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L'urbanisme Transfrontalier

De
368 pages
La disparition progressive des frontières entre les Etats membres de l'Union européenne conduit à une réorganisation de l'espace transfrontalier. Mais les tentatives actuelles de réorganisation se heurtent à des difficultés dues à l'inadaptation du cadre juridique. Ne peut-on envisager un véritable droit de l'urbanisme transfrontalier dans le cas de création d'agglomérations transfrontalières ou de zones d'activité de part et d'autre de la frontière ? Les auteurs étudient cette question sur chacune des frontières de la France, du point de vue des systèmes juridiques en présence et des projets d'aménagement en cours.
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L'URBANISME TRANSFRONTALIER DROIT ET PRATIQUE

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions

DUTRIEUX D. et HENON J.-O., Les bibliothèques juridiques parisiennes - Guide pratique, 1996.

VALDMAN E., Pour une réforme de la Cour d'Assises, 1996. RABAULT H., L'interptrétation des normes, l'objectivité de la méthode herméneurique, 1997. DEL CONT c., Propriété économique, dépendance et responsabilité, 1997. LOPEZ C., Les pouvoirs d'investigation de l'administration fiscale en France et au Canada, 1997. ' LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Ve république, Cinquième édition revue et mise àjour, 1997. LAVIEILLE Jean-Marc, Droit international du désarmement et de la maîtrise des armements, 1997. GAXIE Daniel, Enjeux et contradictions de l'administration territoriale, Luttes d'institutions, 1997. MARCOU Gérard, RANGEON François, THIEBAULT Jean-Louis (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, 1997. DREYFUS Jean-David, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, 1997. GAMDJI Mohamadou, La sécurité du chèque, 1997. BRlAL Fabien, Décentralisation territoriale et coopération internationale: le cas de l'Outre-mer français, 1997. HERZOG EVANS Martine, La gestion du comportement du détenu. Essai de droit pénitentiaire, 1998. CISSE Abdoullah, Musulmans, pouvoir et société, 1998. CLAVIER Jean-Pierre, Les catégories de la propriété intellectuelle à l'épreuve des créations génétiques, 1998.

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6551-X

Sous la direction de

Henri Jacquot Gérard Marcou

L'URBANISME TRANSFRONTALIER DROIT ET PRATIQUE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

L'URBANISME TRANSFRONT ALlER

LES AUTEURS

Etienne BLANC, Maire de Divonne-les-Bains, Conseiller régional de Rhône-Alpes. Robert BOTTEGHI, Ingénieur INSA, Docteur en Etudes urbaines, SAEM Sophia Antipolis-Côte d'Azur. Henri DEMORTIER, Responsable du Service Programme et Aménagement de l'Intercommunale de Développement du Luxembourg (IDELUX). Bernard DOLEZ, Maître de conférences à l'Université de Paris l, Centre de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CRAPS, CNRS-IFRESI). Maïté GREGORIS, Maître de conférences à l'Université de Lille l, Laboratoire de Géographie Humaine. Gregor HALMES, Ministère de l'Economie et des Finances de la Sarre. Françis HAUMONT, Professeur à l'Université Louvain, Avocat au barreau de Bruxelles. Catholique de

Henri JACQUOT, Professeur à l'Université d'Orléans, Directeur du Groupement de Recherches sur les Institutions et le Droit de l'Aménagement, de l'Urbanisme et de l'Habitat (GRIDAUH). Yves JEGOUZO, Professeur d'Université, Président de l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Secrétaire général de l'Association Française du Droit de l'Urbanisme (AFDRU). Guy LISSANDRO, Docteur en Droit de l'Université de Nice-SophiaAntipolis.

LES AUTEURS

Yves LUCHAIRE, Professeur à l'Institut d'Etudes Politiques d'Aixen-Provence (CRAPS). Gérard MARCOU, Professeur de droit public à l'Université de Lille II, Directeur du CRAPS. Fernando LOPEZ RAMON, Professeur à l'Université de Sarragosse. Louis-François REITZ, Directeur de l'Observatoire de l'Urbanisme de l'Agglomération du Pôle Européen de Développement, France. Jean-Pierre RENARD, Professeur Laboratoire de Géographie Humaine. à l'Université de Lille I,

Alberto ROCCELLA, Professeur à l'Université d'Etat de Milan. Raphaël ROMI, Professeur à l'Université de Nantes, Centre de Recherche en Urbanisme, Aménagement et Administration Publique (CRUARAP, CNRS). Alexander RUCH, Professeur à l'Ecole Polytechnique de Zurich. Heinrich SIEDENTOPF, Professeur Sciences Administratives de Spire. à l'Ecole Fédérale des

Supérieure

JefVAN STAEYEN, Chargé d'Etudes à l'Agence de Développement et d'Urbanisme de la Métropole lilloise. Xabier UNZURRUNZAGA GOIKOETXEA, Professeur à l'Ecole d'Architecture de Saint-Sébastien. Jean-Marie WOEHRLING, de Strasbourg. Président du Tribunal administratif

L'URBANISME TRANSFRONTALIER

SOMMAIRE
INTRODUCTIONS transfrontalier : Problèmes et principes de solution Henri Jacquot - Yves Jégouzo Flux et organisation des espaces urbanisés transfrontaliers
Maïté Gregoris - Jean-Pierre Renard

L'urbanisme

L'APPLICATION COORDONNEE DES DROITS NATIONAUX DE L'URBANISME Le droit belge de l'urbanisme face aux zones urbaines transfrontalières (Belgique France) Francis Haumont L'impact de la frontière nationale sur les processus de planification locale. Le cas de la métropole lilloise franco-belge Je/Van Staeyen Le droit allemand de l'urbanisme face aux besoins de la coopération transfrontalière Jean-Marie Woehrling Problèmes pratiques de l'urbanisme transfrontalier entre la Sarre et la Lorraine Gregor HaImes L'agglomération transfrontalière du Pole Européen de Développement

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Henri Demortier - Louis-FrançoisReitz

Le droit suisse et l'urbanisation transfrontalière Alexander Ruch Le développement urbain des communes francaises à la frontière suisse: expériences pratiques Etienne Blanc

SOMMAIRE

Le droit italien face à l'urbanisation transfrontalière Alberto Roccella Politiques d'aménagement d'un euro-territoire franco-italien, Menton-Vintimille. Enjeux, pratiques et méthodes Robert Botteghi Lesinstruments d'urbanisme transfrontalier pyrénéen Fernando Lopez Ramon

L'aménagement de la zone Saint-Sébastien - Bayonne
Xabier Unzurrunzaga Goikoetxea

