prévisions du FMI pour 2009) repris par Diario Público, 22-11-2009 ©.

Le Brésil a le plus fort PIB de la région, le 10e du monde.

THE BRAZIL-ARGENTINE AXIS DURING THE LULA DA SILVA GOVERNMENTS (2003-2010)

Carlos Eduardo Vidigal

UnB1

As it is today, MERCOSUR is not viable. But it is possible to make it viable. The essential factor for it to happen is to reach a perfect customs union. And that clearly demands a regulatory baseline which is strictly regularised, besides an institutional baseline which makes MERCOSUR more important for both economies. Miguel Angel Broda, Argentinean economist (Economic Juncture, April 2005) I do not know of a commercial, economic and cultural relationship as important to Brazil as the one it has with Argentina. And I know it’s reciprocated. The depth of their economic ties impresses me. Enio Cordeiro, Brazilian Ambassador in Buenos Aires (La Nación, March 30, 2010)

The different appraisals regarding MERCOSUR and the BrazilianArgentinean relationship, as expressed by the opinions of the economist Miguel Angel Broda and the Ambassador Enio Cordeiro in the fragments above reproduced, might indicate the existence of continuity – and of change – between a first moment of difficulty, where the problems are eventually overcome, and a second moment of improved bilateral relations and a deepened MERCOSUR. Even though there may be some truth in such reasoning, the current evaluations of the bilateral relations and the MERCOSUR’s performance made by politicians, diplomats and academics reveal different perceptions, interpretations and projections for the future. In that sense, what would be the best way to evaluate the current stage of the relations between the two countries from a bilateral point of view and within the scope of MERCOSUR and the foreign affairs in South America? The analysis proposed hereby is that of the relations throughout the two governments of president Lula da Silva, using the concept of aligned relations and considering the existence of a before – the expectations generated in 2003 – and an after – the approximation by the end of the second Lula da Silva mandate. The moment
1. Professor of Departament of History at University of Brasília – UnB and manager of “O Diplomata” (The Diplomat) – Institute of Foreign Affairs (cvidigal@gmail.com) .

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becomes even more propitious for this balance when one observes the balances about the bicentenary, as written by the Argentinean academic community, unsurprisingly emphasising the governments of Néstor and Cristina Kirchner. The concept of aligned relations mounts back to the ideas of Hélio Jaguaribe about the relations of Brazil and its neighbouring countries and the role that Brazil’s relations with Argentina play in that context. In his classic work, published in Brazil in 1958, Jaguaribe evaluated the existing conditions for adopting autonomous external politics which were aimed to the social and economic development of both countries. Although produced within the context of the Cold War, Jaguaribe’s analysis surpassed that context by proposing an offensive and defensive Brazilian-Argentinean alliance based on a better articulation of the countries’ economies, which would result “immediately, in the inversion of the rules of the game of power in Latin America or, at least, in South America”1. What was envisaged at the time was the possibility of the creation of a South-American and Latin-American space for economic and political action at a bilateral level, less entangled in the ideological network of the Cold War and less determined by the NorthAmerican economic interests. Continuing the work of Jaguaribe, Luiz Alberto Moniz Bandeira coined the expression aligned relations in a text published in 19872. That was in the context of the Brazilian-Argentinean bilateral integration whose initial points were the Declaration of Iguaçu (1985) about pacific co-operation in the field of nuclear energy and the Minute of the Brazilian-Argentinean Integration (1986) which established the Programme of Integration and Economic Co-operation (PICE). These constituted bases for the construction of MERCOSUR (1991). At that time, Brazil and Argentina counted on the advances verified since the end of the 1970s, which promoted the overcoming of a historical rivalry between the two countries3. Moniz Bandeira deepened the concept in later works in which he asserts the role that Brazil and Argentina played as driving forces of MERCOSUR and as bases for the construction of a South-American space in its regional international relations. These ideas where the backbone of Miranda’s thesis in a comparative study between the role that France and Germany played in the construction process of the European Community and that of Brazil and Argentina in MERCOSUR and South America4. A synthetic concept of aligned relations was introduced in the work of Amado Luiz Cervo about the formation of Brazilian concepts in the area of Foreign Affairs5. The components of the concept are based on the tradition of a special
1. JAGUARIBE, Hélio. O nacionalismo na realidade brasileira. Rio de Janeiro: Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), 1958, p. 280. 2. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integração da América Latina. Brasília: Editora Universidade de Brasília: 1987. 3. VIDIGAL, Carlos Eduardo. Relações Brasil-Argentina: a construção do entendimento (1958-1986). Curitiba: Juruá, 2009. 4. Amongst the works of Moniz Bandeira which discussed the aligned relations, one can highlight Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integração na América do Sul (da Tríplice Aliança ao Mercosul). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2010 (3ª edição, revista e atualizada). About Miranda’s thesis: MIRANDA, Raquel C. de C. P. M. As relações em eixo franco alemãs e as relações em eixo argentino-brasileiras: gêneses dos processos de integração. Tese de doutorado. Brasília: Universidade de Brasília: 2005. 5. CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Saraiva, 2008.

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bilateral relationship which is not to be confused with the strategic partnership between dominant and dominated, such as the one existing between the United States and Brazil. It is, nevertheless, a relationship between symmetrical partners who must act under the principle of mutual responsibility. Its main components envelop a sphere of common political elaboration in which the reactions of the neighbouring countries are evaluated, where bilateral politics is projected for the MERCOSUR partners and the remaining South-American countries as a whole, and where common social and political themes are dealt with. By this means, the aligned relations would have contributed as a way-out of the neoliberal crisis from the beginning of the century and for the return of national solutions, such as the case of the Argentina of Néstor Kirchner and Roberto Lavagna. The concept of aligned relations is close to that of the neostructuralist economic concepts connected to the thought of Latin-American economists such as Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Aldo Ferrer and Lavagna himself. Neostructuralism can be seen as an update of the ideas developed by the Economic Commission for Latin-America (CEPAL) in the 1950s and the 1960s. These ideas are known as Latin-American structuralism. It can be characterised by the defence of a state who co-ordinates the process of national development, updated by the assimilation of some critiques made by the neoliberals, such as: its relative negligence in relation to the national regulatory baselines, to the macroeconomic stability, and to the reality of a globalised world as a necessity to integrate national economies to the international commerce and investment flows. Even though the concept of aligned relations is relatively recent, it dialogues with the conceptions of CEPAL at the time of Raúl Prebisch, particularly with the regional integration proposal aiming to obtain economies of scale and a positive insertion in the international economic game. Having that mentioned, we must now analyse the Brazilian-Argentinean relations and its effects into MERCOSUR and the South-American integration throughout the last eight years, using the concept of aligned relations. In order to do so, there are five aspects which must be analysed: 1) the adoption or not of similar national politics, in convergence with the aim of socioeconomic development based on the deepening of the economic complementarity; 2) the construction or not of a common political space which aggregates the interests of the South-American neighbouring countries and MERCOSUR; 3) the verified advancements within the context of the South-American integration; 4) the existence of concerns and of actions in the field of social themes; 5) the existence or not of a symmetrical relation between Brazil and Argentina, according to the concept of aligned relations. This text is subdivided into five parts, which correspond to the aforementioned points, and a conclusion. The displacement of the symmetry or asymmetry existing within the Brazilian-Argentinean relations was intentional, as it is perceived as the weakest link in the concept. Nonetheless, the concept is seen as a useful instrument for the analysis of the Brazilian-Argentinean relations in the regional and bilateral integration’s context.

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THE CONVERGENCE OF THE LULA KIRCHNER GOVERNMENTS

DA

SILVA

AND THE

NÉSTOR

The government Lula da Silva has launched as of the beginning of 2003 an economic politics that intended to surpass the limited amount of growth from the previous eight years, which had had an annual average of 2.2% of the GDP. The reasons for the Brazilian vulnerability would be in the advancement of the financial globalisation and in the politics adopted by the Brazilian government from the 1970s to the 1990s. In the first case, it happened due to having followed a development model regulated by external financing. In the second case, it happened because the guidelines from the Washington Consensus (1989) had been embodied with no critical thinking to it. In this means, the government established as economic guidelines the raise and the diversification of the exports, the reversion of the external indebtedness process and of the “trust” conceded to the International Monetary Fund, the decrease of the liquid debt in the public sector, the reduction of the relative weight of the exchange bills (exchange commitments based in the dollar rate), the search for balance in the public bills through the means of a primary surplus, the slowdown of the tributary charge, and the inflationary reduction and control1. The ambitious goals proposed by the government demanded matching external politics, which would be under the chancellor Celso Amorim’s responsibility. Celso Amorim had previously held the position during the government of president Itamar Franco (1992-1994) and had proposed the creation of the South-American Free Trade Area (ALCSA) back in 1993, which was conceived to be a counterpoint to the ongoing integration of North America at the time. Indeed the new external politics of the Brazilian government established as fundamental principles a politics for peace and development, aiming at the furtherance of equality among the rich and poor nations, not to mention the international system’s democratisation. Amorim had committed to share the formulation of the external politics with other governmental organs and with civil society entities, defending beforehand the raise of exports, the combat to protectionist practices and a striking action in the ALCA, WTO and MERCOSUR-EU negotiations. The idea of an engaged protagonism summarised the goals in the international area. Not neglecting traditional relations with the United States and Western Europe, Brazil would prioritise the South-American integration, whose pillars would be the MERCOSUR and the bilateral relations with Argentina. Another priority was the diversification and the deepening of international ties with China, Russia, India, Mexico, South Africa and the member countries of the Portuguese-Speaking Countries Community (CPLP). The emphasis attributed to the Argentinean relations would be successful if the Brazilian government found in their Argentinean counterparts concepts and determination similar to those of the Lula da Silva government. There was a
1. MERCADANTE, Aloísio. Primeiro tempo: análise comparativa do governo Lula. São Paulo: Editora Planeta, 2006.

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vivid memory of the negotiations between the two governments at the time of Menem’s government, in which the chancellor Guido di Tella had suggested the establishment of “relaciones carnales” (carnal relations) with the United States, making the eventual Brazilian ambitions of strengthening MERCOSUR impracticable as a means to raise the bargaining power of the Southern Cone countries. Thus, by identifying Kirchner as the closest candidate to the parameters proposed by the Planalto and by the Itamaraty, the government Lula da Silva didn’t hesitate in proposing investments of the National Bank for Development (BNDES) in Argentina, provided that Kirchner was elected. As for Argentina, there is a certain consensus of its erratic internal politics evolution in the historiography of its international relations, which reflects in its external politics. In many a historical period, Argentina’s focus was the country’s international insertion, or rather the surpass of isolation, or rather still the search of its place in the world, many times closer to the Western potencies, which were taken as a civilisational role model. Nevertheless, as Juan Carlos Puig had already considered, in spite of the supposed erratic character of the Argentinean external politics, there were elements of structural coherence which permitted their reasonable explanation and understanding. Among Puig’s proposed theoretical assumptions there would be the recognition of the existence of an international regime based in universally-accepted values and principles; the presence of elites who had adopted external politics based in their perception of the international context in each historical juncture of the country and the possibility for the country to adopt automatising external politics1. In other words: among other elements of the Argentinean external politics continuity there would be the respect to the rules of International Public Law and to the international organisations, the fulfilment of the sector elites’ interests in the varied historical junctures and a tradition of autonomy in the external area. In this sense, this text sustains that the external politics of the Néstor Kirchner government is not oblivious to such elements and, in their formulation, proposes the renewal of such assumptions, adapting them to the globalised world. The Kirchner government did not have, at first, the necessary time to mature its ideas in the international area, for the gravity of the country’s problems imposed the adoption of quick and efficient measures amidst the effects of the external debt’s default. After the interruption of the external debt’s services and the disruptive exit of the peso-dollar parity regime, there was a relative isolation of Argentina from the world financial circuits. The last decade’s illusions of a successful emergent market, worthy of praise by the international financial community, had all but vanished. Argentina had become a pariah of international finances in such a way that the renegotiation of the external debt reunited all the country’s diplomatic efforts2.
1. PERINA, Rúben M.; RUSSELL, Roberto. Argentina en el mundo (1973-1987). Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 20. 2. ALONSO, José Fernandez. “La reinserción financiera como eje rector de la agenda externa argentina post default” in BOLOGNA, Alfredo B. (org.). La política exterior del Gobierno de Kirchner. Rosario: UNR, 2006, p. 31.

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Previously, under the Eduardo Duhalde management, Argentina had started the process of internal stabilization and the external debt’s renegotiation. With Roberto Lavagna in the Department of the Treasury as a replacement for Remes Lenicov, the project for the exit of “corralito” – the retention of bank deposits – was introduced while negotiations with the provinces in order to establish the limits to tax adjustment were accelerated. These and other measures were welcomed by the international political and financial communities, although the negotiations with the IMF had taken longer than anticipated. After a year of tough negotiations, Argentina and IMF finalised the text of an agreement, made official by the chairpersons of IMF in January 24th 2003. The agreement didn’t mean the end of negotiations but it allowed the government to reprogram its finances and improve substantially the country’s international image. Stability strengthened the position of Roberto Lavagna, who became the positive differential favouring Néstor Kirchner’s victory in that year’s presidential elections. The presence of the Minister of Economy was an important element of continuity in a phase of uncertainties regarding the political future of Argentina. In his first months in the office, Kirchner confirmed the priority of reinserting Argentina in the financial community. There were pendencies such as: the maturity dates with the IMF after the month of September, the beginning of negotiations for the reorganisation of the reprieve debt, among others. In spite of the immense economic and external Argentinean problems in mid-2003, Néstor Kirchner had a positive performance. Great part of this success can be explained, as in Ana Maria Stuart’s interpretation, by the President’s personality, forged in the Argentinean history of the agitated 1970s, in the political culture of the Peronism and the juncture of terminal crisis which Argentina underwent in the few first years of the 21st century1. These elements suggested, at least, two strong guidelines for the external politics of the Kirchner government: the autonomous external action, namely the priority given to the country’s interests on the face of external pressures and the emphasis on the relations with its neighbours, notably Brazil and Venezuela. The latter played an important role in acquiring a bonus for the Argentinean external debt. As for the Brazilian-Argentinean bilateral relations, in comparison to the previous decade, under the governments of Duhalde and Kirchner there was a qualitatively different relationship, and the new moment was registered in documents such as the Minute of Copacabana (March 2004) that made explicit initiatives for the establishment of associate consulates and works of infrastructure. In parallel, Argentina revealed some concern over an eventual Brazilian leadership in the region, even though it recognised the country’s volume. In the perception of Chancellor Rafael Bielsa, there are at least three types of leadership in South America: the Brazilian economic and territorial power, and population; the Chilean international insertion role model; and the Argentinean
1. STUART, Ana Maria. “Novas lideranças na América do Sul: o caso Kirchner” In AYERBE, Luis Fernando (org.). Novas lideranças políticas e alternativas de governo na América do Sul. São Paulo: Editora UNESP, 2008.