LES PREMICES D'UN DROIT DE L'URBANISME TRANSFRONTALIER Les relations entre la France et la Principauté de Monaco en matière d'urbanisme Guy Lissandro L'urbanisme transfrontalier entre Lander allemands Heinrich Siedentopf Les traités relatifs à la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales et l'urbanisme Gérard Marcou Le protocole additionnel à la convention de Madrid et l'urbanisme transfrontalier Bernard Dolez Urbanisme transfrontalier et droit constitutionnel Yves Luchaire L'impact du droit communautaire de l'environnement sur l'urbanisme transfrontalier Raphaël Romi,

REMERCIEMENTS

Les contributions réunies dans ce volume sont issues du colloque organisé à Lille les 26 et 27 septembre 1996 par le Centre de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CRAPS, DRA CNRS n00982, IFRESI), le Groupement de Recherches sur les Institutions et le Droit de l'Aménagement, de l'Urbanisme et de l'Habitat (GRIDAUH), et les Associations française et internationale de Droit de l'Urbanisme (AFDRU et AIDRU). Cette manifestation a bénéficié du soutien du PIR-Ville, de l'Institut Fédératif de Recherches sur l'Economie et les Sociétés Industrielles (CNRS), de l'Université de Lille II, ainsi que de la Région Nord - Pas de Calais. Les séances du colloque ont été présidées par Monsieur Daniel Labetoulle, Conseiller d'Etat,' Président-Adjoint de la Section du Contentieux, Madame Catherine Bersani, Directeur de l'Architecture et de l'Urbanisme au ministère de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, Monsieur José Savoye, Professeur à l'Université de Lille II, Président honoraire de l'Université et Directeur de l'Institut de la Construction, de l'Environnement et de l'Urbanisme de l'Université de Lille II, et Madame Jacqueline Morand-Devillers, Professeur à l'Université de Paris I PanthéonSorbonne, Présidente des Associations française et internationale de Droit de l'Urbanisme.

INTRODUCTIONS

L'URBANISME TRANSFRONTALIER : PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION
Henri Jacquot Yves Jégouzo

L'ouverture des frontières entre les États membres de l'Union européenne conduit à une réorganisation progressive des espaces frontaliers. Ces espaces marqués depuis toujours par «leur fonction de cul-de-sac des territoires nationaux »1 deviennent des lieux stratégiques de la construction européenne. Les collectivités territoriales concernées ont compris tout le parti qu'elles pouvaient tirer de cette situation et depuis une dizaine d'années la coopération transfrontalière se développe à leur initiative2. Dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme, les expériences pratiques ont précédé l'adaptation des règles juridiques. Les tentatives de création de zones ou de pôles de développement transfrontalier sont intervenues dans le cadre des droits de l'urbanisme existant de part et d'autre de la frontière. Mais les projets, dès lors qu'ils présentent une certaine importance - qu'il s'agisse de l'aménagement de zone d'activités ou de la création d'agglomération transfrontalière -, rencontrent des difficultés dues à l'absence d'un cadre juridique adéquat3. C'est la raison pour laquelle la région
I WERNER K. et SENIGOUT D., (1991), «Ouverture des frontières: des territoires à réorganiser », Nouvelles de l'Observatoire, n031, mars, supplément au n088 de Diagonal. 2 DOLEZ B., (1993), Coopération décentralisée et souveraineté de l'État, thèse, Lille. 3 Pour une liste de ces projets et opérations, voir: HOUBART J., (1996), «L'étude de faisabilité d'une mission nationale d'assistance opérationnelle au développement - 15 -

HENRI JACQUOT-YVES JEaOUZO

Lorraine, qui est confrontée à ces problèmes4 a fait effectuer une étude sur « l'aménagement des zones transfrontalières et le droit de l'urbanisme »5. Les résultats de cette recherche peuvent servir à introduire les travaux de ce colloque. Si elle n'a évidemment pas résolu tous les problèmes juridiques de l'urbanisme transfrontalier, elle a néanmoins permis de mettre en lumière les principaux d'entre eux et d'indiquer les voies dans lesquelles il est possible de s'engager pour tenter de les résoudre. Et ceci tant en ce qui concerne le régime de la planification spatiale que celui des opérations d'aménagement.

J. La planification territoriale transfrontalière
Si tous les pays européens qui ont une frontière terrestre commune avec la France sont bien dotés de systèmes de planification spatiale parfois très sophistiqués, les documents d'urbanisme et d'aménagement sont établis de chaque côté de la frontière de manière tout à fait autonome. Dans ces conditions, des incompatibilités dans l'usage des sols peuvent surgir. Surtout, il est bien difficile d'aboutir à une réorganisation cohérente de l'espace transfrontalier permettant la mise en œuvre de projets communs. Dans ce contexte, la mise en place d'une planification transfrontalière ayant pour objet les territoires situés de part et d'autre de la frontière paraît indispensable. Mais elle se heurte à un certain nombre de problèmes qu'il convient d'identifier, avant de tenter de les résoudré.
intégré des espaces et projets transfrontaliers », réalisée pour le compte de la DATAR et du groupe Caisse des dépôts, p. 60. 4 Pour l'aménagement de quatre zones d'activités (Eurozones) entre la Moselle-Est et le Land de Sarre, et pour la création d'une agglomération transfrontalière (le Pôle européen de développement) qui concerne le territoire de trois États: la France, le Luxembourg et la Belgique. 5 Étude réalisée pour la région Lorraine par Henri JACQUOT, Yves JEGOUZO, Jean-Pierre GICQUEL et Bernard DOLEZ, avec le concours d'Yves GUY, décembre 1995. 6 Sur cette question, voir les remarquables travaux de J. VAN STAEYEN, chargé d'étude principal à l'Agence de développement et d'urbanisme de la métropole - 16 -

PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION

A) Les problèmes Ils sont à la fois techniques et juridiques. 1. Les problèmes techniques Le premier est relatif au niveau territorial (région, agglomération, commune, quartier) auquel il convient de se placer pour harmoniser les documents d'aménagement et d'urbanisme existant de part et d'autre de la frontière. Pour l'instant, en France, il n'existe que deux véritables niveaux de planification de l'espace auxquels on puisse songer: celui de l'aire du schéma directeur (SD) constituée en principe par une agglomération intercommunale et celui de l'aire du plan d'occupation des sols (PaS) communal ou intercommunal. Mais cette situation est susceptible d'évoluer. La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoit l'établissement de directives territoriales d'aménagement (DTA) destinées à couvrir des espaces plus vastes et certaines de celles qui vont être mises en place à titre expérimental concernent des zones frontalières 7. De même, dans la plupart des pays frontaliers de la France, se superpose à la planification urbaine proprement dite une planification de l'aménagement du territoire qui l'encadre juridiquement. C'est le cas des plans cadres de coordination italiens qui ont pour objectif de définir les orientations fondamentales de l'aménagement au niveau de
lilloise: L'impact de la frontière nationale sur les procédures de planification locale, mémoire, Université de Gand, novembre 1995, et Étude des processus de planification à l'échelle de la région urbaine dans six pays européens: France, Grande-Bretagne, Belgique, Pays-Bas, Allemagne et Suisse, complétée par deux études de cas portant sur Les espaces transfrontaliers de Lille et de Mulhouse, Agence d'urbanisme de la région mulhousienne, Agence de développement et d'urbanisme de la métropole lilloise, ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme, Direction de l'architecture et de l'urbanisme, octobre 1994. 7 «La Côte d'Azur et les Alpes du nord» (circulaire interministérielle du 23 juillet 1996 relative au lancement des travaux préparatoires à l'élaboration des directives territoriales d'aménagement sur des territoires expérimentaux, Moniteur des Travaux Publics, 13 septembre 1996).