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cultural power. It can be considered natural that the Brazilian presence is seen as an object of concern and that the Argentinean view falls back to the idea of collective hegemony, a concept still under construction. With the Minute of Copacabana, the initial enthusiasm with the Consensus of Buenos Aires gradually shifted to realism when the similarity of the Brazilian and the Argentinean economic goals was perceived. This new phase was characterised by questionings of the Argentinean government in relation to the Brazilian refusal to negotiate collectively the theme of the external debt. Questions also arose regarding the difficulties met at the negotiations between the MERCOSUR and the European Union and the relative Argentinean disillusion with Brazil, in the sense of more effective support to the country’s economic recovery. As a result, Argentina proposed a Mechanism of Competitive Adaptation (MAC), reinforcing the argument of a more balanced economic integration and the attention to the commercial deficit with Brazil. Moreover, Argentina promoted further approximation with Venezuela, Chile and Uruguay; the latter until the advent of the “papeleras” crisis. The Argentinean disillusion, as perceived by Bielsa, didn’t mean the retrocession in relation to the previous years, for in many aspects, such as the bilateral commerce, the interchange not only had increased after 2003, but it also approached that year the commercial volume of 1995 and in 2005 it surpassed that of 1998, reaching US$ 16.17 billion, which had been until then its best performance in history. From 2006 to 2009 the commercial flow went from 19.79 to 24,06 billion. The best part of the criticism over the bilateral and MERCOSUR’s commercial performance, or even the criticism regarding the financial flow within the bloc was more related to what was not done, rather than what was. The verified convergence between the governments Lula da Silva and Kirchner is a structural one which undoubtedly made the bilateral dialogue easier and fostered new initiatives, such as the Mechanism of Competitive Adaptation itself and, in 2008, the bilateral commerce payment system in local currency (SML), which has been incremented slowly but progressively. Such a convergence is far from meaning that the bilateral commerce or any other spheres are flowing without any major conflicts. Quite the opposite, the adoption of an economic politics of a neostructuralist inspiration by the Argentinean government includes the recovery of the country’s industrial belt, the protection of the national market and the defence of the Argentinean interests on the face of the Brazilian companies’ pressures. These are the forces that partially explain the hardships from the last years, such as in the case of the white line and in other specific sectors. These divergences, however, are not enough to turn back the bilateral commercial ties or the advancements verified in the context of MERCOSUR.

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A COMMON POLITICAL SPACE?
The theme of the common political space is historically tied to the bilateral dialogue between Brazil and Argentina in articulation with the interests of the South and Latin-American neighbouring countries. If the creation of CEPAL in 1948 by the United Nations Economic and Social Council has already been interpreted as a counterpoint to the OAS and the TIAR, created under the auspices of the American interests1, it was in the 1960s and the 1970s that typically Latin and South-American institutions have been created. Indeed, throughout the 1950s CEPAL’s Committee for Commerce developed a proposal aiming to create a zone for Latin-American free trade, which was supposed to become a customs union in the following years. The creation of the Latin-American Free Trade Association (ALALC) in 1960 would be the main ramification of these efforts, establishing in these institutions, in Latin-American governments and in its universities an ample debate about the theme of development and the ways to reach it. There is no doubt about ALALC’s failure during the two decades in which it co-ordinated negotiations around the integration of Latin-American commerce, supporting the Andean Pact (1969) formed by Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador and Peru (having Venezuela adhered to the pact in 1973 and Chile abandoned it in 1976, during the phase of the country’s economic liberalisation). Nonetheless, there is no reason to deny the existence of a tradition, of a historical amassing in the area of regional integration which dates back to those decades. Furthermore, in the 1960s negotiations were established around the hydroelectric employment of the River Plate Bay, which resulted in the signature of the River Plate Bay Treaty and the creation of institutions connected to it. This experience proved useful later during the harsh negotiations undertaken due to the construction of Itaipu’s hydroelectric power plant. At that time, due to the American and Soviet negotiations regarding non-proliferation of nuclear energy, whose ramification was the signature of the Nuclear Non-Proliferation Treaty (TNP) in July 1969, the Latin-American countries negotiated an agreement for the proscription of nuclear weapons in Latin America and the Caribbean, the Treaty of Tlatelolco in February 1967. In the following decade, Brazilian negotiations with its Amazonian neighbours resulted in the Treaty of Amazonian Co-operation, signed by Brazil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Peru, Suriname and Venezuela, which aimed at impelling the co-operation for the resource exploration in that region and for the protection of the Amazon as a whole. The results were generally precarious, but, for instance, the negotiations of Itaipu’s hydroelectric power plant resulted in the signature of the Tripartite Agreement among Brazil, Argentina and Paraguay in 1979, which removed obstacles to the construction of the binational hydroelectric power plant (Brazil-Paraguay). Moreover, the
1. CANÇADO TRINDADE, Antonio Augusto. Direito das Organizações Internacionais. São Paulo: Del Rey, 2003.

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Tripartite Agreement can be considered the initial point of the Brazilian and Argentinean mutual understanding, or yet the surpassing of the historical rivalry between the two countries. The creation of the Latin-American Association for Integration (ALADI) in 1980 as a replacement for the ALALC and the decision of eliminating the obligation of common lists and abandoning the fixation of deadlines for integration goals made these objectives less far-fetched and the possibility of regional integration more tangible. In the ALADI forum, the integration process went on to conform areas for tax preferences through means of the Agreements of Economic Complementation (ACEs), which made the aforementioned Brazilian-Argentinean negotiations possible in 1985 and 1986. In the 1980s, amidst Latin-American external debt crises and in the context of integration advancements in Europe and North America, Brazil and Argentina, quickly joined by Paraguay and Uruguay, advanced in the foundation of MERCOSUR through means of the Treaty of Asunción (1991). In 1994, the Protocol of Ouro Preto certified legal entity to MERCOSUR and in the following year the MERCOSUR’s Customs Union went into practice, with the adoption of and external common tariff (TEC) as of January 1st. The national lists of exception for sensitive products made MERCOSUR into an imperfect customs union, a situation which remains to the present day. A brief description of the Latin, South-American and MERCOSUR integration processes obviously does not dissipate doubts regarding the depth and longevity of such processes, but that was not my intent. It was instead to highlight the creation of forums and institutions in which the interests of the majority of the Latin and South-American countries were able to be expressed in their entirety, building a tradition of sub-regional dialogue in subjects as varied and complex as commercial and economic integration, energetic integration and nuclear co-operation. Besides the aforementioned institutions, one can add the Contadora Group (Colombia, Mexico, Panama and Venezuela) and the Contadora Support Group (Argentina, Brazil, Peru and Uruguay), which were respectively created in 1983 and 1985 and played an important role in the surpassing of then occurring conflicts in Central America through pacific means. Reuniting the two groups under the common denomination Rio Group (1986), this ad hoc institution would have – and still has to this day – many an opportunity to act on behalf of the pacific solution of conflicts in Latin America. Not intending to exhaustingly describe the many initiatives that were developed in the sphere of sub-regional integration and co-operation, one can observe the construction of some consensuses in Latin America, or better yet, in South America. This reservation derives from Mexico’s decision to integrate the North-American Free Trade Agreement (NAFTA), which generated some questions about the Latin-American integration initiatives and contributed for the Brazilian decision to prioritise South America as its performance area. The South-American consensus was built with both advancements and setbacks around the social and economic needs for development, the subregional integration as a strategy for the development and the creation of peace25

keeping mechanisms and the search for negotiated solutions for local issues. It is this consensus and the several sub-regional forums that generated the common political space in which Brazil and Argentina have played many a time a protagonist role, based on a negotiation expertise constructed in over half a century. The identification of a common political space does not guarantee that all the problems will be solved and surpassed, even because Brazil and Argentina have different social and economic formations that at times might produce some diplomatic difficulties (for instance, at the negotiations at the WTO in mid-2009). One might question the fact that the bilateral and joint diplomatic negotiations in multilateral forums have already reached a degree of high reciprocal reliability, which governmental changes might negatively affect but hardly revert.
ADVANCES IN SOUTH-AMERICAN INTEGRATION

South-American integration is a traditional theme in the BrazilianArgentinean relations, but for the purposes of this text let us analyse the current period, since the previous section has already dealt with some relevant moments in the national integration. The starting point here is the first South-American Presidential Summit, which took place in Brasília from August 31st to September 1st 2000. Having originated through Brazilian initiative, the meeting had discussions on the topics of commerce, politics and physical integration. Amongst its results, one might highlight the adoption of the democratic clause for South America, a correlate to the OEA’s democratic clause adopted within MERCOSUR by means of the Treaty of Asunción and the Ushuaia Protocol (1998), and the South-American Regional Infrastructural Integration Initiative (IIRSA), aiming at the reciprocal project implementation in the areas of energy, transport and telecommunications. The 2000 Presidential Summit and the following meetings, which took place in Guaiaquil (2002) and Cuzco (2004), confirmed the connection between MERCOSUR and South-American integration. In these meetings, mechanisms for the deepening of the regional physical integration were defined, as well as financial sources and the launch of the South-American Community of Nations. This process culminated with a proposal for the creation of the South-American Union of Nations (Unasul), in Margarita Island in 2007, and with the signature of the constitutive treaty of Unasul in Brasília on May 24th 2008. Conceived under a bad omen of insecurity provoked by the regional energetic crisis and following political difficulties originated by Bolivia and Argentina, not to mention a relative distance maintained by Colombia (who initially refused to accept the Brazilian proposal of creating a South-American Defence Council), Unasul arose intense debate and some negative criticism in the participating countries.

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One of the richest interpretations of that moment in South-American relations was conceived by Juan Gabriel Tokatlian, a professor of the Di Tella University in Buenos Aires. According to Tokatlian, in 2008 there was a double fragmentation in South America, the first being related to the tension between Latin and South Americas, and the second, between the Andean Arch and the Southern Cone. In that context, he recognises the existence within the Southern Cone of an emergent power (Brazil), a regional power (Argentina), a small power (Chile) and two buffer states (Paraguay and Uruguay). He considers the region to have a space with strict ties of interconnection, a few disagreement points, an incipient political community based on democracy and economic interdependency, in which security does not occupy an overriding plane and external politics have similar characteristics1. In his view, the discussions regard the themes of leadership, institutions, diplomacy and agenda: should the countries in the region foster collective or individual leadership? Should they work to create strong or superfluous institutions? Should they develop circumstantial or substantial diplomacy? Should they establish an ample or a limited agenda? The answers to these questions should constitute the key to the construction of a broader cooperative space and, in his conception, leadership should be collective and sustained by strong institutions guided by a substantial diplomacy which is centred in a limited agenda; for instance, one which involves themes such as energy, state debility and drug traffic. Deliberately using the term “Southern Cone” and avoiding the conditionalities of the term “MERCOSUR”, Tokatlian theoretically proposes antagonistic guidelines to the ones Brazil has negotiated in amplified MERCOSUR: the exercise of individual leadership, the option for low institutionalisation, the use of punctual diplomacy and an ample agenda, which all too often is intertwined with the South-American integration project put forward by Brasília. Important opinion-makers in Argentina are not as sophisticated as Tokatlian and clearly expose their criticism in relation to the current state of the regional relations and their dissatisfaction towards the Brazilian politics in relation to its neighbours, as is the case with Roberto Russel. For this political scientist, the difficulties Clinton faced with his Congress during the 1990s in order to get a fast-track negotiation for the American Free Trade Area (ALCA) and the benefits Argentina enjoyed in terms of access to the Brazilian market through MERCOSUR would have forged an internal political agreement favouring the integration of Brazil and Argentina. Nonetheless, motivated by the fear of an excessive dependence in relation to Brazil, Menem considered the institution of a hemispherical free trade area to be more convenient than a strategy limited to South America. During Fernando de la Rúa’s government, MERCOSUR stagnation, which had begun in 1997, was escalated by the devaluation of real in 1999. Besides that, Brazil lost interest in MERCOSUR due to its performance as global player in the international scene. The proposal presented by Fernando
1. TOKATLIAN, Juan Gabriel. “O Cone Sul e suas relações internacionais: um espaço de cooperação para a América do Sul”. Política Externa, v. 17, jun-ago 2008.

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Henrique Cardoso in the first South-American Presidential Summit for the institution of a South-American space displeases De La Rúa, who’s unwilling to leave Mexico out of the game. Argentinean distrust was evident and Brazil foresaw the advent of Argentina acting as an obstacle for its South-American politics. Argentina interpreted the Brazilian proposal as contrary to Argentinean traditions in Latin America, arguing that it might produce a dangerous curb for the Argentinean acting space1. Following in Russel’s view, the De La Rúa crisis and the economic collapse of 2001 allied to the election of Lula da Silva provided the conditions for the Duhalde government to cherish relations with Brazil, accepting the possibility of converting them into a driving force for South-American integration. Duhalde thanked the initial attention dispensed by Lula to Argentina amidst the international ostracisation of the country and considered the bilateral relations inevitable and essential. With the rise of Néstor Kirchner to the Argentinean presidency in 2003, the announced external politics were to establish serious, mature and reasonable relations with the world, emphasising Latin America, regional integration and MERCOSUR. Indeed the Brazilian productive integration agenda and the acceptance of Argentean re-industrialisation were interpreted by Buenos Aires as an opportunity to adopt protectionist measures to the Brazilian exports which threatened the national industry and to ignore some bilateral commerce rules. However, the condescending Brazilian attitude wasn’t enough to eliminate the apprehension in relation to Brazil’s ascension to international business prominence, increasing the concerns over the asymmetry of the two countries. The Argentinean response was a further approximation with Mexico and Venezuela, reinforcing the Argentinean support to the latter’s admission into MERCOSUR. The Brazilian reaction was the explicitness of the limits to the Brazilian strategic patience in relation to Argentina and other problematic countries of the region. Under Cristina Kirchner, along the maintenance of her husband’s government general guidelines, there was continuity in the defensive politics of Buenos Aires in relation to Brazil, fed by the Brazilian economic growth and the increase of asymmetries. MERCOSUR has demonstrated a certain level of weariness in that context, attenuating the complementarity between the two countries and diminishing Brazil’s willingness in accepting limitations to its international negotiations. Nevertheless, no one in Argentina questions the importance of Brazil for the country’s international relations, but there are divergences regarding the best way to conduct such relations. For Russel, the different power attributes of both countries make their international interests and their external politics uncoinciding in many themes. The objective foundations for the future of these relations will be the asymmetry and not the relative asymmetry of the preceding decades2.
1. RUSSEL, Roberto. “La Argentina del segundo centenario: ficciones y realidades de la política exterior” in: RUSSEL, Roberto (org.) Argentina, 1910-2010: balance de un siglo. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, 2010, pp. 278-281. 2. RUSSEL, op cit, p. 288.

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Two observations about Roberto Russel’s ideas are imposable: his analytical perspective and his diagnosis of the current state of bilateral relations. Russel was a member of the epistemic Argentinean community which is responsible for the theoretical formulation of Menem’s external politics. Loyal to that tradition, he’s less than complacent with Kirchner, who supposedly is responsible for the current international indifference in relation to Argentina and for maintaining fluid bilateral relations only with Hugo Chávez’s Venezuela. He does not include in his analysis a critical appreciation of the internal politics of the country, thus neglecting some Argentinean responsabilities over some difficulties regarding the relationship with Brazil. As for the current state of the bilateral relations, which can be seen through a less negative prism, Russel and Tokatlian should include in their analyses: 1) the effects of the economic overture in the 1990s, including De La Rúa’s insistence in following the orthodoxy proposed by the IMF; 2) the conditions in which the economic recovery of the country has occurred; 3) the low tradition of commitment with democracy – one of the points Stuart reflects upon, as aforementioned – both left and right; 4) the institutional deficit, which many times is a determining factor for the investors’ disinterest; and 5) the reasons for the 2001 crisis which, in the following years, favoured the acquisition of Argentinean companies on behalf of Brazilian entrepreneurs and decreased its companies’ capacity to compete with Brazil under balanced conditions. Brazil legitimately defends its interests and reacts to some of them also in a legitimate manner. The search for more balance in the bilateral relations employing measures aimed at the surpassing of the existing asymmetries would theoretically be the safest way to proceed with the bilateral and regional integration. SYMMETRIES AND ASYMMETRIES Amongst the greatest preoccupations of the Argentinean chancellery and its government in relation to Brazil – generally made explicit by the media – are the crescent presence of Brazilian companies in its economy and the influx of Brazilian products in its market, interpreted many a time as a Brazilian products “invasion”. Besides that, an unequal composition in the commercial agendas was said to increase the inequality of both economies, producing somewhat of a return to a motto Argentinean governments used in the 1950s and the 1960s: “wheat X steel, no!” These preoccupations potentially could generate unsurpassable difficulties in the bilateral interchange and provoke a backlash in MERCOSUR’s integration. A more thorough economic analysis, as the one made by Mario Rapoport, can surpass or at least shade these conceptions. According to Rapoport, the current difficulties within MERCOSUR derive from different reactions from the member countries after the failure of the neoliberal experience in the 1990s, which resulted in more active and less co-ordinated external politics alongside 29