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la région (plan territorial régional, plan territorial paysager, plan territorial infra régional quand il existe). C'est également le cas en Allemagne où des plans d'aménagement du territoire établis au niveau des Lander ou, à l'intérieur de ceux-ci, des régions urbaines, encadrent la planification urbaine proprement dite. Enfin, ce sera bientôt le cas dans la Région wallonne en Belgique lorsque le plan régional d'aménagement du territoire en cours d'élaboration sera achevé. Dès lors, on peut se demander s'il ne conviendrait pas de commencer à harmoniser le contenu des documents établis au niveau géographique le plus vaste avant de s'occuper de celui des documents élaborés pour des territoires plus restreints. Mais cela semble difficile en raison tant de l'hétérogénéité des situations ces documents n'existent pas dans tous les espaces frontaliers - que de la difficulté à mener à bien ce travail dans un délai raisonnable. Les experts considèrent qu'il vaut mieux se limiter aux documents établis au niveau des agglomérations ou des communes (pour la France, SD et POS), en n'oubliant pas toutefois de tenir compte des orientations8 des documents élaborés à un niveau géographique supérieur s'il en existe. Un deuxième problème technique qui se pose tient à la différence de nature des documents d'aménagement et d'urbanisme applicables de chaque côté de la frontière. Dans certains cas il s'agit de documents de planification stratégique qui définissent des objectifs, comme les schémas directeurs français. Dans d'autres cas, il s'agit de plans d'affectation des sols, le plus souvent réglementaires, comme les POS. La planification stratégique au niveau des agglomérations urbaines est beaucoup moins développée dans les États limitrophes de la France que dans notre pays. En Belgique9, il y a surtout une planification de l'affectation des sols qui s'exprime principalement dans les plans de secteur établis au niveau supra communal. L'AllemagnelO ou l'Italiell ont bien des plans d'aménagement qui ont

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8 VAN STAEYEN J., op. cit. 9 SURA Y de J., (1992), Droit de l'urbanisme et de l'environnement, Bruylant, Bruxelles. 10 WOEHRLING lM., «Le droit de l'urbanisme en République Fédérale d'Allemagne », dans: Conseil d'Etat, L'urbanisme pour un droit plus efficace, Conseil d'Etat, La Documentation française, p. 165.

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PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION

une nature juridique comparable à nos schémas directeurs (ils ne sont pas opposables aux demandes de permis de construire): plans d'utilisation des surfaces (Fliichennutzungsplan) en Allemagne et plans régulateurs généraux (piano regolatore generale) en Italie. Mais il s'agit plus d'une planification de l'affectation des sols comparable à celle qui est mise en œuvre dans nos p~S que d'une planification stratégique. Ces différences d'objet des documents situés à des niveaux géographiques comparables ne facilitent pas l'harmonisation de leur contenu. Un dernier problème technique qui ne sera qu'évoqué ici mais qui dans la pratique soulève quelques difficultés concerne la mise en harmonie de ce qu'on peut. appeler le contenu formel des documents d'urbanisme existant de part et d'autre de la frontière. II s'agit de rechercher les correspondances entre les notions ou les concepts utilisés par les légendes des documents français et étrangers. A quoi correspond, par exemple, dans un plan régulateur général italien ou un plan de secteur belge, notre distinction faite par les p~s entre zone naturelle et urbaine et au sein des zones naturelles entre zones NA, NB, NC, ND, etc.;. ? Cette transcription est absolument nécessaire si l'on veut avoir une perception commune de l'espace et de la politique d'aménagement à mettre en œuvre.
2. Les problèmes de compétences et de procédures

II faut distinguer entre les autorités compétentes pour fixer les « règles du jeu» en matière de planification urbaine (les compétences et les procédures) et compte tenu de ces règles du jeu les autorités compétentes pour établir les plansI2. S'agissant de la définition des « règles du jeu» de la planification urbaine c'est une tâche qui incombe en France à l'Etat. Mais la

Il STRINGA P. et BOTIEGHI R., (1993), «Italie, un urbanisme inachevé », Diagonal, n0103, octobre. 12 Sur cette question voir l'article de synthèse du professeur Michel FROMONT, (1993), « Le droit français de l'urbanisme parmi les différents droits européens », AIDA, mai, nOspécial, Droit de l'urbanisme. Bilan et perspective.

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situation est toute différente dans la plupart des pays qui ont une frontière commune avec elle. En Allemagne, État fédéral, il s'agit d'une compétence partagée entre la Fédération (BuDd) et les États fédérés (Lander). En Italie (État quasi fédéral), cette compétence a été transférée aux Régions en 1977. Il en va de même en Espagne où la compétence législative en matière d'urbanisme appartient maintenant aux Autonomies, et en Belgique où l'aménagement de l'espace relève actuellement des Régions. Il en résulte que les compétences et les procédures d'élaboration des documents d'urbanisme varient non seulement d'un pays à l'autre mais parfois d'une région à l'autre au sein d'un même pays. La situation est donc extraordinairement complexe et ceci d'autant plus que le pouvoir planificateur est rarement attribué à une seule entité territoriale mais le plus souvent partagé entre plusieurs. C'est dans une certaine mesure le cas en France où la responsabilité de l'établissement des documents d'urbanisme (SD, paS) a été attribuée aux communes ou à leurs groupements mais où l'Etat, qui demeure obligatoirement associé à la procédure, conserve dans le cadre de celle-ci des prérogatives non négligeables. Enfin, lorsque les compétences d'urbanisme sont décentralisées totalement ou partiellement, la taille des unités de base (les communes) varie beaucoup d'un État à l'autre. De ce point de vue, la France souffre de l'émiettement de ses structures communales face aux villes et aux communes étrangères qui sont souvent de taille bien supérieure. Cette diversité des autorités compétentes en matière de planification de l'espace ne facilite pas la mise en cohérence des documents d'aménagement et d'urbanisme de part et d'autre de la frontière.
B) Les principes de solutions

Ces solutions, dont nous n'indiquerons ici que les principes, peuvent être regroupées en deux grandes familles qui constituent la trame du programme de ce colloque. Le premier type de solutions se limite à coordonner l'application des procédures de planification spatiale en vigueur de part et d'autre de la frontière. Le second est plus ambitieux. Il vise à mettre en place - 20-

PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION

un véritable système de planification territoriale transfrontalier directement applicable dans les territoires situés de part et d'autre de la frontière.
1. L'application nationales coordonnée des procédures de planification spatiale

Elle est susceptible de deux modalités. - On peut d'abord se limiter à la prise en compte de l'occupation des sols (existante et projetée) dans les espaces étrangers limitrophes lors de l'établissement des documents d'urbanisme nationaux. C'est le niveau minimum de coordination qui peut en général être mise en œuvre dans le cadre du droit existant ou moyennant quelques adaptations mineures de celui-ci. Pour l'illustrer, on peut prendre l'exemple de l'établissement des documents d'urbanisme français (SD et POS) qui se prêtent particulièrement bien à cette prise en compte. On sait que depuis la réforme de 1983, l'établissement des documents d'urbanisme (SD et POS) commence par les communications du préfet qui doit «porter à la connaissance» des communes ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) chargés de les établir deux types d'informations: d'une part, les règles et les contraintes supra communales que la commune ou l'EPCI devront respecter et, d'autre part, les informations qu'il «juge utiles à l'élaboration du document ». Parmi ces dernières pourraient figurer dans les communes ou groupements de communes frontaliers l'état de l'occupation du sol et les documents d'urbanisme en vigueur dans les espaces limitrophes situés de l'autre côté de la frontière. Ensuite, lors de la préparation du projet, les textes prévoient la possibilité pour les autorités responsables de l'établissement des documents de solliciter l'avis de tout organisme ou association ayant compétence en matière de construction, d'aménagement, d'urbanisme ou d'environnement, et d'entendre toute personne qualifiée. Ces dispositions pourraient permettre de solliciter l'avis et d'entendre des représentants des collectivités concernées situées de l'autre côté de la frontière et d'aboutir à des échanges d'informations. S'agissant des POS, une fois le projet arrêté, ils doivent faire l'objet de consultations, en particulier des communes limitrophes dont - 21 -

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l'avis est souhaité. Cette possibilité pourrait être étendue aux communes étrangères limitrophes. Les représentants des communes ou groupements de communes étrangers ou leurs habitants ont également la possibilité de présenter des observations lors de l'enquête publique (PaS) ou de la mise à disposition du public (SD) qui doit précéder l'approbation du document. Enfin, dans les communes non couvertes par un SD, le préfet peut s'opposer à l'entrée en vigueur d'un pas lorsque ses dispositions sont «manifestement incompatibles avec l'affectation des sols des communes voisines» (Code de l'urbanisme, article L.123-3-2). Là encore, le champ d'application de cette disposition pourrait être étendu aux communes étrangères limitrophes. La mise en œuvre de ces différentes possibilités, sous réserve de réciprocité, pourrait permettre de tenir compte de l'espace situé de l'autre côté de la frontière lors de l'établissement ou de la révision des documents d'urbanisme nationaux. Elle s'inscrit dans le cadre d'une politique de bon voisinage. Elle peut permettre une certaine coordination dans l'établissement des documents d'urbanisme de part et d'autre de la frontière. Mais sa portée est limitée; elle ne peut suffire lorsque l'on envisage une coopération plus étroite conduisant à la réalisation d'un projet d'aménagement commun, voire à la création d'une véritable agglomération transfrontalière. - Dans ce cas, il faut passer à un niveau de coordination supérieur: l'élaboration parallèle et concertée des documents d'urbanisme nationaux. Ces documents, nous l'avons vu, sont très divers par leur champ d'application territorial, la nature de la planification spatiale qu'ils mettent en œuvre - stratégique ou d'affectation des sols - et par leurs effets juridiques suivant qu'ils sont opposables ou non aux demandes d'occupation des sols. Comme il n'est évidemment pas possible ni même souhaitable d'unifier les systèmes de planification spatiale en vigueur dans les pays concernés, la solution à retenir doit prendre en compte cette diversité et la considérer comme une donnée. Dans ces conditions, si l'on veut harmoniser le contenu des documents d'urbanisme nationaux applicables de part et d'autre de la frontière, le plus simple consiste, pour les parties intéressées, à établir conjointement un schéma d'aménagement transfrontalier ayant le

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PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION

caractère d'un document technique de référence sans valeur juridique, puis à rendre les documents d'urbanisme nationaux concernés (en France, SD et POS) compatibles avec ses dispositions, en utilisant les procédures d'élaboration et de révision en vigueur dans chaque pays. Même si, dans le cadre de cette solution, le schéma d'aménagement transfrontalier n'est qu'un document de référence sans valeur juridique, son établissement ne doit pas être l'œuvre des seuls organes d'études. Si l'on veut que ses options puissent passer sans trop de difficultés dans les documents d'urbanisme nationaux concernés, il est nécessaire qu'elles aient été préalablement acceptées par les différentes autorités qui ont en charge l'élaboration de ceux-ci, et même qu'elles se soient engagées à les respecter. C'est pourquoi ce processus d'harmonisation du contenu des documents d'urbanisme nationaux situés de part et d'autre de la frontière pourrait comporter trois étapes: - élaboration d'un schéma d'aménagement transfrontalier, document technique de référence; - contractualisation de ce document sous la forme d'une charte ayant valeur de déclaration d'intention commune mais sans effets juridiques; - mise en conformité des documents d'urbanisme nationaux avec le contenu de la charte selon les procédures d'élaboration et de modification des documents d'urbanisme en vigueur dans les pays concernés. C'est dans cette voie que semblent s'être orientées les pratiques mises en œuvre pour la création d'agglomérations transfrontalières type Pôle Européen de Développement (PED), objet des contributions de messieurs H. Demortier et L.Fr. Reitz.
2. La mise en place de procédures transfrontalière autonomes de planification territoriale

L'application coordonnée des procédures de planification spatiale existant de part et d'autre de la frontière risque de ne pas être suffisante. Même si l'on arrive à élaborer en commun un schéma d'aménagement transfrontalier, si celui-ci n'a pas d'effets juridiques, rien ne garantit que ses options ne seront pas remises en cause au moment de son application et que son contenu sera repris dans les