more geographical diversification in their international ties. MERCOSUR faced a structural crisis, surmountable only with a profound revision of the integration mechanisms. The alternative of more liberalisation and flexibility of MERCOSUR rules is not an option if one considers some more recent tendencies relative to the composition of the Argentinean exports to the member states, to the commercial unbalance within the bloc and to the supposed Brazilian products invasion of the Argentinean market1. The integration process becomes more attractive to Argentina when one evaluates the country’s exports agenda structure, for there are meaningful differences when one compares its composition for MERCOSUR and for the rest of the world. In 2005, for instance, manufactured products exports for MERCOSUR reached 59% while those corresponding to the rest of the world only reached 20%. The totals for agriculture and cattle represented 52% while the industrial products did not reach 30%. In short, value-added Argentinean products are exported mainly to MERCOSUR countries. Rapoport’s observation becomes of more importance when one considers that Argentinean industrialised products’ exports rose from US$ 8.04 billion in 2003 (the year in which Argentinean economy began to recover) to US$ 11.98 in 2005, and to US$ 22.05 in 2008. The exports of primary products rose from US$ 6.47 billion to US$ 8.11 and to US$ 16.8 in the same years. That means there was a more accelerated growth for primary product’s exports than industrialised ones, at least between 2003 and 2005. Regarding agriculture, cattle, combustibles and energy products altogether, the Argentinean exports rose between 2003 and 2005 and among 2005 and 2008, respectively, 34.91% and 73.40%2. If the Argentinean challenge is to improve its exports agenda, then the best way to do so is through interchange with MERCOSUR countries. Another point Rapoport made is that Argentinean products’ imports through MERCOSUR rose between 1998 and 2006 from 25% to 37%, especially due to an increase in Brazilian imports, while the imports through EU and NAFTA decreased from 51% to 33%. Imports from China increased from 4 to 9%. As for Brazilian imports, there was an average increase of 17.68% between 2006 and 20093. On the other hand, one must admit there is a predominance of manufactured and not primary products in the Brazilian exports agenda, which makes Argentinean complaints quite reasonable. As for the Brazilian products’ invasion of the Argentinean market, Rapoport states the matter is relative, arguing that the occurrence of commercial unbalance in integration processes is likely to happen, such as the 1990s one, which favoured Argentina. Moreover, one must consider that the MERCOSUR imports increase (especially Brazilian imports) by Argentina has been more or less constant, which allows the denial of a Brazilian products’ “invasion”, and that the country’s internal recovery is what makes evident the competition with
1. RAPOPORT, Mario. “Argentina y Mercosur: ¿dilema o solución?” Ciclos en la historia, la economia y la sociedad, n°33/34, año 2008. 2. Available at WWW.indec.gov.ar , accessed in Aug 1st 2010. Exportaciones por grandes rublos, anos 19802008. The data regarding 2008 are provisional but they don’t contradict the previous years’ ones. 3. Available at WWW.mdic.gov.br , accessed in Aug 1st 2010. Intercâmbio comercial brasileiro: Argentina.

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the products imported from Brazil. The problem for Argentina is not the imports but the exports, which should improve in quantity and quality. Rapoport suggests a truly shared integration project which promotes a stricter relation in terms of the value-generation chains, strengthening the productive structures and developing complementarities which will increase and secure growth. In order to do so, it is necessary to create regional institutions that have incidence in internal and external politics, looking for the establishment of their own investment instruments, sharing technological development and research, alongside with the implementation of the same social and employment politics. At this point, Rapoport abandons the pondered analysis in order to request actions that Brazil probably wouldn’t be able to cater for. The point that neither Tokatlian, Russel or Rapoport included in their analyses is the capacity that Argentina has of overcoming its internal political problems which, from time to time, affect negatively the integration process. Aldo Ferrer, in an article in which he discriminated between ideal and possible MERCOSUR1, argued that negative views regarding MERCOSUR usually derive from comparisons with the European Union, which would not only be historically but also academically incorrect. More adequate is analysing what was achieved in relation to what existed in the beginning of the integration process and understanding that MERCOSUR is more profound an enterprise than the Latin-American integration, one which conserves the growth potential whenever the member countries are able to sustain the development impulse in its plenitude. Rapoport’s interpretation makes us wonder about the general conditions for development, a central theme in the works of Aldo Ferrer. The Argentinean economist and political scientist demonstrates that development is a complex question which involves various levels of society and of economic forces. While investigating common characteristics in the cases of successful development, Ferrer identified at least eight requisites: 1) the establishment of an institutional initial point; 2) elites with an autonomous calling for power accumulation; 3) the predominance of heterodox economic ideas; 4) respect to the rights to property; 5) cost reduction; 6) the presence of a managing State; 7) societies integrated to the transformation process; 8) internal savings, investments in technology and a good exportation performance. Wouldn’t it be the case for us to wonder about the Argentinean conditions to measure up to these requisites? Especially where it regards the stability of the country’s institutional rules, the existence of elites with an autonomous calling for power accumulation, the presence of a managing State, capable of taking development to society as a whole, and a tradition of accumulation of capitals and of technological investments. The validity of Tokatlian’s critique regarding defence themes within MERCOSUR cannot be denied, neither can the validity of Russel’s critique in relation to the Argentinean external politics’ oscillations or to the strength of
1. FERRER, Aldo. “El êxito del Mercosur possible”. Revista de Economía Política (ISSN 0101-3157), v. 27, n° 1, São Paulo, jan-mars 2007.

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Brazilian interests, or Rapaport’s critique about the current MERCOSUR crisis. Nevertheless, it is equally important to acknowledge the advances reached in the last decades in Brazilian-Argentinean relations and in MERCOSUR, the consolidation of a space for regional dialogue and the enlargement of MERCOSUR and South-American agendas. Current points in the bilateral Brazilian-Argentinean agenda vary from the recent question of hydrocarbides’ exploration in the Falklands by the United Kingdom to the bilateral nuclear co-operation, from the tripartite co-operation (including Peru) to the production of Molibdeno 99 to the hydroelectric enterprise at Iguaçu and the co-operation in the field of medicines. In the multilateral plane, Brazil and Argentina adjust positions within the LatinAmerican and Caribbean States Community (Calc) and within Minustah, the United Nations Mission for the Stabilisation of Haiti, besides the convergence in affairs as varied as human rights within the United Nations and the conversations about the UN’s Security Council and the need to reform it. In the commercial area, Brazil and Argentina keep intense negotiations around the interchange of industrial manufactures, automotive pieces’ commerce and productive integration. Besides those, Argentina complains about agricultural chemicals, pharmacologicals, toys, dairy products, wine and government purchases, while Brazil aspires the decrease of barriers for the exportation of food and of antidumping measures, besides the revision of the Argentinean list of the expections for TEC, the external common tariff. In some of this points, the aforementioned problems are present, although that wouldn’t mean the end or retreat of the integration process. Finally, if Brazil currently demands answers for its profound problems it is because integration has gained in density and amplitude. It is natural that the Argentinean intellectual circle is aligned with the national interests of their country while analysing its international insertion, particularly in MERCOSUR. It is equally natural that the same intellectual circle identifies in the biggest economy of the region the partial responsibility for its problems. It is more difficult to acknowledge that the country’s internal political process, in the past and today, has been decisive in generating difficulties for searching solutions to the great internal and external economic questions of the country. Through a Brazilian perspective, one which has been carried out by the Lula da Silva government, the biggest problems in the bilateral relation have been the measures adopted by the Argentinean governments in the sense of protecting their market and the low performance in the support given to the proposals of South-American integration. These are adequate positions to the Argentinean interests, and it would be unfair to demand of the neighbour country the same perceptions and the same external politics that Brazil has been practising over the last years. Would such differences be enough to deny the validity of the aligned relations? If one considers the components proposed by Cervo to strengthen 32