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documents d'urbanisme nationaux, en particulier lorsque des changements de majorité politique seront intervenus dans les institutions ayant participé à son élaboration. C'est pourquoi il paraît souhaitable, lorsque l'on envisage de réaliser des opérations très importantes comme la création d'agglomérations transfrontalières, de mettre en place de véritables procédures de planification transfrontalières. La difficulté est moins grande qu'il n'y paraît. En effet, pour obtenir un aménagement cohérent des territoires situés de part et d'autre de la frontière, il n'y a pas besoin d'établir de documents d'aménagement transfrontalier spécifiques à plusieurs niveaux (pour la France, niveau communal et intercommunal). Il suffit de reprendre la solution précédente de l'élaboration parallèle et concertée des documents d'urbanisme nationaux situés de part et d'autre de la frontière et de donner force juridique au schéma d'aménagement transfrontalier dans les différents États concernés. Pour cela on peut songer à deux solutions. La première consiste simplement à conclure une convention internationale donnantforee juridique au schéma d'aménagement dans les pays concernés. Le schéma, ayant le caractère d'un document de planification stratégique du type de nos schémas directeurs, n'a pas besoin d'être directement opposable aux tiers lors de la délivrance des autorisations d'occupation des sols. Il suffit qu'il soit opposable aux documents d'urbanisme nationaux applicables de part et d'autre de la frontière et que leur contenu soit obligatoirement compatible ou rendu com(>atible avec ses dispositions. À première vue cette solution a le mérite de la simplicité. Mais elle est lourde à mettre en œuvre. En effet, si le schéma transfrontalier a été approuvé par voie de convention, sa gestion ne sera pas facilitée. Toute révision ultérieure, même partielle, nécessitera également une convention. Ensuite, il est probable, qu'avant d'approuver le schéma, il faudra préciser ses modalités d'établissement, également par voie de convention. Ce qui suppose, pour un seul schéma, la conclusion d'au moins deux accords internationaux, sans compter ceux qui devront être conclus pour sa gestion. C'est pourquoi il semble préférable de s'orienter vers une autre solution. Elle consiste à créer, par voie de convention sur le modèle de nos établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ce que

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PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION

l'on pourrait appeler un établissement public de coopération transfrontalière. Cet établissement public disposerait dans son ressort territorial des pouvoirs nécessaires pour établir le schéma et lui donner force juridique dans chacun des États concernés. Pour ce faire, il devrait disposer de la personnalité juridique dans chacun d'eux et être en mesure d'y prendre des décisions obligatoires au moins pour les collectivités publiques. C'est là une solution assez ambitieuse dont on pourra discuter la faisabilité tout au long de ce colloque. Bien évidemment, elle implique des modifications du droit existant: la conclusion de nouveaux accords de coopération transfrontalière qui fassent une place à la planification urbaine et, du côté français, l'ouverture d'un nouveau chapitre « Dispositions particulières aux zones transfrontalières» dans le titre du Code de l'urbanisme relatif aux « dispositions particulières à certaines parties du territoire ».
~

II. L'aménagement transfrontaIier
Au delà de la planification territoriale qui devrait permettre de définir une organisation coordonnée des territoires interdépendants sur le terrain de l'économie (bassin d'emploi, zone de chalandise, etc...) et du fonctionnement de l'espace (équipements publics d'infrastructure, habitat, «bassin de vie ») se pose le problème de l'aménagement au sens du Code de l'urbanisme, c'est à dire des actions qui ont pour objet «de mettre en œuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur la patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels» (Code de l'urbanisme, article L 300-1). Deux scénarios sont ici envisageables. Le premier consiste à limiter la coopération transfrontalière intégrée à l'élaboration concertée entre les collectivités publiques concernées de documents d'urbanisme définissant un parti d'aménagement et un zonage des territoires transfrontaliers. Dès lors qu'ils seraient juridiquement opposables, ces documents garantiraient la cohérence des actions - 25-

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d'aménagement (équipements publics, opérations d'aménagement) réalisées par les collectivités des divers pays agissant dans le cadre national. En particulier, ces documents devraient permettre à la fois d'éviter des aménagements incompatibles (implantation de zones industrielles ou d'équipements publics producteurs de nuisances à proximité de secteurs d'habitat ou d'espaces écologiquement fragiles) et d'assurer les complémentarités nécessaires. Toutefois, il apparaît très vite que ce type de coopération se révèle insuffisant en ce sens que les documents d'urbanisme, s'ils assurent le contrôle de l'urbanisation, ne permettent ni de garantir la cohérence dans le temps des programmations, ni de régler le problème de la maîtrise d'ouvrage des équipements communs et, en particulier, de leur financement, ni enfin de maîtriser les éléments du développement urbain qui échappent en partie à la planification urbaine (par exemple, les implantations de grandes surfaces commerciales, etc...). D'où - sans nier le progrès considérable que représenterait le premier scénario - la nécessité d'en envisager un second, celui de l'aménagement intégré qui doit permettre la réalisation en commun par des collectivités frontalières d'opérations d'aménagement et d'équipements publics. Les problèmes qui apparaissent à ce niveau sont évidemment beaucoup plus complexes et sensibles dans la mesure où l'aménagement transfrontalier met en cause des prérogatives essentielles des Etats telles que le pouvoir d'exproprier ou le droit de prélever des participations de nature fiscale. Ce qui explique, sans doute, selon le constat opéré par la DATAR, que les services de l'Etat, jusqu'à présent, aient freiné la mise en place de cette coopération transfrontalière active. Compréhensifs à l'ouverture de simples négociations sur des schémas, ils manifestent des réticences fortes dès lors que la coopération transfrontalière voudrait porter sur la réalisation d'opérations d'aménagement comportant des maîtrises d'ouvrage et des financements propres. La faisabilité de ce scénario nécessite le recensement préalable des problèmes que rencontre l'aménagement transfrontalier et des difficultés générales liées à la diversité des systèmes juridiques en contact avant d'amorcer une réflexion quant aux solutions envisageables.

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PROBLEMES ET PRINCIPES DE SOLUTION A) Les questions posées par l'aménagement trans/rontalier

L'aménagement transfrontalier soulève, a priori, les questions classiques des politiques d'équipement et de développement urbain des collectivités publiques à savoir celle de la conception des actions et celle de leur réalisation. Celles-ci sont évidemment rendues infiniment plus complexes non seulement du fait du jeu des diverses souverainetés nationales mais aussi en raison des divergences existant entre les différents droits européens de l'urbanisme et les niveaux de compétences.
1. La conception de l'aménagement

La conception de l'aménagement pose deux types de problèmes de nature et de complexité totalement différentes, celui des études préalables et celui des procédures opérationnelles. Les études préalables au sens habituel, si elles débouchent fréquemment sur des opérations et des processus juridiques, ne constituent que des phases préliminaires n'ayant par elles-mêmes qu'une portée restreinte. Dès lors, on serait tenté de considérer que les collectivités locales françaises peuvent en principe les réaliser en commun avec des collectivités locales étrangères dans le cadre de leurs compétences. Toutefois, la réalisation même de telles études s'est heurtée à des difficultés avant les modifications récentes des compétences des collectivités locales opérées par les lois du 6 février 1992 et du 4 février 1995 et le retrait de la réserve française à la convention de Madrid. C'est ainsi qu'en 1989 la simple création par voie de convention négociée entre le syndicat intercommunal pour l'aménagement et l'entretien de la Moselle et le Land de Sarre d'un groupe d'étude transfrontalier s'est heurtée à l'opposition du représentant de l'Etat qui a considéré que cette convention était dépourvue d'effet juridique dès lors qu'elle n'avait pas reçu l'aval du ministre des Affaires étrangères. En sens inverse, mais cette fois avec l'accord de l'Etat qui s'est engagé dans l'opération et l'appui de la Communauté, les études préalables à la réalisation du Pôle Européen de Développement de Longwy réalisées dans le cadre de l'initiative communautaire INTERREG et qui prévoient notamment une zone de - 27-