the concept – the asymmetrical partnership, implemented by means of cooperative responsibility; the common political elaboration and the projection for the other South-American countries – one can say that the concept is partially adequate. Social and political issues have been discussed and there is much more reciprocal knowledge nowadays than a few decades ago, which resulted in more fluidity in the diplomatic dialogue and more mutual respect in the case of divergences. If such divergences have a background of different social and economic formations, it is not correct intellectually to blame the bilateral or subregional integration solutions for non-equalised problems in the internal sphere. As for the projection of adjusted politics in a bilateral level for the SouthAmerican neighbourhood, there have been more advances than setbacks, even though it is unwise to ignore past and present difficulties. The relative impairment of the Andean Community of Nations (CAN) was followed by a political strengthening of MERCOSUR, which is a model nowadays for the South-American economic integration and which, alongside with Unasul, contribute for a real South-American integration process, instead of a MERCOSUR or Andean one. In this sense, the concept of aligned relations has come to pass, to a certain extent. The weakest link in the aligned relations regards the symmetrical partnership and the notion of co-operative responsibility. Brazil and Argentina have presented different development models and distinctive internal politics trajectories in the last decades. Those were what allowed Brazil to carry out good part of its national projects, whereas Argentina approaches its bicentenary amidst doubts over its social and economic projects, and its international insertion. Finally, the Brazil-Argentina axis will go on existing and will probably have future influence over the integration of South and even Latin America, even though that is an ongoing process at present.

Commerce du Brésil avec l’Argentine, 1989-2008 Importations %total/ export.br 2,1 2,05 4,67 8,49 9,49 9,5 8,69 10,83 12,78 13,2 11,17 11,32 8,6 3,88 6,24 7,64 8,38 8,52 8,97 8,89 US$ FOB Variation/1an 1.238.680.770 --1.399.719.500 13 1.609.295.051 14,97 1.731.625.482 7,6 2.717.266.437 56,92 3.661.966.005 34,77 5.591.392.742 52,69 6.805.466.613 21,71 7.941.275.826 16,69 8.023.468.113 1,04 5.812.211.301 -27,56 6.843.231.619 17,74 6.206.537.463 -9,3 4.743.785.116 -23,57 4.672.610.523 -1,5 5.569.811.952 19,2 6.241.110.029 12,05 8.053.262.647 29,04 10.404.245.932 29,19 13.257.969.615 27,43 %total/ export.br 6,78 6,77 7,65 8,42 10,76 11,07 11,19 12,76 13,29 13,89 11,79 12,25 11,16 10,04 9,67 8,86 8,48 8,82 8,63 7,66 Solde -516.565.919 -754.579.633 -133.124.762 1.308.358.316 941.512.820 473.898.347 -1.550.256.865 -1.635.434.998 -1.171.874.068 -1.275.264.172 -448.070.812 -605.547.246 -1.196.727.239 -2.397.276.842 -102.842.869 1.821.155.442 3.689.042.907 3.686.329.292 4.012.699.656 4.347.651.305

Exportations

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

US$ FOB Variation/1an 722.114.851 --645.139.867 -10,66 1.476.170.289 128,81 3.039.983.798 105,94 3.658.779.257 20,36 4.135.864.352 13,04 4.041.135.877 -2,29 5.170.031.615 27,94 6.769.401.758 30,94 6.748.203.941 -0,31 5.364.140.489 -20,51 6.237.684.373 16,28 5.009.810.224 -19,68 2.346.508.274 -53,16 4.569.767.654 94,75 7.390.967.394 61,74 9.930.152.936 34,36 11.739.591.939 18,22 14.416.945.588 22,81 17.605.620.920 22,12

Source : SECEX

Le Brésil et le Mercosud : évolution du commerce 1989-2008 Solde %total/export.br 12 11,19 10,66 10,84 13,38 13,86 13,7 15,56 15,78 16,3 13,63 13,96 12,61 11,88 11,76 10,17 9,58 9,82 9,64 8,62 -811.961.889 -991.582.498 66.648.082 1.868.905.815 2.008.655.301 1.338.205.584 -690.155.687 -996.265.378 -381.022.493 -537.969.238 58.933.879 -56.609.344 -635.219.014 -2.293.044.947 -919.243 2.544.409.016 4.692.312.142 5.018.441.634 5.728.824.133 6.803.643.322

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

US$ FOB 1.379.717.221 1.320.244.279 2.309.352.601 4.097.469.283 5.386.909.641 5.921.475.981 6.153.768.222 7.305.281.948 9.045.110.950 8.878.233.843 6.778.178.415 7.739.599.181 6.374.455.028 3.318.675.277 5.684.309.729 8.934.901.994 11.746.011.414 13.985.828.343 17.353.576.477 21.737.308.031

Exportations Variation ---4,31 74,92 77,43 31,47 9,92 3,92 18,71 23,82 -1,84 -23,65 14,18 -17,64 -47,94 71,28 57,19 31,46 19,07 24,08 25,26 %total/export.br 4,01 4,2 7,3 11,45 13,97 13,6 13,23 15,3 17,07 17,36 14,12 14,04 10,94 5,49 7,77 9,24 9,91 10,15 10,8 10,98 US$ FOB 2.191.679.110 2.311.826.777 2.242.704.519 2.228.563.468 3.378.254.340 4.583.270.397 6.843.923.909 8.301.547.326 9.426.133.443 9.416.203.081 6.719.244.536 7.796.208.525 7.009.674.042 5.611.720.224 5.685.228.972 6.390.492.978 7.053.699.272 8.967.386.709 11.624.752.344 14.933.664.709

Importations variation --5,48 -2,99 -0,63 51,59 35,67 49,32 21,3 13,55 -0,11 -28,64 16,03 -10,09 -19,94 1,31 12,41 10,38 27,13 29,63 28,46

Source : SECEX

LE BRÉSIL DE LULA ET L’INTÉGRATION RÉGIONALE

Universidade Federal de Pernambuco-Recife

Marcelo de Almeida Medeiros1 Maria Isabel Meunier Ferraz2

En 2010, presque deux décennies après le Traité d’Asunción qui a fondé le Marché Commun du Sud - Mercosur (1991), l’observation de l’intégration régionale en Amérique du Sud manifeste une réalité considérablement plus dense et complexe qu’autrefois, dans laquelle le Brésil joue un rôle central. Pays de dimensions continentales dont le territoire fait frontière commune avec dix des douze autres États-nations du sous-continent, dont le Produit Intérieur Brut correspond à plus de la moitié de l’ensemble des PIB de ces derniers et dont la population est équivalente au reste des Sud-Américains réunis, le Brésil a une importance indéniable dans la dynamique économique et politique de la région, même si certains refusent de le qualifier de « puissance régionale » et que d’autres contestent son leadership dans le sous-continent. Un regard panoramique sur l’intégration sud-américaine montre, au premier plan, le Mercosur, le plus fort exemple d’intégration économique. Il constitue actuellement une union douanière (malgré de nombreuses exceptions) ; il ambitionne un élargissement vers d’autres pays sud-américains, un approfondissement de l’union douanière et, finalement, la formation d’un marché commun. Le Mercosur, comme la plupart des accords régionaux latino-américains, est placé sous la coupe de l’Association Latino-Américaine d’Intégration (ALADI). Cet organisme, institué par le Traité de Montevideo de 1980, vise à une intégration économique entre ses membres, permettant, toutefois, que des accords sous-régionaux soient réalisés : ainsi la Communauté Andine de Nations (CAN), formée par la Bolivie, la Colombie, l’Équateur et le Pérou.
1. Docteur en Science Politique de l’Institut d’Études Politiques de Grenoble et Habilité à Diriger des Recherches (HDR) de l’Institut d’Études Politiques de Paris, Marcelo de Almeida Medeiros est Professeur Associé de Science Politique à l’Université Fédérale de Pernambuco (Recife–Brésil) et Chercheur au Conseil National du Développement Scientifique et Technologique – CNPq (Brasília–Brésil). 2. Juriste, Maria Isabel Meunier Ferraz est allocataire de Recherche de la Coordination de Perfectionnement du Personnel de Niveau Supérieur–CAPES à l’École Doctorale du Département de Science Politique de l’Université Fédérale de Pernambuco (Recife–Brésil).

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Plus récemment, répondant à la fois à un effort de convergence d’intérêts sécuritaires et logistiques des États-nations sud-américains et à une situation politique caractérisée par le rôle du Brésil en tant que puissance émergente, l’Union des Nations Sud-Américaines (Unasur) a vu le jour. Elle est instituée Déclaration de Cuzco de 2004 - par les membres de la CAN, ceux du Mercosur, le Chili, la Guyane et le Suriname : elle a pour but la formation d’une zone de libre échange continentale et des initiatives d’infrastructure, surtout énergétique mais aussi de défense. Cependant, le traité fondateur de l’Unasur n’a toujours pas été complètement ratifié par les États membres1. Le rapprochement du Brésil et de ses voisins n’est pourtant pas une attitude novatrice. Au XIXe siècle déjà, l’on constate l’éveil, chez une partie des élites, de la conscience d’appartenir à l’Amérique latine. Le Manifeste Républicain de 1870 (déclaration écrite par des défenseurs de la République dix-huit ans avant qu’elle ne soit proclamée) affirme : « Nous sommes de l’Amérique et nous voulons être américains2 ». Entre 1889 et 1890, les Présidents du Brésil et de l’Argentine font leurs premiers voyages officiels au pays voisin. En 1909, le Baron de Rio Branco, diplomate brésilien responsable pour la consolidation des frontières extérieures du Brésil au début du XXe siècle, rédige un projet de « traité de cordiale intelligence » entre Brésil, Argentine et Chili, destiné à « garantir la paix et stimuler le progrès en Amérique du Sud3 ». Ensuite, en 1915, les trois pays signent le « Traité de l’ABC » portant sur la solution pacifique de controverses internationales. Malgré cette tendance historique en ce qui concerne la coopération régionale, l’on peut toutefois remarquer que, d’une part, elle reste essentiellement cantonnée au domaine de la rhétorique et, d’autre part, que la politique régionale du Brésil durant cette période relève plutôt de la realpolitik, tournée vers une alliance avec les États-Unis4. Cependant, dans les années 1930, des conflits géopolitiques éclatent dans la région et incitent le Brésil à établir des relations plus étroites avec ses voisins, notamment pour préserver la stabilité de ses frontières. On remarque dès lors des initiatives d’intégration physique comme, par exemple, la construction de ponts et de routes transnationales de façon à rompre l’isolement des territoires, suivis de négociations bilatérales orientées vers l’intégration énergétique, comme des accords de vente de gaz bolivien (1948) ou le traité entre le Brésil et le Paraguay pour la construction de l’usine hydroélectrique d’Itaipu (1973). Quelques traités multilatéraux de coopération sont aussi établis : le Traité du Bassin du Plata (1969) entre Brésil, Argentine, Paraguay, Uruguay et Bolivie, qui vient réglementer le commerce, le transport, les recherches scientifiques et les questions environnementales autour du bassin du fleuve de la Plata ; et le Traité de Coopération Amazonienne (1978), entre les
1. La Déclaration de Cuzco parlait de « Communauté Sud-Américaine de Nations ». C’est en 2007 à la Réunion sud-américaine sur l’énergie au Venezuela qu’on utilise l’acronyme « Unasur ». 2. « Somos da América e queremos ser americanos ». in: LAFER (Celso), A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, Perspectiva, São Paulo, 2009, p.35. 3. « Assegurar a paz e estimular o progresso na América do Sul », in: LAFER (Celso), A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, Perspectiva, São Paulo, 2009, p.51. 4. Cf. DANESE Sergio, A escola da liderança – Ensaios sobre a política externa e a inserção internacional do Brasil. Record, Rio de Janeiro, 2009; CONDURU (Guilherme), « O subsistema americano, Rio Branco e o ABC », in Revista Brasileira de Política Internacional, vol.42, n.1, 1998, pp. 59-82.

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huit pays couverts par l’Amazonie, visant au développement harmonieux et intégré du bassin amazonien. En ce qui concerne l’intégration économique stricto sensu, on pourrait remonter à l’Association Latino-Américaine de Libre Échange (ALALC), dont le traité fondateur est signé en 1960 par le Brésil, l’Argentine, le Paraguay, l’Uruguay, le Mexique, le Chili et le Pérou. Prédécesseur de l’ALADI, elle est la première esquisse de ce qui aboutit avec le Mercosur. Si l’ALALC permet un développement considérable des flux commerciaux entre ses États-membres, son objectif de créer une zone de libre-échange n’est pas atteint en raison des graves disparités économiques et de l’instabilité politique du Cône sud. Il va donc falloir attendre la fin des années 1980 - et avec elles le consensus autour de la démocratie de marché - pour qu’un nouveau souffle soit donné aux processus d’intégration régionale. Ce souffle ambitieux d’inspiration européenne débute concrètement avec Sarney, se poursuit avec Collor, se consolide avec Cardoso et, dans son sillage, se maintient, au moins en partie, sous la Présidence de Lula. Cet article examine brièvement la place des huit années de gouvernement Lula dans la conception et la mise en œuvre des processus d’intégration régionale. Il s’agit de mettre en perspective historique le développement institutionnel des organisations d’intégration en Amérique du Sud – l’accent étant mis sur le Mercosur, surtout depuis la transition démocratique brésilienne –, ce qui ouvre sur l’analyse des rapports entre la démocratie et régionalisme. Ensuite, l’article s’attache aux deux gouvernements Lula, examinant ce que son projet d’intégration régionale représente de continuité ou de rupture par rapport à ses prédécesseurs. La notion d’insertion par la diversification doit être enfin revisitée, pour étayer l’hypothèse selon laquelle un Brésil ayant le statut de puissance émergente est difficilement compatible avec les projets intégrationnistes latino-américains.

L’INTÉGRATION RÉGIONALE ET LE BRÉSIL DÉMOCRATIQUE
Depuis le processus de démocratisation des années 1980, le Brésil a fait de ses relations avec les pays latino-américains une priorité de sa politique extérieure1. Il s’agit d’une conséquence directe d’un processus de réciprocité : la démocratie confère plus de légitimité à la politique extérieure brésilienne, y compris régionale, et l’intégration renforce alors la démocratie. Ce processus s’insère, d’ailleurs, dans la logique qui fonde la politique extérieure brésilienne depuis 1930 : la préservation d’un espace d’autonomie, dans le continent et dans le monde, ce qui conduit le pays à privilégier le multilatéralisme et sa crédibilité comme acteur sur la scène internationale2.
1. Cf. LIMA Maria Regina Soares, HIRST Mônica, “Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities” in: International Affairs, v. 82, n°1, 2006, p.29. 2. Cf. LAFER Celso, A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, São Paulo, Perspectiva, 2009, p.88.