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développement européenne transfrontalière ont pu être entreprises sans obstacle juridique dans le cadre de conventions intercollectivités locales. Le problème des études préalables est plus délicat lorsque cellesci prennent place dans une procédure juridiquement définie dont elles constituent alors une condition légale. Il en est ainsi, par exemple des études d'impact, des différentes études qui doivent figurer dans un dossier de ZAC ou d'expropriation (notice explicative), etc... Celles-ci doivent être réalisées selon les règles propres à chaque législation. Dès lors, une opération transfrontalière, qui devrait être précédée d'une étude de ce type, devra la faire et la présenter selon le cadre juridique résultant des différentes réglementations nationales. Cela ne pose pas de problèmes majeurs lorsque ces réglementations ont été rapprochées dans le cadre de l'harmonisation des différentes législations européeennes. Il en est ainsi de l'étude d'impact qui, en application de la directive du 27 juin 1985, doit obéir à des règles communes dans les douze pays européens. Le décret n093-245 du 25 février 1993 a transposé cette directive en droit français. Dès lors, une opération d'aménagement franco-allemande pourrait vraisemblablement être précédée d'une étude d'impact réalisée dans des conditions conformes aux législations des deux pays. Mais, le problème demeure pour les opérations réalisées avec des pays extérieurs à la Communauté et, surtout, pour les études qui restent hors du champ de l'harmonisation des législations telles que les études exigées dans les dossiers de ZAC. Mais, le développement de la coopération transfrontalière conduit à dépasser le seul stade des études pour déboucher sur de véritables projets d'opérations transfrontalières. Ainsi, dans le cadre de la coopération entre Menton et Vintimille, est prévue la réalisation d'une ZAC commune entre les deux villes. Or, le problème que posent ces opérations d'aménagement apparaît beaucoup plus complexe. S'il s'agit d'opérations importantes qui nécessitent le recours à des procédures opérationnelles lourdes telles que celles des ZAC et la conception d'un projet donnant lieu à un véritable document d'urbanisme, les problèmes qui se posent ici sont de même nature que ceux que soulève l'élaboration des plans et documents d'urbanisme. La question est rendue encore plus difficile par les différences existant entre les législations. En France, la réalisation des opérations

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d'aménagement utilise de manière privilégiée la procédure de la ZAC qui se révèle un remarquable outil en ce domaine. En effet, la ZAC est une procédure pouvant être utilisée à la fois dans le cadre d'opérations d'urbanisation nouvelle, quelle que soit la destination de l'opération (habitat ou activités), mais aussi pour des restructurations du tissu urbain existant. Par ailleurs, la ZAC peut être dotée de son propre système de planification, le PAZ. Enfin, il s'agit largement d'un dispositif contractuel. Or, pour se limiter à trois pays limitrophes, l'Allemagne, le Luxembourg et la Belgique, aucun n'offre un outil équivalent et, d'une manière générale, le droit de l'aménagement y paraît beaucoup plus pauvre qu'en France, l'esprit de ces législations étant de laisser ici l'initiative au secteur privé. De ce fait, il privilégie des procédures d'incitation ou d'aide au secteur privé telles que le remembrement urbain ou l'existence d'injonction de démolir ou - ce qui est inconnu en droit français - de bâtir aux dépens des procédures reposant sur l'initiative et la maîtrise publique telles que la ZAC. Ainsi, le droit allemand a surtout mis en place des procédures permettant d'intervenir sur le tissu urbain ancien. Les seules opérations assimilables aux ZAC (en ce qu'elles dotent les territoires aménagés d'une réglementation d'urbanisme spécifique) sont les Sanierungsmassnahmen qui ne concernent que les secteurs bâtis généralement insalubres qui doivent faire l'objet d'une restructuration lourde et se rapprochent davantage de notre ancienne procédure des zones de rénovation urbaine que des ZAC (adoption d'un plan de rénovation assorti de mesures contraignantes, obligations de démolition, expropriation, etc...). Par contre, les zones d'urbanisation nouvelles (Entwicklungsbereiche) qui, jusqu'à la réforme du code de l'urbanisme opérée en 1986, pouvaient être dotées d'un régime analogue, ne peuvent plus l'être depuis, en dépit d'une remise en service provisoire pendant la période 19901995. Il faut, par contre, souligner qu'en RFA, l'urbanisation nouvelle se maîtrise principalement par le jeu des B-Plan (Plans de construction) pouvant ne concerner qu'un secteur qui, au vu des projets publics ou privés, sera doté d'une réglementation d'urbanisme adaptée. Ainsi, la réalisation dans le cadre de l'aménagement transfrontalier d'opérations d'urbanisation nouvelle lourdes selon un procédé proche de celui de la ZAC soulève des difficultés considérables compte tenu des divergences importantes qui existent - 29-

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entre le droit français et le droit des pays limitrophes. Il n'est pas possible, dans l'état actuel, de mettre en œuvre une ZAC transnationale d'urbanisation nouvelle. Celle-ci semble, par contre, possible en tissu ancien, la procédure allemande des Sanierungsmassnahmen et la procédure belge de la rénovation des sites d'activité économique désaffectés pouvant être combinées avec une ZAC française avec, toutefois, une différence majeure. Les droits allemand et belge reposent davantage sur des contraintes pesant sur les constructeurs privés, la maîtrise de l'opération par les collectivités publiques n'apparaissant que de manière supplétive.
2. La réalisation de l'aménagement

Le problème de la maîtrise foncière est, certainement, l'un de ceux qui soulève les difficultés majeures. D'une part, la demande foncière ignore de plus en plus les frontières. Ainsi, le développement de l'agglomération de Sarrebruck, faute de terrains mais aussi en raison de protections plus fortes des espaces forestiers environnants, s'effectue de plus en plus sur le territoire des communes françaises. L'étude réalisée par la préfecture de la région Lorraine en janvier 1994 (Mobilité résidentielle allemande dans l'est mosellan) démontre ainsi que dans certaines communes la majorité des terrains réalisés dans le cadre de lotissements communaux est commercialisée auprès des sarrois. La croissance des nouvelles implantations de résidents sarrois en France a été très importante de 1988 à 1992 (augmentation de 33%, soit de 4.977 à 6.604) et, en cinq ans, le nombre total des acquisitions foncières réalisées par des allemands dans les arrondissements de Boulay, Forbach et Sarreguemines a connu une progression de 176%. L'étude précitée considère que cette évolution devrait se poursuivre compte tenu des écarts de densité entre les deux régions voisines (400 habitants/km2 en Sarre contre 150 dans le bassin houiller), du coût du foncier et des écarts dans les taux d'imposition locale. Il en va de même dans d'autres régions transfrontalières et, notamment, entre le canton de Genève et la ville d'Annemasse. Or, cette pression foncière transfrontalière soulève des difficultés importantes qu'il convient de maîtriser. La première est le risque de dérèglement du marché foncier; ainsi le marché immobilier de villes comme Forbach ou Annemasse est extrêmement actif contrairement à

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la tendance générale - l'étude précitée révèle des écarts allant de 50% par rapport aux prix pratiqués antérieurement -. Or, cette hausse des valeurs foncières peut créer des difficultés à la fois pour les collectivités locales dans la réalisation de leurs acquisitions et pour les populations locales dans leur accès au logement. Surtout, l'absence de contrôle de cette évolution risque de déboucher sur des dysfonctionnements des agglomérations tels que le développement d'un côté de la frontière des zones résidentielles alors que les activités économiques se concentrent de l'autre. Des difficultés de fonctionnement des agglomérations peuvent en découler quant à la répartition entre les collectivités locales des charges d'urbanisation. Ceci posé, la mise en œuvre de politiques foncières transfrontalières pose des difficultés certaines sur le terrain juridique. Il convient de souligner que les instruments fonciers diffèrent assez fortement entre les divers pays européens. Derrière des principes communs de respect de la propriété privée immobilière, dont la garantie est accrue par le fait que la plupart des pays concernés ont adhéré à la Convention européenne des droits de l'homme et donc acceptent les principes posés par le premier protocole, se dissimulent des différences notables. L'une d'elles tient à la différence des compétences. S'il est à peu près identique en RFA et au Luxembourg où seul l'Etat a la capacité d'exproprier, les collectivités locales pouvant, comme en France, bénéficier de ces expropriations, il faut noter qu'en Belgique, le pouvoir d'exproprier a été transféré aux Régions (Wallonie). Mais, la principale différence tient à ce que le champ des procédures foncières est considérablement plus étendu en France que dans les pays voisins étudiés (RFA, Belgique et Luxembourg). En France, l'expropriation peut intervenir très largement pour tout but d'aménagement au sens de l'article L 300-1 du Code de l'urbanisme. Et, le fait que l'initiative privée se propose de réaliser une opération n'est pas un obstacle à l'expropriation, le juge considérant que la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas opposable en la matière. Par ailleurs, le droit français a généralisé le droit de préemption des communes (droit de préemption urbain) sans que les limites instituées tant par la loi (tout but d'aménagement) que par le juge soient vraiment très contraignantes.

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Au contraire, le droit de préemption n'existe .pas en Belgique et au Luxembourg. En RFA, il est encadré par des limites très étroites et ne peut être utilisé que pour acquérir des emprises publiques, la constitution de'réserves foncières par ce moyen étant exclue. Quant au recours à l'expropriation, il est limité en RFA par le principe général posé par l'article 87 du BauGB selon lequel elle n'est possible que si l'expropriant démontre que les objectifs poursuivis ne peuvent être atteints par d'autres moyens et qu'il s'est sérieusement efforcé d'acquérir à l'amiable les biens concernés. Il en va de même en Belgique où l'expropriation ne peut intervenir qu'à la condition que l'acquisition à l'amiable se soit révélée impossible. En outre, lorsque l'expropriation a pour objet de réaliser l'aménagement d'une zone en vue d'y réaliser des lotissements ou des constructions d'immeubles à usage d'habitation ou de commerce, le ou les propriétaires possédant plus de la moitié des terrains concernés sont en droit de demander d'exécuter les travaux qui sont l'objet de l'expropriation dans les délais et conditions fixés par l'expropriant «pour autant qu'ils justifient des ressources nécessaires ». Une dernière différence notable concerne le régime d'indemnisation des expropriés. Ainsi, en Belgique et au Luxembourg, l'indemnité est fixée en fonction de la valeur vénale des biens. Mais, il n'est pas tenu compte des plus-values ou moins-values résultant des prescriptions du plan d'aménagement ni de l'augmentation de la valeur de l'immeuble provoquée par des travaux réalisés en violation des règles d'urbanisme. Ces régimes sont beaucoup plus sévères que le droit français qui comporte de nombreuses dispositions anti-spéculatives et qui, surtout, pose le principe, généralement écarté dans les pays voisins selon lequel la valeur de l'immeuble exproprié doit s'effectuer en fonction des moins-values qu'occasionnent les servitudes d'urbanisme. Dans ces conditions, la conduite d'expropriations transfrontalières pourrait conduire, pour une même opération, à des différences de traitement des propriétaires qui ne seraient pas sans poser problème. Est-il nécessaire, cependant, d'aller jusqu'à la mise en place de politiques foncières intégrées? A vrai dire, il semble que la simple coordination de politiques foncières nationales suffise à assurer le suivi foncier de schémas d'aménagement transfrontaliers sans qu'il soit nécessaire de mettre en place des outils fonciers communs aux

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différents pays européens. Un schéma plus ambitieux pourrait conduire à la recherche d'un opérateur foncier commun ayant la capacité d'utiliser, selon que son action s'exerce de part et d'autre des frontières, les diverses procédures nationales. Le risque serait, toutefois, dans cette hypothèse, que les différences qui existent entre les divers régimes nationaux d'acquisition publique conduisent, pour ce seul motif, à privilégier les interventions portant sur les pays où le statut de la propriété est le moins protégé (régime d'indemnisation plus strict, etc...). Or, sur ce plan, c'est indiscutablement en France que la maîtrise foncière des sols est la plus aisée. La réalisation d'équipements publics communs constitue, dans l'état actuel de la coopération transfrontalière, le principal domaine où des actions précises ont été conduites. Ainsi, plusieurs communes sarroises étant dans l'obligation de rejeter leurs eaux usées vers le territoire de Sarreguemines, un groupement de communes allemandes constitué en établissement public, l'Abwasser Verband Saar (AVS) et la commune de Sarreguemines ont passé une convention aux termes de laquelle la commune de Sarreguemines a construit une station d'épuration qui traite une partie des eaux usées sarroises, l'AVS participant au financement de l'usine au prorata du volume des eaux traitées. Une coopération de type identique s'est nouée entre la commune mosellane de Stiring-Wendel et la ville de Sarrebruck afin de procèder au traitement d'une partie des eaux usées de la commune française par la ville de Sarrebrück et ceci dans des conditions analogues. Le problème s'est posé dans les mêmes termes entre les villes de Menton et de Vintimille ou en Cerdagne dans l'enclave espagnole de Llivia. Dans les diverses expériences mentionnées, le problème posé paraît s'être réglé par le biais de la réalisation, par l'un des deux partenaires, de l'ouvrage nécessaire dans le cadre de son droit national. Ainsi, il ne fait aucun doute que la station d'épuration réalisée par la ville de Sarreguemines, nonobstant le fait qu'elle traite des eaux usées venant de l'autre côté de la frontière, constitue un ouvrage public, qu'elle entre dans le domaine public de la ville et que les marchés qui ont permis sa réalisation devaient être négociés et passés selon la législation des marchés de travaux publics. La coopération a donc porté exclusivement sur la concertation préalable qui a conduit à cette réalisation et sur le paiement des redevances