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Avec la fin de la Guerre Froide, le Brésil part en quête de nouvelles stratégies pour garder son autonomie. Auparavant, la tradition était de chercher à la préserver par l’isolement du pays vis-à-vis des grandes puissances internationales : l’autonomie par la distance1. Ce type d’autonomie considère que l’objectif du développement du marché domestique est fortement lié à la préservation de la souveraineté nationale, laquelle jalonne (ou pas) l’adhésion du pays aux régimes internationaux. Ainsi, le Président Getúlio Vargas (premier mandat de 1930 à 1945, second de 1951 à 1954) évite autant que possible de prendre une position définitive lors de la Seconde Guerre mondiale ; les Présidents Jânio Quadros (1961) et João Goulart (1961-1964) mènent une « politique extérieure indépendante » défendant la souveraineté et les intérêts nationaux ; les gouvernements militaires (1964-1985), dont la soumission aux États-Unis est fréquemment notée, prennent plusieurs mesures économiques nationalistes qui contrarient ces derniers. La nouvelle conjoncture externe déclenchée par la fin du monde bipolaire s’accompagne d’un nouvel ordre politique intérieur : le point final mis en 1985 à une dictature militaire vieille de vingt ans. Ce nouvel ordre impliquant un changement se traduit par des élections indirectes pour la Présidence de la République (des élections directes n’ont eu lieu qu’en 1989) ; la promulgation d’une nouvelle Constitution en 1988 ; et la crise du modèle de développement national adopté depuis les années 1930, basé sur le protectionnisme étatique et sur la politique économique d’industrialisation par substitution des importations. Dans ce contexte, deux axes s’imposent à la politique extérieure brésilienne : le système démocratique et le changement d’un régime économique protectionniste vers un modèle d’intégration à l’économie globale. L’ouverture économique fondée sur une participation compétitive dans le marché mondial annonce alors la nouvelle tendance de la politique extérieure brésilienne : la participation active dans le système international. C’est ce que Vigevani et Cepaluni définissent comme la stratégie d’autonomie par la participation2. Cette nouvelle tendance est étayée par la consolidation de la démocratie, laquelle confère à l’État respect et crédibilité sur la scène internationale. Cette autonomie par la participation se distingue de la politique antérieure (d’autonomie par la distance) par l’adhésion presque automatique du pays aux règlements internationaux, de façon à favoriser son influence sur la reformulation de ces derniers. Cette nouvelle conjoncture « de la participation » influe sur la position du Brésil vis-à-vis de l’intégration régionale. Ainsi, dans les années 1980, il établit des traités de coopération avec l’Argentine, dont le Traité d’Intégration, Coopération et Développement, signé en 1988 par le Président brésilien José Sarney et son homologue argentin Raúl Alfonsín afin de consolider l’intégration économique entre les deux nations et de baser leurs relations sur la devise « démocratie, paix et développement ». Ensuite, en 1990 les deux pays signent
1. Cf. VIGEVANI Tullo, CEPALUNI Gabriel, “Lula’s foreign policy and the quest for autonomy through diversification” in Third World Quarterly, v. 28, n°7, 2007, p. 1313. 2. Cf. VIGEVANI Tullo, CEPALUNI Gabriel, “Lula’s foreign policy and the quest for autonomy through diversification”. in: Third World Quarterly, v. 28, n°7, 2007, p. 1311.

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l’Accord de Complémentarité Économique nº14, éliminant des barrières tarifaires et prévoyant la constitution d’un marché commun. Il est important de remarquer que ce dernier accord est réalisé dans le cadre de l’Association Latino-Américaine de Développement (ALADI), une organisation qui a remplacé l’ALALC en 1980 avec des règles plus souples et l’adhésion de nouveaux pays. En 1990 encore, le Brésil et l’Argentine donnent suite aux négociations concernant le marché commun, négociations auxquelles participent aussi le Paraguay et l’Uruguay. Le 26 mars 1991, le Président du Brésil, Fernando Collor, et les chefs d’État des trois autres pays signent le Traité d’Asunción, acte fondateur du Mercosur qui décrit ses lignes organisationnelles principales, ses principes et ses objectifs, en plus des démarches commerciales et tarifaires de transition qui doivent être accomplies jusqu’à la fin de 1994 pour constituer alors une zone de libre-échange. La même année, le Protocole de Brasília établit le modèle de solution des controverses pour le Mercosur. En 1994, pendant le gouvernement du Président Itamar Franco, les États membres signent le Protocole d’Ouro Preto1. Celui-ci donne au Mercosur sa structure institutionnelle, sa personnalité juridique de droit international et les outils nécessaires à la consolidation d’une union douanière. C’est aussi en 1994 que les chefs d’État des pays du continent américain (à l’exception de Cuba) esquissent la Zone de Libre-Échange des Amériques (ZLEA), impulsée surtout par les États-Unis. Le début de la décennie 1990 est donc une période cruciale pour le Mercosur qui devient, à son tour et grâce à son réseau institutionnel et normatif plus dense, le noyau à la fois dur et dynamique de l’intégration de l’Amérique australe. Quel rapport peut-on alors établir entre ce renforcement des initiatives d’intégration régionale et la nouvelle démocratie qui se consolide ? Un bref parcours historique peut aider à le comprendre. En 1889, la proclamation de la République au Brésil donne l’impulsion à l’insertion du Brésil dans le continent américain : le pays avait été l’unique monarchie en Amérique latine pendant presque tout le XIXe siècle et son indépendance, déclarée en 1822 par le prince héritier Pedro Io (Pierre Ier), n’avait pas partagé les agitations politiques et sociales qui marquèrent les guerres de libération en Amérique espagnole. La proclamation de la République au Brésil a rapproché politiquement le pays de ses voisins ; cela a d’ailleurs effrayé certains à l’époque, qui craignaient que le nouveau système politique ne les rattache aux désordres et à l’instabilité des républiques latino-américaines2 : l’existence d’une homogénéité politique dans le sous-continent et l’intégration du Brésil à cette dynamique ont, au contraire, fonctionné comme un facteur de stabilité du choix républicain et ont exercé, de plus, un rôle important dans la définition pacifique, par l’action diplomatique, des frontières extérieures brésiliennes. En ce qui concerne le processus de démocratisation, l’intégration régionale apparaît aussi comme une source de stabilité. Les négociations entre le Brésil et
1. Itamar Franco prend le pouvoir après le processus d’impeachment de Fernando Collor. 2. Cf. LAFER Celso, A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira, Perspectiva, São Paulo, 2009.

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l’Argentine au cours des années 1980 sont des négociations entre deux pays qui viennent de sortir de régimes autoritaires et font leurs premiers pas sous modèle démocratique. On peut remarquer alors une communauté d’intérêts politiques derrière le fondement économique principal entraîné par la mondialisation de l’économie, la crise du modèle de substitution d’importation suivi par les deux nations et le risque de se voir marginalisé dans un cadre où de grands blocs économiques se forment1. Le Paraguay et l’Uruguay, adhèrent, eux aussi, aux négociations à la suite de leur transition démocratique. Dès lors, l’intégration régionale représente pour eux un support à leur démocratisation : s’unir entre égaux de façon à renforcer les similarités et, sous des principes de droit internationaux régis par des traités, établir la démocratie comme une condition essentielle à leur propre développement et à celui du Mercosur2. L’intégration régionale correspond alors à une sorte d’ancrage extérieur qui va aider à stabiliser les rapports politiques à l’intérieur des États membres. Au Brésil, ce rôle de l’intégration est symbolisé par la présence dans la Constitution de 1988 de l’article 4, paragraphe unique, affirmant que « La République Fédérative du Brésil cherchera l’intégration économique, politique, sociale et culturelle des peuples d’Amérique latine, visant à la formation d’une communauté latinoaméricaine des nations »3. L’intégration régionale est ainsi l’un des objectifs de la République : il est institué au niveau constitutionnel, participe du renouvèlement de l’État brésilien après deux décennies de régime autoritaire, et établit la démocratie comme point cardinal. Par ailleurs, avec la consolidation graduelle de la démocratie, le Brésil témoigne de l’union entre un activisme progressif dans le système international et un renforcement de l’engagement national sur les questions de politique étrangère. Parmi celles-ci, l’intégration régionale est, de plus en plus, présente dans les médias, attirant davantage l’intérêt des élites. Les réformes économiques mises en place par Fernando Henrique Cardoso permettent à Lula da Silva d’envisager, peu ou prou, la modernisation de la politique étrangère brésilienne.

LA MODERNISATION DANS LA CONTINUITÉ
Une analyse de l’influence du Président Lula sur le contexte de l’intégration régionale dans l’Amérique du Sud ne peut se passer d’une comparaison avec celle de son prédécesseur, Fernando Henrique Cardoso. Tous deux ont été réélus pour un deuxième mandat : Cardoso gouverne le Brésil entre 1995 et 2002 et Lula entre 2003 et 2010. Tous deux ont pu gouverner un pays dont les fondements économiques solides leur permettaient de penser une place de choix
1. Cf. AMORIM Celso, « A integração sul-americana ». In: Diplomacia, Estratégia & Política, Brasília, n°10, pp. 526, 2009. 2. Cf. Protocole d’Ushuaia (1998) article 1er. 3. « A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações. »

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