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prévues. Cela ne signifie nullement que cette coopération ne soit pas susceptible de poser certains problèmes. Quel serait le droit qui s'appliquerait en cas de mauvais fonctionnement de l'ouvrage selon que le dommage se produit d'un côté ou de l'autre de la frontière? Quelle serait la juridiction compétente en cas de litige quant au règlement des redevances? Les problèmes seraient évidemment d'une toute autre dimension si la réalisation de ces ouvrages se faisait de manière intégrée. Une copropriété transnationale des équipements concernés poserait certainement des difficultés considérables. Même en partant du principe que le droit applicable serait celui du pays du lieu d'implantation, la « double nationalité» de l'ouvrage perturberait certainement les schémas classiques. Pour ne prendre que cet exemple, il faut considérer que la domanialité publique de l'ouvrage ne pourrait être admise, le juge considérant traditionnellement (CAA Paris, 20 juin 1989, Soc. La Préservatrice foncière, Rec. 321 : voir, toutefois, pour une opinion inverse, R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, t.2, p. 296) que celle-ci implique la pleine propriété d'une collectivité publique (sous-entendu au sens du droit public français) ce qui devient contestable dès lors qu'il y aurait copropriété avec un organisme de droit public étranger dont il est à penser que le juge risque de l'assimiler à une simple personne privée. La réalisation des équipements publics transfrontaliers peut, enfin, nécessiter des autorisations administratives dont les régimes diffèrent d'un pays à l'autre. Le problème paraît pouvoir être réglé s'agissant des équipements qui posent des problèmes de nuisances. Ainsi, les installations classées soumises à la loi française du 16 juillet 1976 seraient, si elles s'implantaient en RFA, soumises à des contraintes largement identiques compte tenu de ce que celles-ci résultent, de plus en plus, de la transposition de directives communautaires. Par contre, dans d'autres domaines, le problème reste entier. Ainsi, la législation sur l'équipement commercial, plus restrictive en France que dans certains pays européens, pourrait être de nature à détourner de l'espace français des grandes surfaces qui auraient eu vocation à s'y réaliser. La dernière difficulté liée à la réalisation des aménagements transfrontaliers est celle de leur financement. Dans l'hypothèse où la coopération se limite au minimum (ce qui a été le cas jusqu'ici), se

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pose de toute façon la question du financement des travaux communs que celui-ci emprunte la forme de subventions d'investissements ou de redevances de fonctionnement. Bien que d'autres pratiques se soient développées, il semblerait qu'aux yeux des administrations financières françaises (sans que le fondement juridique de cette exigence apparaisse clairement) les financements provenant de collectivités étrangères doivent passer par l'Etat (Affaires étrangères). La question voit son ampleur accrue par le fait que les opérations d'aménagement transfrontalier bénéficient désormais d'importants financements communautaires. Ainsi, le FEDER en vue de favoriser l'échange d'expériences de coopération entre régions de la Communauté (notamment initiative INTERREG et projets pilotes) développe ses interventions en ce sens. Or ceci pose le problème de l'acheminement des fonds communautaires qui se révèle extrêmement long puisqu'aux délais d'instruction par la Commission s'ajoute le délai de transit des fonds par les administrations de l'Etat. Or, les demandes des collectivités locales visant à bénéficier directement des fonds communautaires continuent à se heurter aux réticences des Etats. B) Les solutions permettant la mise en œuvre de l'aménagement trans/rontaUer Les solutions qui pourraient être apportées aux différents problèmes recensés doivent être recherchées tant sur le terrain des procédures de l'aménagement que des institutions qui doivent en assurer la maîtrise, société d'économie mixte, GIP, etc... Ce second aspect de la question n'est pas traité dans cette présentation qui entend se situer principalement sur le terrain du droit de l'urbanisme. Par ailleurs, même ainsi limité, le problème posé doit être envisagé à partir de trois hypothèses selon que l'on raisonne à droit constant ou que l'on envisage et propose des modifications dans le cadre national ou, enfin que l'on admette que celles-ci puissent être recherchées sur le terrain du droit international ou du droit communautaire, cette question étant traitée à part dans cet ouvrage.

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HENRI JACQUOT-YVES JEGOUZO 1. Les solutions à droit constant

Dans l'hypothèse où ne seraient envisagées aucunes modifications des régimes juridiques existant, le problème se pose en des termes totalement différents selon que l'aménagement implique le recours à des prérogatives de puissance publique ou l'usage de procédés conventionnels. Dans l'hypothèse où la mise en œuvre d'une opération d'aménagement transfrontalier implique le recours à des prérogatives de puissance publique, les solutions diffèrent selon que l'on envisage le titulaire des prérogatives ou le bénéficiaire. S'agissant du titulaire, la réponse à la question est évidente. Seules les collectivités publiques françaises peuvent, dans le cadre de leurs compétences, mettre en œuvre tant l'expropriation que le droit de préemption ou la création de ZAC ou encore la délivrance d'autorisations de lotir pour ne citer que les plus importantes prérogatives de puissance publique concernant l'aménagement. Par contre, du point de vue du bénéficiaire, les ouvertures faites à l'aménagement transfrontalier sont plus larges. S'agissant de l'expropriation, il semble qu'il soit possible pour une collectivité locale française d'exproprier pour le compte d'une collectivité locale étrangère souhaitant réaliser sur le territoire français un équipement l'intéressant. Ainsi, le Conseil d'Etat a-t-il admis la possibilité d'exproprier les terrains nécessaires à la réalisation sur le territoire de la Corse d'une ligne électrique destinée à transporter en Italie continentale l'électricité produite en Sardaigne (CE, 13 juillet 1965, département de la Corse, AJDA, 469). Par analogie, on doit considérer qu'il devrait être possible pour une commune française d'exproprier sur son territoire les terrains nécessaires à la réalisation d'une station d'épuration intéressant principalement une commune étrangère. De même, la rétrocession à un opérateur étranger des terrains expropriés devrait être possible dès lors que celle-ci serait accompagnée du cahier des charges prévu à l'article L 21-1 du Code de l'expropriation. Et, à priori, on ne voit pas ce qui s'opposerait à la rétrocession de ces terrains à une collectivité publique étrangère. La solution paraît identique pour ce qui est du droit de préemption. S'agissant des opérations d'aménagement, les solutions semblent identiques. Les dispositions relatives aux lotissements n'exigent

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